Филиппов Александр Никитич
Значение Сперанского в истории русского законодательства І-й половины XIX века

Lib.ru/Классика: [Регистрация] [Найти] [Рейтинги] [Обсуждения] [Новинки] [Обзоры] [Помощь]
Скачать FB2

 Ваша оценка:
  • Аннотация:
    Часть первая.

Значеніе Сперанскаго въ исторіи русскаго законодательства І-й половины XIX вѣка.

   
   "Учрежденія безъ людей тщетны; но и люди безъ добрыхъ учрежденій мало добраго произвести могутъ".

Изъ письма М. М. Сперанскаго къ кн. А. Н. Голицыну отъ 18 сентября 1619 г.

I.

   "Если Россія будетъ когда-либо имѣть безпристрастную исторію, имя Сперанскаго помянется въ ней съ нѣкоторою честью",-- замѣтилъ о Сперанскомъ одинъ изъ видныхъ его современниковъ -- Н. И. Тургеневъ, человѣкъ вообще строго, иногда даже безпощадно къ нему относившійся. Только что исполнилось полвѣка со дня кончины Сперанскаго (послѣдовавшей, какъ извѣстно, 11 февраля 1839 года). Внимательно и безпристрастно изучая труды его и все то, чѣмъ владѣетъ литература {Источниками для сужденія о законодательныхъ работахъ и проектахъ Сперанскаго, кромѣ Учрежденія гос. совѣта (П. С. З. No 24064) и Общаго учрежденія министерствъ (П. С. 3. No 24686), служатъ его Планъ всеобщаго государственнаго зованія, Проектъ гражданскаго уложенія (Арх. Госуд. Совѣта, т. IV Спб., 1874); его же литературныя произведенія, какъ Обзоръ историческихъ свѣдѣній о Сводѣ Законовъ (Спб., 1837), Предисловіе къ I Полному Собр. Зак., ст. О государственныхъ установленіяхъ (Арх. ист.-пр. свѣдѣній Калачева 1859, III кн.), объяснит. записка въ Своду (ibidem, кн. II) и др., Руководство къ познанію законовъ (Спб., 1845) и многія другія объяснительныя записки и проекты Сперанскаго, къ сожалѣнію, не всѣ пока еще напечатанныя (о нѣкоторыхъ см. въ кн. Корфа Жизнь гр. Сперанского, т. I--II; въ Обозрѣніи главн. основаній мѣстною управленія Сибири. Спб., 1841; въ соч. В. И. Семевскаго Крестьянскій вопросъ въ Россіи и проч., Спб., 1888, т. I--II; въ сочин. И. Я. Фойницкаго Ученіе о наказаніи въ связи съ, Спб., 1889 г. и др.).
   Важными пособіями служитъ далѣе переписка Сперанскаго съ разными лицами (см. книгу Въ память гр. М. М. Сперанскаго, Спб., 1872), письма его къ Столыпину (Рус. Архивъ 1869, No 10), Масальскому (Спб., 1862) и др.; отзывы современниковъ, какъ Тургеневъ, Дмитріевъ, Вигель, Карамзинъ и многіе другіе (литература о Сперанскомъ указывается ниже).} для сужденія о его дѣятельности, нельзя не замѣтить, что приведенный отзывъ Тургенева не только не грѣшитъ преувеличеніемъ, но, наоборотъ, поражаетъ своею излишнею умѣренностью. Не съ нѣкоторою только, но, наоборотъ, съ великою честью вспоминается исторіей все чаще и чаще имя этого славнѣйшаго русскаго юриста и государственнаго дѣятеля XIX вѣка. Изумительное творчество сильной мысли, громадная энергія и неустанная жажда дѣятельности, вся постоянно обращенная, въ той или другой формѣ, на осуществленіе начала законности въ управленіи государствомъ,-- вотъ что отличаетъ Сперанскаго съ первыхъ до послѣднихъ минуть его жизни. Въ его нравственномъ обликѣ недостаетъ, Правда, иногда какъ буро строгихъ Катоновыхъ чертъ, а само его великое служеніе этому началу законности характеризуется внѣшне большею гибкостью въ средствахъ служенія, принимая то грандіозныя, мечтательныя формы общаго преобразованія нашего государственнаго строя, то мирясь съ простою кодификаціей дѣйствующаго права безъ особыхъ принципіальныхъ его измѣненій. Но и вѣкъ, и та почва, на которой приходилось работать Сперанскому, мало содѣйствовали развитію, а еще меньше сами требовали этихъ строгихъ чертъ отъ общественнаго дѣятеля. Сперанскій, однако, не былъ изъ тѣхъ "случайныхъ" людей, которые, становясь у вершины власти и прикрываясь знаменемъ якобы общихъ интересовъ, въ дѣйствительности думаютъ лишь о своихъ; не былъ и изъ тѣхъ, которые хотятъ власти для власти, цѣпляясь за нее изъ личныхъ узкихъ мотивовъ. Сперанскій, правда, искахъ этой власти, особенно во вторую половину своей жизни, когда былъ въ ссылкѣ, и искалъ ее страстно, нетерпѣливо, считая дни и часы своего вынужденнаго удаленія и часто обращаясь съ просительными посланіями о возвращеніи къ Аракчееву, кн. Голицыну и другимъ приближеннымъ. Но если вспомнить, какую изумительную и плодотворную дѣятельность проявилъ Сперанскій при кодификаціи нашихъ законовъ, едва только ему дана была возможность выйти изъ его бездѣйствія, то это исканіе власти для дѣла, и только для дѣла, не будетъ нуждаться въ оправданіи... Не измѣною принципамъ или безхарактерностью надо объяснять и глубокое различіе въ общемъ направленіи дѣятельности Сперанскаго въ царствованіе Императора Александра I и затѣмъ при Николаѣ I. Сперанскій, несомнѣнно, не былъ изъ тѣхъ, которые сами добровольно плывутъ по теченію, а скорѣе принадлежалъ къ тѣмъ, которые дѣлаютъ это теченіе, собирая въ общую широкую струю тѣ разъединенные его токи, какіе существуютъ въ данномъ обществѣ. Такова и была дѣятельность Сперанскаго въ царствованіе Александра I, когда онъ въ своихъ планахъ и проектахъ энергичнѣе, яснѣе и послѣдовательнѣе, чѣмъ кто-либо, осуществлялъ идеи политической реформы, занимавшія тогда многихъ изъ его современниковъ. Когда въ царствованіе Императора Николая I онъ былъ вновь призванъ къ важной дѣятельности, то этой послѣдней были указаны строгія и опредѣленныя рамки, политическая реформа была уже давно похоронена для жизни и о мысляхъ Сперанскаго въ этой области никто, конечно, и не спрашивалъ. Правда, эти мысли Сперанскаго, какъ это можно видѣть частью изъ его немногихъ напечатанныхъ пока сочиненій и переписки, частью изъ направленія его работъ по кодификаціи,-- не прежнія мысли реформатора, поражающія широтою и смѣлостью полета, горячею увѣренностью въ непререкаемости проводимыхъ въ жизнь принциповъ. Нѣтъ, теперь это -- мысли человѣка, хотящаго дѣлать возможное и чувствующаго при этомъ всю силу своихъ личныхъ способностей и энергіи, которыя нуждаются въ всходѣ. Измѣненія какъ въ направленіи дѣятельности Сперанскаго (что особенно сказалось въ работахъ по кодификаціи), такъ и во взглядахъ его на сущность государственныхъ реформъ (поскольку объ этихъ взглядахъ можно судить по имѣющимся въ печати даннымъ) {Въ этомъ отношеніи любопытно сравнитъ Планъ всеобщаго государственнаго образованія (Tourgueneff; "La Russie", t. III, стр. 423--477) съ мыслями Сперанскаго о значеніи госуд. реформъ въ его знаменитомъ письмѣ къ Государю изъ Перми въ 1813 г. и особенно съ его же сочиненіемъ О государственныхъ установленіяхъ, написанномъ не ранѣе 1826 г. (Архивъ истор.-практ. свѣд. Калачева. 1859 г., III книга).} глубоки, но они находятъ себѣ объясненіе не только въ различіи той роли и обстановки, въ какой приходилось Сперанскому дѣйствовать въ началѣ и концѣ своего поприща, но и въ тѣхъ поразительныхъ испытаніяхъ, какія выпали на его долю,-- какъ эта тяжелая нравственно ссылка, какъ это ужасное слово "измѣнникъ", которое незаслуженно привязали къ его имени въ одну изъ трудныхъ минутъ, переживавшихся отечествомъ. Несомнѣнно, Сперанскій не тотъ, какъ мыслитель-реформаторъ, наконецъ, не тотъ, какъ характеръ, въ царствованіе Александра I и въ царствованіе Николая I. Если, говоря словами его біографа, "тогдашній Сперанскій (царствованіе Александра I) соединялъ въ себѣ два, нѣкоторымъ образомъ противуположныя качества: съ одной стороны -- навыкъ, отъ прежней сферы занятій, къ глубокомысленному размышленію и труду самому усидчивому, съ другой -- энтузіазмъ и увлеченіе, легко воспламенявшееся каждымъ новымъ предметомъ и впечатлѣніемъ,-- качества двухъ полюсовъ: ученаго и поэта", то Сперанскій царствованія Николая I, поражая, попрежнему, наблюдателя своимъ творческимъ талантомъ, неустанною энергіей и обаятельнымъ краснорѣчіемъ, утратилъ свой "энтузіазмъ поэта", разочаровался во многомъ, во что прежде безусловно вѣрилъ, превратился {Другой, похожій внѣшне, примѣръ такого превращенія можно указать въ современникѣ Сперанскаго, извѣстномъ Лагарпѣ. Явясь вторично въ Россію послѣ политическихъ бурь, испытанныхъ въ отечествѣ, Лагарпъ совсѣмъ иначе заговорилъ съ своимъ бывшимъ ученикомъ, пытаясь довольно-таки вредно вліять на него по нѣкоторымъ важнымъ вопросамъ нашей жизни, наприм., крестьянскому и др. (см. Ф. Ц. Лагарпъ въ Изслѣдованіяхъ и статьяхъ по русской исторіи и просвѣщенію М. Н. Сухомлинова. Спб., 1889 г., т. II, стр. 115 сл., стр. 130 и сл.). Къ счастію, ничего подобнаго нельзя сказать о Сперанскомъ: по волѣ судьбы, его "перерожденіе" -- больше всего его личное дѣло, не отразившееся дурно или печально на дѣлахъ и событіяхъ отечества, поскольку Сперанскій принималъ въ нихъ участіе (говоря такъ, мы имѣемъ въ виду взгляды Сперанскаго на политическую реформу).} изъ кабинетнаго мечтателя, какъ его называли въ первый періодъ дѣятельности, въ человѣка, знающаго условія суровой дѣйствительности по собственному опыту и склоннаго придавать имъ теперь большую цѣну, чѣмъ прежде, а потому и менѣе пыікаго и рѣшительнаго въ своихъ планахъ и дѣйствіяхъ. Здѣсь было внутреннее перерожденіе человѣка, какъ мыслителя и дѣятеля,-- перерожденіе, захватившее человѣка такъ же глубоко, какъ охватывали его и прежде -- въ первый періодъ его творчества -- его же широкіе планы, исходившіе не столько изъ знанія жизни, сколько изъ цѣлаго его политическаго міросозерцанія. На этой мысли мы позволяемъ себѣ настаивать потому, что бъ ней приводитъ изученіе всей жизни Сперанскаго, поражающей неожиданностями въ своихъ внѣшнихъ проявленіяхъ въ ту или иную эпоху и уже по одному этому дающей такой благодарный матеріалъ для утвержденія мнѣнія о нравственной неустойчивости Сперанскаго въ своихъ идеалахъ и принципахъ.
   Но если вообще жизнь личная, частна, выдающихся людей Ѣмѣеть важное значеніе для уясненія различныхъ особенностей ихъ общественной дѣятельности, то несомнѣнно, что, при оцѣнкѣ взглядовъ и работъ Сперанскаго, обстоятельства его быстраго возвышенія, внезапнаго паденія и, наконецъ, новаго возвращенія къ трудной работѣ съ иными людьми при совершенно измѣнившихся условіяхъ имѣютъ не только важное, но и вполнѣ рѣшающее значеніе. Трудно найти другой примѣръ, когда бы біографическія подробности, характеризующія внѣшне человѣка, такъ внутренне-глубоко отразились бы на самомъ направленіи его работъ, придавая послѣднихъ совершенно различный колоритъ, смотря по тому, на какое время жизни приходится ихъ выполненіе. Это особенно надо отмѣтить, чтобы правильно и вполнѣ объективно отнестись къ кодификаціоннымъ работамъ Сперансраго, падающимъ на два царствованія и отражающимъ на себѣ ярко всю перемѣну въ условіяхъ жизни и въ самыхъ взглядахъ ихъ творца. Мы не имѣемъ здѣсь въ виду касаться сколько-нибудь подробно біографіи Сперанскаго. Но основные моменты этой біографіи нельзя пройти совершенно молчаніемъ въ цѣляхъ вѣрной оцѣнки Сперанскаго, какъ законодателя и кодификатора нашего права, такъ какъ, повторяемъ, обстоятельства личной жизни этого человѣка слишкомъ рѣзко и рѣшительно отразились на самомъ направленіи его общественной дѣятельности.
   

