# По поводу непреложности законов государственной жизни

Сергей Юльевич Витте

## С. Ю. Витте


## По поводу непреложности законов государственной жизни


Содержание:


Предисловие

Предварительная поправка

Возвращение к первоначальной теме разномыслия

Доводы записки министра внутренних дел

Условия, при которых возникло положение о земских учреждениях 1864 г., и основные начала этого последнего

Отношение правительства к земству; последовательное стеснение деятельности земских учреждений и ограничение их компетенции

Отношение земства к правительству и его конституционная тенденция

Вопрос о преобразовании земств к началу 80-х годов. "новая эра"

Положение вопроса о земской реформе после 1 марта 1881 г.

Меры, принятые по отношению к земствам в первое время царствования императора Александра III. неудавшаяся попытка создать "Самоуправляющуюся местно землю с самодержавным царем во главе"

Меры, принятые графом Толстым по отношению к земствам. усиление правительственной власти. реформа 1890 г. и ее значение

Положение 1890 г. не объединило земской деятельности и не сделало из земств послушного орудия государственной власти

С изданием положения 1890 г. не исчезло недоверие к земству. земские ходатайства и их судьба

Закон 1890 г. не оказал благотворного влияния на земскую деятельность

Политическая тенденция не исчезла и в обновленном земстве

Мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, клонятся к полному упразднению жизни земства

Введение земских учреждений на окраинах и, в особенности, в западном крае не оправдывается политическими соображениями

Необходимость коренной реформы местного управления по одному общему плану

Заключение

Приложение No 1. Справка I

Приложение No 2. Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе

Приложение No 3. Справка III. Выборные учреждения в России до введения Положения о земских учреждениях 1864 г.

Приложение No 4. Справка IV. Сравнение бюджетов губерний земских и не-земских

Дополнительная краткая справка о дальнейшем ходе земского движения до Манифеста 17 октября 1905 года


## Предисловие


В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати. Тем не менее, она появилась в печати в 1901 году сперва нелегально в Штутгарте, под заглавием "Самодержавие и земство", с таким наивным откровением в предисловии: "Должны предупредить читателя, что нам попал в руки не безупречный список с этого чрезвычайно тщательно скрываемого документа, список, который нам пришлось подвергнуть обработке по догадкам". Затем через семь лет, в 1908 году, записка появилась в печати уже легально в С.-Петербурге под тем же заглавием, хотя без моего ведома и согласия с предисловием некоего анонима "Череванина", по-видимому, принадлежащего к тому же лагерю людей, как и издатель первого издания, которые временно потеряли равновесие под влиянием политического циклона, нагрянувшего на Россию в начале 1900-х годов и до сих пор еще окончательно ее не миновавшего. Так как сказанная записка, таким образом, сделалась достоянием читающей публики в не совсем точном и не полном виде, то я согласился теперь издать ее путем корректным, в полном виде и с двумя новыми добавлениями. Первое (дополнительная краткая справка о дальнейшем ходе земского движения до манифеста 17 октября 1905 года) - имеет целью выяснить, что дальнейшие события, после времени составления записки, до 17 октября 1905 года подтверждают общую идею, в ней проводимую. Второе - письмо ко мне покойного А.С. Суворина. По поводу моей записки я в свое время получил несколько писем от лиц, имевших возможность с нею ознакомиться; из них письмо А.С. Суворина заслуживает внимания, как исходящее от человека особливо даровитого, хотя преимущественно талантливого публициста, т.е. человека, не имеющего претензии направлять события, но ярко отражать их, точно в зеркале, так как они представляются, в данный момент значительной части общества.

Перехожу теперь к некоторым разъяснениям по существу.

У меня есть большой приятель, знаменитый ученый И.И. Мечников. Как-то раз мы с ним беседовали о значении наук вообще и не вполне сходились в оценке наук, изучающих физическую природу вселенной, и наук, касающихся государственно-общественной жизни человечества. Всемирно известный натуралист склонен придавать несравненно большее значение законам наук природы, как представляющим истины постоянные, и весьма сомнительно относиться к положениям наук общественных, как истинам шатким и меняющимся. Я со своей стороны думаю, что на свете нет ничего вечного. Никто не мог бы доказать, что те начала мироздания, которые признаются как бы незыблемыми, действительно таковы. Двигалась ли земля вокруг своей оси и вокруг солнца, скажем, три миллиона лет тому назад, именно по тем же математическим формулам, по которым это движение совершается ныне?.. Законы государственного и общественного устройства, конечно, несравненно более изменяющиеся, нежели законы устройства вселенной, но, тем не менее, они существуют и человечество в данное время им подчиняется. Таким образом, является не столько разность в существе, значения тех или других законов, сколько громадное различие в их долговечности. Существует несомненный закон государственной жизни человечества, в силу которого постепенное развитие местного самоуправления неизбежно ведет к государственному центральному самоуправлению. В силу тех же причин, которые обусловливают существование такого закона, если центральное самоуправление устанавливается ранее окончательного развития местного, то оно старается в возможно полном размере развить последнее. Это мы ныне наблюдаем, например, у нас: спешное стремление ко введению земских и городских самоуправлений там, где их не было, борьба Государственной Думы с Государственным Советом за введение волостного земства. Моя записка имела в виду, в силу этого закона государственного бытия, выяснить несоответствие и ненормальность принципа земского самоуправления, но, конечно, самоуправления настоящего, с принципом неограниченного самодержавия.

Последующие после составления сказанной записки события подтвердили с особою яркостью другой закон государственного устроительства. Несчастные войны быстро ускоряют в государстве расширение объема самоуправления, т.е. власти большинства и даже толпы. В подтверждение этого закона можно привести много примеров. Севастопольская война и введение земского и городского самоуправления в России. Франко-Прусская война и переход французской монархии к республике с громадным расширением начал самоуправления. Русско-Японская война и манифест 17 октября 1905 года... Теперь еще не настало время писать непристрастную историю событий, связанных с появлением сего исторического манифеста. Все документы, выясняющие эту эпоху, находятся еще под замками, в ожидании смерти их собственников. Но не подлежит сомнению, что если бы ни эта война, то переход от неограниченного Самодержавия к принципам, провозглашенным 17 октября, был бы тогда невозможен. Если бы это в будущем и случилось, то для сего потребовалось бы десятки лет...

В заключение, печатая настоящую записку под заглавием "По поводу непреложности законов государственной жизни" я не могу не вспомнить моих сотрудников по составлению ее: прежде и больше всего А.И. Путилова и затем Н.Н. Кутлера. В работе этой мне также помогал покойный профессор П.П. Цитович. Я еще должен оговориться, что лица эти, исполняя талантливо и усердно по долгу службы мои предначертания, выражали исключительно мои взгляды и мысли. Пользуюсь случаем принести сказанным моим бывшим сослуживцам сердечную благодарность.

Граф Витте С.-Петербург, 26 февраля 1914 г.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ПОПРАВКА

Предположение Министра Внутренних Дел о введении Земских Учреждений в Западном крае вызвало между нами обмен мнений по вопросу о политическом значении этих учреждений в системе нашего государственного управления, при чем Министр явился защитником земств и сторонником возможно широкого распространения их деятельности, мне же в обществе, куда проникли слухи о нашем принципиальном разногласии по указанному вопросу, приписывается предположение о полном упразднении земства и замене его строго бюрократическими учреждениями. Такому определению высказанного мною убеждения много также способствовала распространенная в публике копия со всеподданнейшего доклада моего по вопросу о расходах на народные училища*.

______________________

* Доклад этот следующего содержания:

М.Ф.

ДЕПАРТАМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО ВОПРОСУ О РАСХОДЕ НА НАРОДНЫЕ УЧИЛИЩА

На подлинном рукою Министра Финансов написано:

(Высочайшее соизволение последовало 12 февраля 1899 г. - С.-Петербург".

Ряд мероприятий, предпринятых по Высочайшим указаниям в Бозе почившего Государя Императора Александра III и Вашего Императорского Величества, несомненно упрочил наше финансовое положение. На ряду с этим, относительно наиболее обременительных для государственного казначейства расходов Военного и Морского ведомств можно иметь уверенность, что расходы эти не превысят в течение ближайших лет тех пределов, которые определены для них установленными с Высочайшего Вашего Величества соизволения нормальными бюджетами. Все это дает Министру Финансов возможность, - если сказанная уверенность не окажется тщетною, - озаботиться обращением средств, которыми может располагать государственное казначейство, на другие, наиболее назревшие, государственные потребности. В этом отношении, следуя Высочайшим указаниям Вашего Величества, Министр Финансов не может не поставить на первую очередь потребностей народного образования и, в частности, наиболее нуждающегося в распространении начального обучения.

Дело начального народного образования находится у нас на попечении собственно двух ведомств: Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения, так как состоящие в распоряжении других ведомств специальные низшие училища весьма немногочисленны и в смысле общего начального образования народа не имеют серьезного значения.

