# Представительное государство

Михаил Андреевич Рейснер

Представительное государство. I. Понятие П. г. П. г. имеет двоякий смысл. В широком смысле слова под этим именем разумеется всякое государство, в котором имеется представительство, или, иными словами, те или иные общественные группы участвуют при помощи особых уполномоченных в образовании высшего органа государства. Под такое широкое понятие подходят в одинаковой степени и сословно-земская монархия средневековья, и призрачный конституционализм (представительная автократия) начала XIX в., и парламентарное государство нового времени, и федеративная демократия. Но П. г. имеет и более тесное значение. В этом смысле разумеется специально та форма П. г., которая совпадает с государством конституционным или дуалистическим. Такое более узкое значение термина П. г. не исключает однако вместе с тем большой сложности и разнообразия признаков, которые входят в это понятие. И если со стороны образования высшего органа оно определяется представительным началом, то по конструкции носителей верховной власти оно является дуалистическим, по нормировке своей деятельности и жизни -- конституционным, по гарантиям законности -- снабженным аппаратом разделения властей, по организации управления и самоуправления -- правовым, по наличности прав гражданской свободы -- свободным и т. п. Все эти признаки в совокупности образуют некоторую типическую форму, которая функционально связывает отдельные черты и дает целостный критерий для построения видового понятия. Указанная связь устанавливается следующим образом. Исходным пунктом здесь является различение и даже некоторое разделение государства и общества. Под первым разумеется специально организованный механизм публичной власти и ее осуществления. Под вторым те сферы общежития, которые охватывают собой вне государства возникающие союзы экономического, территориального, национального и иного характера. Политическая деятельность по этому воззрению является лишь результатом взаимодействия двух факторов -- общественного и государственного, при чем за первым признается в его сфере автономия, или самоуправление, а за вторым формальное верховенство. Однако высшие акты деятельности П. г. образуются на основе их соглашения. Для этого государство выступает в виде правительства, магистратуры и администрации, общество же при помощи свободных политических партий, публично-правовых союзов и своих представителей в самом широком смысле слова, как-то: гласных, присяжных заседателей, присяжных поверенных, выборных и почетных судей, уполномоченных, депутатов, членов парламента и т. д., образующих или особые коллегии или же входящих в состав правительственных. Вместо понятия "общество", которое, между прочим, весьма удачно употреблено и в актах, сопровождающих манифест 17 октября 1905 г. в России, иногда употребляются менее точные выражения в роде "народ", "нация" и т. п. Однако такая терминология не должна вводить в заблуждение, так как в действительности П. г., как типическая форма, менее всего может быть присуще демократии, как таковой. Оно есть порождение той стадии обществен. развития, когда хозяйств. процесс выдвигает на первый план крупные землевладельческие и промышл. круги, которые отнюдь не стремятся к народному суверенитету, a вполне удовлетворяются своим признанием в качестве "общества", a также участием на ряду с бюрократией в решении наиболее затрагивающих их интересы дел (см. государств. власть). Разрозненность сил, образующих основу П. г., весьма затрудняет как теоретически, так и практически конструирование его единства. Дуализм земско-сословного государства был откровеннее и проще. Там олигархия высших сословий не стремилась к какому-либо единству. Государство прямо делилось (подчас и территориально) на две части: земщину и опричнину; первая управлялась на основании соглашений монарха с сословиями, вторая -- самодержавно. Сословия выступали совершенно открыто от имени своих частных интересов и объединялись с монархом, лишь поскольку необходимо было осуществить свое господство над низшими классами населения. Так же действовали и монархи, заботившиеся прежде всего о своих семейных делах и хозяйственном преуспеянии наследственной вотчины. Лишь путем необходимости взаимный компромисс приводил к некоторым уступкам по адресу "общего блага" и выдвигал то монарха, то сословия в качестве его носителя. Новое П. г. как раз стремится избежать неустойчивого равновесия общественных сил, свойственного средневековому обществу, и желает дать иллюзию единства, a вместе с тем и большую устойчивость государственной власти в сознании масс. Для этого создана целая система различных учений, которые так или иначе сливают воедино властвующее государство, участвующее во власти общество и народ. Таковы теории: государственная, по которой общество в различных своих проявлениях как бы поступает на службу государства и поставляет ему нужных деятелей и создает для него необходимые учреждения; экономическая, в силу коей общество есть преимущественно хозяйственная категория и как таковая пользуется правом некоторого самоуправления, a вместе с тем и участия в решении всех дел, связанных с имущественными, финансовыми и гражданско-правовыми вопросами; органическая, требующая взаимодействия и органического сочетания общества и государства, как независимых категорий; договорная, на основании которой общество как бы договаривается с государством и таким образом находит высшее с ним единство в конституции, как договорном акте, и т. д.