II.

   Обстоятельства личной жизни Сперанскаго такъ сложились, что надо различать Сперанскаго, какъ дѣятеля съ обще-государственнымъ значеніемъ, въ періодъ съ 1808 г. по 1812 г., когда послѣдовало его невольное отъ дѣлъ удаленіе, отъ Сперанскаго царствованія Императора Николая I, когда съ 1826 г. онъ вновь становится во главѣ дѣла кодификаціи у насъ и въ теченіе немногихъ лѣтъ блестяще его завершаетъ. Въ первый періодъ онъ -- "великій и всемогущій Сперанскій, государственный секретарь имперіи, первый, можетъ быть, даже единственный министръ", какъ называетъ его сардинскій посланникъ Жозефъ де-Местръ; во второй -- онъ тѣнь своего былаго могущества, вызванный къ тяжелой, трудной работѣ только потому, что не было кѣмъ его замѣнить, не поставленный даже -оффиціально во главѣ имъ однимъ вновь энергично начатаго и закопченнаго дѣла. Если обсуждать только по результатамъ дѣятельность Сперанскаго въ первый или второй періодъ, то трудно сказать, когда она была плодотворнѣе. Если отъ смѣлаго и нѣсколько фантастическаго для того времени плана общаго государственнаго преобразованія, созданнаго имъ въ первый періодъ, остались въ жизни такіе высокой важности обломки, какъ государственный совѣту и министерства, то отъ работъ втораго -- гигантскій трудъ приведенія въ стройную систему "свода", разбросаннаго, вѣками создававшагося нашего законодательства, которое до Сперанскаго совсѣмъ не подавалось кодификаціи, несмотря на всѣ усилія къ этому, восхорщія еще къ началу XVIII вѣка.
   Посмотримъ теперь, что было задумало и частью совершенно Сперанскимъ въ первый указанный выше періодъ его дѣятельности.
   Когда Сперанскій въ 1808 г. принялся за окончательную выработку своего плана государственнаго преобразованія, вступивъ, въ то же время, въ "коммиссію для составленія законовъ", онъ былъ уже на высшей ступени своей славы и могущества. Всего лишь въ 1806 г. вступилъ онъ въ непосредственныя сношенія съ Государемъ, но успѣлъ быстро и всецѣло овладѣть его мыслью и вниманіемъ. Въ это время уже распался знаменитый тріумвиратъ, столь тлетворное впослѣдствіи вліяніе Аракчеева тогда только что начиналось, и вотъ едва десять лѣтъ тому назадъ мало кому извѣстный семинаристъ стоялъ у трона одинъ, безъ соперниковъ, не только облеченный полный довѣріемъ Государя, но и прямо призванный для того, чтобы дать "идеямъ, занимавшимъ вниманіе Государя еще съ 1801 года,-- какъ говорилъ самъ Сперанскій впослѣдствіи, -- систематическое расположеніе", откуда и "произошелъ планъ всеобщаго государственнаго образованія" (письмо Сперанскаго къ Императору Александру I изъ Перми въ 1813 г.). Слѣдующіе годы -- 1807 и 1808--застаютъ Сперанскаго въ постоянныхъ и непосредственныхъ сношеніяхъ съ Государемъ, причемъ онъ сопровождаетъ его въ 1808 г. на знаменитое эрфуртское свиданіе, съ котораго и Государь, и его первый министръ возвращаются равно очарованные всѣми французскими порядками. Біографъ Сперанскаго, баронъ Корфъ, передаетъ разсказъ объ одномъ любопытномъ разговорѣ Государя, имѣвшемъ мѣсто еще въ Эрфуртѣ. На вопросъ императора: "Какъ тебѣ нравится за границею?" Сперанскій будто бы отвѣчалъ: "У насъ люди лучше, но здѣсь лучше установленія".-- "Это и моя мысль; мы еще поговоримъ о томъ, когда воротимся",-- сказалъ на это Государь. Біографъ Сперанскаго не берется рѣшать, насколько справедливъ разсказъ о подобномъ разговорѣ. Не подлежитъ, однако, сомнѣнію, что вся послѣдующая дѣятельность {Изъ писемъ Сперанскаго также видно, какое значеніе придавалъ онъ правильному развитію учрежденій въ государствѣ. Въ указанномъ выше письмѣ его къ князю А. Н. Голицыну онъ, разсказывая о своихъ предположеніяхъ по преобразованію управленія Сибири, добавляетъ: "Ревизія есть дѣло временное и повторять ее часто на сихъ разстояніяхъ невозможно. Порядокъ управленія, мѣстному положенію свойственный, можетъ одинъ упрочить добро на долгое время..." Въ письмѣ въ графу В. П. Кочубею отъ 20 мая 1820 г., говоря о томъ, что Сибирь и прежде, и теперь управлялась дурно, Сперанскій заключаетъ: "Слѣдовательно, не въ однихъ людяхъ, но въ самихъ установленіяхъ, въ самомъ порядкѣ управленія лежитъ корень зла, и частныя нѣкоторыя поправки истребить его не могутъ..." Впрочемъ, Сперанскій, съ его здравымъ умомъ, не могъ не понимать того взаимодѣйствія, какое оказываютъ люди на учрежденія (и обратно). Въ письмѣ къ тому же Кочубею отъ 11 декабря 1820 г. онъ пишетъ: "Всѣ чувствуютъ трудности управленія, какъ въ средоточіи, такъ и въ краяхъ его... Въ сему присовокупляется недостатокъ людей. Тутъ корень зла; о семъ прежде всего должно бы было помыслить тѣмъ юнымъ законодателямъ, которые, мечтая о конституціяхъ, думаютъ, что это новоизобрѣтенная какая-то машина, которая можетъ идти сама собою вездѣ, гдѣ ее пустятъ" (характерное признаніе въ устахъ такого политическаго реформатора, какимъ былъ самъ Сперанскій въ началѣ царствованія Александра I). Названное письмо -- отвѣтное на письмо графа Кочубея отъ 2 ноября 1820 г., въ которомъ послѣдній задаетъ вопросъ: "созрѣли ли мы достаточно, чтобы помышлять вамъ о конституціяхъ? Вы лучше знаете теперь губерніи..." и т. д. Въ другомъ письмѣ графъ Кочубей жалуется Сперанскому на тотъ же недостатокъ людей ("Перемѣна во всемъ съ 1812 г. удивительная. Какое приняло направленіе общественное мнѣніе! Какія требованія или претензіи! Но при этомъ какой недостатокъ званій и какая трудность имѣть" сколько-нибудь образованныхъ!..." Письмо отъ 4 января 1821 г. См. книгу: Въ память графа М. М. Сперанскаго. Соб., 1872 г.).} Сперанскаго, энергично направляемая самимъ Государемъ, состояла именно въ эхомъ преобразованіи государственныхъ учрежденій, и преобразованіи, притомъ, коренномъ, навѣянномъ, главнымъ образомъ, симпатіями во всему французскому. Потому ли, что Сперанскій, дѣйствительно, считалъ, что "у насъ люди лучше", а за границею -- "установленія", потому ли, что онъ по самому складу своего ума "черезъ-чуръ много думалъ о формѣ, а не довольно о сущности вещей", и "какъ будто вѣровалъ во всемогущество уставовъ, правилъ, писанныхъ на бумагѣ", какъ довольно зло замѣтилъ о планахъ Сперанскаго еще Н. И. Тургеневъ, но онъ съ изумительною быстротой и энергіей принялся за переустройство государственныхъ учрежденій. Такъ, въ 1809 г. былъ уже готовъ обширный "планъ всеобщаго государственнаго образованія" {Подробное изложеніе этого плана не входитъ въ вашу задачу; оно сдѣлано въ книгѣ Н. И. Тургенева: "La Russie et les Russes". Paris, 1847, t. III, стр. 428 и сл., и въ извѣстномъ изслѣдованіи А. Н. Пыпина: "Общественное движеніе въ Россіи при Александрѣ I". Спб., 1885 г., стр. 148 и сл.}, проводившій мысль объ участіи въ законодательствѣ, судѣ и управленіи народнаго представительства (этотъ планъ не только остался, какъ извѣстно, простымъ проектомъ, но даже былъ вовсе почти незнакомъ современникамъ). Такъ, далѣе, въ 1810 г. по плану Сперанскаго былъ созданъ государственный совѣтъ; въ 1811 г.-- такъ называемое "общее учрежденіе министерствъ". Оба эти учрежденія, доселѣ дѣйствующія безъ особыхъ существенныхъ перемѣнъ, явились лишь частью, обломкомъ той общей системы преобразованій государственнаго строя, какая была развита, по мысля Александра I, Сперанскимъ въ упомянутомъ планѣ 1809 г. "Весь разумъ сего плана", какъ объяснялъ его самъ Сперанскій, состоялъ въ томъ, чтобы "посредствомъ законовъ и установленій утвердить власть правительства на началахъ постоянныхъ и тѣмъ сообщить дѣйствію сей власти болѣе правильности, достоинства и истинной силы". "Въ этомъ планѣ нашли мѣсто, -- какъ это вѣрно замѣчено проф. Романовичемъ-Славатинскимъ {Государственная дѣятельность графа М. М. Сперанскаго. Отечественныя Записки 1873 г., No 4, стр. 182. Ср. также отзывъ объ этомъ планѣ барона Корфа: "Жизнь графа Сперанскаго". Спб., 1861 г., т. I, стр. 110 и сл.; отзывъ А. Н. Пыпина -- ibid., стр. 174 и сл.