# Государство и провинция

Александр Дмитриевич Градовский

## А. Д. Градовский


## Государство и провинция


В политической литературе не много можно назвать вопросов, порождающих такие противоречивые мнения, как вопрос о провинции. Эти несогласия нельзя объяснить одним разнообразием политических убеждений и воззрений. Когда границы спора определены, предмет несогласия ясен, спор близок к окончанию. Если бы все несогласия в области политической зависели только от различных политических стремлений, преследующих определенные цели, несогласия эти не длились бы так долго, не порождали бы таких недоразумений, как это часто приходится видеть в политике. Когда каждая из партий, находящихся в борьбе, видит основание своего несогласия с другою, откровенно преследует ясно познанную задачу, решение вопроса зависит от успеха спорящих сторон, своевременности их стремлений, искренности убеждений, словом, от условий, которые можно взвесить, результаты которых можно предусмотреть. Партия, сознательно действующая, сознательно относящаяся к стремлениям других партий, наполовину облегчает задачу публициста. Большинство недоразумений, главная причина продолжительности борьбы, зависит от неясности понимания элементов спора, от того, что в вопрос, составляющий предмет полемики, вводится масса понятий, не имеющих ничего общего с началами исследуемого предмета. Общеизвестная истина, что для разрешения какого-нибудь спора должно знать, о чем споришь, не сознается еще в политике, подобно многим общеизвестным истинам. Причины этого заключаются отчасти в том, что борьба начинается в то время, когда сами партии еще не созрели и не выяснили своего положения, которое и выяснено может быть только чрез эту борьбу; когда вместе с неясностью положения партии по необходимости неясны элементы спора. Затем продолжительные враждебные отношения, примесь эгоистических побуждений в теоретических воззрениях, стремление уронить противника какими бы то ни было средствами, всевозможные софизмы -- все это вредно отражается на политических вопросах, и их решение редко поднимается на ту высоту истинно научных положений, где нет места ничему, кроме беспристрастного служения истине. Почти каждый довод, как бы он ни был научно построен, всегда содержит в себе несколько мотивов, вытекающих из соображений, чуждых научного беспристрастия.

В таком положении находится и вопрос о провинции. До настоящего времени спор этот не введен в должные границы. Собственно, спора о провинции в настоящем смысле этого слова нет. Под видом спора о провинции в настоящее время ведутся прения об автономии и единстве, о самоуправлении и централизации, децентрализации, индивидуализме, гуверна-ментализме, чуть не о сепаратизме, федерации, свободе, деспотизме и других подобных предметах, которые способны скорее разжечь страсти, запутать политических деятелей, чем привести к каким бы то ни было благоприятным результатам.

Немного сделано для того, чтобы ввести этот важный вопрос в настоящие пределы. Токвиль,* а за ним Леон Фоше показали разницу между государственною и административною централизацией, т.е. между политическою и административною самостоятельностью его частей. Нельзя сомневаться в важности такого различения, разъясняющего истинное значение самостоятельности провинции. Государственное единство Англии не препятствует сильному развитию самоуправления, и наоборот. Напротив, местные учреждения всегда поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорой государственному единству. Но в государственных науках мало сказать, что известная форма администрации не препятствует осуществлению государственной идеи. Должно доказать еще государственную необходимость известных установлений, для того чтоб они сделались прочным достоянием государственной теории. Государство многое может допустить, но наука должна останавливаться только на том, что для него необходимо.

______________________

* [Toe] De la democratie en Amerique. P. 104: "Concentrer dans un meme lieu ou dans une meme main le pouvoir de diriger les premiers (les interets communs), c'est fonder ce que j'appellerai la centralisation gouvernementale. Concentrer de la meme maniere le pouvoir de diriger les seconds (les interets speciaux a certaines parties de la nation), c'est fonder ce que je nommerai la centralisation administrative". Из самого тона Токвиля и года издания его книги видно, что ему принадлежит честь этого различения, а не Леону Фоше, как говорит г. Лохвицкий в своей книге "Губерния, [ее земские и правительственные учреждения" (СПб., 1864]. С. IX).


Публицисты, разграничившие понятие об административной и государственной централизации, не остановились на простой возможности совмещения государственного единства с самостоятельностью местностей. Они и их последователи красноречиво доказывали вред административной централизации, выставляя необходимость уменьшения правительственной опеки и развития личной и общественной инициативы. Несмотря, однако, на то, что труды их указали на множество темных сторон в строе государств, грешащих излишеством централизации, нельзя сказать, чтоб они выставили солидные основания, на которых могла бы продолжаться дальнейшая разработка провинциального вопроса.

Вследствие этого я не счел себя вправе обойти этот предмет в труде, имеющем целью выяснить вопрос о нашем местном управлении и преимущественно земстве. Многие причины побудили меня к этому. Понятие о нашей губернии, с тех пор как земские учреждения получили законное существование, значительно усложнилось. В состав ее вошли новые элементы, произошел ряд новых и сложных комбинаций. Показать, что такое наша губерния в ряду русских учреждений, значить покончить с целою массой недоразумений, порождаемых неясными понятиями о принципе и круге деятельности прежних и новых ее установлений. Для того чтобы понять их истинное значение, должно выяснить сначала, в какой мере каждое правительство нуждается в самостоятельности местных учреждений и деятельности общества, и затем в каком смысле вопрос этот может быть разрешен историей данного народа.

Идея, говорит Гегель, должна быть разграничена в понятии и бытии. Отсюда две задачи для исследователя. Он должен ознакомиться с понятиями, входящими в состав исследуемого вопроса, прежде чем он встретится с ними в истории учреждений. Простое историческое изложение никогда не поведет к разъяснению вопроса. Если опасно приступать к фактам с предвзятыми идеями, с непременным намерением найти в них то или другое, то еще хуже, когда исследователь ничего не ищет в исследуемых фактах, когда нет у него вопросов, разрешения которых он бы ждал от них. Дурно подсказывать ответы, но еще хуже не иметь никаких вопросов для разрешения. Работа, не имеющая такой определенной цели, может остаться бесплодною, хотя бы окончилась накоплением громады материала. Вот почему нам необходимо рассмотреть общие основания, историческое происхождение и современное положение вопроса о провинции.

Этим будет закончена одна сторона задачи. Мы поймем, насколько каждое правительство может уклониться от административной самостоятельности провинции. Затем исследование перейдет к оценке конкретных явлений, к обсуждению места губернских учреждений в нашем государственном организме. Явились ли они вследствие необходимого исторического закона как продукт коренных условий нашей общественности, или их появление есть случайный, хотя и счастливый факт, удачная комбинация законодательных сфер? Удовлетворяют ли они действительным потребностям нашего общества или суть роскошь чуждой нам цивилизации? Где их жизненное начало: в нас или в непреодолимом успехе торжествующей, хотя и вне нас стоящей цивилизации?

Ответом на эти вопросы должен служить предпринимаемый нами труд, в котором мы старались сгруппировать все факты касательно постепенного развития нашей провинции.


## I


Провинциальный вопрос, как и сама провинция, есть произведение новых европейских государств и находится в тесной связи с понятиями о национальности. Новое европейское государство отличается именно тем, что каждая страна, входящая в его состав, необходимо должна слиться с ним в одно целое, вступить с ним в органическое соединение, сделаться неразрывною частью одного великого целого. Пока существуют в государстве племенные оттенки, местные различия, настолько сильные, что они могут внести рознь в общегосударственную жизнь, развитие его нельзя считать оконченным. Оно не достигло коренного условия своего существования -- национального единства. В этом отношении современные государства резко отличаются от государств древних. На первый взгляд правительства древних государств представляли картину, которая могла бы порадовать поклонников провинциальной автономии. Быт провинций, входивших в состав Персидской и Римской монархий, почти ни в чем не изменялся формально. Персия даже вполне сохраняла автономию провинций. Но при ближайшем исследовании дела оказывается, что эта самостоятельность (и притом видимая) провинции была последствием разных несовершенств тогдашней культуры, невыгодных столько же для государств, сколько и для провинций. Характеристическая черта древности заключалась в том, что государство, собственно, не распространялось, т. е. оно не принимало в себя никаких новых стран и народностей. Разделенные религиозными догматами, приводившими к замкнутости и отчуждению, древние государства не могли распространять свои учреждения на подвластные им страны и народы. Они подчиняли их своей власти (imperium), но не давали им своего государственного быта. Рим распространил свое владычество по всему свету, но из этого не следует, чтоб он сделал все человечество гражданами римского государства. Вечный город до самого конца остался муниципией и упорно отказывался расширить ее пределы даже тогда, когда легионы и проконсулы его расположились по всем странам мира. Отсюда шаткость государств и рабство провинций. Лишившись самостоятельного политического устройства, они не получали ничего взамен. Единственным учреждением в них был проконсул, единственным законом -- его эдикты. В еще большей степени должно сказать это относительно Персидской и сродных с нею восточных монархий. Они не трогали государственного устройства завоеванных стран, но не в силу каких-нибудь общих государственных соображений, а скорее вследствие отсутствия всяких понятий об управлении. Завоеватели располагались, так сказать, военным станом среди покоренных земель, мало сливаясь с туземным народонаселением.

В настоящее время жизненность каждого государства соразмеряется умением коренной национальности не только связать с собою подчиненные народности, но и претворить их природные особенности, ассимилировать племена, вошедшие в ее состав. Существование местных особенностей, а тем более элементов чуждой цивилизации, среди известного народа доказывает его несовершенное политическое развитие. Чем больше мы видим в данном государстве местностей и племен, состоящих на особом положении, тем дальше это государство от полного развития своих национальных начал, тем больше препятствий и трудов предстоит ему преодолеть.

Не вдаваясь здесь в подробное исследование причин этого различия между древним миром и новым, можно сказать, что главное его основание заключается в различии элементов, обусловливающих национальность теперь, от того, что представлял в этом отношении древний мир. Лучше сказать, иерархия этих элементов теперь иная сравнительно с тем, что была она прежде. В древности различие национальностей установлялось элементами скорее общественного, чем политического характера. Религия, культ очерчивали границы муниципий, которых никто уже не мог переступать. Язык, племя являлись также существенными ее основами. Вследствие этого национальности носили исключительный характер не только в смысле устойчивости их особенностей, что было бы выгодно, но и в смысле невозможности слияния народностей, входивших в состав государства. Новейшие национальности создаются под влиянием более широких, но в то же время более прочных начал. Религия перестала разделять людей, как это было в древности: напротив, она сделалась могущественным орудием к их соединению. Племя потеряло свое значение, когда при смешении и слиянии человеческих пород, при образовании, под влиянием общей политической жизни, вторичных и даже третичных пород явилась возможность самых сложных государственных комбинаций. Язык также не ведет необходимо к образованию особых национальностей; несколько языков мирно уживаются под одним общим политическим устройством. С ослаблением этих первоначальных элементов национального различия политический быт занимает первое место. Общность исторических воспоминаний, единство государственных интересов скрепляют людей больше, чем какие бы то ни было общественные различия.

Два факта являются результатом этой перемены. Во-первых, политический быт может объединять большее количество стран и народностей, чем в древности; затем, слияние всех этих народностей в отношении культурных различий сделалось не только возможным, но и необходимым. Догмат единобожия снял сеть разнообразных культов, общая историческая жизнь сгладила нравы, сблизила языки, слила, смешала племена. Далее, государственная власть не является уже таким продуктом религиозных и других общественных учреждений, где ее объем и характер определялись исключительно объемом и характером известного общества, тоже заранее определенного. Роберт фон Моль верно определяет характер нового общества по отношению его к государству. "С идеей общества, -- говорит он, -- не соединяется представления о замкнутости его в границах определенного пространства и о необходимости равномерного распространения всех однородных общественных групп в среде одного и того же народа. Между тем строго начертанные рубежи между различными частями человеческого рода положительно необходимы для правильной организации человеческого общежития, ибо только при таком условии возможен определенный план организации, рассчитанные мероприятия, точное определение прав и обязанностей, образование и признание необходимой общественной власти".* Мы не без основания назвали эту характеристику характеристикой нового общества. Общественные формы древности, напротив, давали определенное содержание государству и заранее определяли его объем. Только с выделением юридической, равно ко всем относящейся государственной власти изо всех общественных элементов последние получили такой неопределенный, т.е. свободный, характер. В древности была римская религия; в связи с нею развивалась римская семья, римская собственность; развитие это определялось "строго начертанными рубежами между различными частями человеческого рода". Новое государство сделало их простыми элементами юридического быта, одинаково удобными для всякого общества. Итак, с одной стороны, большее единство, а с другой -- большая свобода общественных элементов -- существенный признак нового государства. Таким образом, оно действительно становится единственным условием для "начертания рубежей между различными частями рода человеческого". В христианско-европейском мире приблизительное единство догматов, появление громадных сложных племен, говорящих на одном языке, делает вполне невозможным заключение религии, языка и других элементов культуры в пределы государства. Они ищут высшей формы соединения в международном союзе. С другой стороны, свобода религии, мысли и имущественного оборота указывает на невозможность сообщения им государственного значения, отождествления с ними государства. Государство, оставаясь, таким образом, главным мотивом национального различия, должно заботиться о развитии и равномерном распространении всех особенностей данного народа по всем его частям. Национальная идея, лежащая в основании известной культуры, должна сделаться таким же всеобщим фактом, как сама государственная власть и ее законодательство. Свобода вероисповедания и языка среди общества не предполагает необходимости особенного положения их в праве государственном. Здесь они явятся важным препятствием к народному единству и могут повлечь за собой неприятные столкновения между различными расами и цивилизациями. Единство религии, языка должно быть осуществлено прежде всего в законодательстве и государственном управлении, а затем сильнейшие элементы общества сами собой докончат дело государства.

______________________

* [Моль Р.] Энциклопедия государственных наук. [СПб.; М., 1868]. С. 24.


Образование новых европейских государств открылось ассимилированием различных племен и языков, причем работа значительно облегчалась единством религии, постепенно охватившей всю историческую Европу. Идея единства, не осуществившаяся в учреждениях папства и Священной Римской империи, помогла при образовании единства национального, единого осуществимого. Произносится формула, двигавшая, например, французских королей: une foi, une loi, un roi (один раз, один закон, один король (фр.)), решительно невозможная в древности. Становится ясно, что политическую роль и продолжительное существование получат те государства, в которых сила ассимиляции наиболее сильна. Становится ясно, что каждая часть государства должна быть органически связана со своим целым во всех отношениях; что государства, успевшие объединить наибольшее количество народностей, получат наибольшее значение.

Таким образом, пределы новых государств неминуемо должны были расшириться сравнительно с пределами государств древних. Они не могли уже ограничиваться тесными пределами муниципий. Громадные политические комбинации все больше и больше занимали место прежних мелких политических единиц. Объем государственной территории, количество народонаселения, сложность его элементов -- во всем этом новое государство существенно отличается от древнего.

Но вместе с тем на разрешение нового государства представляются многие вопросы, не затруднявшие древних. Оно состоит из множества частей, органически связанных между собою и с центром живущих под одними законами и одним правительством. В каких отношениях будут состоять эти части к центральному правительству? Автономия провинций Персидской монархии немыслима в новом государстве; она обусловливалась тем, что завоеватели не в силах были создать никакой политической системы, не в силах были дать покоренным странам какие бы то ни было учреждения, так как у них самих их не было. Части нового государства не могут стоять на степени римских провинций. Жалкое положение последних обусловливалось тем, что Рим не давал им своих учреждений. Ни того, ни другого нет уже в новых государствах, или по крайней мере все стремятся к тому, чтоб этого не было. Но может ли объединение государства дойти до уничтожения не только политической самостоятельности, но и местных особенностей экономического быта, уничтожить не только отдельную, но и всякую государственную жизнь своих частей? Может ли оно перенести в центр не только верховные политические права, но и стянуть в него всякое проявление общественной жизни?

С разрешением политического вопроса начинается ряд административных задач, которые не везде разрешаются одинаковым образом. Сложности и трудности этих административных вопросов много способствовала неясность понятий, господствующих доселе в политических науках. Начнем с анализа этих понятий.


## II


В политической литературе господствует мнение, перенесенное и к нам,* что происхождение провинции может быть двоякое. Иногда она произведение истории, иногда в основании ее лежат теоретические, административные соображения. Отсюда противоположность между провинцией как естественным организмом и провинцией как административным телом. Например, старые французские провинции сложились, несомненно, под влиянием исторических условий; департаменты являются продуктом теоретических соображений;** провинции Австрийской империи -- организмы естественные, в противоположность искусственно образовавшимся губерниям Российской империи.

______________________

* См.: [Лохвицкий А.В.]. Губерния... Гл. I.

** См.: [Chevillard J.]. De la division administrative de la France et de la centralisation. [Paris, 1862].


Мы не видим, в чем заключается практическая польза подобной классификации. Если под именем провинции разуметь только известное деление страны, да и здесь принимать в расчет только границы этого деления, то такое разграничение, пожалуй, верно. Но если признавать провинцию известным организмом в ряду других государственных и общественных организмов, то такая классификация не может удовлетворить исследователя. Всякое явление совершается во времени и потому может быть названо историческим; всякая комбинация требует известных теоретических соображений, а потому может быть названа искусственною. Учреждение департаментов было продуктом всей истории дореволюционной Франции, точно так, как в прежнем провинциальном делении можно найти известные логические основания. Из того, что в настоящее время наша логика несхожа с логикой наших предков, вовсе не следует, чтобы последние жили по законам одной необходимости, без всяких теоретических соображений. Учреждения различаются началами, лежащими в их основании, а не способом происхождения, так как каждое из них одинаково есть произведение совокупного действия исторических условий и комбинаций человеческого разума. В иных странах административное деление покоится на известных общественных элементах, хотя последние сами по себе не создавали провинции как вполне самостоятельного тела. Следует ли из этого, чтобы такая провинция не имела исторического значения?

С этой точки зрения можно будет приблизительно понять, что хотели выразить словами исторический и искусственный.

Каждое из ныне существующих государств в Западной Европе сложилось из массы организмов, предшествовавших его развитию. Без сомнения, до появления государственной власти каждый из этих организмов был вполне самостоятелен. Он имел свои цели, задачи, не подчинявшиеся высшим целям; для достижения своих целей он имел свои средства, коими мог располагать по своему усмотрению. Понятно, что организация подобных тел сообразовалась с условиями их развития, что каждое из них имело свой центр. Эта самостоятельность не прекратилась тотчас с появлением государственной власти. Власть не сразу занимает верховное положение в обществе. Она долгое время довольствуется внешним подчинением, возможностью объединения таких сторон управления, которые тесно связаны с существом верховной власти. Ее усилия идут прежде всего на сосредоточение суда, военных сил, финансов. Она не может пока взять в свои руки внутреннее управление со всеми его сложными и трудными задачами. Мало-помалу внешнее подчинение становится поглощением разных частей государства; власть, влиявшая на поверхность общества, становится живою, неразрывною его связью. Расширяется общественное сознание, сфера прежних организмов становится узкою для окрепшего умосозерцания нового общества, прежние цели кажутся мелкими для лиц, имевших уже случай служить общенациональным задачам. Власть все более и более становится в непосредственное отношение к каждому гражданину, который уже тяготится прежними организмами, заслонявшими от него эту власть. Организмы эти теряют свое самостоятельное существование. Прежде они вмещали в себя все стремления людей; их цели, идеи привлекали к себе внимание всех; теперь выросли другие задачи, пред которыми прежние цели имеют только второстепенное значение. Феодальное междоусобие мелко в сравнении с национальною войной, патриотизм колокольни узок в сравнении с народным самосознанием. Жизнь этих организмов делается лишь дополнением к общегосударственной жизни. Формально они продолжают свое существование; пределы их территории остаются неприкосновенными; но жизненные силы переместились уже в другие организации. Придет время, и государство изменит даже эти внешние отличия сообразно со своими намерениями. Этим закончится продолжительный внутренний процесс объединения страны и установления единой государственной власти.

Наконец, страна управляется на основании высших соображений; преследуются общие государственные цели, пред которыми должны молчать все второстепенные соображения, будничные расчеты. Но здесь и начинается противоположение между так называемою историческою и искусственною провинцией. Государственный интерес должен стоять на первом плане; но из этого не следует, чтобы каждое движение мысли, каждый будничный расчет должны были войти в сферу государственных интересов. Правительственная деятельность подчинила себе всю массу народных сил для удовлетворения высших потребностей государства, но из этого не следует, чтобы в обществе не было другой деятельности, кроме правительственной.

Отрицание и уничтожение общественных исторических организмов во имя высшего государственного организма должно иметь свои пределы. Подчинение их высшим началам государственной жизни есть необходимость; совершенное их уничтожение есть вред. Мы не можем себе представить правильно развившееся государство без тех организмов, которые дали ему существование. Даже в тех государствах, где общественные элементы не составляли прочных местных организмов, государство, понимающее свое призвание, рано или поздно группирует их, дает им организацию в виду этих местных интересов.

Слабость семейных начал в Спарте, уничтожение муниципального быта в Древнем Риме, несуществование его в первые времена феодального государства вредно отражались на судьбе этих государств. Цивилизация и образование нового государства начинаются в новой Европе именно после общинного движения, организовавшего в первый раз народные силы. Воспользовавшись услугами этих сил, государство должно сохранять их в эпоху своего могущества, как его главную основу. Без них государство делается простым логическим отвлечением, не имеющим никакой органической связи со страной. Тогда его могущество вредно отражается и на неделимых. Если между неделимым, отдельно взятым, и государством, во всей его совокупности, не будет никаких посредствующих групп, свободному развитию умственных и нравственных сил неделимого и даже его материальному благосостоянию грозит серьезная опасность. При отсутствии таких союзов государство является единственным твердым учреждением среди разрозненной, а потому бессильной массы неделимых, которые не замедлят стушеваться пред этим колоссальным могуществом. К числу таких организмов, существование которых должно продолжиться в государстве, принадлежит и провинция.

Она должна иметь известную степень самостоятельности, без которой достижение ее целей сделается невозможным. Выражение "самостоятельность" требует оговорки. Здесь речь идет, конечно, не о той степени самостоятельности, какую провинция имела до образования государственного единства. Мы имеем в виду ту долю самостоятельности, которая необходима провинции в уцелевшей для нее после конфискации различных ее прав государством сфере отношений. Государство низвело ее из сферы самостоятельных политических отношений в сферу отношений подчиненных. Но раз она введена в надлежащие пределы, в этих пределах должно продолжиться ее самостоятельное существование. Это значит, что с появлением государственных целей не теряют своего значения цели низших организмов, хотя они и отступают на второй план. Признание же за известным организмом самостоятельных целей предполагает за этим организмом известную совокупность прав, дающих ему возможность их осуществления.

Сказанное, полагаем, разъясняет, какое значение может иметь деление провинции на историческую и искусственную. Провинцией историческою можно назвать организацию местности под влиянием общественных элементов, имеющих вполне самостоятельное существование, хотя бы даже они первоначально не выразились в форме провинции. По мере подчинения этих общественных элементов государству происходит другая организация местности, на основании административных соображений. Этим сохраняется связь всех общественных элементов с верховною властью, и совокупность первоначальных организмов получает не только местное, но и общегосударственное значение.

Трудно сказать, где границы между этими двумя видами провинции. Иногда историческая провинция внешним образом продолжает свое существование даже во время полного торжества государственной администрации. Обыкновенно это бывает в том случае, когда границы исторических делений не представляют особенных неудобств в административном отношении.

Во всяком случае, организация общественных элементов в местных организмах должна происходить под влиянием, руководством и надзором государственной власти. Ни одна провинция, составляя часть государства, не может обходиться без представителя высшей правительственной власти, стоящего во главе ее и через которого устанавливалась бы связь между местностью и верховным правительством; затем ввиду различных правительственных задач в местности появляется ряд учреждений, имеющих чисто исполнительный характер.

Но рядом с этими органами продолжают свое существование общественные элементы, введенные в сферу экономических отношений. Определить их отношение к органам правительства и к правительственной деятельности вполне необходимо. Если влияние общественного склада отражается даже на государственной форме, то еще больше должно оно отразиться на местном управлении. Только в одном случае можно бы устранить это влияние, именно в предположении, что все общественные классы станут в несвободное отношение к государству, что их труд, собственность, промышленность, торговля, словом, весь экономический оборот подчинится неограниченному господству и распоряжению государственной силы. История знает такие примеры, но они относятся к моментам переходным, к временам излишнего напряжения правительственной власти. Они не могут совмещаться с юридическою, нормальною деятельностью власти. Напротив, государство, определив сферу каждого права, каждой деятельности, предполагает затем полную свободу действия в этих определенных пределах. Совокупность таких свободных элементов с их свободною деятельностью не может не иметь значения в местном управлении.

Следовательно, провинция не представляется простым делением государства на части, но предполагает необходимую самостоятельность этих частей в двух отношениях: самостоятельность правительственных органов и тесно с нею связанную самостоятельность общественных элементов.

Самостоятельность правительственных органов местного управления основывается отчасти на общих началах государственного права, отчасти на соображениях практических, свойственных каждому конкретному государственному устройству. Посылая различных правительственных лиц в провинцию, государство не может не возлагать на них ответственности за положение этой провинции. Всякая исполнительная власть, по самому существу своему, может действовать благотворно только под условием строжайшей ответственности. Имея совершенно самостоятельные задачи, подобно всем другим властям в государстве, она в то же время пользуется несравненно большею свободой действий. Законодательная власть установляет только нормы для деятельности органов власти и отдельных граждан; судебная власть охраняет эти нормы, наблюдает, чтобы деятельность тех и других не переступала указанных пределов. Но как только нормы определены, как только неприкосновенность их гарантирована судом, должна начаться в этих пределах самостоятельная деятельность исполнительной власти, на которой главным образом лежит обязанность осуществления разнообразных государственных задач.

Ответственность и самостоятельность, тесно связанные в государственном праве, определяют, таким образом, положение органов исполнительной власти в провинции. Осуществляя государственные задачи в местности, эти органы нуждаются в полной самостоятельности своих действий ввиду разнообразных условий, представляемых каждою местностью, условий, необходимо видоизменяющих общее направление власти сообразно потребностям времени и места. Общий государственный интерес и интересы местного населения в особенности будут гарантированы лишь в том случае, когда деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразится и на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение; когда каждый новый факт в жизни местного общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление, так сказать, будет расти вместе с обществом. Очевидно, эти условия не будут достигнуты, когда власть действительного управления будет сосредоточена в центральном правительстве, а в местности будут находиться простые эмиссары, агенты этого правительства, для простого исполнения его предписаний. Центральное правительство прежде всего действует общими мерами, в которых, правда, выражаются высшие начала национального права, но которые не могут ни уловить всех местных оттенков национальной жизни, ни предвидеть разных комбинаций, случаев, неизбежных в жизни каждого развивающегося, действующего общества. А все эти обстоятельства предъявят свои требования при практическом применении общей меры. Всякий недосмотр вредно отразится в административных сферах и может повести к важным замешательствам. Без сомнения, центральное правительство увидит в этом замешательстве и беспорядках неумение или нежелание местных органов исполнять его предписания и в том и другом случае может подвергнуть их ответственности. Но вряд ли это будет справедливо. Одно из коренных положений государственного права гласит, что мера ответственности определяется степенью власти, данной лицу, т. е. тою или другою степенью самостоятельности. Несправедливо подвергнуть местные власти ответственности за плохое исполнение предписаний центрального правительства в том случае, когда власти эти не обставлены всеми условиями успешной деятельности. Когда они не имеют права тотчас разрешать все недоумения, а обязаны о каждом случае спрашивать власть центральную; когда они не имеют возможности принимать в расчет местные особенности, а обязаны ломить их под неумолимые требования общего распоряжения; когда новая комбинация в жизни известной местности не может быть удовлетворена тотчас, а должна ждать, чтобы во всей стране была сознана эта новая потребность и вызвала общую меру, -- тогда нечего рассчитывать на успех местной администрации, нечего привлекать ее к ответственности. Ответственность в этом случае не только несправедлива, но и бесполезна. Новая администрация неминуемо впадет в те же ошибки. Следовательно, придется сквозь пальцы смотреть на самую бездеятельность местной администрации. Поставленная для исполнения предписаний центрального правительства, она будет ограничиваться только одним исполнением. Собственной инициативы ввиду постепенно развивающихся интересов общества, она иметь не будет. Итак, вялое исполнение предписаний центральной власти, ленивое отношение к обществу, отсутствие всякой самодеятельности -- вот результаты такого положения местной власти. Центральная власть не будет в состоянии следить за постепенным развитием народных сил, потому что главное орудие ее для этой цели -- местные власти -- вовсе не заинтересованы этою задачей. Центральная власть должна постоянно ожидать самых неприятных затруднений, разрешить которые она не всегда в состоянии по незнанию местных условий, их вызвавших. Меры, кажущиеся полезными в первую минуту, могут оказаться бесполезными впоследствии. Столкновения, ничтожные в начале, могут разрастись до самых неожиданных размеров, пока центральная власть получит уведомление о случившемся и пришлет предписание. Вследствие этого центральное управление может ограничиться слабыми мерами, когда нужно энергическое вмешательство власти, и наоборот, прибегнуть к суровым средствам, когда затруднения уже начали улаживаться мирными средствами.

