# Кредит для земств и городов

Михаил Яковлевич Герценштейн

## Кредитъ для земствъ и городовъ.


"Общины, за исключеніемъ большихъ городовъ, встрѣчаютъ обыкновенно затрудненія, когда имъ приходится прибѣгать къ кредиту, будетъ ли это для упорядоченія или улучшенія своего финансоваго состоянія, или для чрезвычайныхъ расходовъ, польза которыхъ, часто даже необходимость, неоспорима. Чтобъ облегчить общинамъ реализацію займовъ на выгодныхъ условіяхъ и доставить имъ средства для конверсіи или уплаты старыхъ долговъ, слѣдуетъ сосредоточить эти операціи, привести ихъ къ однообразной формѣ, построить ихъ на системѣ постепеннаго погашенія, чтобы такимъ путемъ согласовать ежегодные платежи съ рессурсами общинъ и построить кредитъ на средствахъ, доставляемыхъ бюджетомъ. Чтобы погасить долги, общины должны растянуть уплату на продолжительное число лѣтъ, какъ это дѣлаетъ государство. Обыкновенно онѣ дѣлаютъ займы для прочнаго помѣщенія, для улучшеній, средства же ихъ заключаются въ ежегодныхъ доходахъ, а не въ свободныхъ капиталахъ, поэтому постепенное погашеніе долговъ должно быть основано на уплатѣ изъ доходовъ. Подобное состояніе (то-есть отсутствіе правильно организованнаго кредита) тѣмъ болѣе достойно сожалѣнія, что весьма часто необходимыя работы, полезныя и производительныя улучшенія не производятся за отсутствіемъ общинныхъ рессурсовъ" {Documents relatifs à l'institution d'une Société du Crédit Communal. Благодаря любезности управляющаго Crédit Communal, я получилъ возможность воспользоваться этимъ интереснымъ изданіемъ.}.

Эти слова изъ доклада, представленнаго министромъ финансовъ Фреръ-Орбаномъ бельгійскому королю 5 декабря 1860 года при учрежденіи банка для коммунальнаго кредита, какъ нельзя лучше характеризуютъ то положеніе, въ которомъ находятся наши города и земства. Въ нѣсколькихъ строкахъ мы находимъ здѣсь прекрасное описаніе того состоянія, въ которомъ находится большая часть общественныхъ органовъ самоуправленія. Отъ послѣднихъ общество ожидаетъ выполненія цѣлаго ряда функцій, для которыхъ почти никогда не хватаетъ средствъ. Само законодательство возложило на нихъ широкія кругъ обязанностей, выполненіе которыхъ во многихъ случаяхъ невозможно безъ кредита {По ст. 2 положенія о губернскихъ уѣздныхъ земскихъ учрежденіяхъ 12 іюля 1890 года, и предметамъ вѣдомства земскихъ учрежденій относятся: попеченіе объ улучшеніи путей сообщенія, завѣдываніе больницами и благотворительными учрежденіями, попеченіе о призрѣніи бѣдныхъ, больныхъ и сиротъ, участіе въ охраненіи народнаго здравія, развитіе средствъ врачебной помощи, обереганіе мѣстностей въ санитарномъ отношенія, попеченіе о народномъ образованія, наконецъ, "воспособленіе зависящими отъ земства способами мѣстному земледѣлію, торговлѣ и промышленности".

Къ числу обязанностей, возложенныхъ, согласно ст. 2 городоваго положенія, на городское управленіе, принадлежатъ дѣла по внѣшнему благоустройству города, устройство и содержаніе улицъ, площадей, мостовыхъ, садовъ, бульваровъ, водопроводовъ, сточныхъ трубъ, каналовъ, мостовъ, освѣщеніе города; дѣла, касающіяся благосостоянія городскаго населенія, устройство рынковъ, попеченіе объ огражденіи и развитіи мѣстной торговли и промышленности, объ устройствѣ пристаней, устройство благотворительныхъ заведеній и больницъ, театровъ, музеевъ и т. д.}.

Для выполненія всѣхъ тѣхъ функцій, которыя перечислены въ ст. 2 земскаго и городоваго положенія, какъ земствамъ, такъ и городамъ предоставлено право облагать населеніе налогами. Получая въ видѣ налоговъ опредѣленныя суммы, земства и города могутъ покрывать ими текущіе расходы. До, помимо текущихъ расходовъ, возложенныя на земства и города обязанности требуютъ иногда единовременной затраты значительнаго капитала. Когда нужно устроить водопроводъ, ввести газовое освѣщеніе, построить мостъ, устроить больницу, воздвигнуть зданіе для городскихъ и земскихъ учрежденій или для школъ, средства, доставляемыя бюджетомъ, оказываются недостаточными.

Общественнымъ учрежденіямъ приходится въ такомъ случаѣ обращаться къ току же источнику, къ какому обращается государство, къ займамъ. Воздвигая капитальныя сооруженія, устраивая, напримѣръ, гавань, городъ создаетъ для цѣлаго ряда поколѣній возможность пользоваться удобствами. Весьма естественно, поэтому, что подобные расходы должны быть покрыты частями въ теченіе болѣе или менѣе продолжительнаго періода. Къ тому же, гораздо легче возложить на населеніе налогъ въ размѣрѣ нѣсколькихъ процентовъ произведенной затраты, чѣмъ потребовать ея немедленнаго покрытія посредствомъ налоговъ. Какъ бы правильно ни поступали налоги, какъ бы осторожно ни производили расходы города и земства, они не въ состояніи затратить сразу капиталъ, необходимый для вышеприведенныхъ цѣлей.

Но, помимо потребности въ капиталѣ для производительныхъ затратъ, существующей при самомъ правильномъ поступленіи налоговъ, въ земскомъ и городскомъ хозяйствѣ существуютъ моменты, когда является потребность въ средствахъ для текущихъ расходовъ. Это бываетъ въ тѣхъ случаяхъ, когда по какой-либо причинѣ налоги поступаютъ несвоевременно или же совсѣмъ не поступаютъ. Расходы производятся въ теченіе года частями, доходы же поступаютъ преимущественно въ опредѣленные сроки. Вслѣдствіе такого несовпаденія между временемъ производства расходовъ и временемъ поступленія доходовъ, земства часто испытываютъ нужду въ деньгахъ дли покрытія текущихъ расходовъ. Особенно сильно ощущается потребность въ кредитѣ въ неурожайные годы или въ случаѣ какихъ-нибудь чрезвычайныхъ народныхъ бѣдствій, когда населеніе обезсилено и не въ состояніи до будущаго урожая вносить налоги. Между тѣмъ, теченія общественной жизни остановить нельзя, необходимо содержать больницы, школы и другія земскія и городскія учрежденія. Единственнымъ источникомъ въ такихъ случаяхъ служитъ кредитъ.

Впрочемъ, едва ли нужно доказывать, что кредитъ для земствъ и городовъ часто бываетъ не только полезенъ, но составляетъ прямую необходимость.

Въ виду этого, законъ предоставилъ земствамъ и городамъ право заключать займы. Но самостоятельные займы, кромѣ столицъ, могутъ дѣлать только Одесса, Варшава, Рига, Тифлисъ или еще нѣкоторые большіе города. Другіе города, а тѣмъ менѣе земства, не могутъ выпускать облигацій, такъ какъ послѣднія едва ли найдутъ сбытъ. Чтобы сдѣлать для нихъ кредитъ достаточнымъ, необходимо, чтобы для этого было создано особое кредитное учрежденіе, или же, чтобы банки введи выдачу ссудъ органамъ самоуправленія въ кругъ своихъ обычныхъ операцій.

Однимъ изъ вопросовъ, на который прежде всего слѣдуетъ обратить вниманіе при организаціи такого рода кредита, является вопросъ о характерѣ обезпеченія, которое при этомъ можетъ быть представлено. Дѣло въ томъ, что земства и города далеко не всегда обладаютъ недвижимостью, которая могла бы быть отдана въ залогъ, а потому и кредитъ, въ которомъ они нуждаются, лишь въ рѣдкихъ случаяхъ можетъ обезпечиваться недвижимою собственностью. Кромѣ того, по самому характеру принадлежащей имъ недвижимости, едва ли можно признать желательнымъ ея залогъ со всѣми вытекающими изъ залога послѣдствіями. Хозяйство общественныхъ учрежденій построено не на доходѣ отъ земель и домовъ, а на налогахъ, не на собственномъ недвижимомъ имуществѣ, а на платежныхъ силахъ населенія, на бюджетѣ. Даже въ тѣхъ случаяхъ, когда земства и города обладаютъ значительнымъ недвижимымъ имуществомъ, они даютъ ему не то назначеніе, какое даютъ ему частныя лица; они сами пользуются имъ, главнымъ образомъ, для общественныхъ цѣлей, а не для извлеченія дохода.

