# Истинные задачи комиссии для пересмотра учреждений губернского и уездного управления. Самоуправление в Англии и в России

Михаил Никифорович Катков

## М.Н. Катков


## Истинные задачи комиссии для пересмотра учреждений губернского и уездного управления. Самоуправление в Англии и в России


В ночь перед выходом вчерашнего номера получили мы в высшей степени важное сообщение, которое и поспешили передать публике, -- о новоучрежденной, по всеподданнейшему докладу министра внутренних дел, комиссии для пересмотра и соглашения всех учреждений местного управления, губернского и уездного. Мера эта соответствует самой существенной потребности, и нет общественного класса в нашем отечестве, который не отозвался бы на нее с живейшим сочувствием и благодарностью, нет частного интереса, который не пожелал бы, чтобы предпринятое дело увенчалось наилучшим и полным успехом. Добрым началом этому делу послужат, надо надеяться, сведения и наблюдения, собранные назначенной в прошлом году сенаторской ревизией во многих губерниях России. Чем ближе и глубже войдем мы в действительные условия нашего государственного устройства и народного быта, тем умнее мы будем, тем менее будет оставаться места недоразумениям и химерам, которые парализуют и мутят нашу жизнь.

Теперь хорошо заняться расчисткой поля и подвергнуть критике некоторые ходячие у нас фальшивые полупонятия. В последнее время особенно много было у нас толков о самоуправлении, хотя не видно, чтобы под этим словом разумелось что-либо ясное.

Теперь в большой чести естественные науки; все радуются их успеху и восхваляют метод, которому они следуют. Но вся тайна естественных наук, как и всякого положительного исследования, состоит в том, чтобы не делать легкомысленных обобщений и неосновательных выводов. Неужели в области политических вопросов не требуется также тщательного изучения, обширного и осмотрительного наведения, точного анализа, не допускающего никаких суждений без достаточного основания?

О самоуправлении очень много говорится в одной хорошо написанной книжке, вышедшей в нынешнем году в Лейпциге на русском языке под заглавием "Письма о состоянии России". Из этой книжки мы узнаем, между прочим, что во времена оны, то есть до Петра Великого, Россия являла собой тесное соединение самодержавной власти с самоуправляющимся народом, при земских соборах; с Петра Великого началось-де другое время: тут самодержавная власть разрознилась с народом, между ними втеснилась бюрократия, которая разделила их и выросла наконец в громадную всеподавляющую силу, вредоносную как для самодержавия, так и для народа и исполненную всяких неправд, хищений, измены и крамолы. Теперь же наступила пора избавиться нам от этого чудовища, возвратиться к старому доброму порядку с земскими соборами и самоуправлением.

Как до Петра Великого, так и после него было служилое государственное сословие, именуемое дворянством, которое не только управляло, но и владело народом. Петр Великий не только не отменил поместного права и дворянской службы, но, как заявляет сам автор брошюры, еще усилил крепостное состояние, в котором находился народ. До 19 февраля 1801 года крепостное состояние было у нас, как почти и везде в свое время, основой государственного быта. Все управление главным образом находилось в руках поместного дворянства. Где же нашел автор бюрократию, которая управляла народом и разделяла его с самодержавною властью? Владея на праве частной собственности миллионами народа и управляя ими, поместное дворянство само управляло своими делами. Большего самоуправления невозможно придумать. Но этого мало: поместное же дворянство давало судей для всей страны; оно же из своей среды выбирало и полицейские власти.

19 февраля 1861 года крепостное право пало, а с ним прекратилось и основанное на нем дворянское самоуправление. Но бюрократия ли наследовала поместному дворянству в управлении? Нет, вместо дворянского самоуправления явился целый ряд других самоуправлений. Явилось крестьянское самоуправление, городское самоуправление, явились совершенно новые земские учреждения, явилась также новая громадная судебная автономия. Явились железнодорожные администрации, в которых частные компании самоуправляются на казенный счет. Явились многочисленные кредитные учреждения и разные общества, управляющиеся также сами собой. Самоуправительство достигло таких пределов, что и бюрократические инстанции не хотят знать никакой подчиненности и хотят управляться сами собой. Профессорские коллегии самоуправно распоряжаются образованием и судьбой отборного юношества страны, которое как бы отдано им на эксплуатацию. Правительство не только не старалось расширить сферу своих действий, но само спешило слагать с себя одну за другой свои обязанности и отрекаться от ответственности за самые существенные интересы страны, народа и государства. Под видом развития самоуправления слабело действие государственной власти, которая не должна допускать никаких государств в государстве, а должна обеспечивать свободу в истинном значении этого слова, то есть ограждать людей от всякого насилия и незаконного вынуждения. Чуть-чуть не узаконялись (по крайней мере, фактически возводились в силу) революционные и противогосударственные направления...