Притом несамостоятельность органов местного управления и сильная централизация власти существуют всегда скорее на бумаге, чем наделе. Местные власти всегда приобретают значительную долю самостоятельности вопреки положениям законодательства. Это совершается отчасти вследствие политики самого центрального правительства, отчасти вследствие невозможности довести до конца дело централизации.

Само центральное правительство сознает, что его регламентация не может уловить всех случаев народной жизни, а потому допускает самостоятельную деятельность своих органов в местности, насколько это не вредит его интересам. Оно дает им известную долю самовластия (pouvoir discretionnaire) под единственным условием успешного исполнения его требований. Иногда это положительно выражается в дозволении принимать все меры, необходимые для достижения видов правительства. С другой стороны, местная администрация всегда настолько останется в пределах, ей указанных, насколько у центрального правительства есть средств контролировать ее действия. При ненадежности контроля самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол. Притом в силу одного того, что местная власть удалена на более или менее значительное расстояние от власти центральной, речь о контроле заходит уже тогда, когда дело доходит до ответственности, т. е. когда вместо предупреждения зла необходимо уже его пресечение. Если даже предположить, что центральное правительство изобретет какую-нибудь систему действительного контроля, она вряд ли достигнет цели. Администрация не может быть организованною системой недоверия. Построенная на таком начале, она убивает всякую энергию у своих агентов; ни один администратор не будет иметь мужества усердно служить правительству, предполагающему в нем преступника. Такой взгляд унижает его в собственных глазах; он заставляет его заботиться лишь о формальном отправлении своих обязанностей, думать об одном: уйти от придирок высшего начальства. Далее, такая власть, не пользующаяся кредитом даже своего начальства, конечно, не будет иметь веса в обществе, вверенном ее попечению.

Следовательно, правительство, не сообщая местному управлению определенной доли самостоятельности, рискует тем, что управление это или приобретет ее помимо его воли, силою самой необходимости, или потеряет кредит в обществе в ущерб правительственным задачам. Самостоятельность, приобретенная самим местным управлением, как это доказал опыт, не будет знать границ и, не признаваемая законом, всегда останется вне правительственного контроля. Напротив, сообщая этому управлению определенную степень самостоятельности, правительство достигает этим двух целей: местная власть знает, что она может и должна сделать, высшее правительство -- чего оно может от нее требовать. Определенность отношений сообщает более точный характер самому управлению.

Обращаясь к деятельности судебной, еще нагляднее можно видеть необходимость самостоятельности местного управления. Суд никогда не может быть чисто исполнительным органом, простым агентом высшей власти. Суждение составляет необходимое свойство его деятельности, и в определенной сфере суждение это вполне самостоятельно. Каждое судебное место по необходимости имеет определенный круг дел, где решения его окончательны. Как бы ни ничтожна была сумма иска, предоставленного окончательному решению того или другого судебного места, это зависит от различных условий; но никогда ни одно из них не должно быть лишаемо возможности постановления окончательных приговоров. Затем даже и по делам, восходящим в высшие инстанции в ревизионном и апелляционном порядке, судебные места пользуются полною самостоятельностью суждений и действий. Ни одно место не может потребовать дело, пока оно находится на обсуждении низшей инстанции, никто не может подсказать ей решение; словом, решение, даже подлежащее ревизии и апелляции, должно быть постановляемо так, как если б оно имело значение окончательного. По общему характеру судебной деятельности не может быть несамостоятельных судебных мест. Из этого, конечно, не следует, что провинция должна обладать всеми известными инстанциями. Но с практической стороны важно, чтобы провинция, или деление, подходящее к провинциальному, имела самостоятельные судебные инстанции. Правосудие, сказал один из английских королей, должно находиться у дверей каждого гражданина. Действительно, какой порядок судопроизводства мы ни возьмем, уголовный или гражданский, везде мы встречаемся с необходимостью держать органы судопроизводства как можно ближе к управляемым. Деятельность уголовного судьи обусловливается возможностью стоять как можно ближе к самой обстановке преступления. Характер местности, образ жизни жителей, сфера, в которой находился предполагаемый убийца, обычаи общества и образ мыслей ближайшего кружка преступника -- все эти обстоятельства, независимо от ближайших улик, могут навести на следы преступления, выяснить его истинный характер. Далее, одно из важнейших средств доказательства, свидетельские показания, есть средство, так сказать, по преимуществу местное. Есть разница между свидетелем, дающим свои показания в обстановке родных и знакомых, в присутствии лиц, знающих его образ жизни и обстановку, исполняющим свои обязанности, не отрываясь от домашних занятий, и свидетелем, который должен ехать в отдаленный центр, бросая свои занятия и давая свои показания не под контролем знающего его, а среди чужого ему общества. От этого страдают прежде всего его домашние интересы, затем интересы правосудия. Он принужден нести издержки, часто значительные, и если ему приходится ехать на свой счет для дачи показаний, он, естественно, с самого начала старается уклониться от всякого участия в деле, вследствие чего правосудие часто теряет самые драгоценные показания. Гражданский процесс еще более вызывает необходимость поставить судебные органы как можно ближе к тяжущимся, потому что сосредоточение суда в одном месте увеличит судебные издержки до такой степени, что правосудие может сделаться достоянием одних зажиточных классов.

Мы не станем дольше останавливаться на доказательстве необходимости самостоятельных правительственных органов в провинции. Она сознается даже крайними защитниками централизации. Немногие восстают против такого перемещения власти от центральных правительств к местным. Это децентрализация в собственном смысле этого слова. Ею разрешается только вопрос об организации сил правительственных, она ничего не говорит об обществе.* Между тем в этом заключается существенная часть вопроса о местном управлении.

______________________

* Французские публицисты мало разработали этот вопрос по причинам, которые мы увидим ниже. Они знают только централизацию и децентрализацию как противоположные термины. Некоторые прибавляют еще сюда понятие о self-government, но тут же смешивают его с децентрализацией или различают два вида децентрализации. См.: ChevillardJ., ibid., II, P. 221. Batbie [A.]. Traite theorique et pratique de droit public et administrative. [Paris.] P. 422 sq.


Сообщение самостоятельности правительственным органам в местности необходимо предполагает организацию общественных сил как противовес этой самостоятельности, противовес, без которого она легко может выродиться в произвол. Высшее правительство, облекая местную администрацию властью, определяет ее границы и ставит ее под свой контроль. Но как бы ни были строго определены границы этой власти, как бы бдителен ни был контроль, местная администрация всегда может переступить свои пределы, если ее деятельность не будет задерживаться рядом корпораций и организмов сферы общественной. Ограничения не могут сдержать ненормального развития права; одно право может ограничиваться другим таким же правом. Деятельность администрации может найти должное ограничение только в той среде, в которой она действует. Только такое ограничение действительно, только при нем виды высшего правительства получают осуществление. Когда местный администратор не только имеет в виду ограничения, постановленные его деятельности законодательством, но и встречается с положительными правами разных общественных организаций; когда он не только обязан отдавать отчет высшему правительству, но и разделять свою деятельность с органами общества, допущенными в правительственную сферу; когда не только сознание долга удерживает его от правонарушений, но и возможность отпора со стороны общественных элементов -- лишь тогда самостоятельность местной администрации может быть благотворна. Напротив, действуя среди бесправной массы, администрация всегда выйдет из назначенных ей границ. Затем, как бы ни были обширны права, предоставленные местной администрации, права, дающие ей возможность применяться к местным условиям, она не может своими средствами удовлетворить всем сложным правительственным задачам. Слагаясь из людей, чуждых известной местности, не знакомых с ее потребностями, она способна часто применять к своей деятельности чисто теоретические соображения вместо насущных потребностей известного общества. Отсюда возможность колебаний и даже радикальных видоизменений взглядов в деле управления известными практическими задачами, в особенности в деле народного хозяйства. Все это приводит к необходимости поручения некоторых задач органам общества, члены которого близко знакомы с условиями местности и могут согласовать правительственную деятельность с преданиями местного общества.

На основании всего вышеизложенного мы можем прийти к следующим положениям. В государстве, окончательно сформировавшемся, составившем одну национальность,* не может быть речи о провинции как о политически самостоятельном теле. В самом деле, что вызывает появление государственного единства? Прежде всего уничтожение племенных особенностей, а вместе с тем и племенной вражды, разделявших страну, затем единство законов и прав, единство политической жизни; словом, государство появляется с уничтожением всех узких, эгоистических стремлений пред одною великою национальною целью. Доказывать необходимость такой централизации -- значит доказывать необходимость самого государства. Страна, не представляющая такой централизации, есть недоразвившееся или неспособное к развитию государство.

______________________

* Мы принимаем здесь национальность как начало чисто политическое в противоположность ее племенному, филологическому и религиозному значению.


Но государство не стирает всех местных особенностей; ввиду этих особенностей местное население должно быть снабжено известною суммой прав, дарованных ему общим законодательством, а местная администрация должна быть поставлена в возможность действовать сообразно с условиями времени и места. Отсюда возникает необходимость самостоятельности провинции как подчиненного государственного организма. Самостоятельность эта проявляется в двух направлениях: в сфере правительственной и в сфере общественной. Провинция является административно-общественным организмом. Вот почему и самый вопрос о провинции слагается из двух необходимых частей: из вопроса о правительстве -- с одной, и об обществе, с другой стороны.

Без самостоятельности общества самостоятельность администрации не может повести ни к каким удовлетворительным результатам. Общество должно входить в организм провинции, для того чтобы организм этот явился одним живым целым. Но и деятельность общественных элементов без объединяющей, организующей деятельности правительства не может составить такого целого или если и составит, то с явным ущербом для государства. Общественные элементы, достигшие самостоятельности помимо правительства, всегда стремятся выйти из сферы простого административного значения и получить значение политическое. Напомним местные сословные собрания в средние века. Как одни правительственные элементы не создают провинции, она является в таком случае простым механическим делением страны без самостоятельной жизни, так не создает ее и администрация, основанная на одних общественных элементах. В Англии, например, правительственный персонал сосредоточен весь в центральном управлении. Местная администрация представляет развитие общественных элементов. Все лица, действующие в графстве, не говоря уже о выборных должностях, являются скорее членами общества, чем чиновниками. И что же? Никто не скажет, что английские графства представляют одно целое, один организм. В Англии нет провинций в строгом смысле, хотя местность и имеет свои определенные задачи. На совершенно других основаниях можно сказать, что и Франция не имеет настоящей провинции, а скорее чисто правительственный персонал в местности. Результаты невыгодны и здесь, и там. Если в Англии правительству трудно было ввести единство во внутреннее управление даже по таким капитальным вопросам, как реформа полиции, закон о бедных, то во Франции обществу трудно соблюсти свои интересы и отстоять свои самые законные потребности.

При таком взгляде на провинцию очевидно, что вопрос о самоуправлении не есть противоположение сферы правительственной сфере общественной. Это не есть вопрос о правительственном вмешательстве и личной инициативе, о свободе и опеке, гувернаментализме и индивидуализме. Это есть вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере. Мы имеем в виду не разграничить сферу правительственную от свободной деятельности общества, а решить, насколько задачи самого правительства не могут быть достигнуты с помощью одних правительственных органов, без участия общества. Это совершенно видоизменяет вопрос.

Мы не должны будем вести с государством спор за права человеческой личности; не должны будем удерживать личность от посягательств на государственную власть. Напротив, мы будем искать разрешения провинциального вопроса в органическом соединении и совокупном действии правительственных сил и общественных элементов. С этой точки зрения, провинциальный вопрос сделается интегральною частью государственного права, частью, без которой система учреждений будет являться чем-то неполным, односторонне или не вполне развившимся.

Всматриваясь в государственное устройство существующих государств, нельзя не заметить, что все законодательства инстинктивно, так сказать, понимают вопрос именно в этом смысле. Французское законодательство, несмотря на свою централизацию, допускает, однако, зародыши самоуправления в свои департаменты. Английское правительство старается уже ввести начало серьезного государственного контроля в местное управление. Прусское законодательство еще больше подходит к выставленному нами понятию о провинции. Но между тем как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии. Несмотря на множество их оттенков, они могут быть подведены под две главные группы: защитников правительственной централизации -- с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны.

Из самого их названия можно видеть, что они имеют в виду не всю совокупность провинции, а только один из ее элементов. Провести везде идею единой центральной власти, подчинить всю массу разрозненных общественных интересов общим государственным целям -- вот совершенно законное желание одних. Ограничить правительственную деятельность сферою общих задач, оставив подробности управления, частные интересы на попечении общества, заменить по этим вопросам правительственную регламентацию личною инициативой, поддержать энергию общественной жизни -- вот совершенно законное стремление других. Систему централизаторов нельзя назвать системой деспотизма. Напротив, установление правильных юридических отношений в обществе, опека общественных организмов ввиду высших задач государства -- обыкновенные их мотивы. Государство, говорят они, как орудие прогресса, должно иметь все средства для осуществления своих задач. На его ответственности лежит не только попечение о настоящих поколениях, но и о будущих. Оно должно принимать на себя все обязанности, которые не могут быть наложены на общество и отдельные личности. Есть вопросы, достаточно обеспеченные личным интересом деятелей: здесь государство может ограничить свое участие охранением прав каждого из членов общества. Но есть вопросы, которые, с одной стороны, не могут быть предметом принудительных предписаний, а с другой -- не могут быть вообще или в данную минуту предоставлены на попечение частной деятельности: нельзя предписать человеку быть благотворительным; нельзя в известные моменты жизни общества образование оставить на попечении частной деятельности. Тогда государство берет-де эти задачи на себя: оно делается благотворителем, воспитателем и т.д. Эта деятельность государства не останавливается с развитием общества. Государство должно расти вместе с ним, его сила возрастать рядом с возрастанием общественных сил, его деятельность увеличиваться с увеличением общества, усложняться с усложнением его отношений. Крайний индивидуалист, говорит Дюпон-Уайт, согласится с тем, что прогресс творит среди людей новые явления в сфере нравственной, политической и экономической и что эти приращения в жизни приводят к усилению общественной власти. "A plus de force il faut plus de regie; a plus de vie, il faut plus d'organes. Or, la regie et l'organe d'une societe c'est l'Etate".*

______________________

* См.: Dupont-White [Ch. В.]. L'individu et l'etat. 2 ed. Paris, 1858. P. I.


Защитники самоуправления, со своей стороны, требуют развития общественных сил не только в интересах общества, но также и для пользы государства. "Административная централизация, -- говорит Токвиль, -- постоянно стремится к ослаблению гражданского духа. Ей, правда, удается соединить в данную эпоху все свободные силы нации в одном месте; но она вредит воспроизведению этих сил. Она может доставить нации победу в день борьбы, но уменьшает с течением времени ее могущество. Она много может сделать для временного величия одного человека, но не для прочного благосостояния народа".*

______________________

* [Tocqueville A. de]. De la Democratic en Amerique. T. I. P. 105 -- 106.


С точки зрения общих интересов, рационально-юридического порядка, рациональной пользы теория централизаторов представляет много выгодных сторон. Децентрализаторы правы с точки зрения частных, общественных интересов, имеющих законное право существования подле общих государственных целей. Как бы ни были сильны прогрессивные стремления правительства, как бы ни было законно его желание основать всю общественную жизнь на общих началах, выраженных им в законодательстве, однако никогда его логическая деятельность не может отрешиться настолько от бытовых условий конкретного общества, чтобы на нем не отразился известный общественный склад. Мало того, даже условия его прогрессивного развития требуют, чтоб оно ни на минуту не прерывало связь с живыми силами страны.

В этом, можно сказать, и состоит причина несогласия между двумя школами. Централизаторы большею частью отрицают значение бытовых условий страны. Вне правительства для них не существует возможности правильной государственной жизни. Что представляет собою общество, как не совокупность разрозненных, противоречивых, находящихся в борьбе интересов, готовых своим эгоистическим стремлениям принести в жертву общую пользу? Вне правительства вы наталкиваетесь на личные стремления, на развитие эгоизма, индивидуализма, ведущего к анархии, или на сословия, готовые подчинить себе все другие, или на общины, корпорации, стремящиеся к политическому значению. Среди всей этой неурядицы, одно-де государство является представителем порядка и единства и даже прогресса. Следовательно, чем меньше будет в администрации места этим разнородным стремлениям, чем больше она будет основываться на идее общих интересов, тем больше надежды на успех. В противоположность централизаторам защитники самоуправления являются с требованиями уважения к народной жизни. Общество лучше знает свои интересы, чем правительство, отстоящее от него слишком далеко и по самой природе своей преследующее общие цели в ущерб частным. Устранение общества от административных вопросов есть, говорят они, совершенное поглощение всех частных, общественных интересов, как бы законны они ни были, интересами общими. Это есть отрицание не только личности, но и всех общественных организмов, следовательно, и всего общественного порядка, настоящего и прошедшего, в пользу отвлеченной идеи государства.

Так или иначе централизаторы имеют в виду общий, хотя отчасти отвлеченный, государственный порядок; защитники самоуправления поневоле отстаивают общественно-исторические основы государства.

Это зависит отчасти от того, что первые обыкновенно имеют в виду Францию, как представительницу идеи всемогущества государства, всемогущества, пред которым исчезают вЬе общественные организмы, при котором между неделимыми и массой государства нет никаких посредствующих комбинаций; последние -- Англию, как страну, построенную на исторически выработанных элементах общества, где положение человека в обществе определяет заранее и его роль и значение в государстве.

На этом основываются отчасти и возражения, делаемые централизаторами своим противникам. От этого же зависит и трудность соглашения двух школ. Мы уже видели, что ни французское, ни английское государственное устройство не представляет провинции в настоящем смысле этого слова. Ни там, ни здесь нет провинции, как организма sui generis. Исключительность, односторонность господствующих здесь начал устанавливает и односторонний характер самой организации. Отсюда вытекает и самый характер аргументации двух школ. Замечая, что одни напирают на построение администрации на общественных началах, централизаторы с большим основанием возражают, что историческое развитие этих общественных начал должно быть таково, чтоб участие их в управлении не вредило общественным и государственным интересам. Положение общественных организмов и классов бывает-де таково, что, кроме усиленной правительственной деятельности, ничто не может установить среди них правильной юридической жизни. Если мы прибавим к этому, что защитники самоуправления черпали свои доказательства большею частью из английского быта, то нам понятно будет, почему централизаторы признали самоуправление формой администрации, исключительно свойственною едва ли не одной Англии. Во всяком случае, они утверждают, что система самоуправления, для того чтобы не повредить государственному и общественному развитию, нуждается во многих условиях, которые находятся не во всех государствах и зависят-де от исключительного положения страны и особенностей ее исторического развития. Напротив, система администрации, построенная исключительно на государственных началах, по своей общности и независимости от общественных элементов, может-де применяться к государствам с самыми различными общественными элементами. Такая система может держаться одною логичностью своих построений; она-де легко может подлаживаться к временным, историческим общественным условиям и в то же время не забывать своего высокого назначения. Опираясь в администрации на одни общественные элементы, как в Англии, правительству слишком-де много приходится сообразовываться с тем или другим настроением общества. Напротив, здесь оно скорее может видоизменять общественные элементы сообразно своему желанию.

Действительно, благодаря такой диалектике и некоторым обстоятельствам, которые мы рассмотрим ниже, в политических сферах установилось убеждение, что участие общества в местном управлении требует таких условий, что только немногие страны, и то не в одинаковой степени, способны его принять. Можно, однако, смело сказать, что это положение можно отнести к разряду тех политических софизмов, которые так хорошо исследованы Бентамом.

Каждая политическая и административная организация, во-первых, есть продукт известных причин, а во-вторых, нуждается в известных условиях, для того чтоб удовлетворять действительным потребностям страны. Централизация, подобно самоуправлению, нуждается также в известных условиях, без которых она вместо пользы принесет вред стране и из орудия прогресса превратится в орудие застоя или даже разрушения. А затем, и это самое важное, она всегда есть продукт известных причин, свойственных не всем странам одинаково.

Независимо от этих недоразумений, в спор о том или другом устройстве провинции входят многие начала, мало имеющие связи с существом дела. Так, например, защитники самоуправления непременно провозглашают начало личной свободы в ее различных проявлениях, обвиняют противников в стремлении к деспотизму, и спор вместо обыкновенных административных соображений принимает политический характер.

Усложнению спора весьма много способствует и то, что не только централизаторы вообще имеют в виду Францию, но и самый вопрос о провинции главным образом возник в этой стране. Можно сказать, что нигде не имеет он такого значения, как здесь. Для французов этот вопрос имеет не только административное, но и общеполитическое значение; французские публицисты имеют в виду неудовлетворительность не только административного порядка, но и всего государственного строя современной Франции. Вследствие этого аргументация их принимает иногда такое направление, которое очень пригодно для их особых целей, но мало годится для научного исследования. Вот почему для ученого, желающего специально заняться французскою литературой по этому предмету, необходимо отделить все эти временные, случайные элементы спора от тех положений, которые действительно могут занять место в научной разработке вопроса о провинции.

Мы попытаемся выяснить здесь в общих чертах причины, вызвавшие появление вопроса о провинции в современной Франции. В особенности нам необходимо будет показать, почему вопрос этот принял здесь такой оттенок, какого он, очевидно, не может иметь ни в какой другой стране.


## III


Государственный строй Западной Европы вообще и Франции в особенности долгое время основывался на поземельных отношениях, так сказать, исходил из факта землевладения. Два результата были последствием этого факта. Во-первых, территория получила там громадное, преобладающее значение, вследствие чего вся совокупность земель, входивших в состав того или другого владения, получила совершенно самостоятельное значение, независимо от понятия народного, племенного единства и верховных прав центральной власти. Парализуя, таким образом, два объединяющие начала тогдашних государств -- национальное сознание и деятельность верховной власти, -- феодальный порядок дал особенное значение оттенкам различных племен, соединенных под их властью. Все племенные отличия, оттенки, зависящие от географических и этнографических условий, оттенки, которые при других условиях прошли бы без особенного влияния, получили здесь особенное политическое значение. Земля, на которой строилась феодальная система, давала особое государственное значение не только факту собственности, но и всем особенностям народонаселения, обитавшего на ней. Здесь сила так называемой исторической провинции. Второй результат, вытекающий из первого, состоит в том, что государству для выполнения его задач предстояла борьба самая затруднительная. Оттого, как всегда бывает в подобных случаях, результаты его деятельности превзошли первоначальную цель. Государство не только поставило один общий закон вместо множества местных, но и уничтожило всякую самостоятельность провинций; не только объединило под своею верховною властью всю территорию, но и отвергло законное влияние местных условий и особенностей на ход администрации; не только создало единую нацию, но и стерло все отличия, которые так много способствуют разностороннему развитию национального характера.

Особенно заметно это во Франции.* Принципы, сменявшиеся в ее истории, говорит один из ее публицистов, были неуступчивы. Они или владычествовали безгранично, или падали безусловно. Ни одна страна не знала такого раздробления, ни одна потом не видела такой централизации. Но ошибочно было бы думать, что одна королевская власть установила всю эту централизацию. Если Токвиль основательно доказал, что централизация не есть продукт революции, а наследие старого порядка, развитое революцией, то с таким же основанием можно доказать, что в старом порядке она была произведением не одной королевской власти, а всех условий национальной жизни. Не одни короли были заинтересованы падением феодализма; не они одни подняли знамя национального единства против феодального раздробления. Государственная идея зародилась одновременно на троне и среди третьего сословия. Для королей феодалы были преградою, задерживавшею их власть. Для промышленных и земледельческих классов они являлись классом привилегированным, которого преимущества тяжело отзывались на народной промышленности. Королевская власть сверху, третье сословие снизу старались подорвать основы этого феодального общества: короли -- потому что с правами землевладения были соединены державные права, которые им необходимо было собрать в свои руки; общины -- потому что благодаря исключительности принципов феодального государства они, как не имеющие самостоятельных прав в землевладельческой аристократии, стояли вне феодальной организации в качестве бесправной массы. Вследствие этого политика королей должна была состоять в постепенном присоединении территорий к короне и постепенном уничтожении державных прав в тех из них, которые признавали его сюзеренную власть. Сюзеренитет должен был превратиться в суверенитет. Политика общин заключалась в том, чтобы сначала войти в феодальное общество в качестве самостоятельных его членов и затем постепенно преобразовать это общество по своим планам. Сначала был подорван принцип землевладения как исключительного источника политических прав; общины вошли в состав феодальной иерархии. Хартии, завоеванные ими, дали им права, подобные тем, какие бароны имели в своих участках. Они сделались юридическими лицами по феодальному праву. Высшая, средняя и низшая юрисдикция, право налогов, предводительство войском сосредоточивались в руках их сановников. Но если для феодалов местная самостоятельность была альфой и омегой их политических стремлений, то для общин дело не могло на этом остановиться. Ни сами общины, ни короли не могли видеть в муниципиях последней ступени государственного развития. Общины вошли в феодальное устройство как самостоятельный элемент; короли были очень довольны этим, потому что каждый самостоятельный член третьего сословия увеличивал количество непосредственных подданных короля, и общины ставили его в прямые отношения чуть не с целою массой народа, заслоненного до тех пор стеной феодалов. Но они не забывали, что с появлением общин как равноправных членов феодального общества в то же время увеличивается количество феодальных организмов, которые могут стать на пути развития королевского могущества. Действительно, логическим последствием общинных идей вовсе не было национальное единство, или, по крайней мере, оно должно было осуществиться в форме федерации городов под верховным сюзеренитетом короля. Но скоро неизбежный ход событий показал и третьему сословию, что его спор с феодализмом не может разрешиться в узких рамках муниципий. Общины скоро увидели, что в местном самодержавии нет ничего драгоценного. В ряду феодальной иерархии они явились с меньшим значением, чем настоящие феодалы. Несмотря на пышные титулы городских сановников, на громкие имена патрициев, пэров, консулов, члены общин не сделались настоящими патрициями и для аристократии оставались презренными мещанами; новые права не вполне обеспечивали их гражданскую свободу, хотя они, подобно рыцарям, обзавелись крепкими стенами, надели латы и стали учиться военному искусству, которое здесь сделало даже значительные успехи. Но что значили они, взятые сами по себе, в сравнении с военным дворянством? Несмотря на все их усилия, промышленность все еще страдала от дикого баронства. Итак, ни честолюбие, ни скромные потребности мира и тишины, выраженные общинами, не могли быть удовлетворены в узкой сфере местного самоуправления. И то, и другое нуждалось для своего осуществления в более возвышенной цели. Зародыши государственного порядка начали вырабатываться в общинах, но развиться могли они только на широком поприще национальности; военная служба и искусство получили новое значение в муниципиях, но подорвать феодальную армию они могли только в форме постоянного войска. Изучение римского права и зародыш правильного законодательства должны были привести к положительным результатам в форме общего государственного законодательства. Вот почему королевская служба явилась поприщем, на котором должна была продолжаться борьба третьего класса с феодализмом. Вот чем объясняется странный, по-видимому, факт, что с падением общин значение этого третьего сословия не только не уменьшается, но увеличивается. Магистратура, парламенты, администрация -- вот где буржуазия могла не только бороться со своими противниками, но даже заставить их преклониться пред собою.

______________________

* Относительно постепенного образования французской централизации см.: Histoire de l'administration en France et des progres du pouvoir royal, par Dareste de la Chavanne. L'ancien regime et la revolution, Токвиля. Geschichte der Rechtsverfassung Frankreich's, Шеффнера. Etudes d'administration (De la division administrative etc.) par J. Chevillard; E. Regnault: La Province, особенно приложение к этому труду. La revolution et l'empire, par de Meaux. La liberte politique, par J. Simon. Guizot: Histoire de la civilisation en France.


Вследствие этого общины рано приходят в упадок; он начинается уже в XIV столетии.* Что было делать буржуа в узкой сфере родного города? Как бы он ни был богат, он только в нем мог пользоваться почетом в форме должностей и других отличий. Но как скоро переступал за черту своего города, он не встречал не только уважения, но даже и безопасности. Он, быть может, знаменитый патриций своего города, робко проезжал мимо горделивых замков могущественных баронов, с завистью поглядывая на их стройные башни. Рано понял он тщету общинных привилегий и спешил в другую сферу, где его капитал мог дать ему более значения. Он стал добиваться должностей и для этого пускал в ход все средства: римское право, изучение которого впервые началось в городах; образование, в котором он не находил соперников между полуграмотными баронами; капитал, который так мало помогал ему в узкой сфере муниципий.