},-- всѣ ходящія политическія теоріи вѣка: великіе принципы революціи 1789 г. и ученіе о необходимости аристократіи, подобной англійской, которая, стоя между престоломъ и націею, охраняла бы неприкосновенность политическихъ и гражданскихъ правъ послѣдней, и ученіе Монтескьё о раздѣленіи государственныхъ властей, и сложная избирательная теорія Сіэйса". Широта политической тенденціи, неуклонное, послѣдовательное проведеніе черезъ весь проектъ одной общей мысли -- о необходимости представительства въ государственномъ управленіи, для утвержденія его на началахъ отвѣтственности передъ закономъ, дѣлаютъ проектъ замѣчательнымъ историческимъ памятникомъ, невольно вызывающимъ удивленіе даже у его принципіальныхъ противниковъ. H. И. Тургеневъ сознается, что, благодаря этому труду, "нельзя не признать, что Сперанскій былъ однимъ изъ самыхъ передовыхъ людей своего времени не только для Россіи, но и для континентальной Европы". Въ нашу задачу не входитъ подробное изученіе этого плана, оставшагося лишь простымъ, мало извѣстнымъ кому-либо изъ современниковъ проектомъ. Но планъ этотъ имѣетъ значеніе не только для характеристики общихъ взглядовъ реформатора, но и представляетъ существенный интересъ при изученіи основаній реформы государственнаго совѣта и министерствъ, являвшихся, какъ мы сказали, по мысли Сперанскаго, лишь частью задуманнаго общаго преобразованія. Зная это, современный изслѣдователь вопроса о преобразованіи учрежденій Сперанскаго можетъ вѣрнѣе анализировать ихъ сущность, чѣмъ тѣ изъ современниковъ, которые, ничего совершенно не вѣдая объ общемъ планѣ реформъ, судили о частяхъ плана, получившихъ осуществленіе, какъ о чемъ-то цѣломъ, законченномъ и самостоятельномъ (такъ, наприм., судилъ о реформѣ Карамзинъ и др.). Впослѣдствіи Сперанскій, защищая свои реформы, говорилъ, что полезнѣе, можетъ быть, было бы всѣ установленія сего плана, пріуготовивъ вдругъ, открыть единовременно: тогда они явились бы всѣ въ своемъ размѣрѣ и стройности и не произвели бы никакого въ дѣлахъ смѣшенія. Позволительно думать, что этотъ планъ политической свободы немногихъ при рабствѣ милліоновъ едва ли представлялъ тогда собою что-либо устойчивое и жизненное, а потому едва ли было возможно думать, въ виду крѣпостнаго права, о его немедленномъ введеніи, какъ думалъ Сперанскій, который и позднѣе, въ знаменитомъ письмѣ своемъ изъ Пензы отъ 2 мая 1818 г. {Русскій Архивъ 1869 г., 3а 10, стр. 1703.} къ А. А. Столыпину, говоритъ: "Кто мететъ лѣстницу снизу? Очистите часть административную; потомъ установите конституціонные законы, т.-е. свободу политическую, и затѣмъ постепенно вы придете къ вопросу о свободѣ гражданской, т.-е. къ свободѣ крестьянъ. Вотъ настоящій ходъ дѣла". Но Сперанскій былъ совершенно правъ, когда говорилъ, что, "не зная плана правительства, судили намѣреніе его по отрывкамъ, порицали то, чего еще не знали". Отсюда и произошло то, что эти "отрывки" плана, введенные въ жизнь, могли казаться современникамъ малоприноровленными къ существующему строю, а самъ авторъ представлялся малопослѣдовательнымъ созидателемъ скороспѣлыхъ, но непрочныхъ реформъ. Жизнь, однако, была за Сперанскаго и преобразованныя имъ учрежденія существуютъ доселѣ, хотя въ нихъ и отпало то, что было результатомъ ихъ архитектурной, если можно такъ выразиться, близости съ планомъ "всеобщаго государственнаго образованія". Приведемъ одинъ характерный примѣръ для подтвержденія сказаннаго. Въ "учрежденіи государственнаго совѣта", по плану Сперанскаго, была помѣщена знаменитая формула, которою должны были сопровождаться высочайше утвержденныя мнѣнія государственнаго совѣта: "внявъ мнѣнію государственнаго совѣта". Карамзинъ въ своей запискѣ "о старой и новой Россіи", нападая вообще на дѣятельность Сперанскаго, объ этой формулѣ выражается такъ: "Поздравляю изобрѣтателя сей новой формы или предисловія законовъ: "внявъ мнѣнію совѣта". Государь Россійскій внемлетъ только мудрости, гдѣ находитъ ее: въ собственномъ ли умѣ, въ книгахъ ли, въ головахъ ли лучшихъ своихъ подданныхъ, но въ самодержавіи не надобно никакого одобренія для законовъ, кромѣ подписи Государя". Дѣйствительно, въ этой формулѣ, какъ вѣрно подмѣтилъ Карамзинъ, заключалось нѣкоторое, конечно, чисто только внѣшнее (вѣрнѣе сказать -- мнимое) ограниченіе законодательной воли Государя, такъ какъ изъ нея ясно вытекало то положеніе, что проектъ закона, отвергнутый большинствомъ голосовъ государственнаго совѣта, не могъ бы быть и утвержденъ, потому что подъ такимъ проектомъ нельзя было бы подписать формулу "внявъ мнѣнію" и пр. {Съ другой стороны, однако, изъ смысла 53 и слѣд. §§ учрежденія государственного совѣта 1810 г. ясно, что императоръ могъ и не утверждать, какъ законъ, мнѣнія большинства, если былъ съ нимъ несогласенъ. В. И. Сергѣевичъ, также толкуя означенную формулу въ смыслѣ "ограниченія", добавляетъ, что "государственному совѣту придано было такимъ образомъ значеніе сдерживающей силы" (Лекціи и изслѣдованія и пр. Спб., 1883 г., стр. 762). Такъ понимали эту формулу современники, такою она кажется еще я теперь. Интересно, однако, замѣтить, что Сперанскій не признавалъ такого мнѣнія, говоря въ нѣсколько разъ уже указанномъ письмѣ своемъ къ Государю изъ Перми слѣдующее: "Другіе утверждали, что разумъ сего учрежденія (т.-е. госуд. совѣта) стѣсняетъ власть государеву. Гдѣ и какимъ образомъ? Не по государеву ли повелѣнію дѣла вносятся въ совѣтъ? Не единымъ ли словомъ его рѣшатся?"... Какъ помирить это противорѣчіе? Намъ кажется, что Сперанскій правъ, если понимать его слова, какъ констатированіе факта, т.-е. того дѣйствительнаго отношенія, какое было между верховною властью и госуд. совѣтомъ. И потому-то мы считаемъ возможнымъ назвать это ограниченіе внѣшнимъ и даже мнимымъ, сказавшимся лишь въ формулѣ.} Нападеніе Карамзина имѣло за себя, такимъ образомъ, логическое основаніе. Но это нападеніе теряетъ все свое значеніе, если обратить вниманіе, что государственный совѣтъ былъ однимъ изъ звеньевъ цѣлой цѣпи новыхъ государственныхъ учрежденій. Дѣло въ томъ, что, по плану "государственнаго образованія", роль законодательнаго учрежденія должна была играть такъ называемая "государственная дума", составленная изъ депутатовъ отъ всѣхъ свободныхъ классовъ, выбираемыхъ такъ называемою "губернскою думой" (Tourgueneff: "La Russie" etc., III, p. 456--459). Эта "государственная дума" должна была разсматривать всѣ новые проекты законовъ, выработанные въ государственномъ совѣтѣ; никакой новый законъ не могъ быть обнародованъ, не пройдя чрезъ государственную думу; законъ, отвергнутый ея большинствомъ, не подлежалъ утвержденію ("demeurara sans effet et comme non avenue", ibid., p. 474; положеніе государственнаго совѣта, по этому плану, представляется, впрочемъ, недовольно яснымъ). Сперанскій, получивъ возможность въ реформѣ государственнаго совѣта и министерствъ осуществить лишь часть своего плана, перенесъ, повидимому, функціи предполагавшейся къ бытію государственной думы на государственный совѣтъ, а потому въ учрежденіи этого послѣдняго и было дано то значеніе большинству, какое это большинство должно было имѣть въ государственной думѣ, и совершенно лишено всякаго значенія мнѣніе меньшинства. Когда планъ "государственнаго образованія" въ цѣломъ оказался неосуществленнымъ, постепенно отпали въ устройствѣ государственнаго совѣта тѣ особенности, которыя были результатомъ его родства съ указаннымъ планомъ и которыя вызывали тогда критику консервативнаго большинства. Такъ, указанная формула законовъ на практикѣ примѣнялась недолго послѣ паденія Сперанскаго, хотя въ законѣ, какъ это указано бар. Борфомъ, она существовала до изданія новаго образованія государственнаго совѣта, послѣдовавшаго 15 апрѣля 1842 г., и была даже включена въ первое изданіе Свода Законовъ. Какъ извѣстно, по этому "учрежденію" 1842 г. всѣ новые законы проходятъ также чрезъ государственный совѣтъ, но мнѣніе большинства не имѣетъ уже своего прежняго значенія, и императоръ можетъ согласиться съ мнѣніемъ меньшинства, съ мнѣніемъ отдѣльныхъ членовъ, или постановляетъ свое собственное рѣшеніе.
   Ограничиваясь только этимъ примѣромъ, перейдемъ теперь къ уясненію вопроса, "ѣ чемъ состояла сущность реформы Сперанскаго по отношенію къ государственному совѣту и министерствамъ и поскольку его реформа въ этой области являлась неминуемымъ логическимъ послѣдствіемъ давняго поступательнаго движенія нашего законодательства,-- послѣдствіемъ, отлично подмѣченнымъ Сперанскимъ и затѣмъ развитымъ имъ въ стройную систему новыхъ центральныхъ учрежденій нашихъ.
   