О какой же бюрократии говорит автор брошюры -- бюрократии будто бы все подавляющей, ко всему придирающейся, во все вмешивающейся со своей опекой и ферулой? До 1861 года было крепостное право и дворянское самоуправление. С 1861 года возникают одно за другим всякие самоуправления, и легальные и нелегальные, образуются разные власти, слишком, к сожалению, независимые от государства. Неужели все эти учреждения, последовавшие за отменой крепостного права, по мнению автора, усиливают администрацию и суть органы бюрократии? Если он недоволен системой наших самоуправлений, если он желает чего-либо лучшего, то мы перечить ему не станем; но зло, очевидно, состоит не в чрезмерном развитии в государстве государственной администрации. Мы отнюдь не будем спорить, что в департаментах и канцеляриях у нас гнездится немало неблагонадежных элементов. Но думает ли почтенный автор, что учреждения другого характера свободны от этих элементов? Полагает ли он, например, что судебный мир, совершенно независимый от администрации и на началах самоуправления устроенный, составляет в этом отношении счастливую противоположность бюрократическому миру? Отчего же, когда приходится судить политических преступников, оказывается нужным во избежание скандалов прибегать к судам другого характера, более близким к бюрократическим сферам и, во всяком случае, более подчиненным государственному началу и более им проникнутым? Что же касается хищений и всякого рода злоупотреблений, то было бы великой несправедливостью обвинять в них только бюрократические учреждения. Увы, наши самоуправные и на выборном начале основанные учреждения вовсе не безгрешны в этом отношении! Чуть не каждый день слышно о каком-либо наглом хищении или растрате в разных общественных учреждениях. Стало быть, причины не в том, бюрократический или не бюрократический характер имеют учреждения; причины, стало быть, в чем-нибудь другом.

И не в том отличие Петра Великого, что он будто бы ввел или усилил выше всякой меры бюрократию. Государство требовало тогда усиленной службы; Россия завоевывала себе место в системе европейских государств. Петр усилил и поставил надо всем службу государственную; он требовал, чтобы всякий в меру своих прав был слугой государства, и сам явил собою пример неутомимой и преданной службы, подчиняя себя целям государства до самопожертвования.

В давние, очень давние времена, когда Россия как государство была почти вся впереди, города призывали к себе князей-дружинников, главным образом для внешней обороны, продолжая управляться своими властями по заведенному порядку; но между теми временами и нынешней Россией легла многовековая история. Из отдельных и мелких зачатков государства сложилось одно великое целое. Отдельные племена и населения слились в один народ, и Русская земля есть русское государство, а русское государство есть Русская земля. Между народом и государством не должно быть никакой розни. Русское государство есть государство русского народа. Всякая действующая власть среди народа, всякое право, соединенное с обязанностями для других, все вынудительное и обязательное (и стало быть, всякое управление) должно восходить к одной Верховной власти, к одному государственному началу, ему подчиняться и от него иметь силу. Обеспечивая существование народа среди других народов, государство имеет своей дальнейшей задачей обеспечение личной свободы. Государство исполняет свое назначение, когда каждому предоставляет свободу во всем, что касается его лично, и не только предоставляет, но могущественно ограждает личную свободу. Самоуправление, о котором так много речи, имеет смысл только как управление своими делами, а не чужими, и только те порядки могут называться самоуправлением в точном смысле этого слова, которые приближаются к такому типу.

Указывают на Англию как на классическую страну самоуправления. В чем состоит оно? Там крепостное право не отменялось, но преобразовывалось и утончалось, и из него выработался тот порядок самоуправления, на котором покоится весь государственный строй Англии. Там нет бюрократии, какую видим на материке Европы, по крайней мере вовсе не было до весьма недавнего времени. Местное управление, которое казне не стоит ничего, все сосредоточивается в руках сельских джентльменов, вотчинников земли, и каждое графство, соответствующее по размерам нашему уезду, представляет собой корпорацию землевладельцев-вотчинников. Владеющие землей на праве собственности лица суть хозяева графства и связаны между собой общим интересом; на них и лежат все заботы об охранении земского спокойствия в их графстве. Крестьянского сословия в нашем смысле там нет или почти нет, а есть съемщики земли (фермеры) и батраки. Первые занимают середину и отчасти примыкают к землевладельцам, отчасти приближаются к рабочему люду, который, как не вотчинник, не входит в корпорацию и составляет массу управляемых, а не управляющих. Всякий владеющий на праве полной собственности землей, дающей ренты не менее ста фунтов стерлингов в год, имеет право быть блюстителем мира, спокойствия и порядка в пределах своего графства, то есть мировым судьей. Мировые судьи в Англии (justices of the peace) не имеют ничего общего ни с французским чиновником, который именуется juge de paix, ни с нашим мировым судьей который именуется этим словом не в качестве охранителя спокойствия, а как вершитель мировых сделок: так был понят у нас, по недоразумению, английский термин. Но сельский джентльмен, имеющий право быть мировым судьей, не может пользоваться им, пока не утвержден в этом звании центральным правительством. Мировой судья, утвержденный в этом звании, считается таковым по отношению к целому графству, хотя фактически, конечно, приходится ему чинить свой суд и расправу в районе его местожительства. В графстве не двое, не трое мировых судей, даже не десятки, а сотни. В их руках нераздельно сосредоточиваются и судебная, и административная, и полицейская власть. Судят и распоряжаются они или единолично, или -- в известных определенных случаях -- совокупно двое, трое, наконец, в общих собраниях; а массы безземельного люда, работающего на их полях, находятся под крепким и сильным управлением, которое относительно их отнюдь не может назваться самоуправлением. Английские джентльмены-вотчинники, по всему вероятию, умно пользуются своей властью. Надобно полагать, что случаи самодурства и бессмысленного своеволия в их управлении бывают редко, по крайней мере в новейшие времена, тем более что каждый находится под контролем корпорации, состоящей из лиц благовоспитанных, принадлежащих к тем upper ten thousands, которые составляют вообще правительственный класс в Англии и из которых вербуются обе ее законодательные палаты. Но управляемые люди в каждом графстве управляются, как сказано, крепко; им не спускается никакое нарушение закона, они строго дисциплинированы, в них под страхом грозных кар вкоренено из поколения в поколение уважение к собственности, к положительным правам, к действующим законам. Сельские рабочие считаются людьми свободными, но это фикция. Есть так называемый закон о бедных, обязывающий каждую местность заботиться о своих неимущих. В силу этой обязанности бесприютные и неимущие люди находятся под опекой. Такие люди, переходящие из места в место, считаются бродягами, а бродяг сажают в тюрьму, где их муштруют плетью. Вот подлинный факт, и кто хочет знать истину, тот должен не в отвлеченностях носиться, а войти в подробности факта.