______________________

* Гизо: Histoire de la civilisation en France, t. IV.


Короли спешили воспользоваться всем этим. Образованность и знание римского права, которое они видели в буржуазии, давали им возможность подготовить господство общего закона над местными правами; капиталы улыбались их истощенной казне. Явилось сословие юристов с новыми государственными идеалами, с понятиями о суверенитете, со своим девизом une foi, un roi, une loi.* Из него сложилась могущественная бюрократия. Явилась продажность должностей, это оригинальное и, по-видимому, загадочное явление тогдашнего государственного устройства. Продажность должностей была путем, посредством которого третье сословие проложило себе дорогу к общегосударственному, национальному значению. Вкус к должностям и официальному положению, говорит Дюпон-Уайт, есть общий факт во французской истории. Замечательно, что должности покупались не из каких-нибудь корыстных целей, а исключительно для власти. Правосудие, говорит Франклин в своих письмах, раздается во Франции даром и даже более чем задаром, потому что члены парламента покупают свои должности и выручают на затраченную сумму не более 3 % в форме разных доходов и приношений (так называемых epices), тогда как законная норма 5 %. Можно, следовательно, сказать, что они дают кроме времени и трудов еще 2 %, лишь бы им позволили управлять.

______________________

* Или, как говорил Людовик XI, "une seule monnoie, un seul poid, une seule coutume".


Цена этих должностей доказывает, до какой степени буржуазия угождала власти. В 1639 г. правительство создало 16 должностей рекетмейстеров, предполагая выручить из них 11 миллионов.* Даже Монтескье, основатель конституционной теории, не восстает против этого обычая. По его мнению, продажность должностей хороша (est bonne) в монархических государствах, потому что она превращает в семейное ремесло то, что граждане не берут на себя из добродетели.**

______________________

* L'individu et l'etat. P. 102.

** Esprit des lois, liv. V, chap. XIX. Из этого не следует, чтобы продажность должностей была хороша сама по себе. Уже в те времена это явление вызывало сильные протесты со стороны лучших публицистов, мыслителей и государственных людей Франции. См. относительно этого вопроса Traite des offices, par Eug. Durand, Rennes, 1863 г. и добросовестную статью Etude sur l'abolition de la venalite des offices, M. Theureau, помещенную в Journal des Economistes за 1867 г.


Так общины в борьбе с феодализмом налагали руки на собственное существование. Две причины повели к полному упадку муниципального быта. Лучшие люди стремились в центр, оставляя городское управление в руках ничтожных людей, которые злоупотребляли властью, но не могли отстоять городских вольностей. Затем под влиянием дурного управления сами общины начали призывать королевских чиновников, членов бюрократии, вышедшей из рядов той же буржуазии. Вот первый зародыш централизации. Общины покинули сферу местного управления, которое их мало занимало, даже отталкивало, и перенесли свои интересы в высшие сферы государственности, выставив таких деятелей, как Воден, Л'Опиталь, Кольбер и многие другие.

Нужно ли говорить, что общины сошлись в этом направлении с политикой королей? Последние, конечно, воспользовались таким ходом вещей, чтобы совершенно устранить деятельность феодального общества и заменить ее деятельностью правительственных органов. Теперь им легко было это сделать. Они не находили противодействия в общинах. После немногих и неудачных вспышек свободного общинного духа буржуазия окончательно установилась в своем стремлении к центральной администрации и равнодушии к городским вольностям. Затем королям уже легко было справиться с сопротивлением феодалов. Они были не одни; за ними было могущественное движение национальных элементов и первое создание этого движения -- постоянная армия. Одно право за другим отпадало от феодальных владельцев, сосредоточиваясь в руках королевских чиновников. Централизация не видела пределов своим успехам. Вместе с необходимыми державными, государственными правами переходили сюда и такие, которые являются необходимым условием местного самоуправления. Бюджет и мелкие местные расходы, публичные здания, государственные дороги и мост на каком-нибудь проселке -- все одинаково сосредоточивалось в руках бюрократии, все делалось по усмотрению и с разрешения правительства.

Общественные элементы были устранены от управления, буржуазия добровольно покинула муниципии, феодалы силой обращены в придворную аристократию. Что же оставалось в местности? На это нам отвечает Ло. Никогда, говорил он маркизу д'Аржансону, я не поверил бы тому, что видел в мою бытность контролером финансов. Знайте, что Франция управляется тридцатью интендантами. У нас нет ни парламентов, ни собраний, ни губернаторов; от этих тридцати провинциальных докладчиков зависит счастие и несчастие провинций, их довольство или скудость.*

______________________

* Появление интендантов относится к министерству Ришелье в 1635 г.


Революция осталась верна тем же взглядам. Будучи осуществлением стремлений буржуазии, отрицанием всего исторического порядка во имя отвлеченных идей и национальных вольностей, она не могла повернуть к провинциальному быту. Провинциальные вольности, основанные на значении представителей местных интересов, кажутся двигателям революции возвращением к феодальному порядку, который они только что добили. Буржуазия, достигшая власти, желает не только удержать то значение, которое она уже приобрела, но еще усилить его. А в чем же могло заключаться это усиление, как не в усилении самой централизации, этого исконного стремления третьего сословия? Вот почему первым актом революции было уничтожение провинций даже как простого географического термина, после того как утратилось ее государственное значение: департаменты заменили эту умершую политическую единицу.

Послушаем в заключение одного из историков провинций, наиболее проникнутого взглядами третьего сословия. Г. Томас* не сетует, подобно Токвилю, на установление централизации, но зато он вернее выражает понятия изучаемого нами времени. Для него провинция является главною противницей национального единства; каждый шаг к уничтожению ее вольностей -- торжеством национального единства. И что такое были эти вольности? В них мы не видим никакого единства: ни единства смысла, ни единства происхождения. Они не истекали от одной центральной власти, не были произведением одной законодательной мысли. Некоторые из них, тесно связанные с феодальным порядком, как привилегии первых двух сословий были прямо враждебны государственным интересам. Привилегии муниципий вытекали из других начал, но они не могли привести ни к каким результатам без деятельности сильной центральной власти. Самая борьба, которую они ведут с феодализмом, не может привести ни к какому полезному результату. Без руководства центральной власти эта борьба порождает один беспорядок. Парламенты борются с провинциальными чинами, чины -- с городами, города -- с сельскими общинами, общины -- с корпорациями, нигде нет руководящего начала, везде явный ущерб национальному интересу.

______________________

* Une province sous Louis XIV.


Королевская власть если и дала Франции национальное единство, то единство это далеко не удовлетворяло тем понятиям, какие мы имеем в настоящее время об этом предмете. Она не сделала из народа одного общества. Дело объединения она провела настолько, насколько это нужно было с точки зрения ее интереса. Это было единство власти, но не единство всех интересов и стремлений. Классы были разделены еще сильнее, чем во время феодализма. От прежних привилегий осталась внешность, но эта внешность оскорбляла и раздражала народ больше, чем действительные права феодалов. Таким образом, к тому времени, когда нация готовилась организовать свой быт на новых основаниях, она представляла не массу людей, стремящихся к одной возвышенной цели, а множество партий, преследовавших только свои цели. Единство французской монархии не представляет того блестящего продукта политики королей, каким его рисуют многие историки.* Один из лучших писателей современной Франции превосходно рисует нам ту картину разъединения, какую представляло нам пресловутое единство монархии Людовика XIV.

______________________

* Гизо, Or. Тьерри и их последователи.


"Он основал, говорят нам, единство... единство чего? Было ли это единство территории? Но карта Франции напоминала кафтан арлекина.

Единство администрации? Но мы видим две Франции в самой Франции -- одна называется pays d'etat, другая -- pays d'dlection.

Единство законодательства? Но кодексам того времени позавидовал бы сам Хаос: здесь правосудие отправлялось на основании обычного, там -- писаного права.

Единство правосудия? Но юрисдикции было столько же, сколько и подсудимых и родов преступлений.

Единство армии? Но армия говорила на всех языках Европы.

Единство собственности? Но пропасть разделяла собственность феодальную и крестьянскую.

Единство промышленности? Но корпорация создала аристократию блузы и фартука.

Единство религии? Но преследование во имя клочка бумаги, называвшегося буллою Unigenitus, породило в королевстве раскол, исчезнувший только с прекращением преследования.

Единство нации наконец? Но дворянство, но церковь, но буржуазия составляли отдельные нации в государстве, каждая со своим управлением и одеждой.

Где же это единство, дарованное Людовиком XIV Франции? И если он дал его ей в самом деле, зачем революции было давать его в другой раз?".*

______________________

* PeUetan E. Decadence de la monarchic Franchise. Место это цитировано г. Реньо в его книге "La Province" (p. 286 -- 287).


Картина, может быть, слишком резка; но основание ее верно: третьему сословию надо было докончить то, чего не могли или не хотели докончить короли.

Все интересы третьего сословия сосредоточились в центральных учреждениях, как их жизнь сосредоточилась в Париже. Для них только здесь было государство. Вне Парижа и центральных учреждений не существовало для них ничего. Без всякой жалости уничтожены были все организмы старого общества; даже самые названия их исчезли из нового законодательства. Вместо провинций -- департаменты, вместо общин -- муниципалитеты, кантоны.

Между тем это страшное сосредоточение не только власти, но и всех национальных сил в центре не могло обойтись без протестов со стороны национального чувства. Будущая картина провинции не улыбалась патриотам. Будущее значение центральной власти внушало всем серьезные опасения.

Вопрос о самостоятельности частей государства, об освобождении их от преобладающего влияния столицы возник одновременно с разделением Франции на департаменты и муниципалитеты. Но почва, на которой строились эти теории, резко отличается от оснований, выставленных нами в начале статьи. Нигде не заходило речи о самостоятельных правительственных агентах, действующих среди самостоятельных общественных организмов. Напротив, правительственная практика Конвента устраняла всякий вопрос о самостоятельности правительственных органов в провинции, пред его эмиссарами слагали свои обязанности все чиновники. С другой стороны, становилось ясно, что между правительственным организмом и отдельною личностью не будет более никаких посредствующих организмов. Этот факт многое объясняет в современной истории Франции и прежде всего непомерное поглощение личности государством: непосредственное противоположение общего в форме государства и частного в форме неделимого необходимо ведет к такому результату. Для того, чтобы неделимое со всеми его интересами не исчезло в государстве, нужно, чтоб их разделяли посредствующие и непременно самостоятельные организмы.

Государство не состоит из простого собрания неделимых, оно стоит не среди бесформенной массы граждан. Последние, подчиняясь государству как высшему организующему началу, в то же время не составляют простой толпы по отношению к власти. Наполеон был прав с точки зрения французского государственного человека, когда говорил, что такое общество? Правительство, суд, администрация, несколько других учреждений; остальное -- прах!.* Но он не был прав с точки зрения науки. Если бы без государства неделимые были только прахом, то самому государству угрожала бы серьезная опасность. Есть идеи, есть цели, осуществление которых не может быть делом отдельной личности, но которые в то же время не могут быть задачей целого государства, иначе оно уклонилось бы от своего прямого назначения. Замкнуть такие отношения, как религия, нравственность, имущественный оборот, наука, в индивидуальную сферу, значит породить хаос в важнейших основах общежития, привести к субъективной морали, к субъективной или, много, семейной религии, к замкнутому эгоизму в имущественных отношениях. С другой стороны, поручить все эти и подобные им интересы государству -- значит ввести в сферу принудительных отношений то, что должно оставаться в области свободы. Далее, в историческом порядке существуют организмы, предшествующие государству и не умирающие в нем, -- семья, община, провинция. Некоторые из них совершенно выступают из жизни государственной, но зато составляют необходимую часть организма общественного. Другие, напротив, осуществляют подробности государственной цели, которые не могут входить в круг деятельности государственной власти без явного ущерба ее достоинства. Из всей этой массы разнообразных целей, элементов, организмов, охарактеризованных одним общенациональным духом, составляется одно целое, называемое обществом. Это -- область разнообразия и свободы в противоположность единству и принуждению, характеризующему деятельность государственной власти.

______________________

* "Le reste e'est de la poussierei".


Эти понятия не выяснены до настоящего времени во французской публицистике. Перечитывая труды французских политических мыслителей, убеждаемся, что у них между идеей государства и неделимого существует странный, ничем не пополненный пробел.* Тем более заметно было это явление в эпоху революции. Все мыслители того времени, говоря об общем в противоположность частному, имели в виду лишь государство. С одной стороны, их ненависть ко всем историческим организмам, существовавшим в форме привилегированных корпораций, с другой -- идеал всемогущего античного государства, воплощавшего в себе всякую общественную и политическую жизнь, уклоняли их исследования с настоящей дороги. Наконец, в самых способах практического осуществления их стремлений видно, что они не знали или не хотели знать других организмов, кроме государства. Самое слово общество (societb) означало у них именно государство, соединение для политических целей, как это видно из самого заглавия сочинения Руссо: "Contrat social". Они не мыслили человеческого общества вне государства. Естественная философия представляла им человека вне всяких форм общежития, в естественном состоянии; но раз началось общежитие, оно появлялось для них в форме государства, все цели человеческие сосредоточивались в нем. Рано или поздно мыслители и публицисты должны были заметить внутреннее противоречие между таким всемогущим учреждением и основным началом всей естественной философии -- личною свободой. Если человек может себя мыслить вне государства, то неужели с появлением государства он должен отказаться от своей самостоятельности? С особенною силой противоречие это должно было обнаружиться, когда идеи естественного права нашли себе практическое применение во французской революции, когда, с одной стороны, всемогущее государство со всеми средствами централизации готово было задавить всякую жизнь в провинции, а с другой -- идея неотчуждаемого народного суверенитета подготовляла право вооруженного восстания. Прежнее логическое противоречие системы естественного права, противоречие между логикой и свободой, между неотчуждаемыми правами и свободой договора, должно было разрешиться уже не в кабинете ученых, а на гражданской, политической сцене. Отдаст ли человек всю свою свободу государству, как это утверждал Руссо, или его деятельность должна иметь сферу, свободную от вторжения правительства? Далее, где должна, поместиться сумма власти? Суверенитет принадлежит народу, он неотчуждаем, следовательно, он должен осуществляться всем народом, все части которого должны иметь одинаковые права. Но что делать с преобладающим влиянием Парижа, с возвышающимся значением столичной черни?

______________________

* Понятие об обществе начало разъясняться с появлением так называемого органического учения о государстве, родоначальниками которого должно считать Краузе и отчасти Гербарта. Наилучше разработан вопрос этот Л. Штейном, Молем и Трейчке. Во Франции он, так сказать, отрицательно выясняется в учении социалистов.


Разрешение этих вопросов беспокоило не только жирондистов, навлекших на себя подозрение в федерализме, но и предводителей "горы", которых уж никак нельзя заподозрить в отвращении от централизации.

Посмотрим, на каких основаниях думали они разрешить этот вопрос. Власть, говорил Робеспьер, должна быть разделена. Лучше увеличить количество должностных лиц, чем сосредоточить в руках немногих опасные права. Избегайте стремлений старых правительств, которые хотели управлять слишком много. Позвольте отдельным лицам, семьям делать все, что не вредит другим. Предоставьте общинам заведование делами, которые не касаются общей администрации республики. Предоставьте личной свободе то, что не принадлежит существенно свободе общественной.

Итак, личная свобода -- вот во имя чего требуют теперь самостоятельности провинции. Республика должна предоставить личной деятельности то, что не относится непосредственно к общегосударственным задачам. Деятельность этой свободной личности высвободит-де из-под государственной опеки общины и провинции. Они будут свободны, потому что свободна личность. Основание весьма шаткое! Мы увидим ниже, что общинное и провинциальное самоуправления способствуют развитию личной свободы. Но это далеко не единственное основание. Признать личную свободу за высший принцип самоуправления -- значит связать последнее с условиями чисто политического характера, постоянно изменяющимися сообразно со взглядами верховного правительства. Степень самостоятельности провинции обусловливалась бы степенью личной свободы, какую правительство признает за гражданами. С другой стороны, защитники личной свободы требовали самостоятельности провинции во имя человеческих прав. Но между государством и личностью не ставилось никаких организмов, независимых от личности -- с одной и разграниченных от государства, с другой стороны. Если и существовало понятие об организмах, то преимущественно о тех, которые ближе всего стоят к неделимому, о семье и много об общине. Провинция совершенно исчезла из политического словаря того времени. Если жирондисты и говорили о правах департаментов, то во имя прав личной свободы и значения каждого отдельного гражданина. Деспотизм Парижа возмущает их потому, что он как департамент составляет 1/83 Франции, следовательно должен иметь значение как и всякая 1/83 часть Франции, т.е. как всякий департамент. Политическое значение должно быть распределено поровну между всеми частями народа в силу равенства всех граждан, "должно разрушить аристократию городов, как разрушена аристократия между людьми".

Шаткость этого основания не замедлила обнаружиться. Личная свобода есть венец политической организации и ее главный результат, но не может быть ее основанием. Когда мы скажем свободе: бери то, что не принадлежит государству, она, естественно, будет стремиться взять и то, что ему принадлежит; с другой стороны, когда мы говорим государству: отдай свободе то, что ей принадлежит, мы рискуем услышать от него ответ, что в сущности ему принадлежит все.

Другого ответа нельзя было услышать от государства и граждан времен революции. Революционеры не понимали государственной власти с другим значением, кроме того, которое издавна принадлежало королевской власти. Для них вопрос заключался не в объеме и степени власти, а в том, кому должна она принадлежать. Их оскорблял абсолютизм королей, но восхищало самовластие народа. "Подобно тому, -- говорит Руссо, -- как природа дает каждому человеку неограниченное право над его членами, общественный договор дает также неограниченное право социальному телу над его членами". Так гласит книга, которую по справедливости должно считать политическим евангелием того времени. Результаты легко можно было предвидеть: личная свобода не осуществилась; не осуществилась вместе с нею и правильная провинциальная организация: централизация дошла до крайних размеров.

Один из публицистов современной Франции, Батби, метко характеризует деятельность правительства в это время. "Законодатели 1790 г., -- говорит он, -- построили, правда, департаментскую и муниципальную систему, основанную на выборном начале, и в этом отношении их работа была попыткой к самоуправлению,* которая могла обмануть децентрализато-ров, ищущих прецедентов для своей теории. В сущности, редакторы этого закона повиновались больше политическим стремлениям своего времени, чем какой-либо административной теории. Народ был идолом той минуты; голосование (suffrage) народное было преобладающею идеей, к которой все должно было прилаживать. Иная система в то время не могла бы войти в голову законодателю; создать власть, стоящую вне народных выборов, было бы принято за невообразимую аномалию, даже за измену. Но, уступая требованиям времени, преследовали ли законодатели 1790 г. идею децентрализации или самоуправления? Чтоб убедиться в противном, стоит только вспомнить о той ярости, которую возбуждало несколько времени спустя слово "федерализм". Децентрализация показалась бы благоприятным условием для этой идеи, и в силу этого руководители революции должны были относиться к ней неблагоприятно. Революция убила провинциальный дух, не тронутый старою монархией. Она нанесла ему самый сильный удар, какой только мог он получить, и в этом отношении можно сказать, что демократия докончила централизационную работу французских королей. Конвент и комитет общественной безопасности организовали в центре самую энергическую и всепоглощающую власть, какая когда-либо существовала. Ее органы в департаментах, -- обращенные в эмиссаров представители народа, -- не допускали сопротивления своим распоряжениям, и все, что было экзальтированного и покорного, было увлечено великим движением, выставившим четырнадцать армий на границы Франции. Это была, правда, политическая централизация, но в эту эпоху военной и патриотической лихорадки административные вопросы были слишком холодны, чтобы привлечь общественное внимание. Центральная власть была слишком озабочена высшими интересами, чтобы направлять мелкие местные интересы. Она занималась ими, однако, всякий раз, когда этого требовали интересы отечества в опасности. Армии нужны были съестные припасы и обувь: эмиссар конвента удовлетворял, конечно, этим нуждам, не обращая внимания на местные власти. Он издавал свои распоряжения без согласия муниципальных властей, и никто не помышлял о сопротивлении".**

______________________

* Self-government, как говорит Батби. У французов решительно нет слова для обозначения понятия самоуправления, кроме слова "децентрализация", которое, как мы видели и увидим ниже, означает совсем иное.

** Batbie. IV, с. 428 и сл.


Таким образом, провинциальная самостоятельность была основана на политических правах отдельных граждан, правах, дававших существование как муниципалитетам, так и центральному правительству. Но мера свободы местных учреждений была связана с мерой свободы, предоставленной гражданам. Департаменты и муниципалитеты не существовали как органическое, историческое явление. Они были простое соединение определенного числа граждан. Такой характер имеют местные учреждения во времена директории. Ее кантональные муниципалитеты являются чисто искусственными, без силы в настоящем, без прочного будущего. Учреждения эти, не имея самостоятельного существования, независимого от судьбы личных прав граждан, естественно, теряли свое значение с уменьшением этих прав. Консульство уже ограничило выборное начало, империя ввела строго правительственную систему, сохранившуюся до настоящего времени.

Революция прошла, но ее политические учения остались. Вопрос о провинции связался с вопросом о личной и политической свободе неделимых, как с главным основанием ее собственной самостоятельности. Вот почему самостоятельность провинции и ослабление централизации требуются теперь во Франции небольшим кружком людей, сохранивших любовь к свободе. Нужно ли говорить, что начало личной свободы играет первенствующую роль во всех их исследованиях?

Пред нами лежит много сочинений, написанных в пользу самостоятельности провинции, и везде личная свобода служит исходною точкой и руководящим началом. Вот, например, небольшая брошюра Одилона Барро.* Автор ее принадлежит, как известно, к старой либеральной партии. Для него начала 1789 г. имеют неотразимую прелесть. И вот как он строит свои рассуждения. Начнем с эпиграфа: он характеризует уже дух сочинения. Од. Барро взял его из Вивьена ("Etudes administra-tives"). "Свобода, -- гласит этот эпиграф, -- есть такая святая и сладостная вещь, что я взял бы ее из всяких рук. Я был бы счастлив получить ее от Вашингтона; она помирила бы меня со Стюартами; я благодарил бы за нее даже Кромвеля, если б он мог мне ее дать". Изложение еще яснее обнаруживает точку зрения и цель автора. Вот его главные положения. Вопрос о централизации не мог возникнуть в древности, потому что классические государства не имели настоящего понятия о личной свободе. В древности, как известно, свободен был тот, кто участвовал в государственном управлении,** составлял часть государственной власти; но никто не дерзал положить пределы этой власти: смотря по тому, принадлежала ли эта власть многим, немногим или одному, политическая жизнь была распространена, сосредоточена или поглощена. Древний взгляд на вещи сохранился до нашего времени. Мы до сих пор не понимаем выражения Монтескье, что "власть народа смешивают с его свободой, тогда как их должно различать". Следовательно, задача народа и его публицистов заключается в том, чтобы ввести власть, кому бы она ни принадлежала, в такие пределы, где бы она не вредила личной свободе. Отсюда ясно следует несостоятельность тех, которые придерживаются прежнего деления форм правления по чисто внешним признакам -- на монархию, аристократию и демократию. Есть только две группы правительств, какова бы ни была их внешняя форма: правительства,*** поглощающие личную свободу и самодеятельность, и правительства, дающие им простор. Публицисты времен республики не поняли этого, и потому оставили централизацию, изменив только ее формы. Итак, централизация, с точки зрения автора, есть не что иное, как напряжение правительственной деятельности, сосредоточение в руках правительства всей власти. Мы увидим ниже, к каким результатам можно прийти на основании этого положения. Теперь будем следовать за дальнейшими положениями и выводами Од. Барро. Задача каждого благоустроенного государства состоит в том, чтобы развивать самодеятельность личности. Трудно понять, как государственная форма, ослабляющая способности человека, может способствовать благосостоянию государства. Государство есть только соединение личных сил. Оно не живет само собою, у него нет собственных сил. Каждое правительство, ослабляющее личность, ослабляет государство. Эта истина сознается всеми более или менее. Все правительства в настоящее время ищут разрешения этого сложного вопроса. Мир в настоящее время представляет две цивилизации: одна истекает из сосредоточенной деятельности власти, поглощающей индивидуальные силы; другая развивается путем усилий отдельных лиц. Кто из них победит?

______________________

* Borrot Od. De la centralisation et de ses effets.

** См.: "Политика" Аристотеля, кн. III.

*** Эта мысль вполне верна и заслуживает внимания, хотя и не по отношению к вопросу о провинции, как увидим ниже.


Мы никак не можем понять, почему эти положения относятся к вопросу о провинции. Од. Барро, очевидно, смешивает две вещи: самоуправление и централизацию, с одной стороны, с гувернаментализмом и индивидуализмом -- с другой. Самоуправление, как мы видели, заключается в распределении правительственных задач между органами центральной власти и органами общества. Органы общества, призванные для этих задач, входят чрез это самое в правительственную сферу, становятся частью администрации. Индивидуализм Од. Барро будет заключаться в том, что известные задачи будут выделены из правительственных сфер. Расширяя деятельность свободной личности, мы выделим в пользу общества не только частные дела, но и правительственные задачи, не только введем в провинцию массу общественных элементов, что полезно и даже необходимо, но и уничтожим значение правительственных органов, что невозможно. Далее, связывая вопрос о провинции с личною свободой вообще и с политическою свободой лиц в особенности, писателям одной школы с Од. Барро приходится вести провинциальную самостоятельность так же далеко, как и свободу лица, т. е. давать ей политическое значение. Такой вывод логически вытекает из основных положений школы. Личная свобода может осуществляться в различных сферах и различных отношениях. Она слагается, так сказать, из нескольких видов свободы. Между ними существенным элементом является свобода политическая. Самостоятельность провинции, одно из проявлений личной свободы, должна слагаться из всех элементов, входящих в состав этой свободы. Следовательно, провинция должна иметь некоторую долю политической самостоятельности, без чего провинциальная жизнь будет неполна. Отсюда смешение автономии, т. е. одного из признаков недоразвившегося государства, с самоуправлением, одним из результатов настоящего государственного единства. Вследствие этого, по мнению автора, итштьянская революция, реформа в Венгрии и Австрии, чуть ли не движение панславизма, суть стремления к децентрализации. Основание широко, и выводы широки. Но дело настоящей децентрализации от этого ничего не выиграет.

Еще определеннее высказывается по этому поводу Реньо, автор "La Province". "Провинция, -- говорит он, -- должна требовать доли в общественной жизни, места в политической и умственной сфере, во имя свободы, права и основных начал новейшего общества". Далее: "Славу и силу народов составляет политическая жизнь, и ее-то недостает провинции. Вот чего должна она требовать не от Парижа, но от закона, не во имя завистливого соперничества, но во имя начал свободы, которые повелевают, чтобы в великой территории, составляющей нацию, жизнь, воля и ум могли проявляться на всяком месте, и которые протестуют против порядка вещей, где мысль и интересы всех сфер подчинены фантазиям центра". В чем же состоит эта несамостоятельность провинции? Г. Реньо поясняет нам это. Провинция не имеет самостоятельных политических мнений; она послушно следует за указаниями центра. В 1814 г. она восклицает: "Да здравствует король!"; с 1830 г. после изгнания Карла X: "Да здравствует хартия!"; чрез несколько времени: "Да здравствует Людовик-Филипп"; в 1848 г.: "Да здравствует республика!" и так далее. Непосредственным результатом такой несамостоятельности является ее равнодушие к политическим делам, ее пассивное отношение к интересам отечества. Отсюда бессилие провинции даже пред внешними врагами. Два завоевания Франции иностранцами доказывают это. Наконец, бедность литературы, недостаток умственного движения во французских провинциях -- всем известный факт. Реньо во всем винит правительство. "Par une inexplicable imprevoyance les gouvernements de tous les regimes ont encourage, plutot que de le combattre, ce funeste mouvement de centralisation". Должно согласиться, что это по меньшей мере наивно. Человек провозглашает безграничную свободу личности и в то же время ожидает, чтобы правительство уничтожило развитие централизации. Реньо в этом отношении вполне француз: он ждет от правительства всего, даже свободы, и ожидает этого в то время, когда сам провозглашает, что жизнь государств прежде всего зиждется на деятельности отдельных лиц. Какой самостоятельности просит автор у правительства для провинции? Политической? Но где найдет он правительство, которое согласится на это? Административной? Но общество во Франции сделало все, чтобы перенести всю правительственную деятельность в центр. Что же удивительного, что правительство последовало за общественным движением? Это вполне согласно с положением самих индивидуалистов, по которому государство есть совокупность и произведение неделимых. Во всяком случае, последуем за изложением автора; посмотрим, чего желает он для провинции.