III.

   Не вдаваясь въ подробное изученіе всѣхъ деталей реформы, надо сказать, что общимъ основаніемъ, сущностью ея,-- какъ по отношенію къ государственному совѣту и министерствамъ, такъ и по отношенію къ такъ называемому "сенату судебному", который, по плану Сперанскаго, долженъ былъ быть отдѣленъ отъ "сената правительствующаго" (или административнаго),-- было стремленіе построить центральныя учрежденія на строгомъ и послѣдовательномъ проведеніи принципа раздѣленія властей законодательной, судебной и исполнительной, съ одной стороны, а съ другой -- вердить образъ правленія на твердыхъ и непремѣняемыхъ основаніяхъ закона", какъ выражался относительно этого пункта высочайшій манифестъ объ образованіи государственнаго совѣта. Если первое стремленіе, въ той строгой и опредѣленной формѣ, въ какой его проводилъ Сперанскій, надо считать хотя и не совсѣмъ новымъ, то очень мало развитымъ въ исторіи нашихъ центральныхъ учрежденій XVII -- XVIII вѣковъ, то второе составляло еще предметъ очень энергическихъ заботъ Петра Великаго. Чтобы яснѣе понять, что сдѣлано было здѣсь Сперанскимъ, сдѣлаемъ краткій историческій очеркъ положенія нашихъ центральныхъ учрежденій въ XVIII вѣкѣ {Большія подробности читатель найдетъ въ превосходномъ очеркѣ проф. Ѳ. М. Дмитріева: "Сперанскій и его государственная дѣятельность" и пр. Русскій Архивъ 1868 г., No 10, стр. 1527 и слѣд.}.
   Петромъ Великимъ была сдѣлана, а Екатериною II весьма подробно развита и послѣдовательно проведена попытка ввести раздѣленіе властей административной, финансовой и судебной въ управленіе мѣстное (указы Петра Великаго о Должности губернаторовъ, ландратовъ и ландрихтеровъ; о надворныхъ судахъ и камерирахъ и земскихъ коммиссарахъ; учрежденіе о губерніяхъ 1775 г.). Но учрежденія центральныя, даже послѣ петровской реформы, являлись учрежденіями съ смѣшанными функціями, такъ что если и можно говорить о тѣхъ или иныхъ законодательныхъ, административныхъ или судебныхъ учрежденіяхъ центра не только въ XVII, ко даже и въ XVIII вѣкѣ, то лишь съ тою оговоркой, что при такомъ ихъ наименованіи имѣется въ виду не исключительный, а лишь преимущественный характеръ ихъ дѣятельности въ ту или иную эпоху. Въ исторіи вездѣ, а у насъ едва ли не въ особенности, учрежденія далеко не сразу вырабатываютъ изъ себя цѣльный, чистый типъ установленія, вѣдующаго лишь извѣстную функцію власти, и, наоборотъ, практическія соображенія удобства, менѣе развитыя, чѣмъ теперь, государственныя потребности долго дозволяютъ пользоваться одними и тѣми же учрежденіями для выполненія разнородныхъ функцій верховной власти. Преимущественно-законодательными органами высшаго центральнаго управленія на Москвѣ, какъ извѣстно, была боярская дума, въ Петербургскій періодъ -- сенатъ, различныя временныя учрежденія, какъ верховный тайный совѣтъ, кабинетъ, конференція и пр., пока взамѣнъ ихъ не вырабатывается Сперанскимъ уже чисто-законодательный органъ -- государственный совѣтъ, въ которомъ, по учрежденію 1810 года, "всѣ законы, уставы и учрежденія въ первообразныхъ ихъ начертаніяхъ предлагаются и разсматриваются" (къ этой основной функціи государственнаго совѣта присоединяется, впрочемъ, еще контроль надъ органами власти исполнительной) {Мысль о такомъ значенія государственнаго совѣта Сперанскій, поддерживаетъ я позднѣе, находя, что необходимо, "чтобы государственный совѣтъ, составляя собственный императорскій совѣтъ, занимался одними только законодательными и политическими предметами; гражданскія хе дѣла -- разсматривать въ ономъ не иначе, какъ въ рѣдкихъ случаяхъ" (Архивъ Калачева. 1859 г., т. III, стр. 55). Принимая во вниманіе общую незначительность количества дѣлъ "политическихъ", а также и относящихся до контроля высшей администраціи, надо признать, что основною и почти исключительною функціей государственнаго совѣта является функція законодательная.}.
   Подобно вышеназваннымъ учрежденіямъ съ преимущественно-законодательнымъ характеромъ, московскіе приказы, а затѣмъ отчасти и смѣнившія ихъ коллегіи являлись органами, главнымъ образомъ, административно-судебными. Министерства Сперанскаго, по крайней мѣрѣ, въ идеѣ, уже чисто-исполнительныя учрежденія и "существо власти, ввѣряемой министрамъ", какъ оно опредѣляется общимъ наказомъ министерствамъ, "принадлежитъ единственно къ порядку исполнительному; никакой законъ, никакое новое учрежденіе или отмѣна прежняго не могутъ быть установлены властію министра" (на практикѣ, однако, частью путемъ закона, частью факта создались нѣкоторыя отступленія отъ указаннаго существа власти). Нечего говорить, какое важное значеніе имѣло это строгое раздѣленіе властей законодательной и административной, особенно въ виду того обстоятельства, что судебное значеніе сената въ это время вполнѣ развилось и укрѣпилось и, такимъ образомъ, раздѣленіе властей получило опредѣленное и ясное выраженіе въ нашихъ центральныхъ учрежденіяхъ. Если принять во вниманіе, что это раздѣленіе, хотя и слабо, но намѣчалось всею исторіей XVIII в., въ различныя эпохи котораго то такія учрежденія, какъ сенатъ и различные временные "совѣты", то частныя коммиссіи исполняли законодательныя функціи, а во главѣ исполнительной власти являлись отдѣльные министры или сильные генералъ-прокуроры, то отсюда ясно слѣдуетъ вывести, что Сперанскимъ очень удачно была подмѣчена и проведена въ законъ давно назрѣвшая у насъ потребность въ раздѣленіи властей.
   Учрежденіе государственнаго совѣта, кромѣ вышеуказанной цѣли -- раздѣленія властей, имѣло еще въ виду создать постоянный и закономѣрно дѣйствующій органъ, недостатокъ въ которомъ живо давалъ себя чувствовать во весь почти XVIII вѣкъ. Извѣстно, что на Москвѣ органомъ но преимуществу законодательнымъ была боярская дума, смѣненная затѣмъ правительствующимъ сенатомъ, который при Петрѣ Великомъ, особенно въ первую половину его царствованія, во времена войнъ и постоянныхъ отлучекъ Государя, игралъ важную законодательно-административную роль въ государственномъ управленіи. Не подлежитъ сомнѣнію, что Петръ Великій, создавая сенатъ и снабжая его обширными полномочіями по управленію и надзору за дѣйствіями всѣхъ учрежденій, не думалъ, конечно, дѣлиться съ нимъ своею властью, а просто хотѣлъ имѣть подлѣ себѣ энергическаго, хорошо обставленнаго для государственной пользы помощника. По политическимъ своимъ качествамъ сенатъ уступалъ боярской думѣ: если боярская дума была "участницею" верховной власти государей московскихъ,-- участницею, безъ которой государи московскіе не привыкли дѣйствовать, то сенатъ былъ простымъ "орудіемъ" этой верховной власти, какъ это доказано проф. В. О. Ключевскимъ въ его соч. Боярская дума древней Руси (М., 1882 г., стр. 479 и сл.). Петру Великому, однако, принадлежитъ громадная заслуга въ томъ, что онъ это орудіе власти хотѣлъ поставить