В дополнение к пожертвованиям и другим частным источникам, из сумм государственного казначейства ассигнуется по смете Святейшего Синода на содержание церковно-приходских школ и школ грамоты, а равно и на надзор за этими школами 4 953 841 руб. К этой сумме, по моему предварительному соглашению с Обер-Про-курором Святейшего Синода, предположено добавить с 1 января 1900 года 1800 000 руб. По смете Министерства Народного Просвещения на приходские и начальные народные училища, на учительские семинарии, приготовляющие учителей для народных школ, и на надзор за народными училищами ассигнуется 4 402 836 руб. К этим же ассигнованиям нужно причислить около 1 200 000 руб., которые расходуются на начальные народные училища из состоящих в непосредственном распоряжении правительства земских сборов тех местностей, в которых не введены земские учреждения. Но кроме всех этих сумм, расходуемых по непосредственным распоряжениям правительственных учреждений, начальные народные училища содержатся также и на земские средства. На этот предмет из земских сборов расходуется около 7 миллионов рублей. Суммы эти расходуются по распоряжениям земских учреждений, но так как все земские расходы производятся на счет сборов, взимаемых с того же населения, то всякое излишнее земское обложение настолько же лишает правительство возможности пользоваться платежными силами населения, как источником государственных доходов. Ввиду этого нет основания полагать, что обращение на дело начального народного образования взимаемых земскими учреждениями сборов в чем-либо облегчает задачи правительства, так как, будучи взимаемы с одного и того же населения, суммы, расходуемые по сметам Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения, по существу не отличаются от сумм, расходуемых по распоряжениям земских учреждений.

При существующем строе земского хозяйства, со стороны земских учреждений вполне понятно желание перелагать на государственное казначейство те или другие из лежащих на них обязательных расходов. Но такое переложение, как показывает практика, не бывает сопряжено с облегчением населения, так как, освободившись от известных расходов, земские учреждения тотчас же обращают оставшиеся свободными суммы на другие потребности, в том числе и на открытие новых училищ. В применении к земским расходам на содержание учебных заведений, не раз возникавший вопрос, не следует ли принять на государственное казначейство все эти расходы, конечно, без особого затруднения мог бы быть разрешен в положительном смысле, но лишь при условии или передаче соответствующих сборов в пользу казны или обязательного снятая соответствующей суммы с населения, так как в противном случае правительство, в конце концов, было бы вынуждено прибегнуть к дополнительному обложению того же населения.

Таким образом, упадая в сущности на одни и те же платежные источники, расходы по содержанию начальных народных училищ распределяются по трем категориям. Разделение расходов по сметам Святейшего Синода и Министерства Народного Просвещения не представляет ни по существу дела, ни в финансовом отношении никаких затруднений, так как и те и другие расходы находятся по общему порядку на попечении Министерства Финансов и подчиняются общей системе испрошения и разрешения. В ином положении оказываются расходы третьей категории. Находясь в зависимости от земских учреждений, расходы эти являются как бы самостоятельными и не связанными с правительственными мероприятиями по развитию народного образования, а при такой неопределенности границ деятельности на одном и том же поприще - с одной стороны, земских учреждений, а, с другой, ведомств Святейшего Синода и Народного Просвещения - затрудняется и выработка определенного плана действий по распоряжению народных училищ.

Полагая со своей стороны полезным совместное обсуждение возникающих по этому делу вопросов, со стороны высших представителей заинтересованных ведомств, приемлю долг Всеподданнейше испрашивать: не благоугодно ли будет Вашему Императорскому Величеству возложить на особое совещание под председательством Обер-Прокурора Святейшего Синода из министров - Внутренних Дел, Финансов и Народного Просвещения - обсуждение вопросов о том, следует ж оставить без изменения существующий порядок открытия начальных народных училищ и производства расходов на их содержание, или же следует принять надлежащие меры для установления в этом деле более определенного положения и в таком случае, в чем меры сии должны заключаться.

Статс-Секретарь Сергей Витте.

______________________

Так как указанная формулировка наших мнений, на мой взгляд, не вполне соответствует их сущности, то прежде всего я считаю необходимым в самых кратких чертах напомнить ход дела и содержание наших записок.

Министру Внутренних Дел известно, что ни общего вопроса о политическом значении земских учреждений, ни, в частности, вопроса об изъятии из ведения их народного образования по собственному почину я не возбуждал. Вопрос о сосредоточении для народного образования в руках Правительства поднят был Министром Внутренних дел в представленной Государю Императору 5 ноября 1897 г. всеподданнейшей записке. Записка была передана на обсуждение Особого Совещания, которое признало необходимым, чтобы принятие земских народных училищ в правительственное заведование совпало с таким благоприятным состоянием средств государственного казначейства, когда возможно будет увеличить размер кредита на начальное народное образование сравнительно с расходами на этот предмет земских учреждений. Во исполнение сего Высочайше утвержденного мнения Совещания и признавая, со своей стороны, потребность народного образования одной из самых важнейших нужд государственных, я, по долгу Министра Финансов, счел своей прямой обязанностью возбудить вопрос о расходах на начальное обучение, как только средства государственного казначейства дозволили сделать это.

Что же касается общего вопроса о политическом значении земских учреждений, то и в этом отношении я высказал свой взгляд лишь вследствие предположения Министра Внутренних Дел о территориальном расширении деятельности названных учреждений. В моем официальном отзыве я доказывал полную неприменимость их к Западному краю, а равно к губерниям Астраханской, Архангельской, Оренбургской и Ставропольской, но вовсе не касался указанной принципиальной стороны вопроса. Мои сомнения относительно соответствия земств нашему государственному строю высказаны в особой, совершенно конфиденциальной записке, сообщенной мною только Министру Внутренних Дел и весьма немногим лицам, занимающим высокое положение в административной иерархии. В записке этой я доказывал, что самоуправление в той форме, в какой оно выражается в нашем земстве, т.е. не в форме узко сословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно или будет плохим средством управления, или правильное и последовательное развитие начал его неизбежно приведет к властному участию выборных представителей населения в законодательстве и в верховном управлении. В подтверждение высказанного мною взгляда, я, в самых кратких чертах, сослался на опыт истории Западной Европы, заметил вскользь, что подтверждение моей мысли можно найти в ученой литературе, и несколько более подробно остановился на недостатках, обнаружившихся в деятельности земских учреждений и на вполне ясно обрисовавшемся у нас за 35 лет существования земства политическом стремлении его выйти из области подзаконного управления, распространить свое участие на область правления верховного.

Не предлагая упразднения существующих у нас земских учреждений, которые стали уже совершившимся фактом русской государственной жизни и при настоящем положении дела не представляют еще серьезной опасности для целости нашего государственного строя, я, исходя из изложенных выше соображений, высказал, однако же, мысль о том, что всякое дальнейшее, т. е. и проектированное Министром Внутренних Дел территориальное расширение деятельности земства, не соответствует государственной пользе и что для блага страны вообще и, в частности, для урегулирования отношений земских учреждений к местным органам Правительства и к центральной власти - отношений, которые я, со своей стороны, никак не могу признать нормальными, - гораздо более целесообразна коренная реформа нашего местного управления, представляющего собою какое-то пестрое наслоение на обветшалом основании Положения о губерниях Императрицы Екатерины II.

Таким образом, из содержания моей записки никоим образом не мог быть сделан тот вывод, будто я имел в виду упразднение существующих, т.е. уже действующих земских учреждений. Наоборот, я категорически высказался за их сохранение, так как полагал и полагаю, что с реформой местного управления, с созданием на местах деятельной и живой правительственной власти Правительство может отнестись к земским учреждениям более спокойно и с большим доверием, а потому может предоставить им большую свободу в точно очерченном круге их ведомства.

В ответе своем Министр Внутренних Дел ставит вопрос уже на иную точку зрения. Он находит, что "сомнение в соответствии начала местного самоуправления основаниям государственного уклада России, краеугольным камнем коего является политическое самодержавие, сосредоточенное в лице Царя, ни с кем не разделяющего полноты своей власти, равносильно сомнению в правомерности всего почти административного строя Империи" и что "если призвание местных жителей к самостоятельному заведованию своим общественным хозяйством к отправлению, в пределах закона, поддающихся местному ограничению задач управления, влечет за собою возникновение воззрений, строя, привычек и укрепление начал, способных, хотя бы в отдаленном их развитии, колебать и ослаблять нравственные основы самодержавия, - местное самоуправление во всех его видах не может быть терпимо ни одной минуты. Оно должно быть, чего бы то ни стоило, - немедленно и повсеместно упразднено с заменою строжайшею иерархическою централизацией всех отраслей управления" (записка, стр. 3). Поставив, таким образом, несколько иной общий вопрос - опасно ли самоуправление во всех без исключения видах его для самодержавного строя, - Министр дает засим отрицательный ответ, уже применительно к этому вопросу, причем подробно и обстоятельно разбирая, но не всегда точно формулируя* доводы моей записки, он указывает, что Россия, по преимуществу, страна местного самоуправления, так как кроме земств, кочевья, улусы, аулы, а также всякого рода общества и самые разнообразные сословные союзы покрывают ее сплошной сетью, образуя в большинстве отраслей управления нижние устои, на которых, как на основании, зиждется вся система государственной администрации.