Откуда бы ни пришла такая самостоятельность провинции, будет ли она продуктом общественного движения или результатом правительственной политики, она должна проявляться в политической сфере столько же, сколько в административной, и даже в первой больше, чем в последней. Автор категорически высказывается по этому предмету. "Несмотря на торжественные и неоднократные восклицания против федерализма, -- говорит он, -- мы осмеливаемся утверждать, что теперь разрешение вопроса об освобождении провинции может произойти только в федеративной системе". Чтобы не оставить ни малейшего сомнения в том, что он разумеет под именем федеративной системы, он указывает на пример греческих амфиктионий (?), швейцарских кантонов и Северо-Американских Штатов: отдельные части государства жертвуют-де частью местного самодержавия в пользу самодержавия общего. Но никто из лиц, знакомых с государственными началами Соединенных Штатов, не станет искать самодержавия в центральном правительстве. Оно целиком принадлежит этим отдельным частям, или, лучше сказать, массе народа, сгруппированной по этим отдельным частям. "В Америке, -- говорит Токвиль, -- имеются два правительства, совершенно разграниченные и независимые: одно обыкновенное и неопределенное, соответствующее ежедневным потребностям страны; другое исключительное и определенное, имеющее в виду только некоторые общие интересы. Это -- штаты, маленькие самодержавные нации, с одной, и союзное правительство -- с другой стороны... Федеральное правительство есть исключение; правительство государств (штатов) -- общее правило".*

______________________

* [Токвиль A.]. De la democratic en Amerique. I. P. 69.


Этого ли хочет г. Реньо для Франции? Он спешит оговориться. "Понятно, -- говорит он, -- что федерализм в смысле американского не может иметь место во Франции. Территориальные подразделения этой страны не имеют никаких державных прав, от которых бы они могли отказаться. Они поставлены в другие условия. Составляя коллективные личности, они должны требовать того, что может требовать каждая личность, т. е. свободного управления своими имуществами, свободного развития своих способностей (каких это?), свободного пользования политическими вольностями. Другими словами, они нуждаются прежде всего в расширении прав, и притом прав не суверенных, а личных".

Итак, г. Реньо не дает самодержавных прав провинции, делает эту уступку стране, несколько столетий работавшей над своим государственным единством! Но он требует каких-то личных прав для провинции. Провинция -- личность, но какая? По-нашему, юридическая, т. е. созданная законом, или видоизмененная им и действующая в пределах, указанных законом. Самое существование ее вытекает из закона или признается им. По мнению автора, она, по-видимому, физическая личность, или по крайней мере продолжение физической личности, в ней живут те права и свойства, какие мы замечаем в каждом отдельном лице. Недаром Реньо назвал свою будущую провинцию личностью собирательною. Эти лица, соединенные в провинцию, могут-де иметь все права, какие имеет отдельная личность. Вряд ли это так. Отдельное лицо имеет собственность, и справедливость требует, чтобы оно могло распоряжаться ею вполне свободно. Но провинции может ли принадлежать это право? Имущество провинциальное принадлежит не только наличному составу ее членов, но и будущим поколениям. Следовательно, воля современного поколения, действующего в провинции, должна сдерживаться государством ввиду этих будущих поколений. Этого требуют все начала справедливости. Имущество провинции приобретено не частными лицами, а, так сказать, официальным путем, ввиду не временных нужд, а постоянных интересов. Далее, даже наличное поколение провинциальных граждан не всегда действует единогласно, как одна личность. В большинстве случаев мы видим существование партий, иногда весьма разнообразных, но, во всяком случае, по каждому вопросу масса граждан разделяется на большинство и меньшинство. При этом на стороне меньшинства может быть больше законных прав, чем на стороне большинства. Где сыщет оно защиту против несправедливых притязаний? Наконец, местность не перестает быть частью государства; интересы, порученные ее заведованию, могут близко касаться общегосударственных интересов, и государство обязано ввиду ограждения этих интересов не допускать чересчур свободного распоряжения провинциальною собственностью. Справедливо, чтобы каждая провинция, за удовлетворением общегосударственных потребностей, имела свой бюджет, составленный ввиду ее потребностей и средств, и не служила другим провинциям. Реньо основательно доказывает эту мысль и справедливо нападает на жалкое положение департаментов, обязанных платить, по прихоти Сенского департамента, за сооружения, которыми им не придется пользоваться. Несправедливо заставлять их поддерживать роскошь, в то время как они, быть может, не имеют необходимого. Но и в этом удовлетворении необходимого неужели они должны быть избавлены от правительственного контроля ввиду выставленных выше соображений? Следовательно, даже в сфере, наиболее свойственной местному управлению, в сфере хозяйственных интересов провинция не может действовать так, как действует частное лицо с имуществом, принадлежащим ему на праве полной собственности. Этого требует, наконец, самый интерес той личной свободы, которая так воодушевляет школу индивидуалистов. К числу прав, необходимо вытекающих из самостоятельности провинции, принадлежит право обложения податями частных лиц в пользу общественных нужд. Предоставляем самим индивидуалистам судить, что сделалось бы со священным правом частной собственности, если бы права провинциального большинства не находили границы, а право частных лиц -- зашиты в общем праве, охраняемом государством? Пойдем дальше. Какие еще права принадлежат провинции, по мнению Реньо? Отождествление прав провинции с правами личной свободы доводит его до курьезных положений. В числе этих прав он ставит развитие способностей. Каких? Умственных, нравственных, физических. Провинция должна учиться гимнастике, пению, сочинять книги? Если здесь имеется в виду развитие провинциальной литературы, то, кажется, оно достаточно обеспечивается общими законами о печати. Создавать же какие-нибудь особенные условия для развития местной литературы, как чего-то отличного от литературы общенациональной, по меньшей мере бесполезно. Наконец, мы доходим до каких-то политических вольностей, принадлежащих провинции. Что разумеет г. Реньо под именем политических вольностей? Главным образом те права, которые Англия дает своим графствам, и привилегии, предоставленные английским колониям. Мы рассмотрим сначала первый пример, чтобы недолго останавливаться на втором.

Свободой, говорит Реньо, мы называем то, что англичане называют self-government, т. е. заведывание местными интересами теми, кто в них заинтересован. Англичане, продолжает он, делают широкое применение этого принципа ко внутреннему управлению своих провинций. Каждое графство имеет свой местный бюджет, свою выборную администрацию, свои муниципальные корпорации и так далее. Мы видели выше, что Англия не имеет, собственно говоря, провинций: графства и приходы не являются такими цельными организмами, как те, о которых мечтает Реньо. К этому мы прибавим еще одно замечание. Самоуправление в Англии не есть просто местное управление. Оно идет гораздо дальше. Парламентское устройство, суд присяжных и тому подобные установления суть также последствия самоуправления. Все, что противоположно чисто правительственному персоналу, который в Англии весьма невелик, входит в сферу самоуправления. Но из этого не следует, чтоб органы этого самоуправления не носили правительственного характера. Во-первых, они не исходят из одного выборного начала. Старое английское самоуправление, за исключением городов, не знало этого начала. В управлении графств нет выборных должностей, за исключением должности коронера. Все члены управления отправляют должность в силу королевского поручения и пока угодно королю. Основа английского самоуправления -- мировые судьи -- назначаются королевским патентом. "Das Friedensrichte-ramt, -- говорит Гнейст,* -- beruht auf personlicher Verleihung des Konigs, und kann von Niemcndem beansprucht werden von Besitz oder Standes wegen". Они находятся в подчинении центральной власти и подлежат строжайшей ответственности за свои действия.** То же самое еще в большей степени следует сказать о шерифах. Эта система поручений создала все управление графств. Одна статья за другою поручалась различным должностным лицам, вследствие чего управление это составляет скорее совокупность поручений, чем органические атрибуты самостоятельного организма. Вникая затем в сущность этого самоуправления, нельзя не заметить в нем некоторых начал, которые не совсем ладят с тем, что Реньо говорит о личной свободе как о главном принципе самоуправления. Управление местными интересами вверено исключительно мировым судьям, соединенным в четвертные заседания. Здесь составляется бюджет графства, определяется и поверяется распределение налогов. Им же принадлежит главный надзор за исполнением правительственных задач, возложенных на другие корпорации и управления. Мы не знаем, что сказал бы человек, проникнутый началами 1789 г., если б ему предложили отдать важнейшие интересы местности в руки крупнейших землевладельцев, притом не избранных обществом, а назначенных от короны. Он, вероятно, усомнился бы в верности определения самоуправления, которое дает Реньо: он не нашел бы здесь администрации местных интересов лицами, наиболее в них заинтересованными. В области приходского управления, где наиболее развито выборное начало, система множественности голосов заставляет сомневаться в широком и равном для всех применении личной свободы. Мы увидим ниже, в чем заключается эта система. Пока остановимся на других выдающихся фактах. Если графства не имеют признаков настоящей провинции как цельного, законченного организма, то, может быть, города соединяют в себе эти признаки? История и современное состояние доказывают иное. Первоначально города, за исключением важнейших и так называемых инкорпорированных графств, не выходили из сферы общего земского управления. Впоследствии разные перемены и в особенности закон 1835 г. дали им более или менее самостоятельное существование с широким выборным началом. Но тем не менее они не представляют законченных организмов, круг их деятельности все еще слагается из различных данных им поручений. Во-первых, по отношению к судебной власти не все они вышли из-под влияния мировых судей, т. е. не все имеют от короны поручения относительно мировой юстиции, и в этом отношении подчиняются общему земскому управлению. Наиболее самостоятельности представляет административная деятельность городов. Начиная с самой организации городского управления, до его прав на распоряжение городским имуществом, все говорит о большей цельности этого организма сравнительно с графством. В силу органического акта 1835 г. муниципальным советам принадлежат следующие задачи: а) управление имуществами и доходами города и общеполезными учреждениями, за исключением установлений благотворительных; b) содержание местных судебных установлений и администрация исправительных и тюремных домов; с) управление полицией. Впоследствии разные законодательные акты прибавили новые атрибуты к деятельности муниципального совета. Так, в тех городах, где имеется отдельная мировая юстиция, на совет возложен надзор за мерами и весами, умалишенными, дорогами и так далее. Впрочем, по существенным вопросам местной администрации он должен действовать под контролем центрального правительства.

______________________

* [Гнейст Г.P.]. Geschichtc und lieutige Gestalt der englischen Communal-verfassung oder des Selfgouvcrnement. II. S. 819.

** Ibid. S. 835 ff.


Устройство приходов к исходу средних веков было поставлено в непосредственное соотношение с одною из общегосударственных потребностей -- заботой о бедных. Главная его цель есть налог в пользу бедных, значительнейший между всеми местными налогами. "При рассмотрении устройства прихода, -- говорит Фишель ("Государственный строй Англии", с. 312), -- нельзя не заметить, что в нем нет теперь главного, единственного представителя, общего единичного учреждения, которое бы... соединяло в себе все функции прихода. Мы видим множество должностных лиц, заведующих различными частями, но между ними нет никакой общей связи. Поэтому если что не входит в определенный законом круг известного ведомства, то остается чуждым и для приходских должностных лиц, и для приходских собраний. Поэтому приход не есть община самобытная, удовлетворяющая сама всем своим потребностям". Можно сказать более. Законодательство устраивает эти организмы скорее ввиду лучшего осуществления государственных задач, чем для чисто местных потребностей. Следовательно, сельской общины, которую индивидуалисты считают главным основанием самоуправления, в Англии нет; остается далеко не совершенная община городская.

Но, может быть, все эти учреждения соединяются в каком-нибудь высшем местном организме? Несамостоятельные сами по себе, может быть, они получают самостоятельность чрез какую-нибудь высшую организацию? И этого нет. Между графствами, городами и приходами нет прочной иерархической связи. Каждое из этих учреждений действует совершенно самостоятельно в сфере предоставленных ему задач, которые притом не вытекают из внутренних и разнообразных потребностей этого организма, а связаны с идеей общих государственных повинностей. Вследствие этого государство по своему усмотрению устанавливает задачи общин, приходов и графств и определяет меру их участия в сфере государственного управления. По его усмотрению известная задача из местной может сделаться государственною, и наоборот. Так, управление бедными, сосредоточенное прежде в местности, теперь централизовано в Лондоне и породило там нечто вроде континентального министерства.* Из этого, конечно, не следует, чтоб Англии угрожала континентальная бюрократия. Отчетность, гласность и, что самое важное, независимое положение суда навсегда предохраняют эту страну от увлечений материка Европы. Действительно, суд является единственным связующим началом среди этой разбросанной административной деятельности; он сдерживает каждое из этих тел в пределах, установленных скорее обычаем, чем законом, скорее характером возложенных на них поручений, чем сущностью разнородных организмов. В какой степени все местные установления Англии мало подходят под идею провинции, видно, между прочим, из того, что один из политических мыслителей, основательно знающих ее быт, представил весьма верное замечание, что провинцией в Англии можно считать каждое из трех соединенных ее королевств.**

______________________

* Относительно этого смотри Dupont White: La Centralisation. P. 35 ff.

** Смотри Le Play: La reforme sociale en France. II. ╖ 59. P. 291.


Итак, английская провинция не представляет того, чего в ней ищут континентальные децентрализаторы. Еще меньше может иметь значения для вопроса о самоуправлении отношение Англии к ее колониям. Г. Реньо с особенною любовью и долго останавливается на английских колониях. По его мнению, они вполне должны разрешить вопрос о провинции.

Мы, со своей стороны, ненадолго остановимся на этом факте, ибо он вовсе не разрешает провинциального вопроса. Колонии не считаются органическими частями Английского королевства. Их самоуправление есть независимость частей, не слитых с общим государственным организмом.

Направление французских децентрализаторов, выразившееся в книге Реньо, еще в большей степени отразилось на трудах Жюля Симона. Он уже формально связывает вопрос о децентрализации с вопросом о свободе. Он изложил первоначально свои взгляды в книге "La liberie", впоследствии (в 1867 г.) он выделил вопрос о свободе политической и обработал сочинение под этим заглавием.* В этом труде важное место занимает рассуждение об административных реформах (глава IV). Нужно, говорит автор, определить, что принадлежит власти и что принадлежит свободе, ибо без власти нет общества, без свободы нет человека. Итак, вопрос о централизации и децентрализации представляется у него размежеванием власти и свободы. Действительно, он продолжает, свобода, надо с этим согласиться, немного синоним децентрализации; и та и другая достигается чрез обезоружение центральной власти. Исходная точка Симона, следовательно, та же самая, как и у Од. Барро и у Реньо, только он высказывается еще резче их. Централизация для него есть система угнетения, выражающаяся в деятельности бюрократии, которую все ненавидят и к которой поневоле все обращаются. Свобода, говорит он, может сделать три упрека французской администрации в том виде, как она сложилась в начале этого столетия: она управляет слишком много, употребляет для этого слишком много агентов, и эти агенты слишком мелки. Не подлежит сомнению, продолжает он, что во Франции мало уважают чиновников. На них смотрят скорее как на надсмотрщиков, чем как на покровителей, скорее как на лиц привилегированных, чем как на полезных агентов, и т. д. И между тем, по странной непоследовательности, в этой стране, где так мало уважают чиновников, может быть, с наибольшею жадностью гоняются за должностями. Мы видели выше причины этого странного противоречия. Они заключаются именно в том, что французская централизация есть столько же создание общества, как и правительства. История могла бы доказать это Ж. Симону и его сотоварищам. Но раз укрепившись в том убеждении, что децентрализаци я есть торжество личной свободы и общества над правительством, как приписать этому обществу централизационные стремления!

______________________

* Simon J. La liberie politique. [1867].


Притом общество, как мы видели, почти не существует для лиц, исходною точкой для которых служит идея неделимого и его свободы. Для них между неделимым и государством нет связующих организмов; власть есть общее в противоположность неделимому. Государство, говорит Ж. Симон, само общество. Без власти нет общества, без свободы нет неделимого. Печально положение человечества, когда свобода будет осуществляться только в индивидуальной сфере, когда общество будет синонимом авторитета! Там, где вопрос о децентрализации является такою эквилибристикой между личною свободой и инициативой, с одной стороны, и авторитетом общества, отождествленного с государством, -- с другой, разрешение сложного вопроса о провинции едва ли возможно. Справедливость требует, впрочем, заметить, что во многих местах у рассматриваемых нами писателей проглядывает стремление стать на настоящую дорогу. Но эти замечания отрывочны и могли бы получить практическое значение только в том случае, если бы во французской политической литературе распространилось истинное учение об обществе. Теперь же эти беглые замечания о чем-то, существующем между государством и неделимым, являются как стремление к лучшей гарантии той же личной свободы. Лучше всего это доказывает следующее место в брошюре Од. Барро. Чтобы лицо, говорит он, сделалось силой в государстве, т.е. чтоб его права были уважаемы, его природная энергия не была стеснена, оно не должно быть изолировано -- иначе государство задавит и поглотит его непременно. Нужно, следовательно, группировать личные силы и соединять эти отдельные группы так, чтобы, по меткому выражению Ройе-Коллара, при поражении одной части этого целого остальные издавали продолжительный стон.

Не для того только, чтобы гарантировать личную свободу, -- для этого есть много других средств, -- но главное, чтобы дать возможность всестороннему развитию народных сил, чтоб удовлетворить разнообразным потребностям и интересам различных частей нации, важно существование различных организмов, сложившихся так же исторически и постепенно, как и само государство. Это не простая группировка лиц, собрание неделимых: так определять можно казарму или гостиницу. Это живой организм, а не механическое соединение. Разрушение исторических организмов ведет за собой упадок государства, равно как и порабощение лица. Искусственными мерами трудно уже будет заменить уничтоженное. Механизм не заменит организма. Эти группы индивидуальных сил не будут иметь жизненности и устойчивости, свойственных живым организациям. Они не издадут того продолжительного стона, о котором мечтал Ройе-Коллар. Нужно было прислушиваться к этим стонам тогда, когда в течение трех столетий стиралось все историческое во имя отвлеченных стремлений и теорий. Почему бюрократия так сильна во Франции? На это ответит лучше всего Национальное собрание 1791 г., этот восстановитель прав человека. Парижские работники после уничтожения цеховых корпораций скоро почувствовали свое изолированное положение, или, лучше сказать, разобщение между отдельными лицами рабочего люда. В трудные времена, когда им желательно было потолковать о мерах взаимного обеспечения против разных бедствий, они потребовали права сходок, столь обыкновенных при старом порядке. Национальное собрание отвечало им на это следующее: Гражданам не может быть дозволено собираться для их воображаемых интересов. Нация и чиновники от ее имени должны доставлять нуждающимся работу и помогать немощным. Итак, между гражданином и нацией нет ничего. Есть, правда, officiers publics, действующие во имя нации, но ненадолго; скоро la grande nation заслонится par la grande armee с императором во главе и officiers publics займут подобающее им место. После революции власть бюрократии, говорит Ле Пле, не перестает возвышаться благодаря ее выгодному положению среди других общественных властей. Во-первых, она не возбуждает зависти, потому что, управляя государством с большею властью, чем старая администрация, она больше, чем последняя, налагает на главу государства и его министров почести, ответственность и опасность власти. Во-вторых, она составляет среди всеобщей шаткости людей и вещей единственное прочное учреждение французского общества, ибо французские правительства, сделавшись регулярнее, не сделались прочнее. Между тем как социальный организм ослаблен революциями, парализован противоречивыми правительственными системами, бюрократия спокойно пользуется плодами своих побед и с жаром стремится к новым приобретениям.

Таким образом, бюрократия является последствием, а не причиной упадка свободы и нравственного чувства, как это выходит по мнению Ж. Симона. А причина этого упадка тесно связана именно с индивидуализацией всех национальных сил и интересов, т. е. с развитием того самого начала, которому поклоняется так называемая французская либеральная школа. Не должно думать, чтобы централизация и индивидуализм были такими противоречивыми, непримиримыми понятиями. Напротив, централизация именно привела к тому индивидуализму, к той разрозненности, которая так поражает во Франции и государствах, развившихся в рамках французской культуры. Правительство там любит иметь дело с каждым отдельным гражданином; его стеснял бы организм высшего порядка.


## IV


Аргументация децентрализаторов не только не выяснила вопроса о государстве и провинции, но и вредно отразилась на полемике по его поводу. Децентрализация есть уступка авторитета государства, или -- что по учению французских публицистов одно и то же -- общества, в пользу свободы и притом свободы личной, другими словами, уступка целого в пользу лица. Этого, говорят децентрализаторы, требует прогресс человечества, ибо авторитет есть орудие порядка, а одна свобода есть двигатель прогресса. Вопрос, следовательно, сводится на отношения лица и государства к делу прогресса. Указание того, каковы действительные отношения лица и государства к прогрессу, естественно, должно было стать исходною точкой и для централизаторов. И действительно, труды самого талантливого представителя этой школы, Дюпон-Уайта, целиком построены на этой мысли. Достаточно внешнего обзора его сочинений, чтоб убедиться в этом. Полемику против децентрализации он открыл сочинением, озаглавленным "Личность и Государство". Все оно посвящено исследованию роли государства в прогрессивном движении общества и необходимости подчинения ему личности. Введение (в третьем издании 1865 г.) занимается вопросом о государственной инициативе. Первая глава рассматривает, какой вид власти благоприятен прогрессу; в следующих главах исследуется деятельность государства в политическом, экономическом и нравственном прогрессе общества. Затем идет исследование роли государства во Франции и других странах, опровержение возражений, делаемых школой индивидуалистов, несколько заключений в пользу личной деятельности. Книга заключается исследованием роли личной инициативы по отношению к прогрессу, причем значение индивидуализма значительно умаляется в пользу коллективной или государственной деятельности. Последующий труд Дюпон-Уайта носит заглавие "Централизация, продолжение Личности и Государства" и, следовательно, обещает продолжать исследования соотношения личности, или свободы, государства, или власти. Только эти элементы принимают здесь уже более конкретную форму: вопрос о власти превращается в вопрос о централизации, на место индивидуализма выступает децентрализация. Полемика ведется против тех же начал, только под другими названиями. В этих двух сочинениях окончательно устанавливаются воззрения автора, которые проводятся затем во всех его трудах. Ими проникнуты предисловия к его переводам трудов Милля. Они весьма подробно развиты в его труде "О политической свободе в ее отношениях к местному управлению". Трудно найти более солидные возражения против индивидуализма, чем те, какие выставляет Дюпон-Уайт. Он -- искренний друг и защитник прогресса. Нет более сильного противника деспотизма. Нечего и говорить про его строгую добросовестность по отношению к противникам. Антагонист Милля, он гордится именем его друга, переводит его лучшие политические труды на французский язык. Тем любопытнее изучить его воззрения и аргументы.

Что такое государство для Дюпон-Уайта? Государство есть власть, существующая не сама собою, но чрез общество и для общества; без абсолютного, восточного права над душами, телами и имуществом, но с ограничениями, налагаемыми на него нравственным законом, которого оно истолкователь, в силу делегации всех, действительной или предполагаемой, с целью порядка и общего блага. Сущность государства в том, что оно власть разума, выраженного в законе, оно действует по общим соображениям и общими предписаниями, а не в силу капризов властителя, импровизованных по поводу отдельных случаев и отдельных лиц. Его благодеяния заключаются в замене властей частных, непосредственных и произвольных, властями публичными, находящимися на определенном расстоянии от управляемых.

Государство не существует в рождающемся обществе. Идея правительства смешана в нем с идеями собственности, семьи, религии. Порядок поддерживается силой владетеля, отца, жреца. Человек владычествует над человеком. Нужны уроки столетий, чтобы доказать человеку, что он не должен иметь другого владыки, кроме разума, другого раба и собственности, кроме природы. Нет в истории зрелища, которое бы могло сравниться с этим разрушением личного владычества, замененного государством, т. е. законом, разумом. Рим велик не столько тем, что завоевал много народов, сколько тем, что оставил им идею, неизвестную Востоку, идею государства, общественного дела.

Цивилизация застает правительства в состоянии факта, затерянного в ряду других фактов. Она извлекает их из этого смешения и возводит в область права. Выделяя из частных властей то, что нужно для поддержания порядка, она создает для этой задачи особенный орган, специальную функцию. Извлечь начало власти из элементов, унижающих или усиливающих ее через меру; поднять ее на высоту, откуда она может обозревать всю совокупность вещей и действовать на нее как на одно целое, -- значит установить среди людей не только могущественную принудительную силу, чтобы сдерживать их эгоизм, но еще большую силу примера и нравственного побуждения, чтобы вести общества к той степени совершенства, к которой они способны. Раз государство установлено, прогресс точно так же, как и порядок, находит в нем свой орган. Государство -- порождение цивилизации, делается самым энергичным ее агентом.

При таком понятии о государстве, верном в общих чертах, в теоретическом и историческом смысле, Дюпон-Уайт получает громадный перевес над индивидуалистами. Он поражает эту школу на ее же собственной почве. При той исторической роли, какую государство имеет в его теории, ему легко настоять на том, что индивидуализм не способен осуществить даже свободу как общий факт юридического быта. Свобода, как одинаковое достояние всех членов общества, есть произведение государства.

Нет, говорит Дюпон-Уайт, противоположения между понятиями "свобода" и "государство", ибо государство есть форма власти, появляющаяся в тот момент, когда человек выходит из-под власти человека. Появление государства есть вместе появление человеческих прав; его развитие есть их безостановочное покровительство; с начала и до конца оно есть освобождение и опека. Выделяя политический элемент повсюду, где оно его находило, и собирая его в одни руки, государство сделало своим уделом область принудительных отношений, а чрез это все остальные сферы человеческой деятельности стали приобретать все более и более свободы. Религия в соединении с политическим, принудительным элементом есть теократия; без него -- это свободное прославление Всемогущего; собственность, соединенная с политическою властью, есть феодализм; без нее -- это лучшая гарантия личного развития. Роль государства в этом отношении можно формулировать следующим образом: оно уменьшает объем власти, но укрепляет принцип права. Государство отняло у феодалов рабов, крепостных, массу феодальных сервитутов, но укрепило поземельную собственность. Неделимые, очевидно, выиграли при этом. Укрепился принцип недвижимой собственности; движимая собственность получила равные с нею права, которых она не имела при политической роли землевладения. Следовательно, господство государства распространило право собственности на большее количество предметов и тем расширило сферу свободного имущественного оборота. Собственность, более ограниченная по отношению к объекту, выиграла по отношению неприкосновенности своих прав.* То же самое, прибавляет Дюпон-Уайт, если не в большей степени, должно заметить относительно свободы мысли. С уничтожением господства человека над человеком понятие нравственного равенства сделалось достоянием общества. Все получили одинаковое право на выражение своих мнений, и никто не может подавлять это проявление в другом. Тем менее возможно подчинение различных проявлений мысли одному какому-либо разряду идей, например религиозным идеям. Стоит вспомнить положение философии в средние века, когда она была прислужницей теологии, и сравнить его с последующим ее развитием и выделением из нее множества отраслей знания. Государство предохраняет общество от исключительного служения одной идее, эмансипирует его, так сказать, от рабства мысли, ставит его в критическое отношение к проявлениям собственного духа. Общество, подчинившееся одной мысли, отличается быстротой первоначального развития, но вместе с тем и беспримерным застоем, неподвижностью впоследствии. "Общества не живут, а засыпают под влиянием слов учителя. Это, впрочем, старая история -- история Индии, Китая, арабов, этих отсталых рода человеческого, прежде бывших его авангардом и светочем!".** Государство, сосредоточивая принудительность в сфере политической, освобождает мысль. Где нет правонарушения, нет и вмешательства власти. Но правонарушение выражается в положительных действиях, возможность которых обусловливается главным образом организацией, иерархией известных общественных элементов. Потому, чем больше известная общественная сфера стремится к собственной организации, собственному правительству, тем сильнее противодействие государства, ибо тем возможнее политическое значение этой сферы. Чем ближе мысль к политическому действию, тем более затрудняется ее проявление, и наоборот, чем менее мысль превращается в акт, действие, тем больше она имеет прав быть свободной. В этом отношении книга может быть свободнее журнала, журнал -- свободнее сходки, сходка -- свободнее ассоциации. Наиболее сильные ограничения касаются вероисповеданий, так как они более всего стремятся создать собственную иерархию и играть политическую роль. Этим, однако, и ограничивается репрессивная деятельность государства. Его занимает исключительно область действий и именно действий политических. Чистая мысль, подавленная при кастовом устройстве, получает полную свободу. Государство, говорит Дюпон-Уайт, подозрительно только в отношении к своей прерогативе. Оно отдает свободному обсуждению все остальное -- нравственность, религию, общественные привилегии... Касты, уязвимые в тысячи пунктах, охотно уничтожили бы человеческую мысль во всей ее совокупности. Там, где они уничтожены, свобода мысли сомнительна только в одном отношении: относительно обсуждения правительственных действий. Там, где они существуют, эта свобода не может касаться ни религии, ни дворянства, ни юстиции, ни монополий, ни корпораций, и пр., и пр. Лучше всего доказывает это "Эмиль", напечатанный с дозволения правительства и осужденный парламентом.