Вторым основным вопросом П. г. является вопрос о представительстве, т. е. о той форме, в которой призванное к власти "общество" осуществляет свои государственные функции. В этом отношении опять-таки средневековое общество было и естественнее и проще в своей структуре. Оно видело в своих уполномоченных и депутатах не более и не менее, как особых доверенных лиц, своего рода ходатаев и ходоков, которым давались обязательные инструкции, или императивные мандаты, и в силу этого представители вотировали за своих доверителей те налоги, которые не могли быть взимаемы без согласия сословий, и представляли короне петиции, исполнением которых было обусловлено это согласие. Поэтому в старых парламентах, как английских, так немецких и французских, весьма часты случаи, когда представители отказывали в своем согласии на те или иные предложения государя лишь потому, что это превышает их полномочия, и они должны испросить у своих избирателей дополнительных инструкций. Первая фикция в области представительства рождается в Англии и притом не в законодательной, а в судебной области. Здесь, с введением института жюри, суда присяжных заседателей, предполагалось, что они являются своего рода заместителями отсутствующих членов всей общины, и в их лице как бы присутствуют все члены общины на суде. Когда стали призывать в парламент по два рыцаря от графства, идея заместительства взяла верх над действительным представительством, и это сделалось тем более легко, что палата общин была провозглашена центральным судебным местом, великим жюри всех графств. Отсюда уже очень недалека мысль об исчерпывающем представительстве всей страны, Англии, превращенной в единый судебный округ, который воплощен в лице депутатов. Такое заместительство уже не нуждается ни в каких инструкциях, т. к. присяжные заседатели никаких инструкций не получают. Это идеологическое развитие было верным отражением социального процесса, постепенно переместившего центр тяжести из свободной общины мелких владельцев и держателей в руки крупных и средних лендлордов, которые в конце концов дали ядро классу английских капиталистов и предпринимателей. И когда представительство стало целиком орудием землевладельческой олигархии, само собой стало совершенно излишним какое бы то ни было обращение к общинному народу за его инструкциями. Во Франции еще при выборах в предреволюционные Генеральные Штаты избирателями были составлены подробнейшие наказы, которые делали представителей уполномоченными или поверенными народа. Но с преобразованием Штатов в Национальное собрание был принят новый принцип, который тогда действительно соответствовал общему революционному подъему и Сийесом был формулирован так: "Депутат принадлежит всей нации; все граждане -- его доверители". Но такое психологически исчерпывающее единство нации и ее представителей продолжалось недолго. А между тем формула, которая ее запечатлела, была не только воспринята всеми последующими конституциями, но и превращена в фикцию, прикрывшую собой классовое господство при помощи П. г. Как гласит соответственная статья конституции 1791 г.: "Представители, избранные департаментами, не будут представителями отдельных департаментов, но всей нации в ее целом; им не может быть дан никакой мандат". Эта формула и вошла в громадное большинство конституций европ. П. г.; ее несоответствие действительности принимает особ. резкий характер там, где существуют высокие условия имущественного, возрастного или иного ценза (см. избирательное право). Положение еще осложняется тем обстоятельством, что в громадном большинстве П. г. имеется не однопалатная, а двупалатная система представительства, при чем в состав первой обыкновенно входят, кроме некоторых по квалифицированному цензу выбираемых членов, еще назначаемые или наследственные, которые уже никакого непосредственного отношения к избирателям не имеют; "нацию" здесь прямо заменяют заслуженные чиновники, крупные земельные магнаты и промышленники-капиталисты. Однако по существу это здесь не имеет решающего значения. Цель такого представительства вовсе не осуществление воли нации, a известное сотрудничество "общества" с правительством в законодательстве, финанс. управлении и контроле за общей администрацией. В П. г. закон есть результат взаимодействия, "единения" правительства и палат, при чем в своей основе это единение принципиально не отличается от тех соглашений, договоров, рецессов и т. п., которые заключались между сословиями и короной на средневековых сеймах. Форма однако им придается иная. Это уже не договор, а закон, т. е., предполагается, волеизъявление всей нации. И хотя в большинстве П. г. такое волеизъявление получает силу закона лишь вследствие санкции монарха, который по общему правилу всегда может отказать в своем утверждении, но