______________________

* Кроме тех неточностей в изложении моего мнения, которые будут указаны далее, нельзя не отметить, что на стр. 4 в цитате: "Все означенные отдельные черты самоуправления в своей совокупности более всего характеризуют конституционный режим, идеалом которого представляется такой порядок управления, при котором во всех государственных учреждениях могли бы совместно действовать как правительство, так и общественные классы", после слов: "Все означенные отдельные черты самоуправления" пропущены слова: "хотя и встречаются в государствах разного типа, но". Пропуск этой фразы в цитате, взятой в кавычки, имеет существенное значение; фраза эта делает в значительной степени излишними убедительные, на первый взгляд, рассуждения записки Министра, изложенные на стр. 6-8, где доказывается, что приведенные в записке Министра Финансов отдельные черты органов самоуправления присущи и учреждениям государств неконституционных.

______________________

Отрицая затем всякую связь местного самоуправления с конституционным строем, на том основании, что первое относится к области подзаконного управления, а второй - к области правления верховного, Министр Внутренних Дел полагал, что ни опыт истории народов Запада, ни наука права не подтверждают означенной связи. История Запада вообще, по его мнению, не может служить примером для сравнения, ибо все германо-романские государства развивались на исторической и бытовой почве, совершенно отличной от славяно-русского мира. Тем государствам всегда были присущи идеи конституционализма, "русский же народ", повторяет вслед за Аксаковым записка Министра Внутренних Дел, "есть народ не государственный, - т.е. не стремящийся к государственной власти, не желающий для себя политических прав, не имеющий в себе даже зародыша народного властолюбия". Этому не государственному народу, утверждает далее записка, искони присущи были начала самоуправления, но это самоуправление не имело и не может иметь политического значения, и потому может и должно быть рассматриваемо только как орган мастной земско-хозяйственной организации, и должно быть оцениваемо, - как всегда оценивали его Русские Государи, - единственно с точки зрения целесообразности и пригодности тех или иных его форм к практическим потребностям времени. Категорически отрицая, что скрытая мысль при учреждении земств была политическая, записка проводит, далее, тот взгляд, что все те печальные стороны в истории земских учреждений, которые привели в 1890 году к пересмотру положения 1864 года, были исключительно следствием несовершенства этого последнего закона, "незаконченности административной реформы", в частности, - следствием того, что земские учреждения, "как стоящие вне общей системы управления и потому не имевшие, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интересы в центральном управлении, явились как бы врагом административных властей вообще" (стр. 42). Никаких поползновений на участие в верховном управлении земство, по словам записки Министра Внутренних Дел, никогда не имело и никакой борьбы с правами Правительства не вело. "Призрак конституционных стремлений" появился благодаря "психологической аберрации" "в разгаре страстей, исключавших спокойное обсуждение дела" (стр. 43), он вызван был излишнею подозрительностью как администрации, так равно и консервативной части печати (в особенности покойного М.Н. Каткова), которые склонны были везде и всюду усматривать конституционные идеи и мечтания. Закон 1890 г., заявляет записка, если не окончательно, то в значительной степени устранил недостатки в организации земских учреждений; необходимы только дальнейшие меры в том же направлении, но для сего, по мнению Министра, требуется не общая реформа нашего местного управления, которое, как признается в записке (стр. 5), представляет собой "ряд постепенных наслоений и надстроек", - а "надлежит, не торопясь и не увлекаясь внешнею логичностью той или иной предлагаемой в основание его системы, идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений" (стр. 62). В частности, говорится далее, для упорядочения местного управления необходимо преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление и дополнение состава Присутствий по земским и городским делам "должностью непременного члена с надлежащим служебным положением и окладом" (стр. 65). Записка выражает при этом сожаление, что означенные столь полезные и необходимые мероприятия до сих пор не состоялись, потому что не встретили сочувствия со стороны финансового ведомства.

Указав, засим, на преимущества органов самоуправления в деле заведования местным хозяйством по сравнению с учреждениями бюрократическими, записка полагает, что нет оснований медлить распространением земских учреждений и на Западный край, так как политическое значение их в этом крае может быть только благоприятное, в смысле укрепления русского в крае влияния. В заключение в записке высказывается та мысль, что самоуправление развивает в народе самодеятельность, дает ему "навык и инстинкт организации, который является единственно лишь следствием долгой привычки к самоустройству и самоопределению", полное же подавление в обществе самодеятельности, полное упразднение всех видов самоуправления обратит его в "обезличенные и бессвязные толпы населения", в "людскую пыль"... (зап., стр. 76-77).

По всестороннем рассмотрении всех приведенных соображений записки Министра Внутренних Дел, долгом считаю принести Министру мою искреннюю благодарность за то внимание, с каким он отнесся к затронутому мною вопросу и к тем немногим, больше намеченным, чем изложенным в моей записке доводам, которые приведены были в подтверждение высказанного мною взгляда. В записке Министра имеется полный исторический очерк земских учреждений в России, обстоятельно изложен взгляд на земство писателей славянофильского направления, имеется и критическая оценка теории Шейста. Тем не менее, несмотря на такой всесторонний разбор моего мнения, доводы Министра, к величайшему моему сожалению, не поколебали высказанного мною убеждения; наоборот, полнота их, едва ли не исчерпывающая возможных возражений, еще более укрепила меня в правильности моего воззрения, так как по существу всех приводимых доказательств у меня возникает целый ряд сомнений, которые я и считаю долгом представить на оценку и благоусмотрение Министра Внутренних Дел. Сомнения эти имеют для меня тем большее значение, что вся аргументация записки Министра невольно наводит на мысль, насколько проводимые в ней взгляды отвечают той политике Министерства Внутренних Дел, какой оно держалось при теперешнем Министре и при его ближайших предшественниках. Разумею политику по отношению к земствам.

ВОЗВРАЩЕНИЕ К ПЕРВОНАЧАЛЬНОЙ ТЕМЕ РАЗНОМЫСЛИЯ

Обращаясь теперь к рассмотрению доводов Министра Внутренних Дел, я прежде всего не могу не заметить, что в самом корне нашего разногласия кроется некоторое недоразумение. Говоря о несоответствии самоуправления самодержавному строю государства, я разумел и продолжаю разуметь не все и всякие виды самоуправления, а исключительно основанные на выборном начале всесословные учреждения, коим, в пределах закона, вверяется заведование делами, касающимися государственного управления данной местностью и всего ее населения, т.е., как правильно указано в записке Министра, в основных чертах разумел то, что разумеет под самоуправлением и господствующая ныне в науке государственная его теория. Но я вовсе не имел в виду и не считал для самодержавия опасною деятельность разного рода корпораций, обществ, сословных или профессиональных союзов, которые хотя и входят как отдельные единицы в общий состав государственного строя и по отношению к своим членам иногда даже осуществляют некоторые административные функции, но заведуют лишь своими собственными делами, не касаясь ни общих задач государственных, ни всего населения данной местности.

Во избежание возможных на этот счет недоразумений, в записке моей на стр. 1-2, предпослана была прямая оговорка в указанном смысле: в ней прямо выражено, что я имел в виду только земства, которые в системе нашего государственного управления лишь одни являются всесословными представительными учреждениями, осуществляющими на местах по отношению ко всем классам населения задачи общегосударственного управления, и что доводы мои никоим образом не направлены против дворянских и иных сословных самоуправлений, ни даже против участия людей местности, совместно с органами Правительства, в суде и управлении (см. стр. 47 записки). Тем не менее, несмотря на такую ограничительную оговорку, которая, как видно из примечания на стр. 1-2 записки Министра Внутренних Дел, понята вполне правильно, - весь его ответ построен на приписанном мне стремлении упразднить самоуправление во всех его видах и проявлениях, и все доводы ответа имеют в виду не только и, даже вернее, не столько земские учреждения, сколько всякую самодеятельность общества, самоуправление в самом широком значении этого слова: заодно и наравне с земствами под защиту взяты даже такие этнографические самоуправления, как аулы, улусы, инородческие кочевья и т.п. Отвергая как распространенную в прежнее время общественную теорию самоуправления, так и господствующую ныне теорию государственную, записка обращает внимание на то, что наши сословные общества ведают некоторые дела, прикосновенные к сфере государственного управления, и отсюда делает заключение, что, говоря о местном самоуправлении, нельзя проводить разницы между ними и земствами. Больше того. По мнению записки, из понятия органов самоуправления нельзя исключать и единоличные должности предводителей дворянства, мировых судей, сословных и присяжных заседателей. Под это же понятие должны быть подведены и земские начальники (стр. 31); они тоже (хотя и не безвозмездно) осуществляют у нас идею английских мировых судей - этих почетных (безвозмездных) органов selfgovernment'a. Очевидно, что и с этой стороны записка отвечает не на поставленный мною вопрос - соответствует ли земское самоуправление самодержавному строю государства, а на другой, для меня в той же мере, как и для Министра Внутренних Дел, совершенно бесспорный вопрос, - совместимо ли с самодержавием самоуправление в самом широком значении этого слова, во всех его видах.