Нет сомнения, что никакие чиновники не могут так крепко обеспечивать установленный порядок в стране, как сами землевладельцы, составляющие всевластную корпорацию; никакая полиция не может так зорко и бдительно действовать, как сами хозяева, пользующиеся всеми полномочиями полицейской власти. Но всякий ясно видит что английское самоуправление, этот self government, отнюдь не есть управление народа самим собой; напротив, оно есть управление одних другими. Но в наше время в английских порядках уже сделаны бреши, и следующее поколение, быть может, увидит глубокие перемены в политическом и социальном быте Англии. Любопытно то, что либеральное направление в Англии клонится именно к тому, чтобы ограничить сферу самоуправления и расширить, напротив, область центральной администрации.

Самоуправление в том смысле, как оно установилось в Англии, восходя от мелкой сельской единицы до вершин государственного управления, составляет систему, в которой все тесно между собой связано, и нет ничего нелепее того конституционного шаблона, который снят с английских учреждений и гуляет по Европе под именем либеральных учреждений. Это одно из самых жалких недоразумений, один из самых грубых обманов нашего времени. Чтобы перенести к нам из Англии местное самоуправление вместе с ее парламентаризмом, нужно было бы возвратиться в глубину прошлого, изменить поземельные отношения, придать нашему землевладению политический характер, что при громадных пространствах России, при складе всего народного быта не только неудобоисполнимо, но и неудобомыслимо.

Что же нам нужно? Нам нужно не self government, не самоуправление в том смысле, как оно исторически установилось в Англии, и только в Англии: нам требуется хорошее управление, которое обеспечивало бы законный порядок, личную и имущественную безопасность. Совершенно справедливо, что центральная власть не может управлять такой громадной страной, как Россия, посредством насылаемых во все ее местности чиновников. Но необходимо так организовать местные управления, чтобы они были продолжением государства; требуется, чтобы государство -- от центра до мельчайших местных обществ, городских и сельских -- составляло один организм, в котором не должно быть и тени разновластия или антагонизма государства с землей, как у нас выражаются, чтобы они не были двумя лагерями, чтобы между ними в принципе не могло возникать никаких счетов или спора о правах й интересах. Необходимо, чтобы местное управление, даже самое мелкое, было живой частью государства, проводником его идеи, исполнителем его задач.

А для того чтобы у нас могло установиться хорошее управление, un bon gouvernement, настоятельно необходимо прежде всего отделаться от мысли о каких-то самоуправляющих властях, более или менее независимых от государства, и при этом оглянуться на все наши новосфабрикованные учреждения со штемпелем самоуправления. Мы не можем ни двинуться вперед, ни прийти в порядок, пока не поставим на место, не приведем в разум, не упростим, не согласим с потребностями народного блага и государственной пользы все эти нагроможденные одно на другое учреждения, которые, стесняя и парализуя себя взаимно, лишают страну всякого управления. Чем проще управление в своем механизме, тем лучше. Надобно главным образом отправляться не от отвлеченных принципов, а иметь в виду данные в действительности условия и пользоваться не фантастическими, но существующими, исторически образовавшимися силами. Надобно, чтобы в своих преобразованиях и новоучреждениях государство находило для себя не слабость, а новую силу и чтобы они действительно обеспечивали и земский мир, и личную законную свободу. Разве злоупотребление лучше от того, что оно совершается не старомодным, а новомодным учреждением? Разве оскорбление общественной нравственности, грубое нарушение справедливости лучше, когда оно совершается, например, в нынешних судах по всем правилам искусства, чем в старых гражданских и уголовных палатах?

Впервые опубликовано: "Московские ведомости" No 305, 1881, 2 ноября.