опредѣленно, утвердить его закономъ, снабдить всѣми средствами для того, чтобы оно дѣйствовало правомѣрно, энергично и сообразно съ новыми потребностями государства. Въ этомъ отношеніи введеніе въ сенатъ болѣе усовершенствованнаго механизма управленія, строгой отчетности въ дѣлахъ, системы контроля, устроенной Петромъ, какъ надъ сенатомъ, такъ и для сената, какъ учрежденія, контролирующаго всѣ другія, должно было бы принести (а частью и принесло при Петрѣ Великомъ) большую пользу государству, пріучая органы власти къ соблюденію строгой законности въ управленіи. Петръ Великій, какъ извѣстно, считалъ коллегіальное начало однимъ изъ лучшихъ средствъ для утвержденія этого начала законности, думая, что и воля монарха должна выражаться чрезъ коллегіальное учрежденіе, "дабы не клеветали непокоривые человѣцы, что се или оно силою паче и по прихотямъ своимъ, нежели судомъ и истиною, заповѣдаетъ монархъ". И "непокоривые человѣцы", по справедливости, не могли "клеветать" на монарха, всюду вводившаго для уничтоженія произвола коллегіи, строгую отчетность и отвѣтственность. Но едва умираетъ императоръ, какъ его учрежденія и въ особенности "любимое дѣтище" -- сенатъ испытываютъ рядъ тяжелыхъ нападеній и измѣнененій. Поистинѣ трудно у насъ найти другое учрежденіе со столь трагическою судьбой въ исторіи, какъ сенатъ, то совершенно падавшій, то вновь воскресавшій для жизни. Сила нападеній на него, прежде всего и больше всего, несомнѣнно, обусловливалась тѣмъ, что, по мысли Петра Великаго, онъ долженъ былъ быть постояннымъ, легально поставленнымъ органомъ законодательства и контроля надъ управленіемъ. Между тѣмъ, по свойствамъ той или иной эпохи, но постоянно являлись разные, личные и довольно случайные органы съ большимъ или меньшимъ успѣхомъ стремившіеся взять эту власть у сената и обратить ее къ своимъ эгоистическимъ цѣлямъ (таковы в. тайн. совѣтъ, кабинетъ, конференція, совѣтъ и пр.) {"Отъ самой кончины Петра Великаго, -- писалъ извѣстный гр. Завидовскій,-- во всѣ времена властолюбивые люди, пользуясь довѣренностью государевою, стремились къ тому, чтобы имъ, а не мѣстамъ (т.-е. учрежденіямъ) властвовать".}. При этомъ сенатъ постепенно обращался въ судебное учрежденіе, громадную часть своего времени отдававшее выслушиванію челобитій и сложныхъ дѣлъ, отъ чего такъ оберегалъ сенатъ Петръ Великій, ревниво заботившійся о томъ, чтобы дать сенату достаточно досуга для законодательствованія и контроля надъ управленіемъ. Такимъ образомъ, послѣ Петра Великаго, XVIII вѣкъ не зналъ постояннаго, закономѣрно устроеннаго органа законодательной власти. Эта власть то захватывалась случайными по составу и объему власти "совѣтами", то сосредоточивалась, какъ это было при Екатеринѣ И, въ особыхъ коммиссіяхъ или даже небольшихъ кругахъ лицъ приближенныхъ. Но потребность такого органа живо почувствовалась уже при вступленіи на престолъ Императора Александра I, и вотъ 5 іюня 1801 г. явился знаменитый указъ, въ которомъ Государь говоритъ, что, "уважая всегда правительствующій сенатъ... и зная, сколь много права и преимущества, отъ государей предковъ моихъ ему присвоенныя... подверглись перемѣнѣ, ослабленію и самой силы закона, всѣмъ управлять долженствующаго, я желаю возстановить его на прежнюю степень ему приличную и для управленія мѣстъ, ему подвластныхъ, толико нужную". Указъ, какъ извѣстно, произвелъ громадное впечатлѣніе въ обществѣ своимъ обращеніемъ къ началу законности, "всѣмъ управлять долженствующему", но возстановить сенатъ было нелегко,-- онъ былъ въ это время уже жалкою руиной, слишкомъ много пережившею. Это и было понято нѣкоторыми членами "неоффиціальнаго комитета" (наприм., Чарторыйскимъ, Новосильцевымъ и др.), который въ цѣломъ своемъ составѣ мечталъ тогда о болѣе широкихъ и общихъ реформахъ. Мало-удачною была и попытка Трощинскаго, вскорѣ послѣ восшествія на престолъ Александра I, взамѣнъ прежнихъ "временныхъ и преходящихъ" совѣтовъ, создать новый "государственный совѣтъ". Но этотъ совѣтъ, не имѣвшій ни опредѣленнаго устава, ни состава, вліялъ очень мало на ходъ государственныхъ дѣлъ въ періодъ своего существованія съ 1801 по 1810 годъ {Даневскій: "Исторія образованія госуд. совѣта". Спб., 1859 г., стр. 53.}, найдя себѣ сразу серьезнаго соперника въ комитетѣ министровъ, первый разъ собравшагося in corpore 10 сентября 1802 г. и затѣмъ весьма сильно и разнообразно вліявшаго на ходъ дѣлъ до учрежденія государственнаго совѣта въ 1810 г. {Журналы Комитета Министровъ. Томъ I (Спб., 1888 г.), стр. 12 и сл., стр. 55 и сл. Организація комитета министровъ въ это время не отличалась также точностью ни въ опредѣленіи предѣла власти, ни предметовъ вѣдомства, хотя попытки къ достиженію этого и дѣлаются.} Названныя двѣ попытки, наскоро и поспѣшно сдѣланныя, имѣютъ для насъ, однако, тотъ интересъ, что свидѣтельствуютъ, какъ ясно чувствовалась тогда потребность въ учрежденіи съ опредѣленнымъ ясно объемомъ власти, съ установленными по закону формами дѣйствій. Этой-то потребности и далъ разрѣшеніе Сперанскій своимъ "учрежденіемъ" государственнаго совѣта 1810 г. {Нельзя не привести здѣсь изложенія тѣхъ "причинъ", которыя, по словамъ Сперанскаго, необходимо требовали "расширить совѣтъ и дать ему публичныя формы" (т.-е. именно тѣ, которыхъ недоставало "совѣтамъ" XVIII вѣка). Причины эти двояки: во-первыхъ, "положеніе нашихъ финансовъ требуетъ непремѣнно новыхъ и весьма нарочитыхъ налоговъ, безъ чего никакъ и ни къ чему приступить невозможно. Налоги тягостны бываютъ особенно потому, что кажутся произвольными. Нельзя каждому съ очевидностью и подробностью доказать ихъ необходимость. Слѣдовательно, очевидность сію должно замѣнить убѣжденіемъ въ томъ, что не дѣйствіемъ произвола, по точно необходимостью, признанною и представленною отъ совѣта, налагаются налоги... Во-вторыхъ, смѣшеніе въ сенатѣ дѣлъ суда и управленія дошло до такого безпорядка, что, независимо отъ общаго преобразованія, нельзя болѣе отлагать нужныя мѣры исправленія, а мѣры сіи во всѣхъ предположеніяхъ не могутъ быть иначе приняты, какъ отдѣленіемъ части управленія назначеніемъ ей особаго порядка" (Корфъ, I, стр. 113).} Въ XVIII в., до этого учрежденія и тѣхъ "публичныхъ формъ", какія даны были ему Сперанскимъ и какія вполнѣ соотвѣтствовали потребностямъ времени, наши "законы", какъ это вѣрно замѣчено Ѳ. М. Дмитріевымъ {Ibid. Русскій Архивъ 1868 г., No 9, стр. 1603.}, "не только по внѣшней формѣ, но иногда и по содержанію, представлялись единичнымъ актомъ царствующаго лица. Теперь, признавая одинъ правильный органъ законодательства, государственная власть давала себѣ постоянное легальное выраженіе. Это значитъ, что государственный элементъ выдвигался насчетъ личнаго". А заслугу въ этомъ отношеніи всецѣло надо отнести къ творческому, организаторскому таланту Сперанскаго.
   