______________________

* [Dupont-White М. СИ.]. L'Individu et l'Etat. [Parig, 1858]. P. 236; вообще превосходные замечания относительно развития собственности под охраной государства встречаем на с. 228 и ел.

** Ibid. P. 219; вообще относительно этих вопросов см. с. 210 -- 244.


Мы нарочно со вниманием остановились на положениях Дюпон-Уайта. По своей оригинальности они не имеют ничего подобного во французской литературе; по их особому направлению известность их весьма ограничена, и обыкновенно о Дюпон-Уайте знают лишь, что он централизатор, следовательно, поборник деспотизма. Редко у кого, повторяем, можно встретить такое обширное разностороннее образование, такое добросовестное и научное отношение к предмету. Выходя из исторической точки зрения, Дюпон-Уайт смотрит на государство как на продукт истории, видит в нем факт, необходимый для развития человечества. Государство образовалось потому, что идея права победила личный эгоизм, и представляет рациональный юридический порядок в противоположность общественно-историческим элементам, задерживающим осуществление этого порядка. Торжество юридического порядка зависит от большей или меньшей степени самостоятельности государства среди общественных элементов. Оно не должно давать им государственного значения. Власть не должна стать достоянием какого-либо общественного класса. Иначе государство потеряет свою личность и сознание своих целей, сольется с одним из классов общества и примет участие в соперничестве, борьбе между различными классами общества, а это легко может повести к извращению и гибели государственных форм. Во всем этом есть большая доля научной истины, но вместе с тем выступают и те недостатки, какие составляют удел большинства французских публицистов. От верховного положения государства в обществе до уничтожения общественных организмов в политическом смысле еще далеко. Среди самых развитых государств сохраняются общественные организмы, живущие особенною жизнью и участвующие в осуществлении государственных задач. Отождествлять эти организмы с жизнью неделимых, не видеть вне государства ничего, кроме индивидуальных стремлений, -- большое увлечение и очевидная ошибка. Винить в этом Дюпон-Уайта, конечно, нельзя. Такой взгляд естествен в стране, где действительно между личностью и государством нет никаких посредствующих организмов. Затем политическая цель автора невольно привела его к необходимости воспользоваться оружием своих противников для их же поражения, с помощью исторического и критического анализа. Но раз критическая задача выполнена, остается спросить, сделано ли им что-либо для разрешения провинциального вопроса? На это приходится отвечать отрицательно. Провинция, община, корпорация как организмы для него не существуют. Для него это собрания неделимых; их деятельность -- индивидуализм, эгоизм. Они -- остаток старого порядка, тех времен, когда человек владычествовал над человеком. Как только кончилось это владычество и начинается торжество разума, их деятельность должна быть стеснена до крайнего предела, поставлена под опеку государства. Таким образом, вопрос о централизации и самоуправлении есть вопрос о роли индивидуума и государства. Что же может сделать личность на пользу общества? Последний отдел сочинения "Личность и Государство" посвящен этому вопросу. Неутешительную картину представляет нам автор. Он не верит в способность человека сделать что-нибудь полезное вне сферы его личных интересов; как только интересы усложняются, касаются целой группы, лицо становится бессильно, и начинается роль государства.* Государство берет на себя охранение прав, потому что личность к этому неспособна; армия никогда не организовалась бы под влиянием одного личного интереса. То же самое должно сказать об общих условиях народного богатства -- дорогах, колониях, банках, школах. Словом, какую бы сферу мы ни взяли, везде деятельность государства если не господствует исключительно, то, по крайней мере, стоит на первом плане. Мало того. Индивидуализм в глазах Дюпон-Уайта является препятствием к прогрессу. Иначе это и быть не может. В силу его теории индивидуализм для него -- синоним эгоизма; эгоизм не способен на самоотвержение, а всякий прогресс более или менее есть акт самоотвержения. Чем больше люди знают друг друга, тем сильнее их взаимная ненависть. Как только они сталкиваются, начинается ненависть. Плохой залог для общежития! Общее благо, говорит Дюпон-Уайт в другом месте, не есть ни результат, ни предмет человеческих стремлений к благосостоянию. Как бы ни называлось это стремление: эгоизмом, индивидуализмом, свободой, оно не думает о социальном прогрессе и не стремится к нему. Весь исторический порядок до появления государства -- эгоизм; все, что стоит вне государства, -- эгоизм; все индивидуальное -- ложь. Любопытно взглянуть, что можно выстроить на этом основании.

______________________

* Мы излагаем здесь общий взгляд Дюпон-Уайта на личность. Из него не должно выводить заключения, чтоб он не признавал пользы личной инициативы. Есть, по его мнению, области, где личный интерес является достаточным двигателем прогресса, как например земледелие, промышленность, обмен.


Всякое дело, касающееся общей пользы, должно оставаться в руках государства. Поручать его обществу -- значит внести мелкие эгоистические стремления туда, где должно действовать высшее сознание. Всякая уступка обществу есть торжество индивидуализма. Нет общественных интересов, которые бы в то же время не были государственными. Вне государства может быть только индивидуальная деятельность. Всякая организация индивидуальных сил есть уже естественная противница государства. Подобно тому как индивидуалисты, исходя из принципа личной свободы, требуют для провинции политических вольностей, Дюпон-Уайт, исходя из своей критики индивидуализма, боится, чтобы доля самостоятельности, предоставленная местности, не повела к распадению государственной власти. Его воззрение можно назвать антитезой индивидуализма, как труды де Местра названы антитезой революционных теорий. Там источник прогресса и прав есть личность; здесь личность есть скорее источник зла; она получает социальный характер только под влиянием государства как представителя права и прогресса. Естественный вывод учения индивидуалистов: чем ближе к личности, тем больше прав; наибольшая сумма задач разрешается личною деятельностью; затем идет община, затем провинция и, наконец, государству предоставляется только то, что необходимо для общих задач. Учение Дюпон-Уайта приводит к противоположным результатам. Для индивидуалистов децентрализация -- законное приобретение личной свободы. Для Дюпон-Уайта централизация -- непреложное условие торжества государственной власти.

"Мы намерены, -- говорит он в своей книге о централизации, -- изучить здесь следующий вопрос: полезно ли сосредоточить суверенитет в одном месте или между привилегированными классами -- дворянством, церковью и т. д. Необходимо знать, будут ли правительственные задачи сосредоточены в одних руках, или государство откажется от некоторых из них в пользу местностей или каст".*

______________________

* [Dupont- White M. Ch.]. La Centralisation [, suite a l'Individu et l'Etat. Parig, 1858]. P. 1.


По этому началу можно подумать, что автор не различает административной и политической централизации. По крайней мере, иначе нельзя понять его вопрос: будет ли правительство едино и многообразно? Но далее он различает эти два вида централизации, и, принимая во внимание, что необходимость политического единства не подвергается сомнению, он объявляет, что единственным предметом его исследований будет централизация административная.

Что же такое административная централизация для Дюпон-Уайта? Централизация, говорит он, похожа на закон. Древние определяли закон следующим образом: разум без страсти. Не должно ли правительство, помещенное в центре, обладать именно этим качеством? Находясь на известном расстоянии от лиц и местностей, почему бы ему не быть чуждым их страстям, холодным как цифра, вполне преданным общему благу и естественно склонным к справедливости? Надо быть чуждым страсти. Но это само по себе еще ничего не определяет. Стремление к общему благу, справедливости, великим открытиям -- тоже страсть и иногда очень сильная. Сен-Симон говорит даже, что для того, чтобы делать великие вещи, надо быть страстным. Мы увидим ниже, что книга Дюпон-Уайта -- тоже продукт страсти своего рода. Очевидно, автор разумеет страсти эгоистического характера. Такие страсти извращают правительственную деятельность; их боится автор. Чем ближе к неделимому, тем больше эгоизма -- вот его вечный исходный пункт. С этой точки зрения два призрака пугают его воображение: в прошедшем -- привилегированные сословия и феодализм, в настоящем -- индивидуализация общества. "Вам нравятся, -- говорит он индивидуалистам, -- мечты простора и независимости для лиц и для местностей. Что же! Франция знала социальную организацию, подходящую к этому типу, который вас соблазняет: рассеянные власти, суверенные общины, личности, существующие сами по себе. Феодализм был именно таков: если в нем и царствовала анархия, зато индивидуализм разливался чрез край. И это -- самое отвратительное воспоминание, какое только сохранилось в человеческой памяти".* Следует изложение всех невыгод феодальной системы, невыгод для общего блага, для национального единства и т.д. История не новая. Странно лишь то, что автор, обещая оставаться в сфере вопросов административной централизации, говорит о феодализме, который был не административною только, но и политическою децентрализацией, в котором дурно было не то, что местность имела известную долю самостоятельности в местных делах, а то, что местность заступала место государства, что она не только разделяла власть с центральным правительством, но лишала его власти. Не менее странно слышать, что государство может быть организмом, люди могут здесь являться патриотами, героями, а в местности они необходимо чуть не дикие звери, готовые продать все из-за удовлетворения своих личных интересов. Почему государство есть нечто большее, чем простая совокупность неделимых, а провинция, община -- только эманации индивидуализма, которые, будучи предоставлены сами себе, могут дойти до самых вопиющих злоупотреблений?** Это подало повод Одилону Барро сказать, что основа централизации -- презрение к человечеству.

______________________

* Ibid. P. 8.

** Ibid. P. 54.


Основа централизации во Франции в том, что действительно в ней нет никакого организма, кроме государства. Общество не представляет никаких признаков строения. Что разрушение феодализма не было необходимо тождественно с разрушением местной самостоятельности, это признают писатели индивидуалистической школы. И они любят иногда вспоминать о добром старом времени. Конечно, они делают это со всевозможными оговорками, коленопреклонениями пред началами 1789 г., но все-таки делают. Дюпон-Уайт остался верен своему взгляду до конца. Ни малейшей уступки прошлому. Что разрушено, то разрушено. Индивидуализм признан неспособным к общественной деятельности. Он осужден во всех его проявлениях: в феодале, общине, парламентах, провинции. Так и должно быть. Местность навсегда должна остаться несовершеннолетнею по отношению к государству.

Дюпон-Уайт является, так сказать, поэтом революции. Он видит очень хорошо, что централизация есть продукт не только правительства, но и общества. Это -- национальный факт Франции. Централизация не могла остановиться на организации правительственных сфер. Стремление к единству, сосредоточивающее власть в одном центре, должно было в одном же центре сосредоточить работу общественной жизни, идей и мнений: отсюда преобладание столицы. Свобода в местности -- индивидуализм, эгоизм, распущенность. В центре она -- орудие прогресса, противовес и контроль правительства. Таким образом, в централизованном государстве, в видах единства направления и действия, все должно помешаться в центральных учреждениях, причем местные правительственные органы должны иметь как можно меньше самостоятельности; осуществление же свободы обеспечивается: а) народным представительством, Ь) представительством центра, пропорциональным качеству и могуществу мнений, здесь сосредоточенных, с) исключительным значением столицы, созданной централизацией, и которая есть готовый противовес исключительному влиянию исполнительной власти.*

______________________

* Ibid. P. 275-276.


Лучше не сформулировал бы централизацию Конвент. Но удивительно только, что после стольких испытаний французский ум еще не убедился в бесполезности свободы в Париже, когда ее нет в провинциях. Что значит народное представительство наверху, когда в провинциях нет признака жизни? Что значит напряжение общественного мнения, сосредоточение умственных сил, экономического оборота в столице, когда провинция не имеет ни общественного мнения, ни журналистики, ни самостоятельной экономической деятельности? Вся эта комбинация ведет к результатам, предсказанным еще Ламенне, -- к параличу частей и апоплексии сердца. Решительно, Дюпон-Уайт поэт не только революции, но и французского государственного устройства. Его лира настроена, правда, несколько иначе, чем труба индивидуалистов. Индивидуалисты увлекаются "Декларацией прав человека", как ее поняла конституция 1791 г. с прибавкой английского самоуправления. Дюпон-Уайт свободу, равенство, все эти требования революции понял в духе Конвента, Наполеона I и Наполеона III. Впрочем, нет! Наполеон III отступил от этого плана. Он начинает сообщать местным правительственным агентам больше власти, чем они имели прежде. Декрет 25 марта 1852 г. начал собой эру того, что французы называют децентрализацией. В 1861 и последующих годах начала, выраженные в нем, получили дальнейшее распространение. Эти акты чрезвычайно любопытны. Император не соглашается в них со школой централизаторов относительно выгод сосредоточения власти в одном месте. Принимая во внимание, говорит декрет, что после падения империи злоупотребления и излишества разного рода извратили принцип нашей административной централизации, заменив быструю деятельность местных властей продолжительными формальностями центральной администрации; что направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи, что, следовательно, насколько нужно централизовать правительственную деятельность государства, настолько же необходимо децентрализовать чисто административную деятельность и т. д.

Это не совсем согласно с выводами Дюпон-Уайта. Но противоречия императорских декретов с централизационной теорией, идущие, по-видимому, весьма далеко, суть только общие и в подробностях формальные или, лучше сказать, кажущиеся. Вместе с тем совокупность этих декретов служит лучшим средством разрушить фантасмагорию централизаторов или, по крайней мере, одну из существенных ее частей, теорию преобладающей и свободной столицы.

И это понятно, ибо юристам не совсем ясна была мысль, выраженная в декрете 1852 г. В нем выражено, говорит Шевильяр, только желание заменить медленность центрального управления быстротой местных властей. Но о каких местных властях здесь говорится? Идет ли здесь речь о выборных муниципальных должностях, этой основе местного самоуправления, или дело состоит в передаче префекту тех вопросов, которые прежде разрешались министерством и главой государства? Постановления декрета разрешают вопрос в последнем смысле. Префект один выигрывает от этой перемены.

Министерские циркуляры напрасно стараются замаскировать это стремление. Вот что говорится в одном из них: Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25-го марта, имела в виду дать департаменту более личное существование и для этого дала вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются. Вот настоящая децентрализация! Дело идет о личности департамента, и для этого усиливают не значение так называемых генеральных советов, а власть префектов!

Весьма естественно, что в лагере децентрализаторов такая децентрализация не произвела благоприятного впечатления. Они отозвались об этих декретах невыгодно и даже невежливо. Барант в своей книге "Des communes et de l'aristocratie" так говорит об этом предмете: В последнее время придумали передать префектам некоторые атрибуты департаментов, чтоб уменьшить, как говорят, централизацию. Но, в сущности, это значит менее контролировать действия агентов абсолютной власти; это значит идти тем же путем, который привел к такому быстрому вырождению должности интендантов.

Другой писатель выражается еще резче: децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами; он предоставляет последним ничтожные подробности, восходившие прежде в Париж, и это называется уничтожением стеснений, установленных излишнею наклонностью к централизации... Префектам как странствующим приказчикам (commis-voyageurs) министра предоставлено то, что надоело делать его оседлым приказчикам (commis-fixes) и чего они часто не делали. Дело пойдет скорее, говорят нам; но пойдет ли лучше и в более благоприятном смысле для свободы?

Сказанного нами, полагаем, достаточно, чтобы выставить как неоспоримое положение, что централизация есть произведение национальной истории Франции и тех исключительных условий, которые, быть может, неповторимы в другой стране. Дюпон-Уайт говорит, что для самоуправления нужна особенная раса людей. Принимая под словом "раса" столь же физиологический, сколько и политический факт, мы можем сказать, что для осуществления такой централизации, как во Франции, нужны особые племенные качества и исключительные политические условия. Страна, не испытавшая таких коренных преобразований, национальность которой не представляет бесформенной массы людей, между которыми единственное учреждение -- государство; страна, где общество не породило еще взамен всяких организмов одно живое тело -- столицу, в такой стране может ли идти речь о централизации? Но во Франции централизация, несомненно, имеет глубоко национальное значение. Во всех случаях, где общественному мнению или политическим мыслителям приходилось серьезно высказываться о значении централизации, они, не колеблясь, утверждали ее необходимость.

Еще в те времена, когда Наполеон III не раздражал политических страстей, когда, следовательно, возможно было спокойное обсуждение административных вопросов, замечательные публицисты и государственные люди осуждали децентрализацию.

Корменен является главным представителем такого направления. Его можно назвать основателем новейшего французского административного права.* Предоставьте большей половине наших общин, говорит он, свободу действовать, и у нас, быть может, не будет ни учителей, ни солдат, ни священников, ни исправления сельских дорог, ни больших проселочных дорог, ни департаментских дорог, ни первоначальных школ, ни поземельного налога и т. д. У нас платят только потому, что закон говорит: платите. Делают то или другое, потому что закон гласит: делайте.

______________________

* Роберт фон Моль признает его заслуги, хотя по своим воззрениям склоняется на сторону децентрализаторов, с точки зрения личной свободы. См. его Geschicte und Literatur der Staatswissenschaften. III. S. 203, 206.


Вивьен не принадлежит к числу крайних централизаторов, он не поет централизации, подобно Корменену, дифирамбов; напротив, он представляет редкое беспристрастие по отношению к этому богу французов. Он сомневается в верности предположения г. Тьера, что вся Европа завидует французской централизации. Он видит ясно, что, доведенная до крайности, она убивает свободу, порождает рабство. Но, говорит он, несмотря на глубокие изменения, внесенные парламентским правительством, централизация все еще есть основной факт нашей администрации. Веками сложилась эта система, и к этой продолжительной школе применились и нравы, поддерживающие значение централизации. Вследствие постоянного вмешательства центрального правительства во все дела граждане отвыкли от личной деятельности. Все сбрасывают с себя личную ответственность; от центрального правительства ожидают тем больше, чем больше ему сделано уступок, и если французский ум щедр на критику этого правительства, личные честолюбия не стараются занять его место. Положение, в каком находятся общество, семья и собственность, поддерживает это направление. Нет более гражданских состояний, готовых вступить в конкуренцию с государством: для удовлетворения публичных обязанностей закон о разделе имуществ* раздробляет наследство и рассеивает плод долгих трудов и сбережений. Нет более великих имен, посвятивших себя патриотическим делам: стремление к ревнивому равенству отстраняет или беспокоит их. Нет более религиозных обществ с большими доходами и обширным патронатом; закон их не признает; нравы воздвигают стены между ними и интересами этого мира. Деятельность каждого сосредоточивается в развитии своего благосостояния и созерцании своих домашних интересов. Среди этого крушения крупной собственности, наследственного влияния и личного патриотизма, правительство располагает обширными средствами, его патронат не знает границ, оно является посредником во всех общественных затруднениях, раздавателем всех милостей, исполнителем всех великих предприятий.

______________________

* Вот до чего дошло! Г. Вивьену жаль, что во Франции нет более майоратов. Так оправдывается замечание, сделанное нами выше, что каждый, кто желает усиления провинции во Франции, невольно обращает свои взоры к "старому порядку".


Автор "Etudes administratives" принадлежит к числу деятелей 1848 г., когда началось обсуждение проектов преобразования французской администрации. Французское Национальное собрание категорически высказалось по этому предмету. Бешар, автор сочинения о внутреннем управлении Франции (L'administration interieure de la France, 1851), и один из горячих защитников децентрализации, г. Радо, возбудили вопрос об этом предмете в одном из заседаний собрания. Два члена произнесли речи, имевшие решительное влияние на судьбу спора. Дюфор и Буленвилье провозгласили, что правительство дало личной свободе все, чего от него можно ожидать; мало того, что оно осуществляет эту свободу лучше, чем могло бы осуществить его местное управление.

Итак, все писатели и авторы на стороне этого странного явления. Даже такие публицисты, как Вивьен, которые ничего не имеют против самоуправления, даже они иногда обращают свои взоры на Англию и говорят: нет личности, а потому не может быть самоуправления. Ниже мы еще увидим эту связь личности с самоуправлением, а теперь укажем еще на один любопытный факт.

Известно, что в настоящее время один из самых важных вопросов внутреннего управления Франции есть вопрос о сооружении проселочных дорог (так называемых chemins vicinaux). В августе 1867 г. император решился энергически подвинуть это дело вперед, с тем чтобы в десять лет все сооружения были кончены. Энергия правительства представляется неизлишнею. Деятельность общин, на которые прежде возложено было это дело, не удовлетворяла своему назначению. Вот что говорит французский министр внутренних дел: "Сооружение проселочных дорог, возложенное законодательством 1791 г. на общины, в течение полустолетия исполнялось медленно и с большим равнодушием. Закон 1824 г., предоставивший в распоряжение муниципальных советов новые средства, не мог подстрекнуть их усердия: они заботились больше об обязанностях настоящего, чем о выгодах будущего времени. Вследствие этого, за все время до 1836 г. дорог было выстроено не более как на 30 тыс. км, тогда как по расчету, сделанному настоящею администрацией, проселочные дороги занимают 354 тыс. км, кроме больших и средних дорог, где работы идут успешнее, благодаря деятельности департаментов и помощи правительства. Правда, после закона 1836 г. работы пошли успешнее; 118 тыс. км сооружено вновь; на 68 тыс. начались работы, но остается еще 168 тыс. км, которые так или иначе нужно соорудить, в видах интересов земледелия и промышленности".* Вот один из самых сильных пробных камней способности народа к самоуправлению! Наше новорожденное земство уже конкурирует с правительством относительно построения железных дорог; при ничтожных средствах, окруженное всевозможными препятствиями, оно подвигается вперед, упрочивая будущность русского самоуправления.

______________________

* См.: Moniteur, 18 Aout, 1867.


Но пора закончить наш длинный обзор французской литературы о провинции. Мы можем уже вывести из него некоторые положения, которые будут необходимы для нашего дальнейшего изложения.


## V


Мы указывали на запутанность понятий, вследствие которой по отношению к вопросу о провинции так перемешались между собою партии, разделяющие французское общество. Либералы являются здесь консерваторами, консерваторы либералами. Вивьен приводит в связи с развитием централизации падение крупной собственности и наследственных отличий; на тех же соображениях проклинают ее легитимисты, и Октав Фёлье в своем "Господине де Камор" недаром влагает горячие речи в пользу самостоятельности провинции в уста легитимиста. Централизация дает большое значение власти, и между тем именно среди поклонников власти встречаются ее сильные противники. Она стесняет личную свободу, и именно защитники свободы воспевают ее величие и благодеяния (достаточно вспомнить Тьера). Империалистская газета "Patrie" говорит, обращаясь к г. Реньо, заявляющему себя верным сыном "великих начал 1789 года": "До настоящего времени главные враги централизации во Франции выходили из рядов приверженцев старого порядка. К чему же голос революционера присоединяется к хору старой аристократии?". Жюль Симон, говоря о децентрализации как о единственном способе административного преобразования, заранее слагает с себя упреки революционной партии. Произнося слово "децентрализация", говорит он, мы знаем, что многие подозрительные умы подумают, будто мы желаем покинуть то, что устанавливает национальное единство, что составляет силу демократии против феодализма и Франции против Европы. Вопрос, следовательно, поставлен так, что каждый, кто хочет говорить о провинции как о живом организме, навлекает на себя подозрение в федерализме и феодализме. Единственное средство провести свои теории есть протестовать против централизации во имя личной свободы. Так и делают Симон и все писатели одного с ним направления. Но и это не обеспечивает их от нападок друзей революции, которые в этом случае разделяют вполне убеждения защитников империализма. Это, замечает г. Ле Пле,* единственный пункт, где эти две противоположные партии примиряются и действуют дружно. Провинциальный дух кажется подозрительным революционерам. Они помнят, что провинции старого порядка, в особенности те, где господствовала сельская жизнь, мало сочувствовали и даже прямо противились революции, произведенной Парижем и другими большими городами. Восстановление провинциализма будет-де препятствовать окончательному осуществлению начал 1789 г.; развитие провинциального самоуправления внесет-де в политическую жизнь все мелкие страсти, которые вредно отзовутся на национальном единстве.

______________________

* La Refomie sociale en France. II. P. 491.


Так несовершенна теоретическая постановка вопроса о провинции во французской литературе. Причина этого несовершенства зависит от построения всей системы на одном отвлеченном начале, способном ко всевозможным превращениям. Подобно всем понятиям отрицательного характера, свобода не носит в себе указания на какую-либо положительную организацию. Напротив, самые разнообразные организации способны прикрываться ее именем. Защитник централизации с успехом может употребить следующую аргументацию. Между свободой и децентрализацией нет необходимой причинной связи, как полагают ее защитники. Чью свободу имеют они в виду? Большинства, потому что оно явится главным действующим элементом местного управления. Но что же будет делать меньшинство в тех случаях, когда право будет на его стороне? Пользование своими правами есть один из существенных видов свободы, а не доказано, чтобы местное управление служило единственною гарантией этих прав. Далее, само большинство будет не всегда составляться в силу стремления масс к одному общему интересу; напротив, оно будет составляться иногда под влиянием элементов, чуждых общему интересу. Влияния крупных землевладельцев, фабрикантов и даже местной администрации могут заменить эту предполагаемую общественную волю. Во всяком случае, борьба общественных элементов неизбежна и может кончиться в ущерб самым существенным интересам общества и государства. Не лучше ли же оставить администрацию в руках единого, сильного правительства, способного осуществить общее благо, правительства, которого независимая деятельность действительно оградит свободу всех и каждого? И притом о какой свободе идет здесь речь? Децентрализаторы напирают на политическую свободу, без которой невозможны все другие виды ее. Централизаторы настаивают на общественной или, лучше сказать, гражданской свободе, которая лучше всего может быть ограждена государством. И, может быть, последние более правы, чем первые. Новые государства относительно понятия свободы резко отличаются от государств древних. В древности степень не только политической, но и всякой свободы гражданина определялась участием его в народном собрании, в суде и администрации. Из политической свободы вытекали все остальные ее виды. Но в новом государстве для человека явилась возможность быть свободным, не участвуя в политической жизни страны; не участвуя в палатах, в земском управлении, не подавая голоса в законодательстве и суде, современный гражданин может быть свободен как отец, как промышленник, как член религиозного общества, как писатель, ученый, и по отношению к этим видам свободы еще бог знает где можно встретить больше гарантий -- в местном или в центральном управлении.

Следовательно, исходя из понятия свободы, не всегда можно прийти к децентрализации. Последняя предполагает существование известных организмов, облеченных известными правами над отдельными личностями. Вследствие этого кроме государственной власти явится еще ряд других властей, имеющих возможность располагать имуществом и до некоторой степени свободой сограждан. Этой оборотной стороны дела обыкновенно не видят децентрализаторы. Между тем с точки зрения личной свободы, нет ничего естественнее вопроса, что лучше -- непосредственное отношение каждого гражданина к общей государственной власти и ее органам или установление нового порядка властей с двойным, так сказать, подчинением личности? Централизаторы говорят, что если иметь в виду личную свободу, то нет ничего выгоднее помещения власти в одном верховном организме, свободном от всех мелких общественных страстей. Напротив, власть, низведенная в подчиненные организмы, отразится вредно на свободе отдельных людей. И не правы ли они?

Самоуправление есть прежде всего жертва, приносимая свободой общему благу. Вследствие этого ей иногда приходится переносить тиранию местных властей, облеченных доверием общества. Самоуправление требует больше денег, больше людей, больше времени, словом, на него расходуется больше частной свободы, чем думают децентрализаторы. Оно -- один из видов распределения власти. Если вопрос о самоуправлении должен быть изучаем в государственном праве, то, без сомнения, он должен быть сопоставлен с высшим, основным элементом этой науки, с понятием власти. Какое бы установление, отношение, право мы ни рассматривали с точки зрения этой науки, везде на первом плане стоит вопрос: в каком отношении стоят исследуемые предметы к государственной власти?

Под влиянием этой общей идеи видоизменяется смысл разных понятий, а иногда они получают два различных смысла. Слово "право", означающее в праве гражданском возможность приобретения или распоряжения теми или другими вещами ввиду своих личных интересов, в государственной науке означает долю власти, данной тому или другому лицу для осуществления известных интересов более или менее общего свойства. Таким же образом слово "свобода" означает или независимость лица от государства в сфере его индивидуальной деятельности, или участие граждан в государственном управлении. Гражданин может быть свободен или потому, что он может свободно заниматься своею экономическою деятельностью, или потому, что он составляет часть государственной власти. Как будем мы рассматривать право и свободу органов самоуправления?