тем не менее авторитет такого закона покоится на начале представительства. С другой стороны, монарх, который принимает участие в обсуждении закона лишь посредственно, через своих министров, лишен права изменить в чем-либо его содержание, раз установленное палатами в их взаимном соглашении. Единственное действительное орудие палат в П. г. для того, чтобы оказать давление на правительство, это отказ в вотировании бюджета. Однако и в этой области часто устанавливаются весьма значительные ограничения, которые обеспечивают за правительством право пользоваться прошлогодним бюджетом в случае отсутствия нового, лишают палаты права отвергнуть без соответственного изменения закона отдельные ассигнования, им установленные, выделяют ряд ассигнований в качестве чрезвычайных в ведение правительства и т. д. Еще более ослабляют финансовую мощь палат долговременные ассигнования сразу на несколько лет в роде различных септеннатов (на 7 лет), квинквенатов (на 5 лет) и т. п. Так же слабо влияние палат в П. г. и в области управления. В большинстве государств этого типа министры не только юридически, но и фактически являются непосредственными орудиями короны, перед которой они и ответственны. Правда, в некоторых конституциях провозглашена ответственность министров перед палатами. Но эта ответственность не имеет никакого реального значения, т. к. ими или не определен порядок привлечения к ответственности, или установлена ответственность исключительно уголовная и гражданская, которая в виду ее громоздкости и чисто судебного характера не может служить достаточно гибким орудием политической борьбы. Право интерпелляций, запросов и вопросов, даже если оно простирается на нецелесообразные деяния администрации, недействительно без политической ответственности министров, т. е. без права удалять их от должности простым отказом в доверии, принятым большинством палаты. Единственным средством усилить влияние палат представляется переход к парламентарному строю. Этим путем в свое время и пошла Англия, которая, с одной стороны, до первой трети XIX в. сосредоточила всю силу народного представительства исключительно в руках крупного аграрного, торгового и промышленного капитала, а с другой -- сделала парламент средоточием всей власти в стране. Выражением этой власти стала не только политическая ответственность министров, которые в конце концов стали назначаться из парламентской партии большинства, но и фактическая отмена королевского права вето.

II. Законность и правомерность в П. г. Оторванность цензового и привилегированного парламента от широких масс населения естественно и с самого начала ослабляла его чисто-политическую мощь. Такое положение народного представительства самым настоятельным образом требовало с его стороны если не обеспечения общего блага, которое далеко не совпадало с интересами властвующего меньшинства, то по крайней мере строгого соблюдения правомерности и законности. Идеи правового порядка были вместе с тем наилучшим орудием со стороны парламентарной олигархии для борьбы с монархическим абсолютизмом. Правовой порядок был как раз тем принципом, который, с одной стороны, окружал известным ореолом вождей парламентаризма, а с другой -- позволял им не итти слишком далеко в своих обещаниях народу. Наконец, правовая идея была крайне необходима тому обществу, верхи которого низвергли старый режим, для наилучшего развития новых хозяйственных форм: правовая нормировка одна могла дать организацию той самодеятельности, экономической борьбе и классовой солидарности, которая была результатом весьма интенсивной промышленной и торговой деятельности капиталистически окрепшей буржуазии. И не потому Англия является своего рода образцом П. г., что она раньше других государств пришла к созданию парламента, но потому, что она благодаря раннему переходу своих лендлордов в ряды капиталистов сумела блестяще выполнить свою задачу правовой организации и нового общества и новой власти (см. IX, 105/115). В этом отношении необходимо английский тип правовой организации безусловно отделить от континентального. Характерные черты английского типа заключаются в следующем. Благодаря непосредственному переходу от феодального строя к П. г. последнее унаследовало идею не государственного закона, а т. н. "общего права" (см. IX, 328). Английский парламент в виду этого вообще никогда не смотрел на себя как на монопольную машину законодательства или правотворчества. Наоборот, он сам считал себя связанным правом и на прецедентах обосновывал свою собственную практику. Парламент есть прежде всего судебное место. Так "общее право", рожденное в государстве, стало над всеми его учреждениями. С точки зрения разделения властей английский госуд. строй менее всего может дать то присвоение законодательства парламенту, исполнительной