Такую постановку вопроса и формулировку моего взгляда я никоим образом не могу признать правильными и, со своей стороны, решительно затрудняюсь согласиться с мыслью и даже с представлением о том, чтобы в строе государственного управления одно и то же политическое значение могли иметь инородческие стойбища и земства, ремесленные управы и присяжные заседатели, улусы и предводители дворянства, и т.д. - все эти общественные союзы, сословия, должности и учреждения столь разнообразные, как по происхождению и мысли законодателя, так и по своим задачам, целям, положению, правам и обязанностям. Поэтому в настоящем моем ответе я нахожу существенно необходимым - прежде всего более подробно выяснить, какую собственно форму самоуправления считаю я не отвечающей самодержавной форме правления и почему аулы, улусы, кочевья и т.д. - я не считаю опасными для нашего государственного строя.

"Самоуправление" в широком значении этого слова (selfgovernment) принадлежит к числу тех терминов, которые в логике называются относительными. "Самоуправление", говорит Лабанд, "есть понятие, противоположное понятию нахождения под чужим управлением"*. Под такое широкое, почти беспредельное определение, очевидно, могут быть подведены многообразные формы, как те, на которые указывает записка (кроме разве земских начальников), так и многие другие, которых даже ее составители не решились приравнивать к земству, как напр., духовные ордена, монастыри, религиозные общежития, клубы, кружки, биржи, торговые камеры, акционерные компании, артели, общества лоцманов, разные trusts и так далее.

______________________

* Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, I., S. 103.

______________________

Едва ли даже необходимо привлекать науку для доказательства такой очевидности, как то, что система государственного управления, основанная на началах общего закона и самоуправления, - это одно; а всякого рода своеправные (автономические), действующие по своим установкам союзы - совсем другое. Самые элементарные сведения из любого сочинения об обществе и государстве уясняют эту разницу. Но раз записка Министра Внутренних Дел упрекает меня в "смешении понятий" (стр. 6), то нужно сказать несколько слов, какая разница в политическом отношении между различными видами автономии, с одной стороны, и самоуправлением, как системой государственного управления, с другой.

Во всяком государстве существует целый ряд разнообразных союзов, основанных на принципе самоуправления в смысле автономии, но по своему происхождению, по цели, для которой они образуются, по своим отношениям к верховной власти союзы эти существенно между собою разнятся и имеют далеко не одинаковое политическое значение.

Первую группу составляют религиозные единения. Таких единений бесконечное разнообразие, именно в той церкви, которая исключительно и непримиримо построена на начале абсолютной монархии, т.е. в церкви католической. Эти союзы могут быть оставлены в стороне. Они любопытны здесь, разве как наглядный пример полного согласия между абсолютно монархическим строем верховной власти и самой широкой свободой сложения единоличных сил и стремлений - в коллективные единицы, организованные для определенных целей.

Столь же, и даже более, разнообразна другая группа союзов - частноправового характера.

Подчиняясь государству, как высшему целому, как союзу всего народа, управляемого верховною властью, человек не перестает быть свободным членом такого частного общества, преследует и в этом качестве свои частные цели, имеет свои права, совершенно отличные и независимые от тех прав, которые принадлежат ему, как гражданину. В качестве частного лица он вступает в общение с другими частными же лицами; отсюда возникают многообразные юридические, экономические, умственные и нравственные отношения, совершенно отличные от отношений политических. Государство управляет совокупными интересами народа, но вся область личной деятельности человека - материальной и духовной - в науке, искусстве, промышленности - лежит вне общей сферы государственного воздействия. В этой области так называемых частноправовых отношений возникают самые разнообразные самоуправляющиеся союзы, образующиеся для тех или иных специальных определенных целей: ученые и учебные корпорации, благотворительные и другие общества, коммерческие компании, клубы и пр. Иногда в своих целях государство само учреждает подобные общества или поддерживает их деятельность, облекает их даже известными полномочиями; но очевидно, что все эти общества, существование коих зиждется на простом начале свободы общения, могут существовать в государствах всех типов и по существу своему в системе государственного строя политического значения не имеют.

Третья группа - те самоуправляющиеся союзы, которые образованы для более широких целей, выходящих уже из области частноправовых отношений. Таковы общины* как небольшие союзы местных жителей во имя общих интересов, таковы сословные общества, как союзы известного разряда лиц, отличающихся от других особыми правами. Союзы этого рода соприкасаются уже с областью государственных интересов; иногда государство предоставляет им даже осуществлять известные права над их сочленами, из чего, однако, не следует, что они тем самым становятся органами государственной власти. Они остаются самостоятельными общественными союзами, которые управляются издаваемыми государством законами и состоят под контролем власти государственной, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей. Такого рода союзы составляют переход от права частного, имеющего в виду пользу отдельных лиц, к праву государственному, имеющему в виду интересы государства как целого. Указанные союзы, в особенности сословия, созданные историческим развитием государства, обладающие известными политическими правами и обязанностями, до известной степени связаны с политическим устройством страны** и при известных условиях могут иметь даже влияние на всю систему управления. История знает примеры, когда отдельные сословия, не ограничиваясь охранением своих прав и интересов, стремились захватить всю государственную власть в свои руки. Но та же история показывает, что случалось это по преимуществу там, где сословиям предоставлялось ведать не одни только свои сословные интересы, осуществлять власть по отношению к своим сочленам, но и значение представителей интересов данной местности, как известной административной единицы. До тех же пор, пока сословия выполняют только свое прямое назначение, занимаются исключительно только своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции, по отношению к другим или всем вместе, по управлению административными делами данной местности, указанные стремления их для центральной власти не опасны. Существенное в этом отношении значение имеет разобщенность их интересов. Пользуясь этой разобщенностью, Правительство против политических притязаний одного сословия всегда может находить опору и противовес в других***.

______________________

* На первом плане - общины сельские. Основа административной организации - экономическая (иногда и фискальная). Эту основу составляют отношения по земле, т.е. по той ограниченной площади, на которой, в ряде поколений, от дедов и прадедов, население имеет жилье и добывает средства к существованию. Каков бы ни был режим этих отношений (ежегодное занятие участков, общинное владение, оброчная подчиненность, полная собственность) в данный момент, в них всегда можно разглядеть те способы и приемы, по которым происходило размещение населения по территории государства, быть может, до его образования, т.е. происходило начало оседлости. Преобладание отношений по земле и связанных с ними интересов придают сельскому населению такие духовные особенности (ср. Buchenberger, Agrarwesen und Agrarpolitik, 1 Theil, S. 49 и след.), которые делают его безразличным ко всему, что выходит за пределы политики своей колокольни. Против такой косности бессильна даже та обработка, какой в этом направлении уже сто лет подвергается, напр., французский крестьянин. Наш крестьянин занят на сходах раскладкой податей, разверсткой сенокосов, назначением времени и места выпасов, распределением поземельных участков, учетом своих сборщиков, распиванием разных магарычей и т.п. Кроме того, он неграмотен или полуграмотен - какая же тут может быть политика.

** Сельские, т.е. по своей основе земледельческие общины определяют и охраняют это устройство больше, чем другой фактор: в них заключена сила социального упорства, а следовательно, и политической устойчивости страны (Riehl).

*** Лучшей характеристикой этого положения может служить пример из недавнего прошлого нашей истории. В период 1858-1865 гг. некоторые дворянские собрания (Московское, Тверское и др.) во всеподданнейших ходатайствах своих заявляли о необходимости общего дворянского представительства, о праве земли русской иметь своих выборных для совета верховной власти, т.е., иначе говоря, о даровании конституции. Но несмотря на то что заявления эти сделаны были в самый разгар либеральных веяний, когда даже М.Н. Катков увлекался мыслью о создании всероссийского земского собора, они не нашли поддержки даже в наиболее либеральных слоях русского общества, мечтавших о конституции и видевших в ней залог всякого дальнейшего благополучия и преуспеяния России. Известно, что в адрес Московского дворянства о "созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству", Император Александр II ответил отказом, заявив вслед за тем в рескрипте Министру Внутренних Дел, что "ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно от Верховной Власти", и этот отказ Императора на конституционное прошение вызвал среди представителей либерального направления едва ли не сочувственное отношение. "Выходка московского дворянства", писал Кавелин в частном письме, "скорее отдаляет нас от этой цели (конституции), выказывая все наше малолетство и пошлость. Высказывая бессильную злобу и запоздалое сожаление о блаженной памяти крепостном праве, дворянство московское только раздражает против себя Царя, всех людей, видящих дальше своего носа, и все прочие сословия. Из Коломны крестьяне прислали по этому случаю адрес Государю. Пора бросить глупости и начать дело делать, а дело теперь в земских учреждениях и нигде больше" ("Вестник Европы", 1886 г. Октябрь, стр. 758, 759). Даже в "Колоколе" ходатайство Московского дворянства встретило ироническое отношение: "Царь земщины", писал Герцен в статье "Прививка конституционной оспы", "отделался на первый случай удачнее безземельного Царя". Задержки стремлений одного сословия противовесом, если даже не противодействием другого, имели место, напр., и в истории нашего Остзейского края. Прибалтийское рыцарство никогда не могло получить того преобладания в крае, какое имела в Польше шляхта. Одна из главных причин в том, что горожане Остзейского края совсем не то, что мещане Речи Посполитой.