IV.

   Не менѣе велика эта заслуга и по отношенію къ устройству "новаго раздѣленія дѣлъ въ порядкѣ исполнительномъ", осуществленная въ реформѣ министерствъ.
   Извѣстно, что органами исполнительными по преимуществу при Петрѣ Великомъ явились коллегіи, смѣнившія собою московскіе приказы. Спутанность вѣдомства послѣднихъ, отсутствіе юридической опредѣленности во взаимныхъ отношеніяхъ членовъ, нѣкоторая административная неповоротливость въ дѣйствіяхъ заставили Петра Великаго создать новыя учрежденія; всецѣло построенныя на началѣ коллегіальности. Это начало считаюсь Петромъ Великимъ великою панацеей противъ произвола (въ коллегіяхъ, по мнѣнію Петра Великаго, "президенты или предсѣдатели не такую мочь имѣютъ, какъ старые судьи: дѣлали, что хотѣли; въ коллегіяхъ же президентъ не можетъ безъ соизволенія товарищевъ своихъ ничего учинить") и продажности -- этихъ давнихъ золъ нашего управленія. Неудивительно поэтому, что Петръ Великій хотѣлъ видѣть начало это осуществленнымъ во всѣхъ, какъ центральныхъ, такъ и мѣстныхъ, учрежденіяхъ {Духовный регламентъ даетъ очень подробное описаніе тѣхъ преимуществъ, какія заставляютъ желать введенія коллегіальнаго принципа въ управленіе. Такъ лучше отискивается "истина соборнымъ сословіемъ, нежели единымъ лицомъ", лучше "ко увѣренію и повиновенію преклоняетъ приговоръ, нежели единоличный указъ"... При коллегіальномъ управленіи ясно, что "коллегіумъ не есть факція (партія) на интереса свой союзомъ сложившаяся", наконецъ, въ коллегіяхъ "не обрѣтается мѣста пристрастію, коварству, лихоимному суду"... и "коллегіумъ свободнѣйшій духъ въ себѣ имѣетъ на правосудіе: не тако бо, яко же единоличный правитель гнѣва сильныхъ (коллегія) боится", и т. п.}. Жизненныя условія, въ которыхъ пришлось дѣйствовать коллегіямъ, не оправдаю почти совсѣмъ надеждъ, возлагавшихся на нихъ преобразователемъ. Коллегіи, давъ болѣе простое, чѣмъ прежде, раздѣленіе дѣлъ по ихъ роду, внеся болѣе внѣшняго порядка и опредѣленности въ дѣлопроизводство, вообще создавъ лучшую форму для административной дѣятельности, мало могли внести новаго духа въ управленіе и особенно послѣ Петра Великаго совсѣмъ не создали того независимаго и чуждаго произвола административнаго корпуса, о которомъ, несомнѣнно, искренно мечталъ Петръ Великій. Кромѣ общихъ условій времени, составъ коллегій, важное значеніе, введенное Петромъ для обузданія самовластія, приводятъ въ концѣ вѣка de facto къ тому, что бюрократическій элементъ, въ прямомъ смыслѣ господства канцеляризма, совершенно поглощаетъ коллегіальный, почему и представляются вѣрными слона фельдмаршала Миниха, который, характеризуя дѣлопроизводство коллегій, писалъ Екатеринѣ II, что Россія управляется на дѣлѣ секретарями и подсекретарями, а совсѣмъ не губернаторами и президентами отдѣльныхъ частей, какъ это казалось. Въ началѣ XIX в. лучшимъ людямъ, и въ томъ числѣ Сперанскому, коллегіальное устройство административныхъ учрежденій представляется только съ точки зрѣнія его недостатковъ и ни одна изъ его выгодъ, столь плѣнявшихъ Петра Великаго, теперь не приходитъ имъ и въ голову (см. докладную записку гр. Кочубея 1803 г., написанную Сперанскимъ; содержаніе ея будетъ приведено ниже). Такъ, напримѣръ, реформируя "первое учрежденіе министерствъ" 1802 года, въ которомъ коллегіальное начало еще имѣло такое преобладающее значеніе, Сперанскій строитъ свою систему административнаго управленія на началѣ совершенно противуположномъ тому, какое въ это управленіе клалось Петромъ Великимъ, а именно на началѣ личномъ, ставя во главѣ самостоятельныхъ отраслей управленія отдѣльныхъ, лично отвѣтственныхъ министровъ. Поступая такъ, Сперанскій, во-первыхъ, вноситъ необходимую и принципіальную поправку въ ту систему административныхъ учрежденій, которая дѣйствовала въ XVIII вѣкѣ, и, во-вторыхъ, разрѣшаетъ въ строгой и закономѣрно устроенной, по идеѣ, формѣ своего "новаго учрежденія министерствъ" задачу, надъ которой тщетно бился XVIII вѣкъ. Разберемъ сказанныя положенія.
   Петровскія административныя учрежденія, не говоря уже о сложности ихъ устройства, обиліи формализма въ дѣлопроизводствѣ и т. п., грѣшили самымъ принципомъ, положеннымъ въ ихъ основаніе: коллегіальный принципъ менѣе всего пригоденъ для устройства органовъ власти исполнительной. Неудивительно поэтому, что, съ одной стороны, въ XVIII вѣкѣ, какъ поправка къ этой коллегіальной организаціи, постоянно возникаютъ личные административные органы, а съ другой-коллегіальный принципъ управленія, и вообще-то (какъ уже было указано выше) парализировавшійся у насъ стеченіемъ многихъ неблагопріятныхъ условій, будучи поставленъ не на своемъ мѣстѣ, совсѣмъ выродился и не приносилъ ожидавшейся отъ него пользы. Сперанскому это вырожденіе въ упомянутой запискѣ гр. Кочубея представлялось такъ: "медленность, въ дѣлахъ управленія нетерпимая, составляетъ, такъ сказать, существо коллежскаго (т.-е. коллегіальнаго) обряда; недостатокъ раэдѣленія работы и постепеннаго ея усовершенія; множество формъ совершенно излишнихъ и образъ письмоводства весьма затруднительный; недостатокъ, отвѣтственности, которая "не должна состоятъ только на словахъ, но быть вмѣстѣ и существенною"; министръ, дѣйствуя въ коллегіи, какъ главный директоръ, не можетъ иначе управлять ею, какъ только внѣшнимъ образомъ, т.-е. онъ долженъ получать отъ нея меморіи о дѣлахъ текущихъ, разсматривать ея представленія, давать на нихъ предложеніе, составлять доклады, предписывать по нимъ исполненіе: сколько излишней и ничего въ себѣ существеннаго не заключающей переписки!" (Архивъ Калачева, ibid., стр. 41). Какъ уже указывалось, XVIII вѣкъ живо чувствовалъ всѣ эти недостатки "коллежскаго" управленія, но выходилъ изъ затрудненія средствами случайными и временными, создавая подъ тѣмъ или инымъ именемъ дѣйствительныхъ министровъ, хотя и не давая имъ строгой организаціи въ видѣ министерствъ, съ ясно раздѣленными предметами вѣдомства и со строго опредѣленными по закону предѣлами власти. Роль такихъ министровъ играли нѣкоторые изъ членовъ в. тайнаго совѣта при Екатеринѣ I, кабинета и конференціи въ слѣдующія царствованія; такими министрами были въ особенности генералъ-прокуроръ временъ Екатерины II, отчасти генералъ-почтъ-директоръ и другія довѣренныя лица императрицы, завѣдывавшія особыми, имъ ввѣренными отраслями управленія; таковы, наконецъ, особые "директоры" коллегій при Императорѣ Павлѣ I {Спеціальное изслѣдованіе вопроса см. въ книгѣ проф. А. Д. Бродовскаго: "Высшая администрація Россіи XVIII в. и генералъ-прокуроры". (Спб., 1866 г).