Если платежныя силы населенія не истощены, если для уплаты процентовъ и погашенія имѣются свободные источники доходовъ, если заемъ дѣлается для производительной цѣли и будетъ способствовать улучшенію общественнаго хозяйства, тогда бюджетъ города или земства, ихъ право собирать налоги и обязанность населенія вносить ихъ, служатъ болѣе надежнымъ обезпеченіемъ, чѣмъ то сооруженіе или то предпріятіе, которое создано на занятыя деньги и не только не окупается, но по характеру своему само по себѣ во многихъ случаяхъ не должно окупаться. Вообще выясненіе вопроса о характерѣ и предѣлахъ отвѣтственности общественныхъ учрежденій за долги тѣмъ болѣе необходимо, что безъ точнаго законодательнаго регулированія нельзя опредѣлить, распространяются ли права кредиторовъ на все имущество, гдѣ бы такое ни оказалось, на всѣ доходы, какой порядокъ взысканія можетъ быть примѣненъ въ случаѣ неллатежа, примѣнимы ли общія узаконенія гражданскаго процесса, т.-е. назначеніе администраціи и конкурса, можетъ ли быть увеличено обложеніе для уплаты долговъ и до какихъ предѣловъ, имѣютъ ли кредиторы право назначать въ продажу имущество, удовлетворяющее общественнымъ нуждамъ, какъ зданія для больницъ, гимназій, школъ, казармъ, пріютовъ, лечебницъ и т. д. {"Частноправная точка зрѣнія приводитъ къ тому, что община лишилась бы всего своего имущества безъ изъятія, что все ея имущество просто было бы продано съ молотка, что общинѣ пришлось бы нанимать помѣщенія для школъ, церквей, кладбищъ, или всѣ эти учрежденія были бы проданы на сломъ. Въ цивилистической послѣдовательное" здѣсь не можетъ быть сомнѣнія. Но я не могу подняться до головокружительной высоты jus strictum; она продуктъ той абстрактной юриспруденціи (Begriffsjurisprudenz), которая дѣлаетъ акробатическіе фокусы и съ верховнымъ презрѣніемъ смотритъ на міръ. Такого рода выводы не приносятъ жизни "какой пользы". "Можно было бы при взысканіи съ общинъ законодательнымъ путемъ опредѣлить, какого рода имущество не должно быть предметомъ взысканія; это могло бы быть сдѣлано примѣнительно къ bénéficiant competentiae или къ ученію о res in conunercio и res extra commercio или на подобіе американскихъ законовъ объ усадебной осѣдлое" (Heimstаttengesetze). Съ самаго начала ясно, что нельзя провести безграничнаго права взысканія общины въ томъ смыслѣ, чтобы она была лишена всѣхъ находящихся въ ея владѣніи предметовъ. Неумолимая послѣдовательность гражданскаго права привела бы въ этомъ случаѣ къ совершенно невозможному состоянію". F. Meili: "Rechtsgntachten end Geeetzesvorschlag betreffend die Schuldexecution und dem Konkurs gegen Gemeinden". Bern, 1885, стр. 197, 183. Положительное предложеніе автора сводится къ тому, чтобы изъ общиннаго имущества были выдѣлены предметы, необходимые для безостановочнаго теченія общественной жизни, безъ которыхъ община не можетъ выполнять требуемыхъ закономъ функцій; такого рода предметы не должны подлежатъ взысканію и продажѣ.} Дѣло въ томъ, что, при существующей теперь формѣ задолженности, дѣйствующія узаконенія нисколько не препятствуютъ тому, чтобы частное лицо или банкъ, выдавши ссуду городу подъ больницы, казармы или гимназіи, назначили за неплатежъ процентовъ эти имущества въ продажу, не сдѣлались собственниками этихъ зданій и не предложили городу очистить помѣщенія, лишивши его такимъ образомъ возможности продолжать общественную жизнь. Выясненіе этихъ вопросовъ тѣмъ болѣе необходимо, что общественные интересы и нужды, забота о которыхъ возложена закономъ на земства и города, настоятельно требуютъ точнаго разграниченія между имуществомъ, подлежащимъ залогу и продажѣ, и такимъ, которое ни въ какомъ случаѣ не можетъ быть предметомъ секвестра. Разграниченіе это нисколько не нарушало бы и интересовъ кредиторовъ, такъ какъ они напередъ знали бы, что извѣстныя имущества ни въ какомъ случаѣ не могутъ быть употреблены на возмѣщеніе долговъ. Впрочемъ, и въ настоящее время преимущественнымъ обезпеченіемъ городскихъ займовъ (какъ и государственныхъ) служитъ бюджетъ, а не принадлежащія городу имущества. Еслибъ обезпеченіемъ займа города Москвы для постройки боенъ и другихъ зданій служили только бойни или зданія городскаго управленія, тогда заемъ былъ бы гораздо менѣе обезпеченъ, чѣмъ въ настоящее время, когда обезпеченіемъ служитъ бюджетъ города Москвы, внесеніе уплаты процентовъ по займу въ смѣту ежегодныхъ расходовъ. Послѣдняго рода обезпеченіе шире и надежнѣе того спеціальнаго обезпеченія, которое могло бы дать земство или городъ, закладывая сооруженіе, построенное на занятыя деньги.

Несмотря, однако, на пользу, которую кредитъ могъ бы во многихъ случаяхъ оказать земствамъ и городамъ, самое тщательное изученіе Устава Кредитнаго, въ которомъ собраны узаконенія, касающіяся государственнаго, общественнаго и частнаго кредита, не обнаружитъ ни малѣйшаго признака существованія учрежденій для кредита, которымъ могли бы воспользоваться земства и города, не имѣющіе возможности сдѣлать самостоятельный заемъ путемъ выпуска облигацій. Ни одно изъ дѣйствующихъ у насъ кредитныхъ учрежденій, какъ акціонерныхъ, такъ и общественныхъ и государственныхъ, при настоящей организаціи, не можетъ открывать кредита общественнымъ органамъ управленія.

Земельные банки выдаютъ ссуды не иначе, какъ подъ залогъ недвижимой собственности {Уставъ акціонерныхъ земельныхъ банковъ, изданіе комитета съѣздовъ. Спб, 1890 г. По ст. 10: "Кругъ дѣйствій банка ограничивается выдачею ссудъ подъ залогъ земель и городскихъ недвижимыхъ имуществъ, принадлежащихъ заемщикамъ на правѣ полной собственности".}; слѣдовательно, они могутъ открыть земству или городу кредитъ, не какъ органу управленія, обладающему опредѣленнымъ бюджетомъ и источниками для полученія доходовъ общественно-принудительнымъ путемъ, а лишь какъ владѣльцу недвижимой собственности.

Отбитъ только представить себѣ, въ какое положеніе могли бы бытъ поставлены земства и города въ случаѣ просрочки платежа при послѣдовательномъ проведенія принципа залога недвижимости, чтобы убѣдиться, что существующая теперь форма кредита, даже въ тѣхъ случаяхъ, когда имѣется недвижимое имущество, совершенно не соотвѣтствуетъ дѣйствительнымъ нуждамъ. Совмѣстима ли, напримѣръ, съ правильною постановкой земскаго и городскаго хозяйства отдача въ залогъ и вытекающая изъ залоговаго права принудительная продажа зданій, въ которыхъ помѣщаются больницы, гимназіи, казармы, городское управленіе и проч.?

Не могутъ открывать земству кредита и коммерческіе банки. Въ числѣ разрѣшенныхъ уставомъ операцій нигдѣ не упоминается о ссудахъ общественнымъ учрежденіямъ. Въ банкахъ можно учесть вексель или торговое обязательство, но ни городъ, ни земство векселей или другихъ торговыхъ обязательствъ выдавать не могутъ, обязательство же земства, основанное на его платежныхъ силахъ, на его бюджетѣ, не подходитъ подъ требованіе, указанное въ уставахъ торговыхъ и коммерческихъ банковъ. Какъ крупные столичные банки, такъ и провинціальные признаютъ только векселя и обязательства, "на торговыхъ сдѣлкахъ основанныя", "срочныя торговыя бумаги" {Русск. для вн. тор. банкъ, ст. 12а и 15; Спб. междун. коммерч. банкъ, ст. 10а; Волжско-камск. коммерч. банкъ, ст. 11а; Спб. учетный и ссудный бавжъ, ст. 14а; Московскій куп. банкъ, ст. 12а; Моск. учетный банкъ, ст. 13а; Спб.-Моск. коммерч. банкъ, ст. 14t; Спб.-Азовскій коммерч. банкъ, ст. 141; Россійскій торг. и коммиссіонный банкъ, ст. 141; Орловскій коммерч. банкъ, ст. 11а; Ворон. коммерч. банкъ, ст. 11а.}.