Децентрализаторы основывают необходимость и законность самоуправления на личной свободе, т. е. на индивидуализме. Индивидуализм имеет сам по себе некоторые хорошие стороны, преимущественно же он привлекателен тою свободой действий в частной жизни, к которой необходимо приводит. Но оценка его как принципа общественной жизни привела централизаторов к справедливым и важным возражениям. Их критика, как мы видели, может логически дойти до полного отрицания индивидуализма в общественной жизни. Помогут ли они дойти до отрицания разнообразных интересов в обществе! Могут ли они отрицать положение, что каждый интерес порождает особое учреждение, а совокупность интересов вызывает к жизни целые организмы?

Свобода является последствием и условием местного самоуправления, а не его принципом и источником. Притом свобода эта будет уже не личная, а общественная. Свобода эта имеет в виду больше массу, чем отдельное лицо. Она устанавливается в видах общего блага, а не ввиду прав отдельных личностей. Призвание граждан к правительственной деятельности влечет за собой сообщение им известных прав, необходимых для такой деятельности. Затем в видах ограждения личных интересов остальной массе граждан предоставляется право обсуждения действий своих представителей, право жалобы на них в суды и т.д., словом, вводится гласность и свобода обсуждения. В этом смысле свобода есть последствие самоуправления и в этом качестве она тесно связана с его принципом. Самоуправление с вытекающею из него свободой есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства. Жизнь разнообразных организмов, входящих в состав государства, не всегда может быть уложена в законодательные рамки; программа деятельности органов правительства, которым поручается осуществление государственных задач, не всегда может быть определена. Вследствие этого каждый орган исполнительной власти пользуется известною долей власти, не регулированною прямо законом. Это то, что во французском административном праве называется pouvoir discretionnaire (неограниченная власть (фр.)). Необходимость этой власти растет по мере приближения органов власти к самому источнику народной жизни со всем ее разнообразием, по мере того как они с высоты общих соображении и общего направления административной деятельности спускаются в сферу сложных практических соображений. Но мы уже видели выше, что как бы ни был велик объем этой власти и велико усердие этих органов, они не могут исчерпать всех задач общественной жизни и удовлетворить всем ее интересам. Отсюда необходимость участия в правительственной деятельности общественных органов и тесно связанное с ним сообщение им прав. В этом смысле свобода есть условие самоуправления.

Это не есть спор о словах. Свобода -- начало индивидуальное; она всегда имеет в виду лицо. Коллективная свобода, т. е. свобода в массе, или, лучше сказать, в группе, не тождественна с идеей свободы вообще. Человек может быть свободен как член того или другого организма, но порабощен как отдельная личность. Истинная свобода осуществляется в независимости отдельных личностей. Многие государства умеют освятить свободу парламента, форума, но не знают истинной неприкосновенности семейного очага. Классическая муниципия была свободна, но члены ее не были свободны, и истинная свобода не осуществилась в древнем мире. Осуществление ее началось с эмансипации личности, доведенной до последних границ в естественном праве, которое до настоящего времени осталось юридическим учением либеральной школы, как конституционализм -- ее политическою теорией. Но вместе с тем, являясь таким индивидуальным, атомистическим началом, свобода по отношению к общежитию есть начало отрицательное. Идея организации не есть логический вывод из нее. Равновесие сил, ненарушение прав -- вот ее последний результат. Чего требует свобода в отношениях человека к человеку? Послушаем Декларацию прав, этот символ веры естественного права. Право каждого состоит в развитии своих способностей, ограниченном единственно подобным же правом других лиц. Обязанность каждого состоит в уважении права другого. Из такого соотношения личностей нельзя вывести ничего, кроме целого ряда механизмов, имеющих целью установить равновесие между этими различными правами.

Между тем понятие о государстве на этом не могло остановиться. Государство служит прогрессу, во-первых, тем, что запрещает зло, и, во-вторых, тем, что делает добро, которое не всегда можно оставить на попечение личной деятельности. Для выяснения этой стороны его деятельности недостаточно одного понятия свободы. Для органического учения о государстве и сродных с ним организмах необходимо понятие интереса. Если мы желаем построить правильное учение о группах, организмах, каковыми должны быть само государство и все подчиненные ему установления, мы должны обратиться к понятиям, прямо противоположным идее неделимого. Идея свободы ведет к идее атомистического общества, определяет положение в нем государства лишь как уравновешивающего механизма, не давая ему самобытного существования. Группа должна иметь свою цель и свои начала, независимые от идеи неделимого. Она находит их в идее интереса. Сама по себе эта идея, конечно, может относиться к личности так же, как и к государству и сродным с ним организмам. Точно так же и свободу мы можем рассматривать и как общественный, и как индивидуальный факт. Но дело в том, что свобода и интерес в этих двух сферах приводят к совершенно противоположным результатам. Понятие интереса для полного своего развития нуждается в группе. Выходя единственно из идеи свободы, естественное право дошло до отрицания национальности, до космополитизма; тем менее можно ожидать от этого начала признания какого бы то ни было исторического организма. Выходя из начал простой логической необходимости и всеобщей свободы, мыслители, подготовившие начала 89 г., развиваемые теперь французскою публицистикой, дошли до отрицания всякого исторического строения общества. Напротив, идея интереса не сходит с практической почвы исторического развития и требует для себя известного общественного строения. В группе находит она истинное выражение и дальнейшее развитие. Здесь ее истинная сфера, здесь она получает свое настоящее значение. Замкнутая в индивидуальную сферу, она тождественна с эгоизмом и не может сделаться высшим началом общежития. Подобно тому как свобода достигает своего высшего развития в личности, интерес получает всеобщее, идеальное значение в группе. Свобода, осуществленная только в группе, приведет к деспотизму. Интерес, осуществленный только в отдельной личности, приводит к борьбе, bellum omnium contra omnes (война всех против всех (фр.)) Гоббса, потрясает самые основы общежития. Только превращаясь в понятие общего блага, он становится животворящим принципом социального организма. А такое превращение может произойти только в том случае, когда идея интереса постепенно очищается от эгоистических элементов в целом ряде организмов, соединяющих отдельную личность с государством, где идея общего блага находит высшее выражение и окончательное развитие. В этом -- великое значение государства; в этом -- неоспоримое значение других групп и организмов, развившихся в государстве и прежде него. Они очищают интересы от всего, что в них есть индивидуального, и претворяют их в общие цели или, что то же, в принципы общежития.

Такие интересы не должно смешивать с частною пользой, частными интересами, которые всегда и везде должны находить себе законное удовлетворение. Не должно видеть в группах простое продолжение частных интересов; под общим благом не следует разуметь совокупность частных польз. Общее благо есть именно то, что не состоит в непосредственной связи с частною пользой. Обыденный язык инстинктивно формулировал это. Известна поговорка: "общее дело -- ничье дело". Та же самая обыденная жизнь дает нам и другое указание. Никто не станет хвалить человека за то, что он уладил свои собственные дела; напротив, все чувствуют невольное почтение к полезному общественному деятелю. Значит, здесь есть какая-то глубокая разница, которая инстинктивно чувствуется всеми. Отождествить такие интересы с интересами личными и сделать их принципом личную свободу -- значит не понимать истинного смысла государства и других общественных организмов.

С этой точки зрения самое выражение "самоуправление" приобретает другое значение или, лучше сказать, приобретает определенное значение, тогда как иначе оно имеет столь же неопределенный и разнообразный смысл, как понятие "личная свобода", выставляемое его принципом.* Самоуправление резко отличается от политической самостоятельности частей государства. Оно необходимо предполагает существование сильного центрального правительства, которому органы самоуправления подчиняются наравне с органами этой самой власти. Самоуправление прежде всего действует в пределах закона, установленного тою же общею для всех верховною властью.

______________________

* Относительно этих и последующих замечаний см. классический труд Л. Штейна: Die Verwaltungslehre (изд. 1865 г.), I, с. 363 и сл., хотя и не во всех отношениях с ним можно согласиться.


Оно предполагает предварительное разделение ведомств, разграничение властей и последующее затем распределение правительственных задач между органами правительства и органами самоуправления. В этом отношении оно резко отличается от тех первобытных форм местного управления, которыми централизаторы любят попрекать своих противников, -- от форм феодальных, покоившихся на полном смешении властей и ведомств.

Оно отличается и от простого перемещения власти из центра в местность, т. е. от того, что можно назвать децентрализацией в тесном смысле. Напротив, при самоуправлении кроме простого перемещения предполагается еще новая организация власти, участие в администрации новых элементов, не участвовавших в ней прежде.

Наконец, самоуправление не есть освобождение личности, доведенное до последних пределов. Вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти и ее правах над отдельною личностью. В самоуправлении всегда идет речь об общих, а не о частных интересах. Масса, группа в нем выигрывает, то или другое отдельное лицо может проиграть. Тем не менее право участия каждого гражданина в самоуправлении не подлежит сомнению. Система, построенная на исключительных интересах одного сословия, может привести к самым вредным результатам. В этом смысле самоуправление есть участие всех общественных классов в администрации. Самоуправление прежде всего государственное явление, т. е. предполагает существование сильной и единой государственной власти. Существование такой власти отражается на общественном строе тем, что ставит каждого гражданина в непосредственное отношение к верховной власти, от которой он был заслонен различными организмами и лицами до полного осуществления государственного порядка. То же непосредственное отношение всех граждан к государственной власти обеспечивает их свободу и уничтожает возможность местного деспотизма. В этом отношении должно различать самоуправление в новом смысле от общего понятия о самоуправлении как о правительственной деятельности неправительственных лиц. Самоуправлением нельзя назвать ту или другую форму администрации потому только, что она не основана на деятельности чиновников. Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции, не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков. Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведованию местными интересами. Следовательно, политическое равенство и предварительная организация общества есть признак нового самоуправления.

Политическое равенство, впрочем, не находит себе в местном управлении такого широкого применения, как в сфере общегосударственной. Это объясняется исключительностью, специальностью интересов местности и местной администрации. По отношению к последней принцип равенства по необходимости подвергается известным ограничениям. Признавая равные политические права всех лиц пред государством, законодательство иногда должно ограничивать эти права в управлении местном вследствие специальности некоторых задач, возложенных на местное управление. Самоуправлением некоторые писатели называют такую систему управления, где администрация поручается всем заинтересованным лицам. Законодательная практика некоторых государств прибавляет к этому положению, что участие это определяется степенью интереса, который эти лица могут иметь в том или другом деле. Столько прав, сколько интереса. Это практическое положение идет, во-первых, вразрез с обыкновенным понятием о местном управлении как проявлении личной свободы, а во-вторых, определяет условия местного самоуправления со всеми его особенностями.

В чисто политической, общегосударственной сфере положение, что мера участия отдельного лица в политической жизни определяется степенью его интересов в том или другом вопросе, могло бы оказаться практически неприменимым. Политические дела в такой степени общи, вопросы до такой степени отвлеченны, что для определения того, в какой степени тот или другой гражданин заинтересован в них, нужно было бы пуститься в психологической анализ, отвлеченные умозрения, неуместные в практической сфере политики. Подобные интересы общи всем гражданам государства и притом, если не de facto, то de jure, в одинаковой степени. Напротив, по отношению к местному управлению интересы специальнее, а потому осязательнее, доступнее измерению. Принимая во внимание, что задачи местного самоуправления характеризуются хозяйственными нуждами края, следовательно элементами экономическими, доступными исчислению, степень интереса может быть выражена в цифрах. Тот, например, кто платит 200 рублей налогу, более заинтересован в порядочном ведении дел, чем тот, кто платит 1 рубль. Каждая надбавка чувствительнее отзовется на человеке, которому она принесет несколько десятков рублей лишних платежей, чем на человеке, для которого разница выразится в нескольких копейках. Следовательно, здесь степень интереса удобно может определять меру прав.

Один этот признак определяет уже сферу местного управления как сферу конкретных, специальных интересов в противоположность общим, более отвлеченным интересам государства. Интерес здесь является и движущим началом, и высшим принципом. Вследствие того, что известные интересы не могут быть удовлетворены правительством, призываются к участию в управлении общественные силы. И если ввиду общности политических интересов основанное на равенстве построение общества есть существенное, часто необходимое условие для законодательной деятельности, то, с другой стороны, местные интересы предполагают в обществе строение и организацию в форме известных классов и т. п. Ввиду этих интересов деятельность государства, осуществляя равное юридическое положение для всех лиц, не может отказаться от исторических организмов, какие есть в обществе. По мере того как организуется государство в качестве прогрессивного общественного органа,* его исторические организмы и элементы получают охранительное значение и в скромной сфере местного управления подготовляют будущий прогресс государства, делая местную администрацию надежным регулятором высшей государственной политики.

______________________

* Мы готовы согласиться в этом отношении с мнением Дюпон-Уайта.


До окончательного образования государства все интересы распределены между различными организмами. Все общественные вопросы замкнуты в узкой сфере; узкость и исключительность стремлений характеризуют власть, действующую в местности. Государство конфискует державные права, присвоенные местности. Оно открывает этим юридическую жизнь для всей массы граждан и вводит подчиненные организмы в соответствующую им сферу деятельности. Общество, высвобожденное из прежних узких рамок, начинает безостановочно развиваться. Освободившее его государство служит первым его руководителем на этом пути. Все части умственной, нравственной и даже экономической жизни получают от него могущественный толчок. Общество быстро подымается и даже как будто забывает о тех организмах, чрез которые совершилось его первоначальное развитие. Но должны ли государства и общества идти постоянно по этому пути? Та же история доказывает вред такого развития. Общество, отказавшееся от естественных организмов и их практических интересов, легко увлекается отвлеченными соображениями, привыкает не соразмерять своих сил с требованиями, ступает на опасную дорогу переворотов. Государство, долгое время бывшее единственным руководителем общества, ввиду тех же общественных интересов оказывается не в состоянии удовлетворять нуждам общества на основании одних правительственных отношений. Итак, во-первых, исторические организмы общества громко заявляют о своих интересах и призывают на служение им общество, увлекшееся шумною общегосударственною жизнью и за отвлеченными интересами забывшее конкретные потребности. С другой стороны, государство начинает замечать несоответствие между своею деятельностью и разнообразными нуждами общества.

Дело в том, что государство, по меткому определению Л. Штейна, есть общность людей, возвысившаяся до личности, до личного сознания, до личной воли и деятельности. Его деятельность является нам независимою от всех общественных исторических элементов; только при этом условии оно является истинно юридическим учреждением. Но, выделяясь из общества, приобретая значение истинной личности, дошедшей до самосознания, государство часто склоняется к преследованию интересов своей государственной личности предпочтительно пред всеми другими, или осуществляет общественные интересы с государственной точки зрения. Между тем различные общественные элементы нуждаются в более конкретном выражении своих интересов, нежели то, которое может дать им государство.

Вопрос, следовательно, сводится на то, может или не может государство осуществить все интересы, известные под названием общественных? Если государство явится единственным организмом среди бесформенной массы граждан, если оно, как единственное общее, явится противоположностью всей массы частного, то, конечно, не может быть и спора о первенствующей роли государства. Общественная жизнь, сведенная на борьбу индивидуальных интересов, не особенно утешительное зрелище. Если бы пришлось выбирать только между частною и государственною инициативой, то идея общей пользы требовала бы предпочтения государственной деятельности. Но мы уже видели, что отчасти история оставляет в государстве организмы, предшествовавшие его развитию, отчасти само правительство организует общественные, исторически выработавшиеся силы ввиду лучшего осуществления правительственных задач.

Государство, направляя разнообразие общественных стремлений к одной цели, не может, однако, соединить все цели под своим верховным руководством. Разнообразие не может быть уничтожено во имя единства. Предположим, что государство в данную минуту (и это часто бывает в обществах малоразвитых) может не только воплотить в себе всю совокупность общественных целей, но даже поставить обществу большее количество задач, чем выработала их сама общественная жизнь. Но, очевидно, это состояние общества и такое положение в нем государства будет нечто переходное. Нарастание общественных сил, а вместе с ними и интересов общества, будет идти не останавливаясь, и в этом отношении сосредоточение общественной деятельности в одних официальных сферах будет гибельно для общественного развития. В этом смысле Токвиль совершенно прав, говоря, что централизация гибельна для воспроизведения национальных сил.

Общие цели должны иметь свою иерархию. Должна быть известная постепенность между чисто индивидуальными целями и совершенно отвлеченными общими целями государства. Между человеком и нацией должен быть ряд организмов, в которых индивидуальность постепенно сглаживается, а общность выступает на первый план. Такие организмы в совокупности с государством осуществляют общественные интересы в противоположность частным. Но в то же время их совокупность резко отличается от органически развившейся государственной личности и ее деятельности. Их интересы уже потеряли часть узкой индивидуальности частных стремлений, но в свою очередь являются частным явлением в сравнении с действительно государственными задачами. На такие интересы и соответствующие им организмы можно смотреть как на переход от государственного единства к разнообразию единичных стремлений. С одной стороны, по ним и их иерархии можно проследить постепенное развитие государственного начала; с другой -- эта же иерархия лучше всего показывает постепенное убывание государственной всеобщности интересов до полной индивидуализации их в личности. В провинции есть еще значительная часть государства; в сословии его меньше; в общине его мало; в семье совсем нет.

Самостоятельность существования дается этим организмам, без сомнения, самостоятельностью интересов. Сказать, что они преследуют те же цели, что и государство, было бы грубою ошибкой. Но, с другой стороны, государство возлагает на них свои задачи, в особенности те, где оно является представителем общества. Это не значит, чтобы задачи эти выходили из государственной сферы; повторяем, это значит, что те или другие общественные элементы получают участие в правительственной сфере, становятся правительством.

Для того чтобы полнее охарактеризовать это соотношение между личностью, государством и общественными органами, участвующими в управлении, мы возьмем здесь два наиболее выдающихся примера из частной и общественной деятельности. Предположим, что идет речь о том, чтоб определить роль частной, общественной и правительственной инициативы в области чисто экономической деятельности и, например, в области благотворительности.

Начала политической экономии со времен Адама Смита гласят, что всякий человек, пока он не нарушает законов справедливости, сохраняет полную свободу следовать пути, указанному ему личным его интересом, и направлять, куда ему заблагорассудится, свой капитал и промышленность вместе с другими людьми или целым классом людей. Причины этого очевидны. Личный интерес служит здесь достаточною гарантией прогресса. Отдельные личности или ассоциации лиц выведут и капиталы и труд на настоящую дорогу. Всякое правительственное вмешательство извратило бы истинное соотношение между экономическим прогрессом и его рычагом -- личным интересом. Бывают минуты, когда государство берет на себя почин в промышленных улучшениях. Оно служит им усердно, но в то же время заставляет служить им общество.* Тотчас правильное соотношение элементов прекращается; заинтересованным лицом является государство, а частные лица разыгрывают роль самоотверженных служителей этих интересов, из частных превратившихся в государственные. Между тем образование государства обусловливается отрешением его от всяких экономических личных стремлений: государство отделило власть от землевладения, с которым она была слита в феодализме, вышло из-под гнетущего влияния промышленности в торговых республиках, отказалось от государственных монополий, последнего признака неразвитого государства, удерживая за собой те, где интересы личности не могут быть иначе гарантированы; оно отказывается даже от государственного землевладения и от других казенных имуществ. Оно не желает быть похоже на хозяина. Лично заинтересованным в экономических вопросах может быть только частное лицо. Оно в отдельности или в соединении с другими может лучше всего осуществить экономический прогресс. Личный интерес является главным основанием экономической деятельности -- laissez faire!

______________________

* Как, например, в России во времена Петра I.


Но благотворительность представляет другие условия. По отношению к благотворительности в числе индивидуальных стремлений нет такого могущественного рычага, как личный интерес. Индивидуальное чувство ничего не подскажет человеку при виде нищего, кроме обыкновенной жалости, сострадания. Чувство слишком шаткое, чтобы на нем построить какое-либо прочное учреждение. Предположим, что в простое, неподдельное чувство сострадания будут внесены какие-нибудь сознательные идеи; явится сознание, что такой-то нищий и ему подобные лица постигнуты несчастьем, в котором иногда виной общество и которое могло произойти от недостатка труда, внезапного прекращения работы, голода, недостатка образования, эпидемии и т. п. Но все эти соображения все же приведут только к тому же чувству жалости, может быть в усиленной степени. И то не всегда. Понятие о недостатке труда как причине бедности может легко замениться понятием о нежелании работать. Отсюда один шаг до обращения с нищим, как с преступником. Во всяком случае, частная благотворительность в большинстве случаев действует паллиативными мерами. Упорная, рациональная борьба с нищенством -- удел немногих избранников, составляющих исключение. К счастью, есть лицо, положительно заинтересованное прекращением нищенства. Это лицо есть государство. Для него нищенство -- ненормальный общественный факт; нищие -- нехороший общественный элемент. С этой точки зрения разбор отношений труда, продовольствия, образования к вопросу о бедности приводит его к более практическим результатам, чем сострадательного человека, о котором мы говорили выше. Словом, отдельные люди имеют дело с бедными, одно государство имеет дело с бедностью.

В самом деле, как только началось образование новейших обществ, благотворительность перестала быть частным делом. До образования государств благотворительницей являлась церковь, для которой милосердие было догматом, долгом. В течение средних веков бедный считался церковным человеком.* С секуляризацией церковных имуществ государство не оставляет благотворительности в частных руках, а делает из нее или общественную повинность, как в Англии, или берет ее на себя, как в других державах.

______________________

* Устав Владимира: "а се люди церковнии... слепець, хромець"... В послании одного владимирского епископа к сыну Александра Невского мы находим следующее: "Дано клирошанам на потребу старости, и немощи, и в недуг впадших чад много, кормление низших, кормление обшшмым, помогание странным, прилежание в напастех, пособие в пожарех и в потопе, пленным искупление, в гладе прекормление, сиротам и убогим промышление, вдовам пособие"... См.: Мшиотина [В.А.]. О недвижимых имуществах духовенства в России[. М., 1862]; в Чт. Имп. Общ. Ист. и Др. Росс. 1859, 4, с. 64. Неволина [К.А.]. О пространстве церковного суда (в VI т. его соч., с. 257). То же самое мы видим в Византии и других европейских государствах.


Но из того, что благотворительность не может быть делом частным, не следует, чтоб она производилась одними правительственными органами. Напротив, участие в этом деле органов общественных необходимо, и часто правительственные органы не могут выдержать с ними конкуренцию. Общественные органы ближе знакомы с экономическим бытом известной местности, с формами труда, собственности, с нравами жителей, словом, обладают всеми познаниями, необходимыми для того, чтобы действовать на причины бедности. Затем правительственные органы придают благотворительности слишком официальный характер, отталкивающий от их благодеяний всех истинно нуждающихся. Далее, правительство, поручив благотворительность только своим чиновникам, обыкновенно уничтожает частную инициативу. Правительственное благотворительное заведение мало внушает доверия частным лицам, которые бы желали пожертвовать всем или частью своего имущества в пользу бедных. Бесконтрольность, негласность, безответственность таких учреждений отталкивают каждого. Напротив, общественные органы, несущие эти правительственные задачи, удовлетворяют всем условиям и вполне способны внушить к себе доверие частных благотворителей.

На этих двух примерах мы могли проследить два вопроса, о которых упоминали несколько раз в течение этой главы. Первый пример указывает нам на отличие частной (индивидуальной или общественной) деятельности от государственной. Эта сфера характеризуется тем, что личный интерес служит здесь достаточною гарантией для прогресса, которого главный представитель есть государство. В этой сфере непосредственная деятельность государства оказалась бы излишнею и даже вредною. Пока охраняемый им юридический порядок не нарушается, пока частные силы достаточны для преодоления всех препятствий, оно может оставаться спокойным. Масса частных лиц, заинтересованных вопросами чисто хозяйственной деятельности, неизмеримо превосходит количество лиц, которые могут быть выставлены по этому предмету правительством. Притом интересы первых более конкретны, относятся к более осязательным предметам, чем интерес последних, которым может быть только отвлеченная идея общего блага. Наконец, интересы первых воспитываются и руководятся в практической школе непосредственной экономической деятельности, а последние руководятся общими теоретическими соображениями.

Но как только личный интерес перестает быть главным руководящими мотивом деятельности, начинается роль правительственных органов. Сила личного интереса далеко не одинакова даже в сфере чисто экономической. Пока речь идет о производстве -- значение его первостепенно. Но в более сложных вопросах обмена и распределения богатств он не может уже быть единственным руководителем общественного прогресса. "Бывают, -- говорит Дж. С. Милль, -- такие времена и такие положения нации, что почти всякому делу, действительно важному для общей пользы, полезно и необходимо бывает исполняться правительством, потому что частные люди, хотя и могут, но не хотят исполнять это дело. Есть такие времена и места, что не будет ни дорог, ни каналов, ни пристаней, ни работ для орошения, ни больниц, ни первоначальных, ни высших училищ, ни типографий, если не устроит их правительство: публика или так бедна, что не имеет средств к тому, или так неразвита умственно, что не может оценить их пользы, или так непривычна к общему действованию, что не умеет распоряжаться этими делами".*

______________________

* [См.: Милль Дж. С]. Основы политической экономии [: В 3-х тт. М., 1981. Т. 3. С. 386]


В задачу нашего труда не входит исследование этого важного и трудного вопроса. Степень цивилизации нации, образ правления, материальные средства общества и другие исторические условия определяют соотношение между двумя сферами -- сферою частной и сферою правительственной деятельности. Это -- вопрос об индивидуализме и гувернаментализме, имеющий мало общего с вопросом о самоуправлении и централизации, так как последний есть вопрос о распределении правительственных задач между органами центрального правительства и органами общества, вошедшими в правительственную сферу. Передавая известные задачи в их ведомство, центральная власть не отказывается от них совершенно. Между деятельностью органов самоуправления и правительством устанавливается прочная связь. Некоторые акты органов самоуправления требуют утверждения правительства, большая часть их подлежит правительственному контролю, подвергается протесту и подлежит ответственности в установленном порядке. В случае неисполнения ими некоторых обязанностей, правительство предоставляет своим органам право исполнить их собственными средствами. Так смотрит на этот вопрос и Милль, говоря о местном управлении. "Мы не будем рассуждать, -- говорит он, -- о границах правительственной деятельности, вопросе, не составляющем особенности представительного правления. В сочинении моем "О свободе" я сказал уже все существенное относительно этого предмета. Но, исключая из функций, выполняемых большею частью европейских правительств, задачи, которые не должны бы подлежать никакой общественной власти, мы в остатке получим такую совокупность разнообразных и многочисленных обязанностей, что они должны быть, хотя бы по началу разделения труда, распределены между центральными и местными властями".*

______________________

[* Там же].


На основании каких начал происходит это распределение правительственной и общественной деятельности? Очевидно, что государство, подчиняя себе всю совокупность общественных организмов, не может дойти, без ущерба для общества и самого правительства, до полного уничтожения их самобытности и забвения их интересов. Полная диктатура государства, закрепление сословий, превращение общины в тяглую единицу может быть временным, переходным фактом, но не может сделаться постоянным явлением. Вследствие этого местные особенности получают снова значение, а местные элементы -- организацию. Совокупность этих задач не составляет правительственной сферы в строгом смысле слова, напротив, они вызываются самостоятельною жизнью организмов, наполняющих пространство между отдельною личностью и государством. Это сфера необязательных задач, признаваемых государством за тем или другим организмом, но не интересующих государство настолько, чтобы признать их составною частью правительственной деятельности. Иногда задачи эти остаются достоянием общин, приходов и других организмов; иногда, с развитием государственных средств, правительство считает нужным принять их под свое ближайшее наблюдение. Прежде к этим скромным задачам присоединялись еще разные права, сделавшиеся впоследствии достоянием государственной власти. Вместе с этим видоизменилось и положение организмов по отношению к государству. По немногим вопросам они сохранили свою самостоятельность -- все другие задачи вытекают уже не из их самобытного существования, а исполняются как поручение государства. Следовательно, в немногих отношениях они являются действующими для себя: в большинстве случаев они действуют как части одного великого целого. В древности общины сосредоточивали в своих руках суд, законодательство, финансы. Теперь законодательство перешло в руки центральной власти, а по отношению к суду общины являются одною из инстанций общего государственного суда. Вот почему эта, так сказать, естественная сфера нисходит на второй план, а в некоторых государствах вовсе утрачивается вследствие разных исторических условий. Во всяком же случае, естественные единицы являются с административными обязанностями, и от этого преимущественно зависит их государственное значение. Все это при исследовании вопроса о самоуправлении выдвигает на первый план чисто правительственные задачи, распределенные между правительственными и общественными органами. Такое распределение чисто правительственных задач обусловливается самим понятием общественной пользы и прогресса. Как бы ни было прогрессивно и благонамеренно правительство, все же оно, при осуществлении разных задач, руководится своими личными соображениями. На первом плане стоит единство государственных интересов, которое необходимо в каждом государстве; но, доведенное до крайних пределов, стремление это может оставить без внимания различные местные особенности и повести к одностороннему и даже фальшивому разрешению многих вопросов. Напротив, самоуправление является органом этих местных особенностей и частных интересов. Один пример разъяснит нам это положение.