власти короне, а судебной суду, о чем говорил Монтескьё (см. IX, 122). И если там было разделение властей, то именно в том смысле, что суд хранил право, а представители -- корона и самоуправление -- его соблюдали. Тот факт, что английское самоуправление, мировая юстиция, коронные высшие суды и парламент оказались в одних руках, чрезвычайно содействовал развитию права сразу по нескольким самостоятельным путям и в параллельных областях. Тот же член поместного дворянства, который у себя на местах решал дела в качестве присяжного, заведывал местным управлением в форме судебного процесса, как мировой судья, -- заседал в парламенте и здесь, с одной стороны, издавал статуты, регулирующие политическую жизнь страны, а с другой -- участвовал в парламентской комиссии для судебного рассмотрения дел и издания частных биллей. Во всех этих случаях он применял и толковал право. К правовому творчеству при помощи толкования прецедентов и установления аналогий был призван гораздо в большей степени суд, нежели парламент, и, подобно тому, как 12 присяжных стали опорой всего правового строя Англии, толкования высших судов стали источниками права, которые не раз соперничали с парламентскими статутами. В такой правовой деятельности и весь секрет долговечности английской парламентской олигархии и характерная особенность даже ее наиболее революционных и деспотических актов, лишенных внешности произвола и насилия. Эта же черта английского П. г. привела и к такому утончению правовой техники и чувства, что впоследствии, например, такой крупный институт, как королевское вето, был отменен путем права т. н. парламентских молчаливых соглашений. Само собой такое перемещение политики в сферу юридического спора и решения весьма часто способствовало затемнению вопроса, но положительная сторона многовекового правового воспитания в сфере публичной власти не может быть переоценена. Результатами ее остались обширнейшее материальное государственное, финансовое и административное право, строгая формулировка субъективных публичных прав и полное подчинение всей административной и государственной машины судебной ответственности, притом не в чрезвычайных или административных судах, а в порядке ординарной юстиции. На континенте правовая организация П. г. сложилась по совершенно иному типу. Благодаря долгому существованию здесь абсолютизма и весьма позднему установлению П. г. здесь совершенно была порвана связь между средневековым развитием обычного права и новой системой правового государства. Абсолютизм, добиваясь неограниченного господства, справедливо видел в существовании права вне усмотрения и веления центральной власти величайшую для себя опасность и принял все меры для ее обезвреживания. Поэтому на континенте абсолютными монархами была выполнена в этой области громадная работа. С одной стороны, были собраны и кодифицированы обычаи (во Франции -- кутюмы) и этим самым закреплены в своем применении и развитии, а с другой -- при помощи рецепции римского права и издания подробнейших кодексов гражданского, уголовного права и процесса все правовое творчество было сосредоточено в руках самодержавной власти, которая путем подчинения себе судебных установлений добилась -- не без борьбы -- признания силы закона за каждым актом своего волеизъявления. Таким путем произошла монополизация всего правового творчества в руках государства, а так как в свою очередь все государство исчерпывалось центральной властью правительственного (административного) типа, то в конце концов право было целиком поглощено управлением, a место закона занял административный акт (в России -- акт верховного управления). Такого рода положение вещей поставило перед континентальным П. г. совершенно особую задачу. Нужно было освободить закон и право от административного усмотрения и притом без помощи обычного или прецедентного права, которого больше в наличности не было, а если и было, то весьма отсталого типа. С другой стороны, монополизация правотворчества в руках центральной власти представлялась весьма соблазнительной и новым либеральным парламентам, которые думали использовать законодательную монополию в своих целях. В результате -- идея разделения властей, которую Монтескьё якобы нашел в системе английского П. г. Здесь уже не идет речь о полном подчинении государства праву по английскому образцу, а лишь о разделении властей в связи с разделением суверенной законодательной власти между короной и парламентом. По этой формуле законодательная, исполнительная и судебная власти должны взаимно друг друга уравновешивать и дополнять при условии предоставления каждой из них некоторой независимости. Основным признаком различения их деятельности стал, не, как в английском праве, признак материальный -- правовое содержание, которое делает право