______________________

Но от всех указанных самоуправляющихся союзов, от частных обществ до обществ сословных включительно, существенно отличается, говоря словами записки Министра Внутренних Дел, "призвание населения к местному самоуправлению в более широких, чем самоуправление сословное, пределах" (стр. 75), "самоуправление в современном понятии этого слова" (стр. 12), в смысле народного представительства в сфере местного государственного управления. По определению Л. Штейна, само управление это имеет своим предметом не представительство того или другого интереса, даже не выполнение той или другой отдельной задачи государства, а совокупность всех государственных задач, поскольку таковые способны ограничиваться местностью*. Местное самоуправление в таком значении, как справедливо указывает та же записка (стр. 12), в государствах континента Западной Европы появляется только в XIX веке и характеризует собою не самостоятельное заведование разного рода общественными союзами их собственными делами, а известную систему государственного управления, известное устройство местной администрации - возложение на местное общество самостоятельного осуществления задач государственного управления - "призвание местного населения, в лице некоторых его элементов или же в лице уполномоченных, к участию, в пределах закона, в делах государственного управления".

______________________

* L. Stein, Die vollziehende Gewalt, 2 Th, 2 Aufl, S. 198.

______________________

В этом последнем смысле, в смысле известной системы государственного управления, самоуправление является понятием всецело политическим, и только об этой его форме и можно ставить вопрос, насколько соответствует она самодержавному строю государства.

В подтверждение этого положения можно было бы привести много теоретических рассуждений, ряд исторических примеров, сослаться на выдающиеся научные авторитеты, но это завело бы слишком далеко.

Я далек от мысли притязать на оригинальность и творчество в построениях из области государственного права или науки об обществе. Представленная выше классификация различных союзов не имеет ни исчерпывающей полноты в исчислении, ни осязательной точности в различении. Классификация представлена лишь для напоминания, а также и для устранения сделанного мне упрека в "смешении понятий".

Настоящая записка имеет целью выяснение и разрешение практического вопроса, а не научное исследование, да кроме того и по существу такое исследование едва ли необходимо, ибо весьма вразумительные разъяснения разницы, какая существует между самоуправлением, как системой государственного управления, и разного рода самоуправляющимися союзами, можно найти в тех курсах и учебниках Государственного Права, на которые ссылается записка Министра Внутренних Дел, а для желающих ознакомиться с этим вопросом более обстоятельно можно рекомендовать классические труды Лоренца Штейна и Гнейста, а также исследования новейших авторитетов западноевропейской науки, напр., Розина и др.*

______________________

* "Самоуправление", говорит проф. Градовский, "прежде всего государственное явление, т.е. предполагает существование сильной и единой государственной власти... В этом отношении должно различать самоуправление в новом смысле от общего понятия о самоуправлении, как о правительственной деятельности неправительственных лиц... Сосредоточение всех земских интересов в руках крупных землевладельцев, облеченных правом суда, вотчинной полиции, не будет самоуправлением, а остатком средневековых порядков... Самоуправление начинается с призвания всех заинтересованных лиц к заведыванию местными интересами" (История земского самоуправления в России, стр. LXXVIII). Характеристическою чертою самоуправления в современном значении слова, т.е. как системы местного управления, профессор считает призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства и указывает на два основных его признака: 1) самоуправление должно иметь те же задачи, которые имеет общее управление в государстве и 2) самоуправление должно действовать на правах государственной власти (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 28 и след.); ср. Свешников, Русское Государственное Право, т. И, с. 132.

Розин указывает, что когда мы называем самоуправлением самостоятельность известного единения, образующего из себя отдельное юридическое лицо и имеющего свои самостоятельные интересы, отличные от интересов государственных, то мы пользуемся термином "самоуправления" в ином смысле, чем когда мы тем же термином обозначаем осуществление населением известных задач государственного управления. В первом случае, по мнению Розина, самоуправление имеет значение юридическое, во втором - политическое, и названный ученый сожалеет о бедности языка, не позволяющей дать каждому из этих видов самоуправления особого наименования (Н. Rosin, Souveranitet, Staat, Gemeinde, Selbstverwaltung. Annalen des Deutschen Reichs. 1883. S. 319 u. fl.).

Гнейст, который, как известно, исследовал в своих трудах самоуправление специально, как политическое понятие, находит, что неправильно усматривать самоуправление в деятельности сословных местных союзов городских и сельских общин. Самоуправление начинается, по мнению Гнейста, лишь после того, как подобного рода единения лишились власти и все им подобные частные формации оказываются подчиненными государству. (Gneist, Englisches Verwaltungsrecht, I, S. 263. Его же. Selfgovernment, S. 70. 882 u. fl. Его же, Die preussische Kreisordnung. S. 9).

Мнение по тому же предмету Л. Штейна, см. справку No 1.

______________________

Притом же, подробные разъяснения по этому предмету излишни еще и потому, что, по-видимому, различие между самоуправлением в широком значении этого слова и в тесном, в техническом смысле (системы местного управления) в сущности ясно и для составителей записки Министра Внутренних Дел. По крайней мере, когда дело идет о политической истории Западной Европы, записка, весьма даже определенно, высказывает, что "самоуправления в смысле сколько-нибудь отвечающем современному понятию этого слова в государствах континента Западной Европы до XIX столетия не существовало вовсе" (стр. 18). Но, отрицая такое значение за средневековыми муниципиями, за немецкими Landstande и за французскими провинциальными собраниями, записка в то же время, как только дело касается России, забывает и мой основной тезис и указанные свои собственные рассуждения и начинает подводить под понятие самоуправления всякого рода союзы и учреждения, от губных старост XVI века до современных кочевых инородцев с их наследственными зайсангами, до земских начальников включительно, в твердой уверенности, что и эти чиновники Министерства Внутренних Дел тоже осуществляют идею самоуправления (стр. 31). В результате этих распространений мне приписывается желание упразднить самоуправление в самом широком значении этого слова, подавить в сущности всякую самодеятельность общества.

Только в отвлеченной теории можно представить себе такое государство, в котором всякая общественная деятельность была бы заменена деятельностью чиновников и вся сфера частноправовых интересов регулировалась бы органами Правительства. Можно с уверенностью сказать, что в подобном государстве все население было бы обращено в "бессвязные толпы", в "людскую пыль". В частности, едва ли Министерство Финансов может быт заподозрено в затаенном желании или в стремлении подавить всякую общественную самодеятельность в России или обвинено в склонности усматривать в каждом выражении общественного мнения, в каждом общественном движении политическую подкладку. Наоборот, в сфере своей деятельности финансовое ведомство всегда прислушивалось к общественному мнению и к заявлениям представителей тех или других специальных интересов, всегда стремилось к тому, чтобы общество принимало живое участие в деятельности Правительства, и как в разработке законопроектов в центральных учреждениях, так и в исполнительной деятельности местных органов, всегда старалось привлекать представителей общества к совместной работе со своими чиновниками. Со своей стороны, я глубоко убежден, что только с населением, способным к самодеятельности, может быть сильно государство и что здравая политика Самодержавной Империи должна быть направлена к возможно широкому развитию общественной деятельности в сфере частноправовых интересов, должна относиться с доверием ко всем ее проявлениям, не касающимся непосредственно государственного устройства, его внутреннего и внешнего управления. Поэтому еще раз повторяю: вся записка моя имела в виду исключительно земские учреждения, как систему местного управления, но отнюдь не частные общества, не мелкие общины и сословные союзы, т. е. не самодеятельные общества в широком смысле слова, как то полагает записка Министра Внутренних Дел.

ДОВОДЫ ЗАПИСКИ МИНИСТРА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Восстановив таким образом первоначальную тему нашего разномыслия, перейду теперь к рассмотрению отдельных положений и пунктов записки. Теоретическая часть ее состоит, главным образом, из частных возражений по поводу отдельных соображений и выражений той записки, на которую служит ответом, но, насколько можно судить из общего хода рассуждений, доводы ее сводятся к следующим пунктам:

1) система местного управления не зависит от политического строя государства;

2) органы самоуправления ни по существу, ни по своим отношениям к верховной власти не разнятся от органов бюрократических и потому в той же мере, как эти последние, отвечают самодержавному строю государства;

3) наука права и история конституционных хартий не подтверждают связи местного самоуправления с конституционным режимом;

4) история Запада не может служить примером для сравнения, ибо все германо-романские государства развивались на исторической и бытовой почве, совершенно отличной от славяно-русского мира;

5) Россия - по преимуществу страна местного самоуправления; такова она в настоящем, таковою была всегда, останется и в будущем; самоуправление (местное), говорит записка, предуказано всем ходом нашей истории, особенностями общественного уклада России и даже географическим ее расположением (стр. 1,25,62-63).

К пункту 1-му

Система местного управления должна быть однородна с общим политическим строем государства

Когда ставится вопрос, соответствует ли организация местного управления, на началах самоуправления, самодержавному строю государства, то первое сомнение, которое прежде всего должно быть устранено, заключается в том, - находится ли вообще система местного управления в связи и в согласии с системою управления центрального, верховного, т.е. со всем политическим строем данного государства.