Такое же требованіе находимъ мы въ уставахъ обществъ взаимнаго кредита и городскихъ общественныхъ банковъ. И тѣ, и другіе учреждаются для установленія "лицамъ всякаго званія, занимающимся торговлей и другими промыслами, необходимыхъ имъ капиталовъ", или для доставленія "лицамъ всякаго званія и обоего пода возможности выгодно помѣщать ихъ сбереженія и получать въ ссуду необходимые для торговыхъ и промышленныхъ ихъ оборотовъ капиталы". Если города и земства могутъ иногда получать кредитъ въ обществѣ взаимнаго кредита или въ городскихъ общественныхъ банкахъ, то, главнымъ образомъ, подъ залогъ процентныхъ бумагъ или недвижимаго имущества на условіяхъ, на которыхъ и частныя лица могутъ получать ссуду, обезпеченную залогомъ. Къ тону же, кредитъ этотъ ограниченъ, обходится дорого и носитъ характеръ краткосрочнаго, а не долгосрочнаго займа.

Что касается государственнаго банка, то обильныя его средства совершенно закрыты для земствъ и городовъ. Такимъ образомъ, ни одно изъ существующихъ у насъ кредитныхъ учрежденій не приспособлено къ тому, чтобы выдавать ссуды общественнымъ органамъ управленія на условіяхъ, соотвѣтствующихъ ихъ потребностямъ.

Въ виду этого, земства вынуждены производить займы на крайне обременительныхъ условіяхъ, расходы ихъ на уплату процентовъ часто вдвое выше, чѣмъ учетный процентъ, существующій, въ то же время, на денежномъ рынкѣ. Наши города и земства можно уподобить мелкимъ ремесленникамъ и торговцамъ, которые съ трудомъ находятъ деньги изъ 10--12% въ то самое время, когда крупные фабриканты и торговцы свободно учитываютъ векселя изъ 4%--5%, когда въ банкахъ, вслѣдствіе обилія свободныхъ капиталовъ, прекращается уплата процентовъ по текущимъ счетамъ и уменьшаются проценты по вкладамъ, когда капиталисты, пріобрѣтающіе процентныя бумаги, довольствуются 4--4 1/2%. Уѣздныя земства иногда кредитуются у губернскаго, которое въ свою очередь часто вынуждено отказывать въ кредитѣ, иногда получаютъ ссуды изъ капиталовъ, имѣющихъ особое назначеніе, но когда изъ этихъ источниковъ нельзя добыть необходимыхъ средствъ, собранія даютъ полномочія управѣ кредитоваться у тѣхъ лицъ или учрежденій, которыя согласятся открывать вредитъ, разрѣшая уплачивать до 12% въ годъ {Воронежское земство 1865--1889 гг. Историко-статистическій обзоръ, составилъ Ф. Щербина. Воронежъ, 1891 г. То, что говоритъ г. Щербина на стр. 342--259 о кредитѣ въ Воронежской губерніи, повторяется во многимъ другихъ губерніяхъ.}.

Далеко не всегда успѣшны ходатайства земствъ и городовъ о кредитѣ предъ правительствомъ; за отсутствіемъ свободныхъ средствъ, правительство вынуждено сильно сокращать кредитъ или даже совершенно отказывать въ немъ. Между тѣмъ, бываютъ такія обстоятельства, что необходимо добыть деньги во что бы то ни стало. Тогда остается самая дорогая, самая неудобная, самая случайная форма кредита -- займы у частныхъ лицъ, носящіе подчасъ характеръ ростовщическаго кредита.

Но, можетъ быть, законъ не предоставляетъ нашимъ земствамъ и городамъ права заключать займы и, вслѣдствіе этого, не представляется необходимости въ организаціи общественнаго кредита. Если органамъ самоуправленія не предоставлено право выходить за предѣлы бюджета, то незачѣмъ и разрѣшать кредитнымъ учрежденіямъ открывать земствамъ и городамъ кредитъ, незачѣмъ создавать спеціальныхъ источниковъ для снабженія ихъ капиталами. Обращаясь къ "земскому положенію", мы находимъ въ немъ цѣлый рядъ законоположеній, опредѣляющихъ порядокъ и условія заключенія займовъ. Правда, постановленія земскихъ собраній о займахъ подлежатъ значительнымъ ограниченіямъ, тѣмъ не менѣе, самое право заключать займы, пользоваться кредитомъ, высказано въ законѣ совершенно ясно и опредѣленно. Съ тому же, въ отношеніи права заключать займы наше законодательство, какъ мы ниже увидимъ, мало отличается отъ западно европейскихъ.

По ст. 4, "земскія учрежденія имѣютъ право именемъ земства, на основаніи общихъ гражданскихъ законовъ, пріобрѣтать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать въ обязательства, а также вчинять гражданскіе иски и отвѣчать на судѣ по имущественнымъ дѣламъ земства, съ соблюденіемъ правилъ, установленныхъ для казенныхъ управленій". По ст. 63, губернскимъ земскимъ собраніямъ въ особенности предоставляется (п. 12) разрѣшеніе займовъ на нужды земства, а въ числѣ постановленій земскихъ собраній, подлежащихъ, согласно ст. 83, утвержденію министра внутреннихъ дѣлъ, въ п. 8 находимъ постановленіе "о займахъ, за исключеніемъ позаимствованій изъ принадлежащихъ земству капиталовъ, имѣющихъ особое назначеніе". Перечисляя предметы вѣдомства губернскихъ и уѣздныхъ земскихъ собраній, ст. 62 не упоминаетъ о правѣ заключать займы; она говоритъ о временномъ позаимствованіи изъ капиталовъ земства, имѣющихъ опредѣленное назначеніе, а не о самостоятельныхъ займахъ. Такимъ правомъ можетъ пользоваться только губернское земство, и если уѣздное земство пожелаетъ заключить заемъ, то ему, прежде всего, нужно будетъ обратиться къ губернскому земскому собранію.

Обращаясь къ "городовому положенію", мы видимъ, что и городамъ предоставлено право заключать займы, но право это обставлено нѣкоторый ограниченіями. По ст. 55 п. 6, городской думѣ предоставляется "разрѣшеніе предположеній о займахъ и иныхъ обязательствахъ города", но для дѣйствительности опредѣленій "о займахъ, поручительствахъ или гарантіяхъ отъ имени города" требуется, по ст. 67, "присутствіе не менѣе половины всего числа гласныхъ и принятіе рѣшенія большинствомъ не менѣе двухъ третей наличныхъ голосовъ", а по ст. 124, "опредѣленія городовой думы о займахъ, поручительствахъ или гарантіяхъ отъ имени города въ тѣхъ случаяхъ, когда сумма лежащихъ на городѣ обязательствъ превышаетъ или, вслѣдствіе предположеннаго новаго обязательства, должна превысить, въ общей сложности, сумму городскихъ доходовъ за два послѣдніе года, представляются на утвержденіе министра внутреннихъ дѣлъ, съ положительнымъ указаніемъ источниковъ, изъ которыхъ предполагается ежегодно покрывать платежи по принимаемому обязательству".

И такъ, мы видѣли, что нашимъ городамъ и земствамъ приходится выполнять весьма широкій кругъ экономическихъ функцій, что законъ возлагаетъ на нихъ широкій кругъ обязанностей, выполненіе которыхъ невозможно безъ затраты большихъ капиталовъ. Въ то же время, мы видѣли, что, разрѣшая имъ въ извѣстныхъ случаяхъ заключать займы, законъ не указываетъ, какія учрежденія могли бы открывать кредитъ земствамъ и городамъ, если они не имѣютъ возможности выпускать самостоятельные займы. Этотъ пробѣлъ въ законодательствѣ привелъ къ весьма неблагопріятнымъ послѣдствіямъ; онъ лишилъ наши земства и города средствъ для удовлетворенія тѣхъ потребностей, для которыхъ эти органы самоуправленія призваны къ жизни.


II.


Всѣмъ извѣстно, что во многихъ западно-европейскихъ государствахъ сравнительно небольшіе города и общины съ успѣхомъ выполняютъ возложенныя на нихъ задачи; мы находимъ даже въ городахъ съ небольшимъ населеніемъ хорошія мостовыя, водопроводы, газовое освѣщеніе, хорошія постройки для школъ и т. д.; а такъ какъ подобныя работы требуютъ единовременной затраты большого капитала, то интересно выяснить, какія учрежденія снабжаютъ города, общины, округа и департаменты кредитомъ.

Одинъ изъ видовъ содѣйствія корпоративному кредиту выражается въ основаніи для этой цѣли особыхъ кредитныхъ учрежденій. Такъ, въ Бельгіи созданъ Crédit Communal исключительно для выдачи ссудъ общинамъ и провинціямъ на постройку школъ, устройство дорогъ и проч.