Вопрос о путях сообщения поднят и поставлен на настоящую дорогу почти во всех государствах Европы правительством. Большая часть сооружений по этому предмету возникла благодаря правительственной инициативе. Но следует ли из этого, чтоб этот вопрос во всем его объеме навсегда остался в руках правительства? Когда убеждение о необходимости известного предмета уже вошло в общественное сознание, общество может вести дело лучше правительства. Последнее во времена общественной неразвитости может, удовлетворяя своим потребностям, способствовать вместе с тем удовлетворению общественных нужд, насколько они развиты в то время. Обыкновенные почтовые дороги, проложенные для административных потребностей, могут в то же время служить для перевозки тяжестей и других частных потребностей. Но по мере того как возрастают общественные силы, руководство правительства оказывается недостаточным и наконец бессильным. Народная промышленность избирает себе другие пути сообщения и другие центры торговли. Правительственные дороги глохнут, прежние административные центры приходят в упадок. Вместе с тем вследствие технических улучшений в путях сообщения направление их становится уже вопросом первостепенной важности, а не безразличным, как прежде. При существовании одних грунтовых дорог обществу все равно, где правительство ни проложит свои дороги; оно уже значительно заинтересовано тем, куда пойдет шоссе; направление железной дороги сильно волнует умы. Исключительно правительственная деятельность в этом отношении часто может даже идти вразрез с ближайшими народными потребностями.

Таким образом, с одной стороны, необходимость организовать разные неправительственные интересы и сохранить существование разных организмов, с другой -- стремление распределить эти интересы между правительственными и общественными органами с целью более полного их осуществления -- вот два главных обстоятельства, приводящих страну к самоуправлению. Но это априористическое распределение задач и признание разных самостоятельных элементов и интересов не решает еще вопроса о том, какие организмы могут существовать и существуют в государстве соответственно всем этим задачам и элементам. Тем менее могут они разрешить специально интересующий нас вопрос -- вопрос о провинции. Составляет ли она необходимый, естественный факт, или она есть произведение законодательных соображений? Другими словами, слагается ли провинциальная жизнь из одних правительственных поручений, или же провинция является средоточием самобытных элементов, окончательно организованных правительством? Не подлежит сомнению, что название естественных ближе всего подходит к организмам, непосредственно развившимся из каких-нибудь простых экономических фактов. Такова община, история которой так или иначе связана с историей землевладения, развития промышленности и т. д. Такие организмы, даже подчинившись вполне общему административному делению, сохраняют значение не только административных, но и естественных единиц.* Напротив, в провинции мы замечаем другие начала. Простые факты экономической жизни заслоняются уже здесь более сложными отношениями. Вопросы принимают более общий характер. В провинции люди связываются уже более единством политических** или, по крайней мере, единством высших административных соображений. В провинции общество выходит уже из своего первоначального дробления; оно не имеет уже дела с разрозненными естественными организмами, а тем менее с отдельными личностями. Общество сельское, сословие дворянское могут и должны собирать своих членов при обсуждении тех или других вопросов; провинция нуждается уже в представительстве.*** Она слагается из разнообразных элементов ввиду более общих и возвышенных целей. Вследствие этого в ней труднее различить то, что мы назвали естественными задачами общественного организма, от задач, переданных правительством в руки органов самоуправления. Многие задачи, осуществлявшиеся прежде в провинции, конфискованы государством впоследствии. Суд, отчасти полиция здесь получили свое первое развитие, и притом не в тех патриархальных формах, как в общине, а в более усовершенствованных, подходящих уже к идее государственной деятельности. Власть провинциальная не есть уже власть мира над отдельным лицом, помещика над крепостным, а власть, уже несколько отвлекшаяся от простых экономических элементов. Вследствие этого между государством и провинцией мы замечаем весьма сильное сродство. В некоторые эпохи исторического развития провинции сами считают себя за государство. Только сильное движение национального духа и появление высших целей разрушают это убеждение, и нередко обнаруживается другая крайность. Развитие государственного единства до такой степени уничтожает местные различия, что они вполне забывают о своем самостоятельном существовании. Общины, корпорации, сословия сохраняют свои отличительные признаки в государстве, провинция легче сливается с общегосударственным телом без всякого следа. Вот почему большая часть задач так называемого провинциального самоуправления составляется скорее из правительственных поручений, чем из естественных задач этого организма. Провинция от других тел отличается, как мы видели, большею общностью, следовательно, большею отвлеченностью интересов, в чем и состоит ее сходство с государством. Ее естественные задачи, скорее всего, походят на естественные задачи государства. Лучше сказать, она не имеет действительно самостоятельных задач: ее задачи чисто производные. Одни из них являются продолжением и дальнейшею организацией менее сложных общественных элементов; другие переносятся на провинцию центральною властью. Роль государства по отношению к провинции напоминает в известной степени отношение сюзерена к вассалу. Задачи, составлявшие прежде полное достояние провинции, конфискуются государством и потом снова отчасти возвращаются ей, но уже под условиями службы и контроля. Что простые общественные элементы получают дальнейшую организацию в местности, это понятно, и значение этого факта для общественной и государственной жизни мы укажем ниже. Но почему государство считает необходимым переносить в провинцию часть своей власти и задач? Почему самые централизационные правительства хлопочут "о личности (la personnalite) департаментов"?

______________________

* Даже во Франции мы встречаем понятие об общине как о естественном организме в противоположность департаменту и округу.

** Многие из провинций и были действительно самостоятельными политическими телами.

*** Милль требует даже муниципального и приходского представительства.

_____________________

Мы останавливались выше на количественном распределении правительственных задач. Теперь подвергнем анализу качественное их распределение.


## VI


Сказать, что правительство сообщает своим местным органам долю власти, -- значит разъяснить дело наполовину. Нужно еще показать, что именно из власти центральной передается в местность. Передача власти из центра в местность не есть простое дробление власти; различие между высшею и местною властью не просто количественное. Они различаются между собою способами и задачами деятельности.

Главная задача центральной власти, говорит Милль, должна бы состоять в распоряжении, направлении; деятельность властей местных -- в применении этих распоряжений. Он сходится, по-видимому, с мнением, высказанным Наполеоном III в декрете, о котором мы упоминали в предыдущей статье: править можно издали, а управлять хорошо можно только вблизи. Итак, высшее направление, надзор сосредоточиваются в руках центральной власти; применение ее распоряжений -- в руках местных властей. Но мы видели, что деятельность исполнительных органов не может быть замкнута в сферу простого, пассивного исполнения. Напротив, им сообщается известная доля самостоятельности для разрешения разных подробностей администрации, недоступных синтетической деятельности государственной власти. Следовательно, качественная разница между высшею государственною властью и местными ее органами заключается в том, что в центре сосредоточивается установление общих норм деятельности, или законодательная власть, общий надзор и общее направление, а власть действительного управления переносится в местность.

Такое разделение, конечно, не устанавливается государством a priori, не появляется тотчас с появлением центральной власти. Напротив, оно есть плод долговременного развития государства среди общества. Первоначально государство посылает в области правителей, облеченных всеми атрибутами центральной власти; они связаны с верховною властью чисто внешними узами; подчинение выражается в форме дани, исправной высылки податей и т. д. Такова система Карла Великого. Нет ничего удивительного, что она породила феодализм. Впоследствии государство впадает в другую крайность. Уничтожая самостоятельность провинций, оно соединяет в своих руках не только атрибуты, необходимые для национального единства, но и задачи, касающиеся подробностей управления. Вот почему с полным торжеством монархической власти, например в германских государствах, появляются коллегии, как такая форма установлений, где власть надзора соединяется с властью действительного управления. Так было и в России. Кроме Сената, где сосредоточивались высший административный и судебный контроль и направление, отдельные части управления имели свои коллегии, где подробности администрации смешивались с высшею правительственною деятельностью. Появление министерского начала положило конец этому порядку вещей. Министерства в администрации прежде всего представляют собой единство направления и высший надзор, отвлеченный от подробностей местного управления. Они должны обеспечивать высшему правительству повсеместность и однообразие в исполнении закона, а для массы граждан являться гарантией прав отдельных лиц, обеспечивать возможность беспристрастного пересмотра дела. С образованием их бывшие центральные управления переносятся в местность именно на том основании, что хорошо управлять можно только вблизи; коллегии перемещаются в губернию для лучшего устроения частей, как говорила Екатерина II.

Для многих весьма заманчивою представляется картина высшего правительства, лично исполняющего все правительственные задачи. Картина эта кажется особенно привлекательною в представительных правлениях. Правительство, поставленное здесь под контроль общественного мнения, составленного из лучших сил страны и сосредоточенного в столице, представляет, говорят приверженцы такого порядка, все гарантии общественного благосостояния. Оно состоит из людей, устраненных от всех мелких страстей и специально подготовленных для того и другого ведомства. Деятельность его имеет все признаки беспристрастия и разностороннего понимания дела. Само общество по отношению к центральному правительству имеет все средства контроля. В столице сосредоточена образованнейшая часть нации; здесь процветает журналистика. Словом, централизация является, при таком воззрении, деятельностью образованного правительства среди образованного общества.

Но, во-первых, ни одно центральное правительство не может заниматься лично всеми задачами. История доказывает, что оно управляет всегда в местности. Это -- факт, с которым должно помириться; возражать против него -- значит отрицать историю. Во-вторых, вследствие этого образованная публика, сосредоточенная в столице, не всегда в состоянии действовать против произвола администрации. Она имеет дело с высшим правительством, а часть правительственного действия, и притом существенная, остается вне ее контроля, ибо сосредоточена в местности, где отсутствие самостоятельных общественных органов естественно дает простор произволу. Наконец, образованная публика не всегда сосредоточивается только в столице. Это верно по отношению лишь к тем странам, где провинция не представляет никаких живых элементов, где абсентеизм гонит лучшие соки страны в столицу.

Так или иначе, но правительство имеет свои органы в местности. Присутствие их там чрезвычайно важно и для поддержания государственного единства. Но из идеи этого единства, конечно, не вытекает бесполезность общественных органов в деле управления. Отношение административной централизации к государственному единству вновь затронуто недавно нашим публицистом, г. Чичериным. Он очевидно становится на сторону централизации; очевиден также его не совсем точный анализ этого вопроса. "Государство, -- говорит он, -- требует единства действия не только во внешних сношениях, но прежде всего в ходе внутренних дел. Само внешнее единство зависит от внутреннего; на последнем основана вся сила государства. Внутреннее же единство состоит не только в установлении политической связи и в подчинении всех частей общему закону и единой власти, а главным образом в общении всех интересов... От этого согласия зависит и сила власти, которая должна иметь возможность беспрепятственно действовать по всему государству. Из центра идут только предписания;* самое же исполнение происходит на местах. Полное развитие местного самоуправления с уничтожением всякой централизации ведет к тому, что правительство лишается средств действовать в областях. Если оно и сохраняет некоторые органы, то они не могут служить ему опорою, когда они заведуют ничтожным количеством дел и лишены влияния на остальные... Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации".**

______________________

* Предписание, но какое? Имеются ли в виду подробности администрации или только общее ее направление?

** [Чичерин Б. Н.]. О народном представительстве!. М., 1866]. С. 517.


Эта выписка интересна в том отношении, что весьма ясно указывает, в чем состоит заблуждение централизаторов вообще и наших отечественных в особенности. Не подлежит спору, что единство административного действия необходимо для единства государственного; не подлежит сомнению, что защитники самоуправления придали слишком много значения различию между политическою и административною централизацией. Не подлежит сомнению, что государственное единство непрочно, когда высшее правительство не уверено в исполнении своих предписаний в местности. Но чем устанавливается это единство: непосредственным ли административным действием по всем частям управления или чем-нибудь другим? Г. Чичерин, кажется, склоняется к первому мнению; по крайней мере, он с некоторым ужасом говорит о том порядке вещей, когда правительство сохраняет в местности лишь некоторые органы, заведующие ничтожным количеством дел. Не есть ли прямой вывод отсюда, что правительство должно иметь много органов и поручать им большое количество дел? От подобных приемов трудно ждать действительного разрешения вопроса. Обратимся лучше к правительственной практике, действующим законодательствам. От них мы получим настоящие указания. Вот, например, несколько положений нашего права. Во главе нашей губернии, как известно, стоит губернатор. Обязанности его и сущность его власти характеризуются правительством следующим образом: "Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Императора волею губернии, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства. Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений и требований".*

______________________

* II т. Св. Зак. Ст. 357.


Статья эта заключает в себе несколько совершенно различных положений. Вообще она имеет в виду установить все задачи губернатора, определить сферу его деятельности. Но в числе этих задач нельзя не заметить три группы дел, по отношению к коим деятельность губернатора может выражаться различно. На первом плане стоят обязанности, которые меньше всего можно назвать мелкими административными задачами. Охранение верховных прав самодержавия, пользы государства, попечение о повсеместном исполнении закона близко подходят к тому роду государственной деятельности, который можно назвать предписанием, а никак не простым исполнением. Следовательно, предписание не есть такой отличительный признак центральной власти. Если предписание и надзор не будут иметь органов в провинции, а встретят здесь простых исполнительных агентов, то администрация действительно не будет иметь необходимого единства. Две остальные группы ближе подходят к идее непосредственной административной деятельности, или исполнения. Но поставить задачу -- не значит еще определить самый способ деятельности. 357 ст. II т. Св. Зак., выставляя эти задачи губернатора, не имеет в виду забросать губернатора подробностями администрации. Напротив, она везде старается оставить его на посту наблюдателя, контролера. Личная губернаторская деятельность, в особенности в подробностях администрации, противна духу нашего законодательства. Если она и существовала, то как исключение и вследствие непонимания духа губернаторского наказа. Действительное управление со всеми его подробностями находилось в руках разных установлений, или входивших в круг общих губернских учреждений, или стоявших вне его. Нормальная деятельность губернатора проявлялась главным образом в среде первых; последние только в определенных случаях испытывали на себе его влияние. И что же? Именно в кругу общих губернских учреждений администрация не была исключительно построена на деятельности губернатора. При исполнении своих обязанностей губернаторы должны были в точности соображаться с порядком, для каждого рода дел начертанным.* Следовательно, законодательство предполагает ряд особых установлений, учрежденных ввиду таких особых порядков для каждой части администрации. Личная деятельность не нуждается в особых порядках. Даже если бы законодательство их и установило, то они перемешались бы при сосредоточении дел в сфере личной деятельности одного человека. Вследствие этого деятельность губернатора должна проявляться чрез другие установления, которые отчасти должны служить проводником его распоряжений, отчасти имеют свои самостоятельные задачи. "Губернаторы действуют или: 1) чрез состоящие под их председательством губернские правления, или 2) чрез особые, учрежденные для некоторых предметов, места".** Губернатор, для осуществления своих разносторонних задач, председательствовал в 15 местных установлениях самого разнообразного свойства. Сюда входили: губернское правление, приказ общественного призрения, комиссии народного продовольствия, строительная и дорожная, комитет земских повинностей и т.д.*** Очевидно, законодательство не предполагало, что губернатор может заменить собой все эти комиссии и установления, и не желало смотреть на последние, как на чисто исполнительных агентов. Напротив, комиссии эти наполнялись или специально для них выбранными лицами от сословий, или в них ex officio присутствовали разные представители сословий. Они должны были, следовательно, наполняться лицами, облеченными общественным доверием, связь их с обществом должна была поддерживаться постоянно. Далее, обязанности губернаторского надзора распространялись и на судебные места, в деятельность которых он не имел, однако, права вмешиваться.

______________________

* Там же. Ст. 359.

** Там же.

*** Там же. Ст. 352.


Деятельность губернатора характеризуется, таким образом, обязанностью контроля, надзора. Здесь центр тяжести его должности. Надзор, смотрение, попечение, наблюдение -- вот выражения, наполняющие собой губернаторский наказ. Так, например, "губернаторы, по обязанности охранять исполнение законов и пользы казны, имеют наблюдение за действиями и состоянием всех управлений и по делам казенным во вверенной им губернии".* Это -- общее положение, которым устанавливается отношение губернатора к целому ряду установлений. Затем в отношении отдельных вопросов мы встречаем подобные же выражения. Так, по отношению к благотворительным заведениям говорится: "Они имеют общий высший надзор за всеми сего рода заведениями и должны неослабно требовать, от кого следует, точного исполнения постановленных по сей части правил".**

______________________

* Там же. Ст. 549.

** Там же. Ст. 538.


Определяя должность губернатора как организацию надзора и вытекающего из него понуждения подчиненных управлений к исполнению законов, законодательство не останавливается на этом. Самый надзор может впасть в подробности; надзирающее лицо может быть обязано проверять каждый акт, выходящий из присутственных мест. Очевидно, законодательство не имело этого в виду относительно губернаторского надзора. Мы встречаем в законодательстве до последнего времени разделение надзора на общий и ближайший. Первый принадлежит губернатору, второй -- прокуратуре, или так называемому губернскому надзору в тесном смысле. Законодательство не ожидает от губернатора одних протестов по отдельным случаям, оно требует от него общего направления администрации. Вот почему в этой должности право ревизии, принадлежащее всякому начальству по отношению к подчиненным, получает такое особенное значение. Эта обязанность приводит губернатора в соприкосновение с верховною властью. Всеподданнейшие годовые отчеты являются одним из важнейших актов губернатора, и постановления о порядке обозрения губернии и отчетов изложены во II томе вместе с постановлениями об ответственности губернаторов.* Ревизия эта распространяется и на те места, где губернатор не является непосредственным начальником. Так, говоря о ревизии губернского правления, законодательство постановляет: "Губернатор обязан ревизовать делопроизводство губернского правления ежегодно, независимо от внезапных и частных ревизий, коим подлежат со стороны его все без изъятия губернские и уездные присутственные места и о коих он доносит каждый раз по тому ведомству, куда место принадлежит".**

______________________

* Там же. Ст. 667 -- 683.

** Там же. Ст. 938.


В этом общем стремлении законодательства организовать должность губернатора сообразно потребностям контроля замечались до последнего времени некоторые отступления. Так, в губернаторском наказе встречается обширный отдел, где личная непосредственная деятельность губернатора выступает на первый план, хотя он и обставлен разными комиссиями. Мы говорим об обязанностях губернатора по полиции благоустройства.* Но с введением земских учреждений вся эта обширная часть слагается с губернатора и он в отношении к ней становится в положение контролера и даже прокурора. Наконец, с реформой в 1865 г. губернского правления множество дел вышло из губернаторской канцелярии, т. е. из сферы личной деятельности губернатора, и сосредоточилось здесь.

______________________

* Там же. См. вообще ст. 428 -- 458.


Итак, вот какое положение законодательство создает для высшего представителя власти в местности; идея надзора, контроля, охранения закона все более и более преобладает по отношению к этой должности. Любопытно исследовать мотивы такого стремления нашего права; но прежде чем мы перейдем к ним и к тем выводам, которые можно из них сделать, необходимо остановиться еще на нескольких любопытных фактах, взятых из иностранных законодательств. Сравнение всегда полезно при изучении начал государственного права.

В Пруссии во главе провинциального управления поставлен обер-президент. Учреждение этой должности относится именно к тому времени, когда с постепенным образованием министерств провинции наполнились коллегиями, между которыми распределились все административные задачи. Не должно, впрочем, думать, чтобы провинция и другие организмы прусской монархии являлись простыми административными делениями. Независимо от государственного значения они имеют самостоятельную жизнь, которая главным образом выражается в сословной жизни и провинциальном представительстве. Следовательно, рядом с преобразованием административных установлений шла организация сословных прав. Должность обер-президента должна была удовлетворить потребностям этой двоякой организации; она учреждена в 1808 г. и преобразована в 1809 г. В силу этих узаконений, получивших впоследствии дальнейшее развитие, обер-президенты поставлены именно в положение надзирающих лиц, что отчасти доказывается самым названием этой должности. Все административные задачи распределены между различными коллегиями, во главе которых стоят особые президенты. Обер-президент поставлен как бы вне этих управлений с целью равномерного распространения правительственного надзора на все части администрации. Кроме того, его личная деятельность должна восполнять деятельность местных управлений, касаясь предметов, которые не могут быть им подчинены. Таким образом, сфера деятельности обер-президентов слагается из следующих задач: 1) из вопросов, касающихся интересов целой провинции или касающихся нескольких ведомств; 2) из тех задач, где обер-президент является представителем высших государственных учреждений в чрезвычайных случаях; 3) из высшего надзора над деятельностью подчиненных учреждений. Наконец, в качестве представителя власти обер-президент имеет определенные обязанности по отношению к местному представительству и к провинциальным собраниям.

В России и в Пруссии, двух государствах, которые нельзя, конечно, обвинить в правительственной слабости, центром местного управления является, следовательно, лицо, задача которого состоит в надзоре за исполнением предписаний, идущих из центра, и повсеместном охранении закона. Таким образом, самая первая должность, какую мы встречаем в провинции, не есть простой исполнительный агент высшего правительства. Должность эта, как видим, ничего еще не говорит о той централизации, какая изображена г. Чичериным: направляясь к обеспечению административного единства, она вовсе не предполагает ни необходимости правительственного состава прочих местных учреждений, ни пассивности высших представителей местной администрации. Ни одно здравое, т. е. построенное на исторических началах, законодательство не превратит высшее провинциальное начальство в исполнительного агента центральных учреждений. Как только началась правильная организация нашего государства при Петре Великом, тотчас в провинции появляются самостоятельные органы. Затем, с упадком его учреждений, провинциальные власти становятся временно в такое подчинение к коллегиям, что Екатерина II с ужасом говорит о бедствии провинций и рабской зависимости губернаторов. Сравним же губернаторов времен Бирона и наместников времен Екатерины II. Первые находятся в безусловном подчинении коллегиям; вторые стоят во главе этих коллегий, перенесенных в провинции, и подчинены непосредственно верховной власти и ее непосредственному органу -- Сенату. Этого довольно, чтобы показать громадную разницу между двумя эпохами. Перенося в провинцию разные правительственные задачи, давая им самостоятельное существование, законодательство не может не подумать об организации личности провинции. До образования государства провинция имеет личность независимо от него. Подобная личность, очевидно, не согласна с требованиями национального и государственного единства. Государству необходимо дать провинции личность, соответствующую с требованиями нового времени. Оно дает ей представителя власти, вокруг которого группируются все части администрации и даже сословная жизнь. Этим путем толчок, данный в центре, разносится по всем концам земли, как говорит г. Чичерин. Но, очевидно, от этого установления личности провинции до централизации во французском смысле еще далеко. Личность провинции выражается в лице местного представителя власти столько же в видах государственного единства, сколько и в интересах общественных элементов. Из того, что во главе провинции находится правительственное лицо, еще не следует, чтобы в местности не было ничего, кроме правительственного персонала. Действительное исполнение административных задач может быть предоставлено и общественным органам, и это даже во многих случаях необходимо в видах согласования административной деятельности с разнообразными потребностями местности. Заключение местной администрации в тесную сферу правительственных органов ведет к страшной односторонности административной деятельности. Мы видели уже, что государство может разрешить многие существенные вопросы исключительно с точки зрения общих государственных соображений и что это может вредно отразиться на интересах страны Отношение государства к обществу определяют как отношение единства к разнообразию. Положение это часто повторяют в теории, но мало применяют к разрешению практических вопросов внутреннего управления. Единство есть такой же закон государственной жизни, как разнообразие, а равномерное действие как органов единства, так и органов разнообразия есть необходимое условие государственного развития. Единство представляется государством и его официальными органами; разнообразие проявляется в деятельности общества. Уничтожать одно в пользу другого -- значит уничтожать условия правильного общественного развития.

Прежде всего подобное сочетание необходимо для того, чтобы личность провинции стала действительным, жизненным фактом. Должность главы провинции только формально изображает эту личность. Действительное содержание дается ей только общественными элементами. Вот почему французские департаменты, коих личность опирается только на должность префекта, не имеют никакой жизненности, они -- чисто механическое деление. Вот почему, напротив, наши губернии все более и более приобретают жизненное значение. Если бы деятельность Екатерины II остановилась на учреждении о губерниях, русская область получила бы только лучше организованные правительственные учреждения, но осталась бы механическим делением, основанным на числовом отношении жителей и пространства местности. Но к учреждению о губерниях присоединилась Жалованная грамота дворянству и городам, и провинция в качестве живого организма продолжает свое развитие до настоящего времени.

На основании приведенных соображений нельзя не заметить многих существенных выгод, даваемых стране самоуправлением.

Оно устанавливает правильные и постоянные отношения между государством и всеми экономическими элементами страны. Правительство, управляющее посредством одних официальных органов, привыкает смотреть на страну как на простую совокупность неделимых. Оно нигде ни в чем не видит преград своим распоряжениям; под именем преград мы разумеем здесь не совокупность провинциальных вольностей, на основании которых провинциальное население могло бы противиться законным требованиям правительства; здесь имеются в виду те исторические условия и экономические начала, которыми должна определяться деятельность каждого правительства, которые делают его политику истинно национальною. Без этих условий правительство легко превращается в отвлеченного мыслителя, a priori устанавливающего разные законы. Эти условия иногда требуют нововведений, иногда задерживают их, если они не соответствуют действительным потребностям общества. Благодаря им правительство двигается вместе с обществом; историческая жизнь и ее постепенное развитие делается мотивом и критериумом правительственной деятельности, и государство становится глубоко историческим. На это можно возразить, что народная жизнь, во всяком случае, отбрасывает нововведения, если они противоречат духу народа, и вызывает нововведения, если созрели соответствующие общественные элементы; что майораты, гильдии, цехи, несмотря на старания Петра Великого, не удались в России; что учреждение о губерниях и дворянская грамота сами собой вышли из предшествующей истории нашего отечества. Народные инстинкты и сила общественного развития действительно направляют правительственную деятельность, но положиться на одни инстинкты и на одно умение чутьем понимать смысл исторического движения страны -- более чем нерасчетливо. Сознательная деятельность во всем, а в особенности в государственной политике -- непременное условие успеха. Сознательность же эта возможна только при возможности следить шаг за шагом за постепенным нарастанием общественных сил, выражающемся в положительной деятельности органов самоуправления. Иначе государство легко может отвыкнуть от исторических соображений. А известно, к каким результатам ведет систематическое отрицание исторических условий. Когда наступает эпоха такого отрицания, правительство перестает проверять свои мероприятия на общественных потребностях; общество превращается в его сознании в бесформенную массу граждан, которой можно дать какую угодно форму. Забываются живые интересы, созданные историей, силу получают чисто отвлеченные понятия. Пред сознанием политических деятелей, лишенным национальной основы, начинают носиться смутные понятия об отвлеченных человеческих правах. Место истории заступает для них разум. Прислушаемся, например, что говорит в подобную эпоху деятель, которого воззрения на значение исторического прогресса до настоящего времени не утратили своего интереса. "Права людей, соединенных в общества, -- восклицает Тюрго, -- основаны не на истории их, но на их природе". Скоро на место природы становится разум. Бретань просит у Учредительного собрания 1790 г. восстановления прежних земских чинов. Мирабо возмущается против этого требования. Национальных прав, говорит он, должно искать не в старых хартиях, а в разуме: его права столь же древни, как время, и столь же священны, как законы природы! Мало того. Представитель исторического порядка, человек, думавший даже восстановить местное самоуправление, Людовик XVI, и тот во имя разума торжествует замену провинций департаментами. Что же удивительного, если чрез несколько времени Робеспьер велит служить молебны богине разума?

Указывая на важное значение исторических условий в политической жизни общества, автор известного сочинения "Die bllrgerlichte Gesellschaft", Риль, обращается с резкою критикой к тому старому либерализму, "который в мелочах боролся против бюрократии, но, сам того не замечая, шел с нею рука об руку во всех главных пунктах". Не иметь исторической почвы, говорит Риль (ст. 286), значило для него быть свободомыслящим; из-за государства он забывал общество.* Он признавал только государственных граждан. Абстрактное понятие свободного государства было нравственным топором, который должен был срубить всякую культурно-историческую способность народной жизни. Только свобода считалась правом, вольности же -- несправедливостью. Но это понятие лишь одной всеобщей официальной свободы государства не могло никогда привиться к народу. Сделавшись свободным, он, хотя и воспевал в своих песнях и восхвалял в своих беседах эту свободу, но на самом деле стал опять добиваться "вольностей". Старый либерализм нивелировал общество во имя официальной опеки.