Записка Министра Внутренних Дел отвечает на этот вопрос, по-видимому, отрицательно; она полагает, что система управления местного вообще не стоит в связи с системой правления верховного и что, в частности, самоуправление, как одна из форм управления местного, не противоречит самодержавному строю государства.

Записка утверждает, что мнение, будто местное самоуправление осуществляет собою конституционный принцип на местах, основано на "смешении понятий", так как народное представительство и местное самоуправление разнятся между собой не количественно, не степенью развития одного и того же начала или объемом отправляемых задач, а качественно - существом их деятельности и свойством представляемой им власти; первое относится к области правления верховного, второе - к области управления подзаконного. Наука, говорит записка, "в лице крайних даже представителей государственной теории самоуправления, отрицает возможность отождествления понятий народного представительства и местного самоуправления". В подтверждение высказанной мысли, записка ссылается на авторитет кн. Васильчикова, который находил, что "формы правления независимы от форм управления", и приводит выписку из того места сочинения проф. Чичерина*, в котором профессор доказывает, что самоуправление составляет необходимое восполнение неограниченной монархии и что, только допуская широкую систему его, эта последняя может удовлетворять местным потребностям.

______________________

* Чичерин. Курс Государственной Науки, т. III, стр. 144.

______________________

По поводу этих рассуждений прежде всего необходимо заметить, что это мнимое смешение понятий произошло, главным образом, от неточной передачи высказанного мною положения. Едва ли нужно ссылаться на авторитет представителей государственной теории самоуправления в частности, дабы доказывать, что местное самоуправление еще не есть конституция и что управление местное и управление верховное не одно и то же. Эта истина вполне ясна, и против нее нет возражений в моей записке. Последняя не отождествляет местного управления с управлением верховным, а указывает только, что конституция, как самоуправление верховное и земское самоуправление, как система управления местного, основаны на одном и том же принципе народовластия, т.е. на участии общества в государственном управлении (первая - в верховном, вторая - в местном); затем моя записка доказывает, что система управления верховного тесно связана с системой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого.

Можно спорить, насколько данная система местного управления отвечает той или другой форме правления верховного; но едва ли может подлежать сомнению, что не каждая система первого отвечает всякой форме второго и что построение их на одинаковом начале составляет одно из существеннейших условий устойчивости данной формы правления. Нельзя, например, в аристократическом государстве строить систему местного управления на началах всесословных, на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов (с цензом или без ценза); нельзя в федеративной республике применять начала централизации и т.п. "Государственная администрация", говорит проф. Градовский, "со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т.п. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти и поддержания данного государственного порядка, т.е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть - это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения осуществления разных целей, они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством"*. "Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных. Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи местности, имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому разрешению вопросов"**.

______________________

* Градовский. Начала Русскаго Госуд. Права, т. III, стр. 20-21.

** lb., стр. 26.

Еще более определенно высказывается проф. Коркунов. "Между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их - деятельность однородная. Этим объясняется, почему законодательства всех государств видят в деятельности самоуправляющихся местных общений не дополнение только, а именно частичную замену деятельности государственной" (Русск. Государ. Право, т. II, стр. 269).

Знаменитый государствовед Роберт Мол, определяя условия осуществления основной идеи государственного устройства, говорит: "Должны быть устранены все выводы, истекающие из чуждой государственной идеи. Притом не должно соблазняться ни сходством форм, ни тою полезностью, которую имеет известное учреждение, находясь в гармонической связи с другими однородными. Первое не доказывает внутренней гармонии; а чтобы известное учреждение оказалось также полезным при других условиях, в высшей степени сомнительно. Даже если какое-либо учреждение принадлежит другой форме того же государственного рода, то и в таком случае, прежде чем заимствовать его, должно обстоятельно исследовать, не находится ли оно в связи со специфическим различием обеих форм. Заимствование дозволительно только тогда, когда учреждение оказывается результатом основной идеи, общей обеим формам; но и в таком случае должно еще исследовать, не требует ли различие, существующее между обеими формами, по крайней мере, некоторого видоизменения данного учреждения". Это рассуждение Мол поясняет примером: "Неограниченная монархия и представительная монархия суть только подразделения одной и той же государственной формы; тем не менее было бы неблагоразумным переносить областное представительство из последней в первую только на том основании, что это учреждение полезно в представительной монархии. Оно противоречит основной идее различия между этими двумя видами монархии, именно неограниченности монархической власти" ( Mobl, Encyklopadie der Staatswissenschaften, 2 Aufl, Ss. 602-603).

Дальнейшее подтверждение этой мысли в сочинении представителей западноевропейской науки, см. справку No 1.

______________________

Что же касается вышеуказанного мнения кн. Васильчикова, на которое ссылается записка Министра Внутренних Дел, то мнение это едва ли может считаться таким бесспорным, каким, по-видимому, признает его эта последняя. Князь Васильчиков в своем сочинении, написанном еще в 1869 г., является довольно ярким представителем общественной теории самоуправления, теории, почти отвергнутой уже в настоящее время наукой, отвергаемой и самою запискою Министра Внутренних Дел (прим. на стр. 1). Прекрасный критический разбор высказанного кн. Васильчиковым положения, с указанием всей несостоятельности попытки разграничить интересы местности от интересов государственных, сделан проф. Градовским (Начала Русского Государственного Права, т. III, с. 26 и след.). Не повторяя доводов покойного профессора, - авторитет которого, судя по ссылкам на его сочинения, имеющимся в записке Министра, вполне ею признается, - я, со своей стороны, могу лишь указать, что сам кн. Васильчиков приходит к тому же самому выводу, к которому клонятся все мои доводы, т.е. что правильное развитие начал самоуправления неизбежно приведет к конституционному строю государства. "Справедливо и верно", говорит он, "что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству и, как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания"*.

______________________

* Кн. Васильчиков. О самоуправлении, т. I, стр. 29.

______________________

Если затем обратиться к сочинениям профессора Чичерина и взять не отдельную из них выдержку, а проследить общий ход их рассуждений, то едва ли и в них не найдется подтверждение той мысли, что система местного управления тесно связана с политическим устройством государства, что ручьи самоуправления в своем течении неизбежно сольются в море общего народного представительства*.

______________________

* Взгляд проф. Чичерина по рассматриваемому вопросу изложен в справке No 1 "Обзор литературы".

______________________

Что же касается, наконец, весьма сложных и отвлеченных соображений записки о том, что местное самоуправление относится к области подзаконного управления, из которого устранен лишь "пришлый", "приказный", "чиновничий элемент", что такой подзаконно-сти противоположен конституционный принцип, что выражающее этот принцип народное представительство относится к области верховного управления и что потому только оно и выражает идею ограничения государственной власти, - то все эти соображения едва ли могут иметь практическое значение в настоящем вопросе.

Подзаконность есть общее свойство всякого управления, местного и неместного; деятельность земских учреждений столь же подзаконна, как и деятельность любого Министерства или Комитета Министров, ибо все управление в России происходит на твердом основании законов (ст. 47 Зак. Основ.). Больше того, самый конституционный режим и лежащее в его основании народное представительство тоже основаны на законе. Такой закон называется конституцией, учредительной хартией, органическим статусом и т.п., но он все же закон, который может быть изменен, отменен или заменен только другим таким же законом.

В самодержавном государстве закон самоуправления, как и всякий закон, может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти, если последняя решится действовать в нарушение представительных прав населения отдельных местностей. Но к подобным мерам не легко приступать даже при самодержавном правлении. Проведение, напр., земской реформы 1890 г., реформы притом отрывочной и паллиативной, встретило и поныне встречает немало затруднений, потребовало незаурядной настойчивости и решимости.

К пункту 2-ому

Органы самоуправления и органы бюрократические совершенно разнородны, одни другим противоположны

Доказывая соответствие самоуправления самодержавному строю, записка Министра Внутренних Дел идет, впрочем, далее кн. Васильчикова и проф. Чичерина. Она излагает самостоятельный, едва ли кем-либо из научных авторитетов высказанный взгляд, будто "распространенное у нас противоположение органов самоуправления органам Правительства не имеет за собой никаких действительно оснований и коренится в явном смешении понятий", что органы самоуправления не разнятся от органов бюрократических, ибо полномочия свои они получают в конечном выводе из того же источника, как эти последние, т.е. от закона и центральной власти. Выборное начало и децентрализация также не составляют отличительного их признака, а парламентская форма собраний присуща земскому собранию в той же мере, как сельскому сходу и Государственному Совету. "Таким образом", заканчивает рассуждения свои по этому предмету записка, "органы самоуправления, постольку-поскольку им поручаются дела управления, должны быть рассматриваемы как органы правительственной власти, подобные всяким другим и, как таковые, могут противополагаться учреждениям бюрократическим, тем или иным ведомствам, но ни в каком случае не Правительству вообще, как нечто от него самостоятельное и ему противостоящее". Подобное противоположение, по мнению записки, может иметь основания в конституционном государстве, где воля Монарха ограничена пределами закона, изменение которого от нее не зависит, там же, где от этой единственной воли зависит самое существование управления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим.

С этими выводами записки весьма трудно согласиться, ибо и по существу, и по своим отношениям к верховной власти органы самоуправления от органов бюрократических существенно отличны.