правом и защищает его где бы то ни было, а признак формальный -- способ, которым установлен данный акт, т. е. путем ли участия народного представительства, судебного процесса или административной деятельности. Правом стало считаться лишь то, что постановлено при участии народного представительства, а, следоват., есть закон в формальном смысле, или постановлено на основании того же закона в порядке судебного производства, а, след., есть формальное судебное решение. Отсюда совершенно неизвестная Англии свобода административного творчества и произвола, которая отличает собой континентальное П. г. И это обусловлено следующими обстоятельствами: 1) административное право становится правом лишь после того, как оно установлено формальным законом, т. к. "общего права" в английском смысле здесь нет; 2) административное право подлежит судебной защите лишь постольку, поскольку для этого установлена формальным законом такая защита; 3) публичное право, как государственное, так и административное, никакому регулярному толкованию и проверке -- судебной или административной -- со стороны своих источников и законности установления не подлежат. Таким образом, публичное и в частности административное право остались совершенно вне судебной защиты.

III. Конституция, закон и распоряжение в П. г. Ясно из вышесказанного, что первым средством для обеспечения правового государственного порядка на континенте было проведение по возможности всех важнейших положений публичного права через законодательные учреждения в форме писанных законов с формальной силой, так как только относительно них можно было надеяться, что они вообще будут признаны, как высшая правовая норма, правительством и администрацией. В особенности этого удалось достигнуть относительно так называемых конституций, т. е. тех положений, которые определяют соотношение важнейших государственных установлений, прежде всего правительства и т. н. народного представительства. Сюда же было внесено и много декларативных положений, которые благодаря своему закреплению в конституционном акте должны были получить особую силу и стать как бы руководящими принципами для дальнейшей, как законодательной, так административной и судебной деятельности правительства. Большинство конституционных актов, вырванных у абсолютных правительств после тяжелой борьбы, представлялись для участников конституционного компромисса настолько неустойчивыми, что были приняты особые меры, дабы затруднить пересмотр и изменение конституций. Таковы требования об особом квалифицированном большинстве палат, о последовательном чтении через определенные промежутки времени, о специальном составе представителей, которые должны быть избраны исключительно для целей пересмотра, об особом порядке возбуждения инициативы пересмотра и т. д. Все эти требования обусловили своеобразную форму принятия и исправления конституционного акта в частях или целом и создали понятие конституции в формальном смысле слова, которая может быть отменена или изменена лишь в том самом порядке, в котором она издана. Все эти мероприятия и ухищрения, конечно, не могли заменить собой той силы политической необходимости или господства общего права, которые заменили собой "конституционные гарантии" в Англии, где конституция даже не была записана. Как показывает последующая история, ни один из формальных признаков конституции не спас ее ни от государственных переворотов со стороны правительства, ни от молчаливой отмены по соглашению обеих сторон. Наличность писанной конституции не устранила и другой опасности, а именно конкуренции между законодательством в формальном смысле слова и управлением; предполагалось, что закон, изданный в обеспеченном конституцией порядке, будет единственной высшей нормой, которая проникнет правовым началом все управление. На деле оказалось не так. Во-первых, всем европейским П. г. пришлось пережить тяжелый переходный период, когда, то пользуясь своеобразным толкованием конституции, то действуя вопреки ей, правительства осуществляли особое право законодательства в форме указов (верховное управление); следом этого положения остался в европейских конституциях ряд статей, которые уполномочивали правительства издавать во время перерывов законодательных сессий "в случаях необходимости" временные законы, подлежащие пересмотру палат уже post factum, что заставляло представителей во всяком случае считаться с раз уже установившимся порядком вещей. Во-вторых, самый процесс правовой реорганизации страны исключительно при помощи формального закона, для которого требуется согласие правительства (в виде вето), уже потому был приостановлен в самом начале, что правительства отнюдь не были расположены без особой необходимости спешить на путь законности и правомерности, а посему отказывали в своей