}. Всѣ эти личные органы стояли, обыкновенно, внѣ контроля сената, съ полномочіями неопредѣленными и временными, возникая для удовлетворенія потребности въ дѣятельной и лично отвѣтственной административной власти. Неслаженность этихъ личныхъ органовъ власти съ, неопредѣленность ихъ вѣдомства и фактическая безотвѣтственность особенно сказались въ началѣ XIX вѣка, когда Государь и знаменитый его тріумвиратъ въ "неоффиціальномъ комитетѣ" мечтали о преобразованіяхъ государственнаго строя (см. объ этомъ подробный и превосходный очеркъ въ кн. А. Н. Панина: "Общест. движеніе", стр. 50 и сл.). Думаютъ, что ближайшимъ поводомъ къ учрежденію министерствъ былъ большой голодъ въ Сибири, во время котораго въ одномъ Иркутскѣ погибло нѣсколько сотъ человѣкъ. У императора явилось естественное желаніе выяснить причину бѣдствія и отыскать виновныхъ, но послѣднее въ особенности оказалось труднымъ. къ кому бы ни обращался Государь, ни отъ кого не получалъ онъ удовлетворительнаго отвѣта на интересовавшій его вопросъ. Государь былъ очень огорченъ и, говоря объ этомъ съ Лагарпомъ, выразился: "Я бы желалъ броситься въ Неву,-- такъ тяжело и грустно мнѣ". Въ отвѣтъ на это Лагарпъ предложилъ учредить отвѣтственныхъ министровъ {В. И. Сергѣевичъ: "Лекціи и изслѣдованія". Спб., 1883 г., стр. 851. М. И. Сухомлиновъ: "Изслѣдованія и статьи" и пр., т. II, стр. 117 и сл., 125 и сл. Послѣдній ученый, впрочемъ, оговаривается относительно роли Лагарпа такъ: "Участіе Лагарпа въ дѣлѣ образованія министерствъ вообще и министерства народнаго просвѣщенія въ особенности не подлежитъ сомнѣнію, хотя, быть можетъ, оно и не было такъ значительно, какъ изображается въ его собственномъ разсказѣ".}. Представляется довольно труднымъ, на нашъ взглядъ, рѣшительно утверждать, принадлежала ли первая мысль о министерствахъ Лагарпу или кому-либо изъ членовъ "неоффиціальнаго комитета", а также одному изъ тѣхъ, съ которыми Государь и члены этого комитета совѣщались о многихъ вопросахъ предполагаемой реформы (наприм., съ А. Р. Воронцовымъ, H. С. Мордвиновымъ, С. Р. Воронцовымъ и др.); несомнѣнно лишь, что было нѣсколько проектовъ преобразованій административныхъ учрежденій: таковы, наприм., проекты кн. Чарторыйскаго, Оленина, Новосильцева, и изъ нихъ именно послѣдній легъ въ основаніе новаго раздѣленія административной власти {Извлеченія изъ засѣданій неоффиціальнаго комитета, записанныя гр. П. А. Строгановымъ (Приложеніе къ Исторіи царствованія Императора Александра I Богдановича, т. I).} между 8 вновь образованными министерствами. Проектъ H. Н. Новосильцева былъ очень несовершененъ и мало разработанъ въ подробностяхъ. Однако, въ новомъ учрежденіи, созданномъ проектомъ, была одна черта, которая мирила, по крайней мѣрѣ, на первыхъ порахъ, съ недостатками проекта, а именно были созданы лично отвѣтственные органы власти, съ которыхъ и можно было требовать выполненія насущныхъ задачъ административнаго управленія. Эта черта отлично выставлена самимъ императоромъ въ его письмѣ въ Лагарпу отъ 26 октября 1802 года, т.-е. спустя около 2 мѣсяцевъ по открытіи министерствъ (которыя дѣйствовали съ 8 сентября): "Мѣра, о которой мы такъ часто говорили, въ полномъ дѣйствіи. Министерство образовано и идетъ довольно хорошо уже болѣе мѣсяца. Дѣда отъ этого пріобрѣли гораздо болѣе ясности и методы, и я знаю тотчасъ, съ кого взыскать, если что-нибудь идетъ не такъ, какъ слѣдуетъ" (Сборникъ Р. Ист. Общ., т. V, стр. 35). Министерства были поставлены подъ контроль сената, который долженъ былъ не только разсматривать ежегодные отчеты министровъ прежде ихъ представленія Государю, но и вообще могъ требовать отъ нихъ обясненій по дѣламъ ихъ вѣдомства. Коллегіи дѣйствовали попрежнему, хотя и были подчинены министру, какъ главному начальнику. Отвѣтственность министровъ передъ сенатомъ на практикѣ, впрочемъ, дала очень мало полезныхъ результатовъ, какъ по самому положенію сената въ это время, такъ и особенно потому, что министры, имѣя право личныхъ докладовъ Государю, всегда могли ссылаться въ своихъ дѣйствіяхъ на испрошенное дозволеніе {Иногда такая ссылка бывала даже вполнѣ ложною, какъ это видно, наприм., изъ одного дѣла о графѣ Потоцкомъ въ сенатѣ въ 1803 г., когда министръ юстиціи Державинъ объявилъ, что дѣйствуетъ по повелѣнію Государя, хотя въ дѣйствительности такого повелѣнія у него не было (Русскій Архивъ 1869 г., No 9, стр. 1378).}, что и вызвало вѣрное замѣчаніе Карамзина, что министры" хотя подвѣдомы сенату, но, сказавъ: "я имѣлъ счастіе докладывать Государю", заграждали уста сенаторамъ и сія мнимая отвѣтственность была доселѣ пустымъ обрядомъ". Сперанскій думалъ то же, что и Карамзинъ, объ этой мнимой отвѣтственности, находя въ этомъ первомъ учрежденіи министерствъ, кромѣ того, слѣдующіе важные недостатки: "недостатокъ точности въ раздѣленія дѣлъ, происшедшій отъ того, что въ этомъ учрежденіи "болѣе былъ уваженъ порядокъ предшествовавшій, нежели естественная связь и отношенія дѣлъ"; "недостатокъучрежденій". Хотя и были послѣ этого перваго раздѣленія министерствъ "изданы штаты" и введены департаменты министерствъ (взамѣнъ нѣкоторыхъ коллегій), но ни внутри министерствъ, ни въ частяхъ, отъ нихъ зависимыхъ, не сдѣлано никакого правильнаго образованія. Отсюда произошло, что дѣла, не бывъ раздѣлены на свои степени, всѣ, попрежнему, стекаются въ однѣ руки и естественно производятъ пустое многодѣленіе и безпорядокъ. Время главнаго начальника безпрестанно пожирается тѣмъ, что долженъ бы былъ дѣлать одинъ изъ нижнихъ его подчиненныхъ; развлеченное на множество текущихъ дѣлъ вниманіе не можетъ обозрѣть ихъ въ цѣлости" (записка Сперанскаго, поданная Государю въ 1810 г.-- у Корфа, I, стр. 122 и сл. Ср. также съ нею критику основныхъ положеній министерства 1802 г. въ Архивѣ Калачева, 1859, кн. III, стр. 39 и сл). Такимъ образомъ, Россія, послѣ вѣковаго почти стремленія создать правильную и лично отвѣтственную администрацію въ началѣ XIX вѣка, при такъ называемомъ первомъ учрежденіи министерствъ, все еще стояла передъ совершенно неразрѣшенною задачей. Но Сперанскій блестяще разрѣшилъ и ее. Манифестъ 25 іюня 1811 г. объ административной реформѣ сопровождался такъ называемымъ "общимъ учрежденіемъ министровъ", въ 1-й части котораго давалось "образованіе министерствъ", то-есть опредѣлялся ихъ составъ, порядокъ управленія и дѣлопроизводства, а во 2-й давался общій наказъ министерствамъ, опредѣлявшій степень и предѣлы власти министровъ, ихъ отношенія къ мѣстамъ и лицамъ и, наконецъ, порядокъ ихъ юридической отвѣтственности. Въ подробностяхъ этого учрежденія были ошибки и недомолвки, на которыя указывала уже современная реформѣ критика. Но ясно поставленная цѣль учрежденія ("министерства учреждены на тотъ конецъ, чтобъ доставить законамъ скорое и точное исполненіе"), опредѣленіе самимъ закономъ круга задачъ и вѣдомства министровъ, гармоническое введеніе министрерствъ въ общую систему имперскихъ учрежденій (чего нельзя сказать объ административныхъ учрежденіяхъ XVIII вѣка),-- все это было организовано такъ, что министерства Сперанскаго просуществовали болѣе полвѣка безъ всякихъ почти измѣненій {Справедливымъ вполнѣ является поэтому отзывъ барона Корфа о министерствахъ: "Перемѣнялись царствованія, перемѣнялись неоднократно люди и системы, передѣлывались всѣ уставы, старые и новые, а общее учрежденіе министерствъ полвѣка стоитъ неподвижно, не только въ главныхъ началахъ, но почти и во всѣхъ подробностяхъ, будто изданное вчера, хотя въ практическомъ его приложеніи къ каждому министерству порознь, даже и въ общемъ его дѣйствіи, оно развилось не на тѣхъ, можетъ быть, пятахъ, которыя были приготовлены Сперанскимъ" (I, стр. 126).