Во всяком правовом государстве, от монархии до федеративной республики включительно, все отношения органов государства между собою и к населению регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и власти центральной, или вернее, власти верховной - законодательной. Но обмен и характер тех полномочий, которые представляются верховной властью органам правительственной администрации (органам бюрократическим) и тех, которые даруются органами самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний властей высших. "Каждый низший чин должен принимать приказания от представленного над ним старшего и исполнять их с точностью" (ст. 712. Уст. о ел. гражд.).

Совершенно в ином положении стоят, или вернее, должны стоять, чтобы удовлетворять своему назначению, органы самоуправления. Этим последним по закону в точно очерченном круге дел должна быть предоставлена известная самостоятельность. "Органы самоуправления", говорит профессор Коркунов, "подчинены в границах и содержании своей деятельности надзору Правительства, но не прямым его распоряжениям. Постановления органов самоуправления могут быть отменяемы и изменяемы, но постановления эти они во всяком случае делают сами, самостоятельно, не получая прямых указаний от правительственных органов"*. Там, где самостоятельность органов самоуправления не мирилась с государственным строем, делались иногда попытки ограничения их самостоятельности и почти полного подчинения их органам администрации. Некоторые, в том числе и составители записки, усматривают в такой постановке дела осуществление государственной теории самоуправления; но это далеко не так. Когда отнимается от самоуправляющихся единиц их самостоятельность, тем самым отнимается вся их сущность и остается одна внешняя оболочка без всякого внутреннего содержания. "Государственное значение самоуправления", говорит совершенно справедливо профессор Свешников, "должно раз навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное лишь по закону земское самоуправление по отношению к населению является действительною властью со всеми ее правами и преимуществами"**.

______________________

* Коркунов. Русское Государственное Право. Т. II, изд. 1893 г., стр. 277.

** Свешников. Русское Государственное Право. Т. II, стр. 159.

______________________

Не столь существенным и неотъемлемым, как самостоятельность, но также весьма характерным признаком самоуправления и бюрократии служит децентрализация, с одной стороны, и централизация - с другой. Самоуправление без децентрализации немыслимо, с бюрократией же, как справедливо говорит профессор Чичерин, "тесно связана централизация, т.е. подчинение местного управления центральной власти, к которой восходят важнейшие местные дела и которая по всем концам страны рассылает свои приказания. Бюрократия именно и служит органом этой системы"*.

______________________

* Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 487.

______________________

Бесспорно, что и при господстве бюрократической системы, силою вещей центральная власть вынуждена децентрализовывать известные категории менее существенных дел; но этим не создается еще самостоятельность местных бюрократических органов. Такая децентрализация является простым разрешением не спрашивать по тем или другим делам указания центральных административных учреждений, но от этих последних не отнимается право дать и по этим делам, в случае надобности, свое приказание, которое местная власть исполнить по закону обязана. Бюрократическую децентрализацию* французский публицист Фьеве охарактеризовал довольно метко, сказавши, что она есть не более, как "домашняя сделка между министром внутренних дел и префектами".

______________________

* Профессор Градовский характеризует самоуправление как систему, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей, как таковых, т.е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. (Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 11).

______________________

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же - на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается*.

______________________

* Князь Бисмарк в своих мемуарах, признавая ненормальным назначение органов самоуправления правительством, указывает, что благодаря такому назначению прусский лидер стал настоящим правительственным чиновником, который рассматривает свое место, как переходную ступень, и более считается со взглядами министерства, чем крейстага (Gedanken und Erinnerungen, В. I, Ss. 11-12).

______________________

Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости их спор подлежит рассмотрению в состязательном порядке, по особым правилам административной юстиции. У нас, даже по закону 1890 г., сильно стеснившему основные принципы самоуправления, Сенат решает, кто из спорящих прав, кто неправ, т.е. которая из сторон спора, губернатор или земство, под видом отстаивания своих прав, посягает на права другой стороны*.

______________________

* Уже при разработке Положения 1864 г. отчетливо проводилась мысль, что "вообще деятельность губернатора, как представителя закона и центральной власти, к отношениям его к местному представительству, должна быть по преимуществу отрицательная". Для споров между этим представительством и приставленным к нему для надзора губернатором, в роли скорее прокурора, Сенат является опять-таки не начальственной инстанцией, а "верховным посредником". Такое посредничество "внушено весьма счастливой мыслью: идея самостоятельности, так сказать, державности представительного начала, не нарушена и при столкновениях между представителями центрального Правительства и местными земскими учреждениями". Историческая записка, стр. 281, 283.

______________________

Точно так же свободная непосредственно вмешиваться в ход земского самоуправления в отдельных случаях Верховная Власть может решиться на это лишь в крайних обстоятельствах. Выговоры, внушения, замечания подчиненным органам государственного управления, перемещения, смещения и другие перемены в их личном составе происходят почти ежедневно. Но выговор или замечание земскому или городскому управлению, устранение членов городской или земской управы, приостановка самоуправления хотя бы на самый короткий срок - часто ли бывали примеры принятия подобных мер? Гораздо реже, чем смена не только губернаторов, но и министров. И едва ли возможно утверждать, что указанное различие объясняется большей корректностью, сравнительной безупречностью в деятельности органов местного самоуправления.

Отличные по принципу своей власти, по существу своей деятельности и по своему строю от органов бюрократических, органы самоуправления, по крайней мере, наше земство, отличаются от них и по своей чисто внешней форме. Весьма трудно согласиться с запиской Министра Внутренних Дел, что и сельский сход, и Государственный Совет, и земское собрание имеют одну и ту же парламентскую форму. Можно думать, что нестройная, лишенная организации, первобытная форма схода так же мало отвечает представлению о парламенте, как мало походит на него Государственный Совет, не имеющий своих исполнительных органов, состоящий из одних Государем Императором назначенных членов. В доказательство же того, насколько форма земского собрания близка к форме парламентской, можно сослаться на наблюдение Мэкензи Уоллеса, на авторитет которого, как знатока России, ссылается и записка Министра Внутренних Дел (стр. 64). Этот англичанин, выросший в стране парламентаризма, хорошо знающий и внутреннее содержание этого последнего, и внешнюю его форму, все его права, обычаи и порядки и хорошо в то же время ознакомившийся с нашими государственными учреждениями, их строем и характером, так характеризует земство: "Это учреждение по своей форме чисто парламентское, то есть оно состоит из собрания выборных от населения, собирающегося не менее чем раз в год, и постоянной управы, избранной собранием из своих членов". Отсюда вывод: "Если мы сравним земство с прежними попытками создать местное самоуправление, то надо согласиться, что русские сделали большие успехи в своем политическом образовании"*.

______________________

* Mackenzie Wallace. Russia (4 ed), Vol. I, pp. 387, 347. См. также A Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et les Russes, т. II, p. 190-191.

______________________

Наконец, со своей стороны, я повторяю еще раз, что не только по существу своей деятельности, по своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации. "Там, где от этой единой воли" (Монарха), говорит записка Министра (стр. 10), "зависит самое существование самоуправления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим". Бесспорно, конечно, что сильная монархическая власть в каждый данный момент может отменить любой изданный ею закон; скажу более, примеры бывали, - может приостановить и даже отменить и дарованную ею конституцию. Но другой вопрос, к каким результатам на практике приведет такая отмена, и какими мерами приходится приводить в исполнение вновь издаваемый закон? К тем или другим реформам, производимым в бюрократическом строе, общество относится с большим или меньшим интересом, но не принимает в них живого участия. Наоборот, на каждое несогласие Правительства с выборными представителями общества, на каждую ограничительную меру, принятую по отношению к самоуправлению, как местному, так и центральному, общество несомненно смотрит как на отнятие дарованных ему прав*; в нем возникает и тлеет скрытое недовольство Правительством, а иногда и открытое ему противодействие. Утверждать, что такая оппозиция в самодержавном государстве немыслима, значит отрицать историю, отрицать и печальный факт польского восстания 1830 г., и проявившееся на наших глазах брожение финляндцев, усмотревших в Высочайшем Манифесте, от 3 февраля 1899 г., лишение будто бы дарованных им прав и преимуществ. Министру Внутренних Дел небезызвестно также, как смотрела и смотрит значительная часть нашего общества и нашей печати на те несогласия, которые происходили между администрацией и обществом, и даже на те законодательные изменения в положении о земских учреждениях, которые изданы были в прошлое царствование. Конечно, сильное Правительство долгое время может подавлять всякую оппозицию, но бесспорно также и то, что ничто так не разобщает Монарха с народом и не расшатывает основных устоев Самодержавия, как широкое применение репрессивных мер, в особенности, когда меры эти принимаются для прекращения смуты и брожения, вызванного ошибками самого же Правительства.

______________________

* Если в государстве нет еще народного представительства", говорит Лоренц Штейн, "то земское представительство всегда является для населения не только важным правом, но и дорогим благом. Народ всегда будет тем более дорожить своими земскими чинами, чем менее вероятным представляется для него образование народного представительства, ибо никогда не исчезает у него надежда посредством первого достигнуть второго" (Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl., 1869, S. 184).