Исторія этого банка настолько поучительна, что на ней стоитъ остановиться. Учрежденіе его находится въ связи съ реформой общиннаго обложенія. Вмѣсто доходовъ, которые бельгійскія общины получали отъ octrois, правительство удѣлило въ ихъ пользу опредѣленную долю изъ нѣкоторыхъ общегосударственныхъ доходовъ и создало особый коммунальный фондъ. Въ пользу этого фонда, вмѣсто octrois, поступило 75% пошлины на кофе, 35% отъ сборовъ со спирта, пива, вина, уксуса и сахара и 41% дохода отъ почтовой регаліи. Съ увеличеніемъ доходовъ отъ этихъ статей возростала и доля общинъ, такъ что коммунальный фондъ быстро увеличивался. Въ 1866 году онъ составлялъ 18 милліоновъ франковъ, а въ 1885 году онъ достигъ уже 30 милліоновъ. Въ 1884 году средства коммунальнаго фонда усилились вслѣдствіе присоединенія части патентнаго сбора съ питейныхъ заведеній и пошлины на ввозимый скотъ и мясо. Одновременно съ созданіемъ коммунальнаго фонда былъ основанъ коммунальный кредитъ, по формѣ акціонерное предпріятіе, въ которомъ акціонерами могутъ быть только общины, пользующіяся кредитомъ. Банкъ этотъ недоступенъ частнымъ лицамъ, имъ могутъ пользоваться только общины, соразмѣрно принадлежащей имъ долѣ въ государственномъ коммунальномъ фондѣ. Хотя банкъ преслѣдуетъ исключительно интересы общинъ, тѣмъ не менѣе, онъ основанъ не на круговой порукѣ и отвѣтственность общинъ за неисправность другихъ не распространяется дальше ихъ доли въ складочномъ капиталѣ. Послѣдній составляется посредствомъ отчисленія пяти процентовъ изъ ссуды, выдаваемой общинѣ, вслѣдствіе чего складочный капиталъ составляетъ не менѣе двадцатой части выпускаемыхъ банкомъ облигацій. Между складочнымъ капиталомъ, количествомъ ссудъ и выпущенныхъ въ обращеніе облигацій установлено такое же отношеніе, какое существуетъ въ большей части иностранныхъ акціонерныхъ земельныхъ банковъ. Для выдачи ссудъ вначалѣ выпускались облигаціи, потомъ, съ упроченіемъ довѣрія къ новому учрежденію, явилась возможность выпускать болѣе дешевыя бумаги, чему не мало содѣйствовало правительство, разрѣшивши помѣщать въ облигаціяхъ сиротскія суммы и капиталы общественныхъ учрежденій. Несмотря на строгія правила относительно опредѣленія размѣра кредита, банкъ предоставляетъ себѣ право отказать въ ссудѣ; вопросъ о назначеніи ссудъ рѣшается закрытою баллотировкой въ особомъ засѣданіи членовъ правленія и наблюдательнаго комитета. Въ случаѣ раздѣленія голосовъ, ходатайство отклоняется, хотя бы заемъ былъ уже утвержденъ постоянною депутаціей и королемъ. Право банка отказать въ ссудѣ настолько неоспоримо, что министръ внутреннихъ дѣлъ въ циркулярѣ отъ 23 декабря 1868 года, за No 22565, давая губернаторамъ инструкціи для ознакомленія общинъ съ дѣятельностью Crédit Communal, проситъ предупреждать ихъ, что утвержденіе займа не заключаетъ въ себѣ обязательства для банка реализовать заемъ, ибо рѣшеніе этого вопроса предоставлено исключительно банку. Вслѣдствіе этого, министръ предписываетъ воздерживаться отъ расходовъ до тѣхъ поръ, пока заемъ не будетъ утвержденъ банкомъ. Такъ какъ первоначально по ссудамъ былъ установленъ платежъ въ 5%, то, за покрытіемъ расходовъ, получался остатокъ, который предназначался для составленія запаснаго капитала. Акціонеры имѣли лишь право на полученіе пяти процентовъ на складочный капиталъ. Такъ какъ, заключая заемъ, община одновременно съ этимъ отказывается отъ своей доли въ коммунальномъ фондѣ въ размѣрѣ, требуемомъ для взноса срочныхъ платежей, то возвратъ ссудъ дѣлается вполнѣ гарантированнымъ. Съ накопленіемъ запаснаго капитала и увеличеніемъ собственныхъ ресурсовъ, общество начало выдавать ссуды авансомъ до реализаціи облигацій и, такимъ образомъ, поставило общины внѣ зависимости отъ времени реализаціи.

Въ министерскихъ циркулярахъ находимъ цѣлый рядъ предписаній относительно правильнаго употребленія займа. Такъ, министръ предписываетъ, чтобы Коммунальный Бредить не выдавалъ денегъ на руки общинѣ, а вносилъ ихъ въ генеральную сберегательную кассу и извѣщалъ объ этомъ губернатора провинціи, чтобы касса выдавала деньги общинѣ на тѣхъ же условіяхъ, на которыхъ выдаются условные вклады, т.-е. съ предварительнаго разрѣшенія постоянной депутаціи провинціальнаго совѣта, чтобы общинный совѣтъ не могъ дать ссудѣ иного назначенія, чѣмъ то, для котораго разрѣшенъ заемъ, и т. д.

Съ 1879 года общество стало выпускать 4% облигаціи, вмѣсто 4 1/2%, и, соотвѣтственно этому, удешевило кредитъ до 4 1/2% съ погашеніемъ въ 66 лѣтъ, а съ 1881 года установило другой срокъ погашенія, въ 33 года, съ уплатой 5 1/2% въ годъ. Въ 1887 году общество стало выпускать уже 3% облигаціи и понизило годовые платежи до 4% съ погашеніемъ въ 66 лѣтъ и до 5 1/2% съ погашеніемъ въ 33 года.

Обращаясь къ финансовой сторонѣ дѣятельности общества, мы видимъ, что въ теченіе всего времени существованія общества акціонеры-общины получали пять процентовъ на складочный капиталъ, что не мѣшало, однако, скопить запасный капиталъ, превышающій складочный. Мало того, въ 1885 году изъ запаснаго капитала было заимствовано 1.105,917 франковъ и распредѣлено между общинами; сумма эта составляла треть дивиденда, выданнаго съ 1862 по 1885 годы. Изъ отчета за прошлый годъ {Compte rendu des opérations et de la Situation présenté à l'Assemblée générais des Actionnaires du 2 Février 1892.} видно, что общество выдало 142.457,300 франк. 1,478 общинамъ (всѣхъ общинъ въ Бельгіи насчитываютъ 2,600). Отъ 1861 года въ первое десятилѣтіе выдано 750 ссудъ, во второе -- 813, въ третье -- 1,164 ссуды и въ прошломъ году 127 ссудъ, всего 2,854 ссуды. Большая часть этихъ ссудъ выдана небольшимъ общинамъ, а именно: 2,412 ссудъ въ суммѣ отъ 1,000 до 50,000 франковъ, 232 ссуды до 100 тысячъ и 210 свыше ста тысячъ. Въ теченіе всего періода общины получили въ видѣ дивиденда 6.818,762 франка. Складочный капиталъ составляетъ 6.610,400 франк., а запасный 7.304,087 франковъ.

Принимая во вниманіе, что общество выплачиваетъ общинамъ дивидендъ и распредѣляетъ между ними часть запаснаго капитала, взимая съ нихъ въ послѣднее время не болѣе 4% въ годъ съ погашеніемъ, можно сказать, что Коммунальный Бредитъ съ успѣхомъ выполняетъ свое назначеніе, что банку этому удалось создать для небольшихъ бельгійскихъ общинъ такой же дешевый кредитъ, какимъ пользуются большіе города.

Желая убѣдиться въ томъ, не связана ли дѣятельность банка, сосредоточенная на операціяхъ съ небольшими общинами, съ убытками, я обратился съ этимъ вопросомъ къ управляющему банкомъ и получилъ отъ него отвѣтъ отъ 16 марта сего года, въ которомъ онъ подтвердилъ, что до послѣдняго дня банкъ не терпѣлъ ни разу убытковъ по выдачѣ ссудъ общинамъ и платежи вносились своевременно {"Jusqu'à ce moment la Société n'а pas subi la moindre perte et les annuités souscrites ont été régulièrement payées aux échéances".}. Едва ли подобное можно сказать о какомъ-либо ипотечномъ банкѣ -- государственномъ, сословномъ, взаимномъ или акціонерномъ.

Благодаря такой организаціи кредита, общины получили возможность замѣнить прежніе обременительные займы болѣе льготными и получили средства для постройки школъ, устройства удобныхъ путей сообщенія и другихъ общеполезныхъ предпріятій {Къ этому источнику прибѣгаютъ только небольшія общины, такъ какъ болѣе или менѣе значительные города выпускаютъ самостоятельно облигаціи. Такъ, Брюссель выпускаетъ въ нынѣшнемъ году заемъ въ 40 милліоновъ франковъ на 76 лѣтъ для постройки гавани, для устройства улицъ, соединяющихъ верхнюю часть города съ нижнею, и для содержанія новаго водопровода. Городъ Люксенбургъ также выпускаетъ 3 1/2% заемъ безъ участія коммунальнаго банка.}.