}. Если къ этому прибавить, что предположенія Сперанскаго по отношенію къ реформѣ далеко не осуществились на дѣлѣ, такъ что онъ самъ впослѣдствіи называлъ свою организацію "полу-устройствомъ", то нельзя не удивляться творчеству организаторской мысли, сказавшейся даже въ этомъ "полу-устройствѣ". То, чѣмъ предполагалъ его дополнить Сперанскій, такъ жизненно, такъ серьезно по мысли, что къ необходимости осуществленія его идей въ данномъ смыслѣ придутъ у насъ рано или поздно. Таково, прежде всего, предполагавшееся Сперанскимъ изданіе, кромѣ общаго устава министерствамъ, отдѣльныхъ наказовъ или уставовъ для каждаго министерства. Въ своемъ знаменитомъ пермскомъ письмѣ къ Государю Сперанскій такъ говоритъ объ этомъ: "Общій уставъ постановилъ самые точные и ясные предѣлы отношеніямъ и власти министровъ... Надлежало приступить къ частнымъ уставамъ. Возложено было на самихъ министровъ составить проекты, дабы послѣ пересмотрѣть ихъ и привести въ единство. Здѣсь каждый министръ, считая ввѣренное ему министерство за пожалованную деревню, старался наполнить ее и людьми, и деньгами. Тотъ, кто прикасался къ сей собственности, былъ явный иллюминатъ и предатель государства, и это былъ -- я. Мнѣ одному противъ осьми сильныхъ (министровъ) надлежало вести сію тяжбу... Въ самихъ правилахъ наказовъ надлежало сдѣлать важныя перемѣны, отсѣчь притязанія власти, привести ее въ предѣлы, ограничить насильныя завладѣнія одной части надъ другою и, словомъ, всѣ сіи наказы вовсе передѣлать..." Затѣмъ слѣдовало по мысли Сперанскаго создать одно "министерство", какъ нѣчто дѣльное и дѣйствующее согласно въ одномъ направленіи, а на ряду съ этимъ преобразовать сенатъ: "Не могутъ ра сіи установленія идти на двухъ началахъ, совершенно противуположныхъ... безъ устройства сената, сообразнаго устройству министерствъ, безъ сосредоточія и твердой связи дѣлъ, министерства всегда будутъ наносить болѣе вреда и Вамъ заботы, нежели пользы и достоинства". Высшее административное управленіе Сперанскій хотѣлъ поставить въ связь съ преобразованнымъ сенатомъ, который долженъ былъ быть верховною надзирающею инстанціей, куда должны поступать всѣ доклады министерствъ, особенно въ случаяхъ, когда разрѣшеніе дѣла требуетъ содѣйствія не одного, а нѣсколькихъ министровъ {Выставивъ достоинства реформы министерствъ, укажемъ также кратко на ея недостатки, отчасти только, впрочемъ, составляющіе вину Сперанскаго, какъ это ясно изъ всего предыдущаго. Въ 1827 г. появилась записка неизвѣстнаго автора, въ которой критиковались реформы Сперанскаго по отношенію въ государственнымъ учрежденіямъ. Сперанскій отвѣчалъ на записку уже не разъ приводившимся нами сочиненіемъ О государственныхъ установленіяхъ. По отношенію къ министерствамъ записка говоритъ слѣдующее: "Многія происходили сужденія о вопросѣ, министерское или коллегіальное управленія полезнѣе для Россіи? Каждое изъ сихъ сужденій представляетъ хорошую и дурную сторону. Управленіе министровъ можетъ имѣть болѣе скорости въ исполненіи, обнимать въ большей раздробительности предметы, представлять лучшую надежду къ успѣху въ отправленіи подвѣдомственныхъ дѣлъ, если министръ соединяетъ въ себѣ всѣ качества, потребныя для его сана. Съ другой стороны, опытъ доказалъ, что учрежденіе въ Россіи министерствъ разрушило единство надзора; что съ перемѣною министровъ безпрестанно измѣняется система правленія, чего въ государствѣ благоустроенномъ допускать не должно и чему коллегіальное учрежденіе служитъ препятствіемъ; что слабый министръ въ разрѣшеніи подлежащихъ ему предметовъ бываетъ подверженъ ошибкамъ, а слишкомъ на себя надежный перейдетъ границу ввѣренной ему власти; что содержаніе министерствъ ежегодно потребляетъ чрезмѣрныя суммы; что каждое вступленіе новаго министра влечетъ за собою удаленіе многихъ чиновниковъ, для успокоенія коихъ раздавали разновременно пенсіи, аренды, ордена и повышеніе чинами... Наконецъ, коллегіальное управленіе я считаю полезнѣйшимъ потому, что Россія къ нему привыкла и что оно сообразно съ духомъ учрежденія о управленіи губерній" (Архивъ Калачева, idem, стр. 68 и 59).} (комитета министерствъ, какъ учрежденія, не полагалось по новому образованію министерствъ и этотъ комитетъ создался уже позднѣе). Повидимому, Сперанскій хотѣлъ этимъ преобразованнымъ сенатомъ воспользоваться, чтобы создать видъ политической отвѣтственности министровъ, о которой онъ прямо говорилъ въ своемъ планѣ "всеобщаго образованія", по которому министры должны были быть отвѣтственны предъ государственною думой (юридическая отвѣтственность министровъ въ случаѣ превышенія власти, бездѣйствія ея и пр. установлена, какъ извѣстно, ст. 251 учрежденія министерствъ). Но создать такую отвѣтственность Сперанскому не удалось, да, притомъ, какъ это уже замѣчено проф. А. Д. Градовскимъ, если политическая отвѣтственность министровъ и существуетъ въ государствахъ неограниченныхъ, то "она не имѣетъ надобности формулироваться въ положеніяхъ закона, потому что отъ монарха зависитъ устранить министра, котораго мнѣнія не соотвѣтствуютъ направленію правительства" (Начала р. г. пр. Спб., 1876 г., т. II, стр. 278). Надо еще замѣтить, что впослѣдствіи частью по закону, частью путемъ практики въ министерствахъ личный элементъ, въ смыслѣ отвѣтственной иниціативы министра, сталъ уступать мѣсто бюрократическому, что также ставилось, какъ извѣстно, на счетъ самому Сперанскому. Но въ этомъ -- не его вина, такъ какъ, наоборотъ, Сперанскій весьма былъ озабоченъ тѣмъ, чтобы дать просторъ отвѣтственной иниціативѣ министра, освободить его отъ мелкихъ дѣлъ, изъ-за массы которыхъ не видно бы было для него цѣлаго, что, по идеѣ, должно было достигаться цѣлесообразнымъ дѣленіемъ министерствъ на департаменты съ отдѣленіями, гдѣ должна была производиться вся черновая работа административныхъ дѣйствій, причемъ лишь наиболѣе важное и общее должно было доходить до рѣшенія министра.
   Таковы два памятника дѣятельности Сперанскаго, обезсмертившіе имя ихъ творца, а Россіи давшіе учрежденія постоянныя и на "непремѣняемыхъ" законахъ основанныя, такъ какъ,-- говоря словами манифеста объ образованіи государственнаго совѣта,-- "законы гражданскіе, сколь бы они ни были совершенны, безъ государственныхъ установленій не могутъ быть тверды".
   Двумя этими учрежденіями Сперанскій въ два-три года удачно разрѣшилъ задачу, занимавшую лучшихъ людей цѣлаго вѣка. Но такова была сила творчества и энергіи этого великаго человѣка, что сдѣланное въ данной области составляло лишь очень малую часть того, что имъ затѣмъ предпринималось, а частью и было выполнено въ другихъ областяхъ нашего законодательства. Въ небольшомъ очеркѣ, какъ нашъ, невольно въ нерѣшительности останавливаешься на вопросѣ, что взять еще для характеристики человѣка, который надъ столь многимъ работалъ, въ столь многому прилагалъ широкую свѣтлую мысль энтузіаста, вѣрящаго глубоко въ силы своей родины? Реформа сената, обширные планы по лучшей организаціи финансовъ и государственнаго надъ ними контроля, планы о мѣстныхъ учрежденіяхъ, устройствѣ крестьянъ, по преобразованію Сибири, системы основныхъ нашихъ наказаній,, какъ ссылка, и, наконецъ, собраніе и кодификація нашихъ законовъ -- вотъ главнѣйшее изъ того, надъ чѣмъ работалъ и думалъ Сперанскій. Остановимся изъ всего этого только на одномъ -- на вопросѣ о проектѣ гражданскаго уложенія царствованія Императора Александра I и работахъ по кодификаціи въ царствованіе Императора Николая I.

Александръ Филипповъ.

(Окончаніе слѣдуетъ).

"Русская Мысль", кн.IV, 1889

   
 Ваша оценка:
Связаться с программистом сайта.

Рейтинг@Mail.ru