поддержке всем соответственным законопроектам. В виду этого не только в первую переходную эпоху, но и в течение долгих лет сохранялось старое дореформенное законодательство, особенно в области полиции и администрации, которое по самому закону представляло исполнительным органам всю полноту свободного усмотрения. И естественно, против такого закона старого режима оказывались совершенно бессильными члены парламентов, неспособные ни провести нового закона, ни привлечь к ответственности администрацию. Появление материального публичного права (в частности -- административного) было большим шагом вперед в правовой организации П. г.; однако и здесь пришлось расстаться с одной из старых иллюзий. Предполагалось, что с разделением властей правительство с его аппаратом, став подчиненным закону, осуществит эту подчиненность путем принятия на себя исключительно "исполнительных" функций. Вместе с тем такое "исполнение" вручалось не органам самоуправления по английскому образцу, а старой, созданной абсолютизмом, бюрократии. Само собой, такое исполнение скоро превратилось в административное творчество применительно и в рамках закона, так как, с одной стороны, материальное законодательство благодаря соперничеству между правительством и палатами развивалось весьма медленно, а жизнь настоятельно требовала тех или иных мер. Этому в особенности содействовала указанная выше безответственность администрации, пользовавшейся привилегией разделения властей. Французское право даже выработало здесь особый принцип, по которому чиновник мог быть привлечен к судебной ответственности не иначе, как с разрешения своего непосредственного начальства. Этим, конечно, уничтожался вполне правовой порядок в публичной жизни, и для того, чтобы спасти и разделение властей и правомерную ответственность бюрократии, в той же Франции был создан особый институт административной юстиции (см.). Этот институт, дополненный местным самоуправлением по английскому образцу, был главнейшим этапом по насаждению правомерности в континентальном П. г., и лишь после этого окончательно сложился его завершенный тип. Он сводится к следующим началам, добытым после долгой и тяжелой борьбы. 1. Всякое правоположение принципиально должно быть установлено законодательным путем. 2. Всякий закон, формально установленный законодательством, может быть отменен или изменен лишь таким же формальным законом. 3. Правительство может устанавливать правовые нормы с силою закона в форме указа не иначе, как в силу самой конституции или уполномочия законодательства. 4. Административное распоряжение издается лишь в пределах или во исполнение закона. 5. Исполнительная власть в силу разделения властей подлежит судебному контролю и ответственности перед судами административной юстиции.

IV. Права свободы в П. г. Большинство конституций П. г. содержит в себе т. называемую декларацию прав, а иногда прав и обязанностей гражданина. Вместе с тем, как показывает практика, в этих государствах свобода далеко не так обеспечена, как хотя бы в Англии, где таких торжественных и исчерпывающих деклараций не имеется. Впрочем, в этих декларациях обыкновенно делается особое примечание о том, что ближайшее определение свобод предоставляется отдельным уставам и положениям. Содержание свобод в П. г. обусловлено насущной необходимостью более интенсивного развития хозяйственной жизни и целиком совпадает с запросами властвующего общественного класса. Обеспечение личной неприкосновенности, так же как жилища и переписки, отмена паспортной системы, свобода эмиграции и иммиграции, свобода промыслов и занятий, свобода договора и торгового оборота, не исключая недвижимых имуществ и т. п., непосредственно вытекают из требования свободы хозяйственной конкуренции и приобретения, являющейся непосредственной основой товарно-капиталистического производства и обмена. То же можно сказать об отмене сословных привилегий перед судом и эмансипации евреев. Характерно, что для формулировки этих свобод воспользовались теми "вольностями", которые были присущи в средние века феодальным сеньорам, и только распространили их в целях социально-экономического интереса формально на все население, а фактически лишь на то, которое могло ими воспользоваться. Вторая категория прав -- более идейного характера, и на первый взгляд она не представляется столь тесно связанной потребностями нового хозяйства. Таковы права свободы исповеданий, слова, собраний и т. п. Но на самом деле эти свободы тесно связаны, с одной стороны, с самим представительным строем, а с другой, с развитием тех моральных и общественных предпосылок, которые обусловливают необходимую для данной хозяйственной формы массовую психологию и идеологические построения. Наконец, третья категория свобод -- чисто общественного типа -- устанавливает