Исходя изъ того взгляда, что безъ кредита невозможно правильное теченіе общинной жизни, законодательство во Франціи указываетъ общинамъ четыре источника для полученія кредита. Во-первыхъ, частные займы; вовторыхъ, самостоятельный выпускъ облигацій; въ-третьихъ, государственный кредитъ изъ Caisse des dépôts et consignations, наконецъ, кредитъ въ акціонерномъ земельномъ банкѣ -- Crédit foncier de France. Но такъ какъ частный кредитъ дорогъ, непостояненъ и носитъ краткосрочный характеръ, а къ самостоятельнымъ выпускамъ могутъ прибѣгать только большіе города, то для общинъ наиболѣе удобными источниками остаются Caisse de dépôts и Crédit foncier.

Caisse de dépôts есть государственная сохранная касса; въ ней сосредоточено не только управленіе, но и капиталы цѣлаго ряда другихъ государственныхъ учрежденій,-- она хранитъ тюремные капиталы, школьные, залоги по подрядамъ, судебные залоги, фонды военнаго министерства, почетнаго легіона, принимаетъ вклады частныхъ лицъ, обществъ взаимопомощи и вообще цѣлой массы предпріятій, представляющихъ по уставу залоги. Наконецъ, въ ней сосредоточилось управленіе капиталами сберегательныхъ кассъ, а также свободныя суммы общинъ и различныхъ учрежденій. Вслѣдствіе этого, въ ней собираются огромные капиталы, большая часть которыхъ предназначается на поддержаніе государственнаго кредита посредствомъ покупки государственной ренты. Не малую пользу извлекаютъ изъ этихъ капиталовъ общины и департаменты, такъ какъ они пользуются правомъ кредитоваться въ Caisse des dépôts для общественныхъ предпріятій. Особенное вниманіе обращено во Франціи на устройство путей сообщенія и постройку зданій для низшихъ и среднихъ учебныхъ заведеній. Въ видахъ скорѣйшаго осуществленія этихъ задачъ, на средства Caisse de dépôts учреждена въ 1868 году особая касса для сельскихъ дорогъ, располагающая кредитомъ въ 300 милліоновъ франковъ, для выдачи ссудъ общинамъ и департаментамъ. Для этой цѣли могутъ быть выпущены и облигаціи, если средства Caisse de dépôts исчерпаны. Изъ того же источника получаетъ средства учрежденная въ 1878 году касса для постройки школъ (Caisse des lycées, collèges communaux et écoles primaires), выдавшая для постройки сельскихъ школъ, коллежей и лицеевъ до 125 милліоновъ франковъ. Ссуды выдаются на сроки до 30 лѣтъ съ постепеннымъ погашеніемъ. На средства этой кассы построено много зданій для народныхъ школъ, коммунальныхъ лицеевъ, женскихъ учебныхъ заведеній, вообще всѣхъ тѣхъ школъ, забота о которыхъ возложена на общины. Очевидно, государство "читаетъ это дѣло настолько важнымъ, что старается создать источники, изъ которыхъ общины могли бы получать средства на самыхъ льготныхъ условіяхъ. По этимъ ссудамъ выплачивается въ годъ не болѣе 4%, включая уже погашеніе, такъ что при уплатѣ 4% въ теченіе 30 лѣтъ весь долгъ окончательно погашается {"Dictionnaire de l'administration franèaise", par Maurice Block, art. Caisse des dépôts. Fr. v. Reitgenttein: "Uber die finanzielle Konkurrenz von Gemeinden, Kommunalverbänden und Staat. Jahrb. für Gesetzgeb., von Schmoller 1887. 2 Heft, стр. 108-- 115. Ew же: "Communales Finanzwesen" въ Schönberg's Handbuch, 3 томъ, изд. 1891 года, стр. 747--749. Eheberg: "Gemeindefinanzen" въ Handwörterbuch der Staatewissenschaften, 17 выпускъ. Іена, 1891 r.}.

На примѣрѣ Франціи мы видимъ, что народныя сбереженія, стекающіяся въ сберегательныя кассы, получаютъ весьма производительное назначеніе; они возвращаются въ общины и оказываютъ странѣ огромную услугу. Капиталы идутъ на пользу тѣмъ незначительнымъ общественнымъ единицамъ, которыя сами не въ состояніи разсчитывать на кредитъ.

Желая открыть для нихъ возможно больше источниковъ для снабженія кредитомъ, правительство привлекло къ этому дѣлу и акціонерный земельный банкъ.

По ст. 2 закона 6 іюля 1860 года, "ссуды изъ Crédit foncier выдаются департаментамъ, общинамъ и синдикатамъ съ ипотечнымъ обезпеченіемъ или безъ ипотечнаго обезпеченія, долгосрочныя или краткосрочныя, съ погашеніемъ или безъ погашенія". Законъ 26 февраля 1862 года разрѣшаетъ выдачу ссудъ благотворительнымъ, религіознымъ и общественнымъ учрежденіямъ. Сверхъ того, банку дозволено для ссудъ, которыя оно выдаетъ на дренажныя работы, заключать, съ гарантіей правительства, послѣдовательные займы въ формѣ такъ называемыхъ дренажныхъ облигацій (договоръ 28 апрѣля 1858 г. между министрами финансовъ, земледѣлія, торговли и общественныхъ работъ и Crédit foncier). Независимо отъ поземельныхъ облигацій, обществу дозволено выпускать облигаціи, представляющія собою ссуды, которыя оно выдаетъ департаментамъ, общинамъ и синдикатамъ на общую сумму этихъ ссудъ. Эти облигаціи пользуются всѣми правами, присвоенными облигаціямъ поземельнымъ или закладнымъ листамъ; онѣ называются коммунальными (ст. 5 закона 6 іюля 1860 г.). Въ настоящее время Crédit foncier выдаетъ ссуды богадѣльнямъ, благотворительнымъ, богоугоднымъ и всякимъ другимъ учрежденіямъ, причисляемымъ къ учрежденіямъ общественной пользы {Crédit foncier de France, Statuts et legislation. Paris, 1891. Уставъ этого общества имѣется и на русскомъ языкѣ въ изданіи комитета съѣздовъ представителей учрежденій русскаго земельнаго кредита. Спб., 1885 г. Во французскомъ изданіи, кромѣ устава, приведено все относящееся къ операціямъ банка законодательство.}.

Такъ какъ во Франціи выдано наибольшее число коммунальныхъ ссудъ, то интересно остановиться на условіяхъ, на которыхъ Crédit foncier выдаетъ юридическимъ лицамъ ссуды. Выясненіе этого вопроса тѣмъ болѣе важно, что во Франціи кредитъ не поставленъ въ такія тѣсныя рамки, какъ въ Бельгіи, и ссуды не могутъ поэтому носить такой обезпеченности, какую придаетъ участіе общинъ въ коммунальномъ фондѣ. Успѣхъ коммунальнаго кредита въ Бельгіи весьма понятенъ, потому что ограниченіе размѣра ссудъ долей, причитающейся каждой общинѣ въ государственныхъ налогахъ, равносильно правительственной гарантіи и, въ то же время, не связано съ формализмомъ и неподвижностью государственнаго учрежденія. Изъ справочной книжки банка {Crédit foncier de France, Statuts et renseignements. Paris, Janvier 1892.} видно, что онъ выдаетъ департаментамъ, общинамъ и публичнымъ учрежденіямъ ссуды наличными деньгами, для полученія которыхъ выпускаетъ различнаго рода облигаціи съ преміями и выигрышами или безъ премій, реализуя ихъ самостоятельно, независимо отъ выдачи ссудъ. Размѣръ процентовъ не превышаетъ 4,2% безъ всякихъ коммиссіонныхъ; къ процентамъ присоединяется только погашеніе въ зависимости отъ срока, на который выдается ссуда. По ссудамъ для постройки школъ процентъ нѣсколько понижается; банкъ взимаетъ, вмѣсто 4,2%, только 4,1%, но ссуды эти выдаются лишь въ томъ случаѣ, когда община получаетъ отъ государства субсидію для уплаты процентовъ. Краткосрочныя ссуды выдаются на сроки отъ 1 года до 5 лѣтъ, долгосрочныя отъ 5 лѣтъ до 50. Поэтому и размѣръ платежей сильно колеблется: по ссудамъ на 50 лѣтъ годовой платежъ съ погашеніемъ составляетъ 4,89%; платежъ этотъ увеличивается съ сокращеніемъ срока и доходитъ до 22,38% при пятилѣтнихъ ссудахъ. Когда общинѣ приходится занять болѣе или менѣе значительную сумму, размѣръ процентовъ нѣсколько понижается противъ 4,2%.

Изъ отчета о дѣятельности Crédit foncier sa 1890 годъ видно, что имъ выпущено поземельныхъ и коммунальныхъ облигацій на 3.011.845,700 франковъ; около трети всѣхъ выданныхъ обществомъ ссудъ составляютъ ссуды департаментамъ, общинамъ, синдикатамъ безъ ипотечнаго обезпеченія. Соотвѣтственно этому въ обращеніи находится коммунальныхъ облигацій на сумму свыше мильярда франковъ. Большинство облигацій выпущено изъ 3%. За послѣдніе годы такихъ ссудъ выдано: въ 1884 году 66.023,000 франковъ, въ 1885 г. 50 милл., въ 1886 г. 90 милл., въ 1887 г. 86 милл., въ 1888 г. около 69 милл., въ 1889 г. 115 милл. и въ 1890 г. 77 милліоновъ.