______________________

* Мы сказали бы: не знал его. Наука об обществе выработалась только в новейшее время, чему не мало способствовал сам Риль.


## VII


Все это так, скажут нам; но к чему заставлять провинцию жить своею самостоятельною жизнью? Зачем государственной власти искать общественного мнения по разным частям территории? Зачем прислушиваться ей к массе противоречивых мнений, толков малопросвещенного провинциального народонаселения? Она может собрать все эти разрозненные мнения в лице лучших их представителей, соединить этих представителей в одном месте и руководствоваться их указаниями как мнением страны, стройно организованным. Словом, правительству достаточно прибегнуть к народному представительству. При этой системе сохранится единство административного действия с необходимою долей участия общества в управлении. Возражение это обыкновенно делается централизаторами, когда они хотят показать, как централизация может быть согласована со свободой. Но оно основано на смешении понятий. Если бы дело шло об установлении свободы, то, действительно, представительные учреждения явились бы полезнейшим орудием, хотя и не исключали бы необходимости местных учреждений. Но, как мы видели, в вопросе о самоуправлении речь идет не о политической организации и свободе, а об административной организации ввиду лучшего обеспечения разнообразных общественных интересов. Здесь представительные учреждения не могут заменить местного самоуправления. Интерес -- понятие в высшей степени конкретное. Оно не может быть переносимо из выработавшей его сферы в другую, хотя бы и высшую. Положение, что самоуправление есть заведование различными предметами администрации чрез лиц непосредственно в них заинтересованных, до настоящего времени понимается весьма односторонне. Высказывая его, преимущественно имеют в виду право каждого лица участвовать в делах, в коих оно заинтересовано; следовательно, самоуправление является одним из видов гражданских вольностей. Но есть и другая сторона этого положения. Участие в администрации лиц, непосредственно заинтересованных, необходимо ввиду самих этих разнообразных интересов общества и государства. Оно выводит на сцену действительно насущные потребности и выводит их по мере их появления в различных общественных организмах. Между тем сознание этих потребностей утрачивается, как скоро обсуждающая власть покидает местность и сосредоточивается исключительно в центре. Отсюда проистекают весьма важные невыгоды для местности, для государства и для самих представительных учреждений. Местные нужды начинают обсуждаться под влиянием одних общегосударственных соображений. Может быть, от этого выигрывает единство, но каждый согласится, что разнообразие не принимается в таком случае в расчет. Не только самый способ обсуждения, но и пределы его видоизменяются с большою невыгодой для местности. Обсуждение местных учреждений остается в пределах действительных нужд. Рассуждения представительных собраний могут быть увлечены разными отвлеченными идеями о требованиях цивилизации, общечеловеческого прогресса, национальной славы и т. д. Мало-помалу собрания эти могут оставить практическую почву интересов и руководствоваться одними теоретическими соображениями, перестав соразмерять свои требования с наличными средствами нации и даже требуя вещей неосуществимых. Находясь в критическом отношении к правительству, они с точки зрения теоретических соображений склонны возлагать на него неумеренные надежды и в случае неосуществления их подвергать его беспощадному порицанию. При отсутствии местных учреждений и вместе с ними лиц, знакомых с действительными потребностями и средствами края, порицание это ведет к большим бедствиям. Масса граждан, устраненная от администрации, незнакомая с правительственною практикой, охотно читает и слушает горячие речи своих защитников, и масса недовольных растет с каждым днем. Напротив, местные учреждения, действуя на основании положительных данных, являются более снисходительными судьями. Они дают возможность правительству шаг за шагом осуществлять национальные потребности по мере их нарастания; они обеспечивают твердое, постепенное, т.е. историческое, развитие страны. Наконец, при отсутствии самоуправления извращается самое значение палат. Из сферы высших политических вопросов они спускаются в подробности администрации и легко погрязают в подробностях управления, занимаясь беспощадным регламентерством.

Этим не ограничиваются услуги, оказываемые свободными местными учреждениями в деле установления связи между правительством и всеми элементами общества. Они проводят идею единства не только в государственные, но и в общественные отношения.

Здесь прежде всего мы должны высказать афоризм, который имеет характер довольно избитой, но недоказанной истины. Именно мы должны высказать положение, что органы самоуправления служат лучшею политическою школою, более всего содействуют развитию гражданского духа. Избитость этого положения объясняется тем, что каждый защитник самоуправления приводит его как солидное доказательство своей теории; недоказанность его заключается в том, что сила этого аргумента покоилась на соображениях индивидуализма и личной свободы. Свободные местные учреждения, говорят нам, полезны, потому что в них развивается сила частной инициативы, что здесь человек привыкает к общественной деятельности, воспитывается как гражданин одного великого государства. Возражения против этого ясны сами собою: индивидуализм в деле управления делает администрацию орудием личных целей, эгоистических стремлений; местные интересы по природе своей не способны образовать гражданина; община с ее узкими стремлениями мало чем отличается от личности; превосходный член общины может оказаться плохим гражданином; напротив, истинный гражданин бывает иногда принужден забыть свои местные интересы, принести их в жертву великим государственным целям и т.д. Я не стану продолжать эту аргументацию, которая может быть продолжена до бесконечности. Эта аргументация есть развитие, так сказать, оборотной, вредной стороны индивидуализма, подобно тому как теория децентрализаторов есть развитие его хороших качеств. Если бы спор постоянно должен был оставаться в сфере индивидуальных качеств человека, трудно было бы предвидеть ему конец, невозможно было бы прийти к какому-нибудь удовлетворительному разрешению. Но вопрос этот может быть разрешен не на основании только тех или других человеческих свойств, а на основании более положительных соображений.

Если бы между человеком как простым экономическим деятелем и человеком как гражданином не было никаких посредствующих понятий, тогда действительно не было бы никаких оснований предпочитать деятельность его в кругу местных учреждений участию его в государственной жизни. Но история доказывает, что человеческие общества не сразу дошли до государства и его отвлеченных целей; может ли иначе быть с отдельным человеком? Может ли он, вступая в общежитие, быть только гражданином везде и во всем? Может ли он забыть интересы, под влиянием которых он действует целую жизнь? В наше время громадных государств, когда непосредственная государственная жизнь каждого человека сделалась невозможностью и нелепостью, масса отдельных людей фактически могут пробыть членами общества и только изредка выступать в качестве активных членов государства. Между тем гражданское чувство воспитывается активною деятельностью, а не пассивным участием в том или другом учреждении. Гражданское чувство не может быть воспитано в народе только его обязанностью платить подати, поставлять рекрутов, строить дороги и т.д. Между тем редкое из государств может доставить своим гражданам активное участие в политической жизни. Даже в тех странах, где процветает политическая свобода, где есть народное представительство, и там гражданин действует как часть великого целого, только выбирая членов разных государственных установлений, т.е. в несколько лет раз. Не имея сам никакой активной политической и общественной жизни, он привыкает равнодушно относиться и к этим немногим собственным гражданским актам, и к деятельности избранных им лиц. Замкнутый в свою индивидуальную сферу со всеми ее эгоистическими интересами, он отвыкает от понимания интересов коллективных, тем более таких отвлеченных, как интересы государственные. Человечество во всей его совокупности воспитывалось постепенно к общежитию, оставляя при переходе от одного организма к другому часть своих эгоистических свойств, пока наконец не сделалось способным к высшим формам общежития. Не то же ли самое представляет жизнь отдельного человека? Конечно, под влиянием развитой общественной сферы, в которой он живет, под влиянием готового политического порядка он более общественное животное, чем его предки. Он сознает большую сумму общественных интересов. Но между сознанием этих интересов и должным их пониманием расстояние громадное. Масса рабочих во Франции сознает себя французами и высоко ставит свое государство. Но общественному строю плохо приходится от подобного сознания. Веруя во всемогущество государства, они предъявляют ему всевозможные требования, осуществление которых часто грозит существованию той или другой общественной формы. Общество осуществляется и выражается для них только в государстве; они отчасти и правы, потому что начиная с XV столетия французское правительство старалось уверить в этом нацию. При таком порядке дел масса не чувствует зарождения общественных интересов, не видит постепенного образования государственных сил, не осязает средств этого государственного общества, от которого она так много требует. От нее закрыты тайны этой громадной лаборатории, называемой общественно-государственною жизнью. Она видит только готовые результаты деятельности этой могущественной невидимой руки в образе театров, железных дорог, больниц, школ, академий, дворцов. Чего только не дает эта рука, и чего, следовательно, нельзя от нее ожидать! Когда государство берет таким образом в свои руки все интересы, его дробная общественная деятельность заслоняет его высокое общественное призвание. Погрязшее в подробностях администрации, оно само легко утрачивает сознание своих высших целей. Тем более сознание этих целей утрачивается у людей, стоящих вне государства в тесном смысле. Видя исключительно будничную деятельность правительства, они легко убеждаются, что его призвание -- служить исключительно индивидуальным интересам, и мало-помалу это убеждение переходит в положительное стремление подчинить эту силу своим эгоистическим стремлениям. Вот почему безмерная централизация часто приводит к потере общественного сознания и способствует развитию индивидуальных стремлений. Высшее государственное сознание в обществе засыпает, если государство берет на себя удовлетворение материальных нужд общества. Это еще лучший исход. Удовлетворяя материальным стремлениям общества, государство хотя сколько-нибудь удовлетворяет своему назначению; но что будет, если оно только за собой признает право устанавливать общественные цели? Итак, с одной стороны, государство, служащее лишь материальным целям общества и нередко превращающееся в орудие партий, с другой -- государство, вовсе не признающее общественных целей, -- вот два возможные исхода централизации. Или индивидуальные стремления разрознят общественный строй, понесут землю розно, или установится единство, убийственное для жизни общества. Первый случай есть путь к анархии; второй открывает дорогу деспотизму; и тот и другой результат убивает национальное чувство в корне.

Напротив, здраво установленная и организованная иерархия общественных целей есть самое могущественное орудие для воспитания гражданского чувства. Французы жалуются, что члены общих советов (conseils gendraux) плохо исполняют свои обязанности, что местные нужды мало их интересуют, что вообще они мало способны к самоуправлению. Но что же делать! В течение веков француз привыкал сознавать себя только членом de la grande nation; другие соединения и группы были ему непонятны и даже подозрительны с точки зрения национального единства; департаменты в его глазах (и совершенно справедливо) представляются простым механическим делением. Как же он может быть деятельным органом самоуправления? Нет ничего удивительного, если по отношению к провинции он вполне равнодушен, а на центральное правительство смотрит с точки зрения индивидуальных интересов.

Централизаторы охотно делают еще такое возражение против местных учреждений. Местные учреждения, говорят они, суть арена для мелких страстей. Истинных гражданских доблестей здесь нельзя встретить. Напротив, истинно великие таланты чуждаются этой узкой сферы: великий человек бывает смешон в местном собрании. Наоборот, оратор, отличающийся в провинциальных учреждениях, обыкновенно оказывается ничтожеством в государственном управлении. Дюпон-Уайт не может себе представить Юлия Цезаря членом какого-нибудь conseil gbneral!

Можно подумать, что централизаторы имеют в виду такой образ правления, где вся масса активных граждан непосредственно участвует в государственном управлении, и что речь идет о том, как бы она для своих местных интересов не забыла государственного блага. Они как будто имеют в виду государства древности. Недаром Дюпон-Уайт вспоминает Юлия Цезаря. Но новые государства построены на иных началах. Жизнь гражданина древнего государства имела один для всех общий центр -- народное собрание, форум. Распределение занятий и общественных классов происходило с точки зрения интересов этого народного собрания и интересов государства. Государство рассматривалось как общество, живущее только политическою жизнью. Как бы ни была полезна и необходима деятельность человека с экономической точки зрения, она не давала ему прав считаться гражданином. Хотя, говорит Аристотель,* государство есть и должно быть довлеющею себе массою граждан, но не все лица, необходимые для существования государства, должны считаться гражданами. Вследствие этого земледельцы, ремесленники, промышленники не могли считаться полноправными гражданами. "Гражданин, -- прибавляет Аристотель, -- должен иметь философский досуг". Новое государство иначе устроило свои отношения. Оно заботливо ограждает гражданскими правами каждого, чей труд обеспечивает существование государства в том или другом отношении. Каждый должен являться не только гражданином, но и известною экономическою единицей. Государственная жизнь состоит не только в исполнении известных политических обязанностей, но преимущественно в поддержании национального, экономического, умственного, нравственного быта страны. Отсюда другие основания разделения труда, чем в древности. Всякое занятие берется государством в расчет, и каждому сообщается гражданский характер. Человек может избрать занятие, имеющее, по-видимому, мало отношения к общегосударственной жизни, и остается гражданином.

______________________

* Политика. Кн. III и II.


Но это обстоятельство, столь выгодное для всестороннего развития национальной жизни, т.е. для разнообразия, может вести к результатам, невыгодным для государственной жизни со стороны единства. Разделение труда, в том виде, как оно может быть осуществлено в настоящее время, может специализировать труд до таких пределов, где уже теряется сознание общности интересов. Может установиться порядок вещей, когда государственные задачи станут занимать только тех, для кого они стали ремеслом. Самоуправление является именно тем средством, помощью которого индивидуальная жизнь легче всего связывается с государственною. С помощью самоуправления каждый человек, хотя на время, может перестать быть только сапожником, башмачником, столяром, медником, землевладельцем, фабрикантом и стать гражданином. Слово гражданин, оставаясь отвлеченным понятием, еще неспособно само по себе породить гражданское чувство. Последнее порождается прежде всего массой привязанностей, начиная с любви к семейному очагу и общине и кончая национальною гордостью, постоянным участием в каком-нибудь общем деле, начиная с небольшой проселочной дороги и кончая защитой государственных границ. Для того чтобы слово это имело смысл, необходимо, чтобы вся совокупность общественных интересов лежала в основе деятельности каждого гражданина. Гражданское чувство не может опираться лишь на отвлеченные понятия общей пользы, блага отечества и т. д. Такими общими представлениями способны увлекаться только исключительные натуры. Для массы людей нужны более конкретные понятия. Общественный и государственный строй прочен тогда, когда большинство людей может чувствовать свою связь с другими людьми и государством, не выходя из сферы своих обыденных занятий. Государственные задачи нуждаются в исполнителях, кроме людей, специально посвятивших себя публичной деятельности. Значительная часть их так связана с будничными вопросами, что гражданин, не выходя из сферы своих обыденных занятий, может являться вполне удовлетворительным администратором. Можно даже сказать, что скопление всех этих задач в руках высшего правительства скорее, чем что-либо, может привести к тому результату, на который указывает Дюпон-Уайт, воображая Юлия Цезаря членом conseil gbneral. Ему не хочется, чтобы гений был замкнут в сферу местного управления и исполнял дело посредственности: при централизации он должен будет взяться за эти дела с тою только разницей, что ему придется действовать не на практической почве местных соображений, а в области рутинных начал центральной администрации.

Если местное самоуправление устраняет таким образом вредное разобщение между правительством и общественными классами, то не меньшую услугу оказывает оно относительно общения этих классов, установляя для них общие точки прикосновения. Общественное единство -- существенная опора единства политического. Оно важнее административного единства. Последнее есть только результат политического единства; напротив, единство общественное порождает все другие виды национального единства. Лишь когда все силы народа проникнуты одною мыслью, возможна истинно крепкая национальность. Потребность общественного единства в особенности ощущается в новое время, когда понятие общества выделилось из понятия государства, когда общество стремится жить своею самостоятельною жизнью и государственное устройство все более и более становится внешнею формой того или другого общественного содержания.

Наконец, совокупность местных общественных учреждений представляет серьезные гарантии для повсеместного и прочного господства закона. Противники самоуправления обыкновенно возражают, что учреждения эти развивают в гражданах дух неповиновения по отношению к местным властям. Это утверждение лишено всякого основания. Должно прежде всего различать, какие законы имеют при этом в виду? Если законы основные и органические, то всякое опасение неуместно. Основными законами определяются высшие основания государственной жизни, касаться которых органы местного самоуправления не имеют права; законы же органические сами по себе дороги органам самоуправления: ими устанавливаются их права, дается им прочное положение. Можно сказать, что нет лиц более заинтересованных в точном исполнении законов, как органы самоуправления, потому что с этим исполнением связано самое их существование. Опасность неповиновения возникает только по отношению к так называемым административным распоряжениям. Действительно, органы самоуправления склонны критически относиться к этим распоряжениям. Административные меры нередко идут вразрез с органическими законами, а потому нет ничего удивительного, что органы самоуправления сопротивляются им столько же в видах охранения органических законов, сколько и с целью отстоять самое свое существование, которое тесно связано с соблюдением сих законов. В этой борьбе возможны два случая. Административные распоряжения могут идти вразрез с законодательством, и тогда органы самоуправления, очевидно, должны отстаивать силу существующего закона установленными для того путями. Или административное распоряжение может быть вполне согласно с действующим законодательством; сопротивление же органов самоуправления явится актом ничем не оправдываемой оппозиции правительству. Но какую опасность представляет эта оппозиция? Органы самоуправления не занимают верховного положения в местной администрации; право контроля, надзора, общего направления дел принадлежит не им; не в их среде находится лицо, облеченное доверием высшей власти и полномочием так или иначе осуществлять задачи государства. В руках правительства находятся все средства, чтобы ввести органы самоуправления в надлежащую сферу. Притом трудно представить себе, чтоб они решились на какое-либо сопротивление без особенно важных поводов. Иногда, наконец, такое столкновение есть результат внутреннего противоречия в самом законодательстве, плод неясной редакции статей его, невыработанность общих начал кодекса. Иногда деятельность общественных органов обставлена такими условиями, что как они ни повернись, непременно заденут какое-нибудь правительственное учреждение. В этих случаях вина лежит не на общественных органах, которые, повторяем, по сущности своей заинтересованы прежде всего строгим и точным исполнением органических законов.

Усиливая значение закона для общественной жизни, самоуправление в то же время дает большую силу государственной власти, в том смысле, что с помощью его разные общественные элементы, стоявшие прежде вне государственной жизни, получают организацию и поступают под контроль правительства. Государство, которое думает ограничиться одними официальными органами, может быть уверено, что всегда найдутся известные стороны экономической, умственной и общественной жизни, которые развиваются помимо его. Нарастание их, сначала незаметное, впоследствии образует силу, стоящую вне государственной деятельности и нередко враждебно относящуюся к правительству. Проникнуть в такие сферы с помощью одних правительственных органов неудобно, а иногда и опасно: это значило бы иногда подчинить правительственному надзору такие сферы, где правительственная деятельность ничего, кроме вреда, принести не может. Напротив, с организацией общественных элементов в форме местных учреждений, каждое новое стремление в обществе находит для себя законный исход и дает возможность правительству следить за каждым шагом народного развития, совершающегося у него на глазах.

Мы указали выгоды, представляемые самоуправлением, ограничиваясь рассмотрением их с точки зрения общегосударственной пользы и оставляя в стороне все их разнообразие с точки зрения польз местного населения.

Почти ни одно государство не может обойтись без участия общества в управлении. Но вследствие разных исторических причин участие это выражается далеко не в одинаковой степени и форме. По мнению Лоренца Штейна, которое мы в общих чертах разделяем, три системы разделяют в настоящее время Западную Европу в этом отношении.

Первая система основывается на строгом разграничении дел центрального правительства и задач местных, причем местные задачи вполне предоставляются местным властям. За правительством остается только право надзора, чтобы задачи его, возложенные на местные органы, действительно были исполнены. Вследствие этого правительственный персонал сосредоточивается главным образом в судебных местах, которые охраняют интересы закона и общей государственной власти. Органы самоуправления имеют все функции самостоятельной власти; они могут издавать разные постановления и приводить их в исполнение. Исполнительная власть соединена там с совещательною или в одном лице, или в целом собрании. Мэр, например, как исполнительная власть, не может не быть членом муниципального совета; постороннее лицо, не принадлежащее к составу муниципального совета, не может занять этой должности; оттого органы самоуправления имеют здесь полную свободу действий. Система эта главным образом господствует в Англии.

Во второй системе нет строгого разграничения между делами центрального правительства и местности. Все они составляют сферу общей правительственной деятельности. Участие общества допускается только в форме совета, заключения и постановления, которые приводятся в исполнение не органами общества. Общественные организмы не имеют своих исполнительных органов. Эта система главным образом развита во Франции и других государствах, заимствовавших ее государственные формы. По мысли Учредительного собрания, в департаментских собраниях сосредоточивалось и обсуждение (deliberation), и действие (action). Но закон VIII года республики, учредивший префектов, положил начало этому разделению, причем деятельность перешла в руки правительственных органов, а обсуждение осталось в руках административных тел.* Не имея своих исполнительных органов, различные советы, в которых проявляется участие общества в управлении, и преимущественно так называемые генеральные советы, не имеют такой связи с общею администрацией местности, как это необходимо для ограждения местных интересов.

______________________

* Marquis de S-te Hermine. Traite de l'organisation municipale, p. 23, относит эту перемену еще к 1789 г.: "d'apres les dispositions de la loi du 18 decembre 1789... l'autorite municipale cesse de resider dans l'assemblee generale, et Toncommence a distinguer, dans son organisation, l'autorite qui execute et la faculte qui delibere". Но все эти власти были выборные и составляли одно целое, следовательно, исполнительные органы не имели еще такого значения, как после. Напротив, существование исполнительных органов среди совещательного тела способствует самостоятельности последнего и успешности делопроизводства, как например существование земских собраний и управ. Вследствие этого гораздо основательнее мнение de La Breme, в его труде Des Conseils Generaux, где он относит это разграничение к VIII году. Этого же взгляда держится и Л. Штейн, Verwaltungslehre, т. I, с. 438 и сл.


Наконец, третья система устанавливает различные степени самостоятельности органов самоуправления. Некоторые задачи поступают в полное заведование этих органов, как действительных органов правительства; другие совершенно извлекаются из их ведомства; по отношению к третьим допускается совещательное их участие. Конечно, эта система допускает всевозможные видоизменения. Тем не менее в сфере их деятельности можно заметить две существенные части -- сферу, где эти органы действуют как представители правительства, и сферу, где они действуют в силу права на самоуправление, т. е. на заведование собственными своими интересами. Л. Штейн предлагает назвать первую сферу должностною (amtlicher Wirkungskreis), вторую -- свободною (freier Wirkungskreis). Это деление соответствует тому, которое уже существует в австрийском законодательстве под названием для первого ubertragener Wirkungskreis и для второго naturlicher Wirkungskreis.

Соглашаясь в общих чертах с классификациею знаменитого публициста, мы не можем, однако, не заметить, что принципы, выставленные им как ее основания, далеко не могут исчерпать всех отношений государственной власти к провинции. Исходя из полного соединения совещательной и исполнительной власти в земских органах как отличительного признака классических стран самоуправления в противоположность Франции, автор не проводит различия между Англией и Северо-Американскими Штатами. По его мнению, правительственная система этих двух стран вполне тождественна; он так и называет ее англо-американской. Между тем нельзя не заметить существенной разницы между обеими странами. Англия не знает, собственно говоря, общины как естественного организма (или, как Штейн называет ее, Ortsgemeinde). Жизнь дается общине разными определенными государственными задачами, возложенными на нее; следовательно, она ближе всего подходит к идее административной общины. Затем, вторая система есть принадлежность Франции и Бельгии. Но хотя эти страны сходятся в одном пункте, т. е. что в обеих исполнительная власть отделена от совещательной, но они расходятся в одном очень существенном признаке. Во Франции исполнительная власть мало того что отделяется от совещательной, но и признается исключительным достоянием правительства. Правительство не только назначает ее само, но и избирает эти исполнительные органы вне сферы общественной. Напротив, в Бельгии правительственный выбор должен ограничиваться сферою лиц, избранных обществом, по крайней мере в сфере муниципального управления. Далее, провинциальные советы в Бельгии, соответствующие генеральным советам во Франции, имеют гораздо больше автономии, чем во Франции имеют ее генеральные советы. Между тем как во Франции советы собираются только в силу императорского декрета, провинциальный совет в Бельгии собирается в силу своего права. Он сам избирает себе президента, который во Франции назначается правительством. Наконец, генеральный совет во Франции считается существующим только во время сессий, после чего от него не остается ничего. Напротив, провинциальный совет в Бельгии избирает так называемую постоянную депутацию, которая имеет значение совещательного собрания при губернаторе. Все эти различия и многие другие, о которых мы скажем подробно в третьем томе этого исследования, не позволяют слить эти обе системы в одну под общим названием французско-бельгийской.

Независимо от этого, нам кажется, что Штейн мало остановился на одном общем признаке, который может и должен играть немалую роль при надлежащей классификации самоуправления. В какой мере то или другое законодательство способствует образованию личности провинции? По справедливому замечанию Штейна, только одна Германия (и, прибавим мы, Россия) должным образом осуществила эту личность. В Англии местность представляет массу разрозненных организмов; во Франции личность департамента в полном объеме представляется только префектом. Следовательно, ни там, ни здесь нет провинции в настоящем смысле этого слова. В Англии действительное сочетание разрозненных общественных элементов привело бы к федеративному устройству королевства, столь противному духу этой страны, раньше и полнее других осуществившей идею государственного единства. Во Франции должность префекта дает только формальное бытие личности департамента. Настоящая провинция осуществляется только в сочетании этих двух элементов. Формально личность провинции может осуществиться только в лице правительственного органа; без представителя и самостоятельного представителя верховной власти немыслимо существование провинции. Но практическое содержание этой формально очерченной личности дается только самобытным существованием общественных элементов. В заключение остановимся на некоторых условиях, определяющих правильное соотношение провинции, как самостоятельной личности, к государству.

Являясь телами sui generis, провинции служат не одним своим интересам, напротив, они являются отчасти продолжением правительственной деятельности. Чем выше местный организм, тем сильнее его связь с государством. Допуская необходимость разнообразия в общественной жизни, государство, однако, не может терпеть различные конкретные явления как постоянные и необходимые учреждения. Оно признает только общий план, общую идею известного явления, но не обязано признавать разнообразные проявления этой идеи. Оно признает провинцию вообще, но не обязано свято хранить то или другое провинциальное устройство. Оно хорошо делает, когда дает льготы провинциям, управляемым на общих основаниях; оно поступает нерасчетливо, поддерживая отдельность провинций, управляемых на особых положениях, как бы с намерением на веки вечные сохранить эти учреждения. Все местные учреждения должны представлять такой же общий, повсеместный, однообразный факт, как само государство. Каждый гражданин должен иметь право во всех местностях своего отечества найти однообразный юридический и административный порядок. Вследствие этого государство, признавая в принципе существование местных организмов, видоизменяет их, дает им новые формы сообразно высшим потребностям государства, отнимает у них некоторые атрибуты и дает новые, так что в конце концов они являются столько же произведением законодательства, сколько и общественных элементов.

Если местные организмы должны удовлетворять требованиям государственного единства, то в большей еще степени они должны быть произведением национального единства. Для того чтобы местные организмы являлись установлением столь же однообразным, как само государство, чтоб они являлись продолжением той Же единой мысли, которой высшим выражением служит государство, необходимо, чтобы самые классы общества являлись произведением одной и той же культуры, развитием однородных элементов. В местностях, не представляющих такого единства, самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов. Наглядным примером таких местностей могут служить западные окраины нашего отечества. Общество построено там не только на разнообразных, но даже на противоположных началах. Часть его по особенностям экономической жизни, по вероисповеданию, по нравам принадлежит к общему строю русской национальности. Другая часть, напротив, является воплощением иных начал. Введение в эти местности настоящего самоуправления дало бы легальную жизнь не только сродным нам общественным элементам, но и враждебным для нас началам. Поставленные друг подле друга, начала эти вступили бы в борьбу и, принимая во внимание низкий уровень образования и слабое экономическое положение дружелюбной для России части общества, обеспечили бы преобладание враждебных ей стремлений. Самоуправление в этих областях означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики. Попечение правительства в таких местностях естественно должно быть направлено к поддержанию русских начал, а не к развитию земских учреждений в том виде, как они возможны в других областях нашего отечества, где общество построено на одних и тех же началах, где все от мала до велика проникнуты любовью и уважением к России и ее Царю.


Источник текста: Градовский А.Д. Собрание сочинений в 9 т. СПб, 1899-1904.

Оригинал здесь: http://dugward.ru/library/gradovskiy/gradovskiy_gos_provincia.html