свободу союзов, крайне необходимую прежде всего для развития ассоциации и кооперации в экономической деятельности, a затем являющуюся не менее насущной для культурного, политического и чисто духовного единения и организации господствующего класса. Лишь отчасти и только после долгой борьбы рабочий класс добился права пользоваться этими формами общественного единения для своих профессиональных и культурных целей. Из социального обоснования свобод в П. г. ясно, что они далеко не представляют собой того исходного и основного пункта личной и общественной свободы, который лежит целиком в понятии народного суверенитета. И действительно, изучение личной и общественной свободы в П. г. приводит нас к убеждению, что, несмотря на все торжественные декларации, здесь эти права имеют лишь производный и порою рефлекторный характер, т. е. они являются лишь выводом -- результатом тех объективных положений и институтов, которые регулируют вообще публичную жизнь граждан. Таким образом, при осуществлении соответственных прав решающим является не тот или иной конституционный каталог свобод, a те положения полицейского, процессуального, почтового или иного закона, кот. путем установления порядка делопроизводства или материального права обосновывают соответственные публичные субъективные права граждан. Охрана их поэтому вверена прежде всего самой администрации и в порядке жалобы высшему начальству, затем административной юстиции и лишь в редких случаях обычному суду. Здесь, конечно, и говорить не приходится о той охране прав свободы в демократических государствах, которая обеспечивается судебной деятельностью ординарных судов, стоящих на страже конституции и отменяющих всякое конкретное определение, нарушающее конституцию даже со стороны закона. Вполне естественно складывается различие и в организации общественной свободы в П. г. сравнительно с государством народным. Если последнее коренится в непосредственном самоуправлении территориальной общины, рождается из него, как из своей предпосылки, и в этом смысле несет в себе зародыши федеративного или союзного строя, то П. г., наоборот, целиком проникнуто дуализмом государства и общества и должно известным образом приобщить к себе ту или иную общественную организацию, как бы зачислить ее в число государственно-признанных или даже привилегированных. В этом смысле П. г. идет, конечно, без сравнения далеко по отношению к практике абсолютизма, который отрицал общество, как таковое. Но с другой стороны, П. г. руководствуется т. н. государственным принципом и индивидуально определяет свое отношение к общественным группам или союзам. По отношеиию к церкви оно проводит систему терпимости и государственного верховенства, но в то же время одаряет привилегиями наиболее древние или влиятельные религиозные общества. По отношению к национальности П. г. точно так же выдвигает наиболее мощные нации и примешивает к делу духовного самоопределения наций принудительное начало государственной привилегии и охраны; территориальные союзы -- общины, земства, города -- оно зачисляет непосредственно на государственную службу и обеспечивает им свободу самодеятельности и развития лишь в строгих рамках и под надзором чуждой самоуправлению государственной бюрократии. Здесь не государство растворяется в обществе и не общество в государстве, а в государстве выделяется и личность и общество лишь для того, чтобы, приняв на себя определенные государственные функции, этим самым приобрести ограниченную и строго размеренную самодеятельность под общим главенством и надзором государства. Двойственность политической структуры в П. г. целиком отвечает двойственному положению господствующего класса, который, с одной стороны, нуждается в некоторой свободе для осуществления своих социально-экономических интересов, а с другой -- не желает делиться ни экономическими, ни политическими благами с еще не окрепшими и неорганизованными народными массами. Следующая стадия хозяйственного развития влечет за собой усиление масс, a вместе с тем и развитие демократического строя (ср. государственная власть). -- Литература: кроме сочин., указанных в ст. об отдельн. государствах (Великобритания, Германия, Франция и т. д.), о "государственной власти", "праве государственном" и "парламенте", см. В. М. Устинов, "Учение о народном представительстве" (1912); К. Н. Соколов, "Парламентаризм" (1912); К. Тахтарев, "От представительства к народовластию" (1907); С. А. Котляревский, "Конституционное государство" (1907); "Конституционное государство", сборник, изд. И. В. Гессена и А. И. Каминки (2 изд. 1905); Ю. Гачек, "Общее государственное право" (1912, ч. 1); М. Рейснер, "Государство" (ч. III, 1912).


М. Рейснер.


Энциклопедический словарь Гранат, т. 33 (1916): Поляновский мир -- Пуазель, стлб. 316--333