Ссуды, выданныя Crédit foncier общинамъ, синдикатамъ и общественнымъ учрежденіямъ въ теченіе періода отъ 1860 по 1890 годъ, распредѣляются слѣдующимъ образомъ: общинамъ выдано 15,330 ссудъ на 1.516.538,864 фр., департаментамъ -- 318 ссудъ на 193.439,100 фр., синдикатамъ -- 252 ссуды на 107.755,380 фр., торгов. камерамъ -- 69 ссудъ на 131.568,962 фр., церквамъ и консисторіямъ -- 360 ссудъ на 8.749,479 фр., домамъ для умалишенныхъ, пріютамъ и другимъ учрежденіямъ общественной пользы -- 248 ссудъ на 10.026,195, а всего выдано въ теченіе 31 года 16,577 ссудъ на сумму 1.968.077,984 франковъ.

Характерная особенность такихъ ссудъ заключается въ томъ, что онѣ выдаются безъ залою недвижимой собственности, слѣдовательно, безъ ипотечнаго обезпеченія.

Въ послѣднее время ссуды общинамъ стали выдавать страховыя общества. Чтобы привлечь кліентовъ, они вступаютъ въ соперничество съ Crédit foncier и охотно помѣщаютъ свои капиталы изъ 4,25 и даже изъ 4% въ ссуды общинамъ {Emile Robet'Coutelk: "Le crédit foncier de France jugé par lui même". Paris, 1890 г., стр. 140 и слѣд.}.

О высотѣ задолженности французскихъ общинъ можно судить по нѣкоторымъ цифрамъ, приведеннымъ у Reitz ens tein'а {U. Reitzeinstein: "Kommunales Finanzwesen" и Schönberg's Handbuch, т. 8, стр. 765.}. Въ 1878 году долги городскихъ и сельскихъ общинъ равнялись 2.745.754,306 фр., въ 1886 г. они возросли до 3.020.000,000. Изъ этого количества на Парижъ падаетъ 1.777.914,586, а на остальныя общины 1.242.535,942. Бюджеты общинъ въ 1885 году составляли нѣсколько больше 1 милліарда франковъ; бюджеты департаментовъ 273 милліона, изъ нихъ на уплату долговъ уходило около 35 милл. фр., что соотвѣтствуетъ капитальной суммѣ не менѣе 600--650 милл. фр. Такимъ образомъ, долги общинъ и департаментовъ достигаютъ 1.890,000 франковъ, а вмѣстѣ съ Парижемъ составляютъ три милліарда шестьсотъ семьдесятъ милліоновъ франковъ. къ этому надо присоединить долги другихъ юридическихъ лицъ, синдикатовъ, благотворительныхъ учрежденій, торговыхъ камеръ и проч., такъ что общая сумма долговъ общественныхъ учрежденій безъ ипотечнаго обезпеченія достигаетъ почти четырехъ милліардовъ франковъ.

Я позволяю себѣ привести здѣсь нѣсколько строкъ изъ письма управляющаго Crédit foncier, г. Еристофля, отъ 25 марта, за No 34738, въ отвѣтъ на мой запросъ о рискованности ссудъ, выдаваемыхъ безъ ипотечнаго обезпеченія:

"Изъ препровождаемыхъ мною документовъ вы сейчасъ же убѣдитесь, что необходимость административнаго или законодательнаго утвержденія займа, выдаваемаго лишь при существованіи средствъ для уплаты, съ одной стороны, и налоги, вотируемые ежегодно и въ случаѣ надобности накладываемые властями, для уплаты взносовъ банку -- съ другой стороны, даютъ такую же надежную гарантію, какъ гарантія, основанная на залогѣ недвижимости" {"Vous reconnaîtrez à première vue que, d'une part, la nécessité de l'autorisation administrative ou legale, qui n'est accordée que sur la justification de voies et moyens suffisants, et d'autre part les contributions votées chaque année, et au besoin imposées d'office pour assurer le payement des annuités, constituent une garantie aussi Bolide que celle qui repose sur un gage immobilier".}.

Обращаясь къ Италіи, мы видимъ, что наиболѣе распространенною формой коммунальнаго кредита была облигаціонная, но, признавая ее недоступною для небольшихъ общинъ, а размѣръ процентовъ слишкомъ большимъ, правительство разрѣшило государственной Сохранной и Ссудной Кассѣ, Cassa dei depositi е dei prestiti, организованной по образцу французской Caisse des dépôts, выдавать ссуды общинамъ на льготныхъ условіяхъ. Такъ какъ въ эту кассу поступаютъ капиталы сберегательныхъ и почтовосберегательныхъ кассъ, то она обладаетъ достаточными средствами для того, чтобы открывать кредитъ общинамъ. Съ 1878 года касса выдала много ссудъ для постройки школъ, когда, въ силу закона объ обязательномъ образованіи, общинамъ пришлось понести большіе расходы на школы. Ссуды выдаются на 30 лѣтъ, причемъ взимается не болѣе 2% на ростъ, съ тѣмъ, однако, чтобы убытокъ, происходящій отъ такого низкаго процента, не превышалъ 50,000 франковъ въ годъ. Въ 1888 году минимальный процентъ установленъ въ 2 1/2 и 3% и разрѣшено выдать столько ссудъ, чтобы убытокъ не превышалъ 80,000 лиръ. По пониженному проценту могутъ также. получать ссуды товарищества и союзы для оздоровленія мѣстности, для меліоративныхъ работъ и для нѣкоторыхъ другихъ цѣлей. Кромѣ того, въ видахъ сбереженія расходовъ на платежи по займамъ, правительство поощряетъ конверсію прежнихъ долговъ и замѣну ихъ болѣе дешевыми.

Задолженность итальянскихъ общинъ представляетъ для насъ тѣмъ большій интересъ, что общественныя условія въ этой странѣ во многихъ отношеніяхъ приближаются къ нашимъ условіямъ, общины не такъ богаты, какъ во Франціи, не ведутъ такъ правильно своего хозяйства, какъ въ Германіи, вообще напоминаютъ часто жизнь нашихъ общественныхъ единицъ. Страна эта служитъ, въ то же время, нагляднымъ подтвержденіемъ той пользы, которую приноситъ для общинъ замѣна старыхъ долговъ долгосрочнымъ, правильно организованнымъ кредитомъ изъ спеціально для этой цѣли приспособленныхъ учрежденій. Къ концу 1885 г. долги 4,925 общинъ возросли до 883.138,464 фран., что составляетъ 4,085 фр. на 100 жителей. Изъ этой суммы на 69 главныхъ городовъ провинцій съ населеніемъ въ 4.520,147 жителей падаетъ 580.806,414 фр. или 12,849 на 100 жителей; остальная сумма въ 302.332,050 фр. пададаетъ на 4,856 общинъ съ населеніемъ свыше 17 милліоновъ или 1,768 франковъ на 100 жителей. Большая часть долговъ, именно 528 милліоновъ изъ 883 милл., заключена въ облигаціонной формѣ; форма эта особенно преобладаетъ въ займахъ большихъ городовъ. Въ теченіе трехлѣтія отъ 1883 по 1885 г. заключено новыхъ займовъ на 186.854,677 фр., изъ михъ на 76 милліоновъ въ облигаціонной формѣ, на 60% милл. изъ Cassa dei depositi е dei prestiti, остальные въ другихъ формахъ изъ различныхъ кредитныхъ учрежденій. Тамъ вамъ для насъ важны не займы, заключенные въ облигаціонной формѣ, доступной лишь большимъ городамъ, а займы, совершенные при посредствѣ кредитныхъ учрежденій, то интересно привести нѣкоторыя свѣдѣнія о той части долговъ, которые возникли безъ самостоятельнаго выпуска процентныхъ бумагъ. Изъ 354.691,440 фр., составляющихъ сумму необлигаціоннаго долга, (около 200 милліоновъ выдано Cassa dei depositi е dei prestiti, свыше 50 милліоновъ выдано сберегательными кассами, около 27% милл. религіозными и благотворительными учрежденіями, 40 милл. частными лицами, остальная сумма получена изъ самыхъ разнообразныхъ источниковъ, а именно изъ кооперативныхъ кредитныхъ товариществъ, народныхъ банковъ, эмиссіонныхъ банковъ, банковъ сельскохозяйственнаго и поземельнаго кредита, изъ кассы для содѣйствія общественнымъ работамъ въ Сициліи. Что касается размѣра процентовъ, то съ развитіемъ операцій Cassa dei depositi обнаружилось сильное удешевленіе кредита? въ 1882 г. средній размѣръ процентовъ былъ 5,63, въ 1885 г. онъ понизился до 4,68%. Далѣе, нельзя не отмѣтить, что среди долговъ ипотечные долги, т.-е. долги, обезпеченные залогомъ недвижимой собственности, представляютъ сравнительно небольшую величину.

Благодаря Cassa dei depositi, общины въ теченіе десяти лѣтъ отъ 1876 по 1885 г. не только конвертировали старые обременительные займы на 100 милліоновъ, но получили, сверхъ того, для выполненія общеполезныхъ работъ 112% милліоновъ франковъ. Въ то время, какъ прежде общины платили отъ 6 до 16% въ годъ, касса взимаетъ съ нихъ отъ 5 до 6%, вслѣдствіе чего платежи по займамъ въ 100 милл., достигавшіе прежде свыше 8 милліоновъ франковъ въ годъ, понизились до 5.708,528 фр., то-есть общины получили на одну эту сумму вслѣдствіе конверсіи долговъ при посредствѣ кассы сбереженіе въ 2.374,882 фр. въ годъ. Съ 1885 г. размѣръ процентовъ установленъ въ 5% въ годъ, но для работъ по оздоровленію мѣстности взимается только 5%. Для постройки школъ размѣръ процентовъ еще болѣе пониженъ и составляетъ не болѣе 3%.

Что касается провинцій, то и онѣ пользуются дешевымъ кредитомъ изъ кассы (около 50 милл. фр. выдано провинціямъ); только незначительная часть провинціальныхъ долговъ обезпечивается недвижимою собственностью. По вычисленіямъ Perozzo, на платежи по долгамъ общинъ и провинцій уходило въ 1881 году болѣе 17% всѣхъ доходовъ, общая задолженность почти втрое превышала сумму ежегодныхъ доходовъ {Вышеприведенная свѣдѣнія о коммунальною кредитѣ въ Италіи заимствованы изъ изданной министерствомъ земледѣлія, промышленности и торговли Statistica dei debiti comunaii e provinciale per mutui al 31 Décembre dell'anno 1885. Roma, 1888, и изъ статьи Perozzo: "Statistik der verzinslichen Kommunal und Provinzialschulden in Italien" (Finanzarchiv 1884, I).}.

Особенное вниманіе обращено на развитіе общественнаго кредита въ Германіи. Прежде всего, правительство открыло общинамъ кредитъ изъ государственнаго учрежденія -- имперскаго инвалиднаго фонда. Считая ссуди общинамъ вполнѣ обезпеченными, оно издавна уже выдаетъ имъ капиталы инвалиднаго фонда изъ 4 и 4 1/2% къ концу 1889 года за общинами числилось 177 милліоновъ марокъ.

Если заемъ имѣетъ цѣлью какія-нибудь прочныя улучшенія, городскія и сельскія общины имѣютъ возможность прибѣгнуть къ содѣйствію меліоративныхъ банковъ -- Landeskultur-Rentenbanken. Въ силу § 33 закона 13 мая 1879 г. объ учрежденіи такого рода банковъ, банки могутъ выдавать меліоративныя ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія городскимъ и сельскимъ общинамъ и различнаго рода публичнымъ товариществамъ (Wassergenossenschaften, Deichgenossenschaften, Waldgenossenschaften). Нѣкоторыя изъ этихъ учрежденій, какъ, напримѣръ, баварская Landeskultur-Rentenanstalt, основанная по закону 21 апрѣля 1884 г. для меліоративныхъ цѣлей, оказали огромныя услуги сельскому хозяйству. Обезпеченіемъ ссуды служить ипотека въ предѣлахъ первой половины оцѣнки имѣнія, но общинамъ и меліоративнымъ товариществамъ выдаются ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія {Heinrich Haag въ "Die Landwirtschaft in Bayern". München, 1890, стр. 649 и слѣд. Gesetz betreffend die Errichtung von Landescultur Rentenbanken, Gesetzsammlung für die königlichen Preussischen Staaten, ausgegeben zu Berlin, 21 Iuni 1879, No 26.}.

Займы для общеполезныхъ цѣлей пользуются въ Германіи большимъ покровительствомъ, особенно если къ нимъ прибѣгаютъ провинціи, округи, общины, союзы, общества и товарищества. Особыя провинціальныя вспомогательныя кассы (Provinzialhilfskassen) издавна снабжаютъ общины и частныхъ лицъ дешевымъ кредитомъ {Walter Schiff: "Zur Frage der Organisation des land. Kredites in Deutschland und Oesterreich". Leipzig, 1892.}.

Чтобы содѣйствовать развитію кредита для сельскихъ общинъ и союзовъ, правительства маленькихъ государствъ въ Германіи еще въ началѣ вѣка разрѣшали государственнымъ земельнымъ банкамъ выдавать ссуды юридическимъ лицамъ безъ ипотечнаго обезпеченія. Давая общую характеристику этимъ банкамъ, Феликсъ Гехтъ {Felix Hecht: "Die staatlichen und provinziellen Bodenkreditinstitute in Deutschland". Leipzig, 1891. B. I, стр. 626, 19, 20. Въ первомъ томѣ наложена исторія этихъ банковъ и приведена статистическія данныя объ ихъ дѣятельности, во второмъ -- законодательство. Osius: "Die kommunalslаndische Landeskreditkasse zu Kassel". Leipzig, 1885 (раньше появилась въ Schmoller's Jahrbuch),} считаетъ большою заслугой, что они содѣйствовали не только развитію поземельнаго кредита, но и создали для общинъ и публичныхъ корпорацій возможность получать необходимые для нихъ капиталы въ тѣхъ случаяхъ, когда они не имѣли свободной отъ долговъ недвижимой собственности и не могли поэтому воспользоваться ипотечнымъ кредитомъ.

Такъ, въ герцогствѣ Ольденбургскомъ государственному поземельному кредитному учрежденію (Воden Creditanstalt), находящемуся въ вѣдѣніи министерства внутреннихъ дѣлъ, разрѣшено по ст. 4 устава "выдавать политическимъ общинамъ и прочимъ общиннымъ союзамъ, равно какъ и товариществамъ, дѣйствующимъ по утвержденнымъ правительствомъ уставамъ, ссуды и безъ ипотечнаго обезпеченія". Въ Ганноверѣ, по закону 24 іюля 1875 года, ст. 6, въ тѣхъ случаяхъ, когда общины не слишкомъ обременены налогами, мѣстному банку Landescreditanstalt, носящему также государственный характеръ, разрѣшается выдавать ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія. Кредитная касса въ Касселѣ (основана въ 1832 году), по закону 31 октября 1833 года, ст. 6, получила разрѣшеніе выдавать ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія общинамъ, если онѣ докажутъ, что обладаютъ средствами для уплаты процентовъ и погашенія по займу. Такія ссуды преимущественно должны выдаваться тѣмъ общинамъ, которыя нуждаются въ кредитѣ для постройки, улучшенія и расширенія зданій для школъ. Landesbank въ Висбаденѣ (основанный въ 1840 году) также разрѣшаетъ общинамъ ссуды безъ ипотеки. Такія же ссуды выдаютъ Landsländische Bank des Königlich Sächsischen Markgrafthums Oberlausitz, Herzogliche Landesbank въ Альтенбургѣ, Landeskreditanstalt въ Саксенъ-Нейнингенъ, Landeskreditkasse въ княжествѣ Шварцбургъ-Рудольштадтъ и Landeskreditkasse въ княжествѣ Шварцбургь-Зондергаузенъ. Всѣ эти банки -- учрежденія государственныя; главная ихъ операція есть выдача ссудъ подъ земли, а въ нѣкоторыхъ случаяхъ и подъ городскую недвижимую собственность. Они въ значительной мѣрѣ облегчали выкупъ крестьянскихъ угодій, а въ послѣднее время сосредоточили свою дѣятельность на выдачѣ ипотечныхъ ссудъ. Уставъ не только разрѣшаетъ выдачу ссудъ общинамъ, но даже предписываетъ взимать въ нѣкоторыхъ случаяхъ по такимъ ссудамъ меньшій процентъ, чѣмъ по ипотечнымъ. Для полученія необходимыхъ средствъ, банки выпускаютъ закладные листы и облигаціи.

Наконецъ, выдача ссудъ общинамъ, провинціямъ, сельско-хозяйственнымъ и меліоративнымъ обществамъ безъ ипотечнаго обезпеченія входить въ кругъ обычныхъ операцій акціонерныхъ земельныхъ банковъ {Такъ какъ мнѣ не удалось найти изданія, въ которомъ были бы собраны уставы акціонерныхъ земельныхъ и смѣшанныхъ банковъ, выпускающихъ закладные листа я облигаціи, и свѣдѣнія объ ихъ дѣятельности, какъ это сдѣлано Гехтомъ по отношенію къ государственнымъ провинціальнымъ земельнымъ банкамъ, то мнѣ Пришлось обратиться непосредственно къ самимъ банкамъ. Всѣ сдѣланныя въ статьѣ указанія о дѣятельности нѣмецкихъ банковъ заимствованы изъ присланныхъ ими подлинныхъ уставовъ, отчетовъ и другихъ документовъ. Въ сочиненіяхъ, посвященныхъ поземельному кредиту въ Германіи, на эту сторону ихъ дѣятельности не обращено достаточно вниманія, вслѣдствіе чего я счелъ необходимымъ ознакомиться съ уставами всѣхъ ипотечныхъ учрежденій.}.

Пункты 3 и 4 статьи 2 устава прусскаго центральнаго акціонернаго общества земельнаго кредита опредѣляютъ его операціи слѣдующимъ образомъ: для поднятія поземельнаго кредита, коммунальнаго кредита и улучшенія культуры земель, общество, кромѣ выдачи ссудъ владѣльцамъ домовъ и имѣній, выдаетъ провинціямъ, округамъ, городамъ, меліоративнымъ обществамъ и всякаго рода корпораціямъ ссуды и безъ ипотечною обезпеченія, если только по закону или вслѣдствіе законнымъ порядкомъ полученнаго разрѣшенія они имѣютъ право заключать займы; общество можетъ принять на себя также уплату долговъ этихъ учрежденій. ли этой цѣли оно выпускаетъ коммунальныя облигаціи въ количествѣ, не превышающемъ суммы выданныхъ коммунальныхъ ссудъ. Съ 1 января 1891 года выдано такихъ ссудъ на 22.945,715 мар., а облигацій выпущено на 21.432,800 марокъ. Ссуды общинамъ безъ ипотеки считаются болѣе обезпеченными, чѣмъ ссуды частнымъ лицамъ подъ залогъ недвижимости, вслѣдствіе чего банкъ выпускаетъ для такого рода ссудъ облигаціи, приносящія 3 1/2%, тогда какъ закладные листы приносятъ 4, 4 1/2 и даже 5%. Въ Пруссіи эту операцію производятъ также Preussische Boden Centrai Actienbank (ст. 14, пунктъ и устава), Preussische Hypotheken Actienbank, Schleische Boden Credit Actienbank (n. 3 ст. 11 устава), Deutsche Hypothekenbank Berlin (n. 4 ст. 13 устава).

Изъ ипотечныхъ банковъ другихъ нѣмецкихъ государствъ самый крупный Süddeutsche Boden Creditbank. Цѣль банка -- поднятіе поземельнаго кредита, коммунальнаго кредита и улучшенія сельскаго хозяйства. Банкъ выдаетъ ссуды провинціямъ, округамъ, сельскимъ и городскимъ обществамъ, сельско-хозяйственнымъ союзамъ и товариществамъ безъ ипотечнаго обезпеченія (п. 2 и 3 ст. 5). Коммунальные займы занимаютъ видное мѣсто въ Actiën Gesellschaft für Boden und Communal Credit in Elsass-Lothringen. Около четверти выданныхъ банкомъ ссудъ составляютъ ссуды, выданныя безъ ипотечнаго обезпеченія округамъ, провинціямъ и проч. (п. 3 ст. 3 устава). Ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія выдаютъ также: Braunschweig Hannowerische Hypotheken Bank (п. 3 ст. 5 устава), Communalbank des Königreichs Sachsen, Deutsche Grundkreditbank Gotha (n. 2 ст. 12 устава), Rheinische Hypothekenbank (ст. 9 уст.), Pfälzische Hypothekenbank.

Изъ смѣшанныхъ банковъ операцію выдачи ссудъ общинамъ, городамъ, различнаго рода обществамъ, союзамъ и товариществамъ безъ ипотечнаго обезпеченія производятъ: Bayerische Hypotheken und Wechselbank Bayerische Vereinsbank, Vereinsbank Nürnberg (п. 7 ст. 3 устава), AnhaltDessauische Landesbank и Mecklenburgische Hypotheken und Wechselbank.

Такимъ образомъ, семнадцать акціонерныхъ банковъ въ Германіи предоставляютъ себѣ право выдавать городамъ, округамъ, общинамъ, меліоративнымъ товариществамъ и всякаго рода общественнымъ учрежденіямъ, имѣющемъ по закону право обложенія и право заключать займы, ссуды, не требуя того обезпеченія, безъ котораго невозможна выдача ссудъ частнымъ лицамъ. Вслѣдствіе этого, Sbrojavacca {Appunti di statistica е legielatione^omparata eyglifstitute[di crédite fondiario. Roma, 1884, стр. 52.}, перечисляя операціи земельныхъ банковъ въ Германіи, отмѣчаетъ выдачу ссудъ общинамъ и корпораціямъ, какъ одну изъ операцій, встрѣчающихся во многихъ банкахъ. Такъ какъ процентъ, приносимый коммунальными облигаціями, часто ниже процента, приносимаго обезпеченными ипотекою закладными листами, то не подлежитъ сомнѣнію, что публика, пріобрѣтающая процентныя бумаги, считаетъ коммунальныя ссуды болѣе обезпеченными, чѣмъ ссуды, выдаваемыя подъ залогъ земель и домовъ.

Обращаясь къ Австріи, мы видимъ, что и здѣсь акціонерные земельные банки выдаютъ общинамъ и всякаго рода корпораціямъ ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія. Вмѣсто ипотеки, они довольствуются обязательствомъ должниковъ выплачивать долгъ посредствомъ обложенія членовъ налогами. Корпоративный кредитъ развитъ въ Centralbodenkreditbank, Oesterreichische Hypothekenbank, Викоушаег и Oesterreichische Bodenkreditanstalt. Основаніемъ для такого рода кредита, какъ поясняетъ Шиффъ, служить то обстоятельство, что юридическія лица часто вполнѣ кредитоспособны, но не обладаютъ свободнымъ отъ долговъ недвижимымъ имуществомъ, которое могло бы быть отдано въ залогъ. Такъ какъ настоящій ипотечный кредитъ, несмотря на кредитоспособность, для нихъ закрытъ, имъ должна быть открыта возможность пользоваться кредитомъ безъ обезпеченія недвижимостью. О размѣрахъ такого рода кредита можно судить по отчетамъ банковъ. Къ 1891 году Bodenkreditanstalt выдало общинамъ и корпораціямъ 71.592,310 гульденовъ.

Корпоративный кредитъ составляетъ также одну изъ операцій сберегательныхъ кассъ.

Въ Венгріи корпоративный кредитъ достигъ большого развитія въ Ungarische Hypothekenbank in Budapest. Пункты 3 и 4 статьи 6 устава (Statuts de la Société du crédit foncier du Royaume de Hongrie Budapest 1891) замѣняютъ ипотечное обезпеченіе общинъ обезпеченіемъ, какимъ служитъ бюджетъ органовъ самоуправленія. Изъ отчета за 1891 годъ видно, что коммунальныя ссуды занимаютъ въ этомъ банкѣ первое мѣсто; ихъ выдано на 51, и милліоновъ флориновъ, тогда какъ число ипотечныхъ ссудъ на превышаетъ 36,8 милліоновъ флориновъ.


-----


Коммунальный кредитъ извѣстенъ и въ другихъ европейскихъ странахъ. Такъ, изъ отчета Danske Landmandsbank въ Копенгагенѣ за 1891 годъ видно, что къ началу нынѣшняго года этимъ банкомъ выдано 357 коммунальныхъ ссудъ на сумму свыше 9 милл. кронъ. Для выдачи такого рода ссудъ банкъ выпускаетъ З 1/2% коммунальныя облигаціи. По дополненію 9 и 10 къ уставу (онъ изданъ на нѣмецкомъ языкѣ), банку предоставлено право выдавать ссуды датскимъ общинамъ за ихъ гарантіей и выпускать для этой цѣди особыя коммунальныя облигаціи.

Вообще сфера дѣятельности земельныхъ банковъ въ западно-европейскихъ странахъ не исчерпывается выдачею ссудъ подъ залогъ недвижимой собственности; среди обычныхъ операцій коммунальный кредитъ настолько укоренился, что при учрежденіи земельныхъ банковъ въ другихъ частяхъ свѣта, какъ, напримѣръ, въ Египтѣ, сфера ихъ дѣятельности распространяется и на ссуды общинамъ. Въ уставѣ Crédit foncier Egyptien (Alexandrie, 1880) банку разрѣшено выдавать въ Египтѣ ссуды различнаго рода ассоціаціямъ и общественнымъ учрежденіямъ съ обезпеченіемъ ипотекою или безъ такого обезпеченія. Crédit foncier de France нашелъ возможнымъ распространить свою дѣятельность на Алжиръ и колоніи. То же самое находимъ и въ уставѣ поземельнаго банка въ Санта-Фе (Ley autorizando la fundacio del banco de crédita territorial y agricole de Santa-Fé Buenos Aires 1888).


М. Герценштейнъ.


(Окончаніе слѣдуетъ).


"Русская Мысль", кн.VI, 1892