______________________

Записка Министра допускает в конституционном государстве противоположение органов самоуправления Правительству вообще, но отрицает возможность такого противоположения в государстве самодержавном. "Эта истина", говорит она, "может быть неясна лишь тому, кто рассматривает Самодержавную Монархию, так сказать, через конституционные очки" (стр. 9).

Но и это далеко не верно. Если под Правительством понимать Верховную Власть, то указанное противоположение самоуправления Правительству именно невозможно в государстве конституционном, где и Верховная Власть, и деятельность самоуправляющихся территориальных единиц основаны на одном и том же начале самоуправления - самостоятельной деятельности общества под надзором Монарха и назначенных Им лиц. При конституционном устройстве местное самоуправление только форма децентрализации. Все управление государства от верху до низу проникнуто началом народовластия; однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана повсеместно и вполне. В государстве же Самодержавном противоположение местного самоуправления Правительству или Верховной Власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная Власть основана на одном принципе - единой и нераздельной воле Монарха, не ограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление - на другом принципе - самостоятельной деятельности выборных населения представителей его, действующих лишь под надзором Монарха и лиц, Им назначенных, от него доверенных. Эту разницу нельзя не видеть, чрез какие бы очки ни смотреть и какой бы окраски ни были их стекла, лишь бы эти последствия не искажали изображений.

В развитие высказанного мною положения о полном и коренном различии органов бюрократических и органов самоуправления можно привести много еще доводов, можно сослаться на целый ряд авторитетов и нашей, и западноевропейской науки, но я считаю излишним более подробно останавливаться на этом вопросе, ибо глубоко уверен, что практически никому лучше Министра Внутренних Дел неизвестно указанное различие; никто лучше Министра Внутренних Дел не знает и не может знать, что назначение, а тем более увольнение, напр., губернаторов, далеко не тождественно с утверждением и смещением городских голов, что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатайствами, даже неосновательными, земских организаций приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями.

К 3-му пункту

Наука права, а равно история конституционных хартий подтверждают связь местного самоуправления с конституционным режимом

Утверждая, что и по существу, и по своим отношениям к Верховной власти органы самоуправления в той же мере соответствуют самодержавному строю, как и органы бюрократические, записка Министра Внутренних Дел доказывает далее, что ни история Западной Европы, ни наука права не подтверждают связи самоуправления с конституционализмом. Мнение Гнейста о тесной связи английской конституции с местным управлением, по утверждению записки (со слов проф. Чичерина), "есть в сущности не более как произвольное предположение", да и самое сочинение знаменитого германского ученого, "замечательное по своей учености, остается бесплодным по своим результатам". "Обозревая", говорит далее записка, "содержание конституционных хартий Европы и ознакомляясь с идеями, положенными в их основание, легко убедиться, что ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось ни творцами их, ни ближайшими по времени толкователями, как нечто составляющее не только существенную, но хотя бы и частную принадлежность конституционного режима" (стр. 14). "Местное административно-хозяйственное самоуправление, в течение первой половины XIX столетия - периода увлечения на Западе Европы, а отчасти и у нас, идеями конституционализма, не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное". В подтверждение записка ссылается на пример Франции, где после великой революции усилились бюрократизм и централизация, и на примере Пруссии, где преобразование местной администрации на началах самоуправления началось только через 24 года после провозглашения конституции.

В убедительности всей этой аргументации записки я позволяю себе весьма усомниться. Прежде всего полагаю, что сочинение Гнейста далеко не осталось таким бесплодным по своим результатам, как полагает записка Министра. В последующей научной литературе выводы знаменитого ученого во многом были дополнены, некоторыми отдельные ошибочные его положения и односторонние взгляды подверглись справедливой критике, но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях, до газетной полемики включительно, мысль эта повторялась и развивалась на разные лады, с различных сторон и разнообразных точек зрения. В прилагаемой справке (No 1), далеко не исчерпывающей предмета, сгруппирован ряд мнений западноевропейских ученых и политических деятелей, которые являются либо прямыми последователями Гнейста, либо иными путями приходят к его основной мысли.

Из той же справки можно убедиться, что кроме Гнейста на тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом указывали и такие корифеи и ветераны германской науки, как Лоренц Штейн и Гольцендорф, а также ученые позднейшего времени (Сарвей, Ленинг и др.), а равно комментаторы прусского Kreisordnung'a 1872 года (Ган, Ваклер, Фриденталь и др.). Справка показывает также, что в настоящее время за реформу местного управления Франции на началах самоуправления стоят не легитимисты, рассчитывающие, по мнению записки Министра, на консерватизм сельского населения, но все те, кто требует этой реформы для устойчивости конституционного строя, кто в отсутствии местного самоуправления справедливо видит причину политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия (Феррон, Ферран, Леруа-Болье и др.). Из той же, далее, справки можно усмотреть, сколь поспешным является заключение составителей записки Министра о том "интересном факте, что теория Гнейста не имеет последователей в самой Англии" (прим. на стр. 16). Отмечая этот "интересный" факт, записка основывается на том, если можно так выразиться, отрицательном соображении, что Brougham, Dicy и другие не называемые ею ученые и государственные деятели Англии не говорят о политическом значении selfgovernment'a, но записка совершенно упускает из виду, что, напр., один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее "мастерской анатомией английского самоуправления". По его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Kreisordnung vom 13 December 1872) "явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих за последние 20 лет был профессор Гнейст". "Эти учения", по мнению сэра Мориера, "основаны на его бесподобных анализах тех исторических материалов, из которых построена английская система самоуправления" (см. справку No 1). Книгу Мориера проф. Гольцендорф справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не видит связи между самоуправлением и конституционным режимом*.

______________________

* Записка не имела, по-видимому, также в виду и следующих весьма характерных заявлений Лорда Дизраэли и Гладстона. "Если", говорил первый из них, и бывший глава английского консервативного кабинета, "мы будем приведены к революции, мы должны будем осуществить идею свободной монархии, установленной основными законами, которые, в свою очередь, составляют вершину обширной пирамиды муниципального и поместного управления"; "драгоценное признание в устах действительного главы ториев", говорит по поводу этого заявления Valframbert (Regime municipal et institutions locales de d'Angleterre, p. 86). Но еще более характерно заявление бывшего противника Дизраэли, главы английской либеральной партии. В своей знаменитой речи, произнесенной в 1872 г., в следующих словах Гладстон возражал против законопроекта, клонившегося к увеличению власти правительства в счет местного самоуправления: "Чем больше лет считаю я на своих плечах, тем больше значения придаю местным учреждениям: благодаря им мы приобретаем политический разум, рассудительность, опыт, благодаря им делаемся способны к политической свободе; без них мы не могли бы сохранить наши центральные учреждения" (Ferrand, Les institutions administrative en France, et a Petranger. P. 67).

______________________

Наконец, из указанной справки можно усмотреть и тот, действительно интересный и притом положительный, а не отрицательный факт, что такой знаток европейских конституций как Demombynes, говоря о возможности установления в России конституционного строя, весьма определенно высказывает, что "учреждение земских губернских и уездных собраний может быть рассматриваемо как точка отправления эры реформ, которая распространяется неизбежно вплоть до законодательной власти". Не менее интересен и взгляд Ferrand'a. "Со времени либеральных реформ Александра II", говорит он, "Россия в отношении своей политической и административной организации находится в положении, до некоторой степени аналогичном с тем, которое мы (французы) переживаем с 1814 года. Тогда как ее местное управление децентрализовано - более децентрализовано, чем наше, относительно всего, что касается дел государства, оно остается полной автократией... России, вероятно, не более удается сохранить совместное существование местного самоуправления и политического самодержавия, чем нам удается, начиная с 1814 г., сохранять совместное существование административной централизации и парламентарного режима"*.

______________________

* Ferrand. lb., p. 90.

______________________

Нельзя также не обратить особого внимания на мнение Леруа-Болье. Прекрасно характеризуя те надежды, какие возлагались русским обществом на земство, перемену в его взглядах на это последнее и тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом, автор "Империи Царей" приходит к такому заключению: "Местное самоуправление не может довольствоваться самим собою, оно может быть лишь началом, исходной точкой; думать на нем остановиться - это иллюзия"*.

______________________

* Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars. T. II, p. 218-221.

______________________

Вообще нельзя не выразить сожаления, что к европейской научной литературе вообще и к английской в особенности составители записки отнеслись недостаточно осторожно и внимательно. Приводя в выносках ссылки на Карла Маркса, едва ли занимавшегося когда-либо вопросом о соотношении конституции с местным самоуправлением, авторы записки упустили из виду такие классические труды, дающие прямые ответы на этот вопрос, как напр., Джона Стюарта Милля "О представительном правлении", Бокля "История цивилизации Англии", Стеббса "Конституционная история Англии", не говоря уже о менее выдающихся трудах представителей английской научной литературы, Диксона, Смита и др., и о целом ряде капитальных работ авторитетных ученых немецкой и французской науки государственного права. Обзор справки No 1, далеко не исчерпывающей всей литературы вопроса, может показать, насколько смелым является утверждение записки, будто наука права не подтверждает связи самоуправления с конституционным режимом и что в Англии нет последователей этой теории. Во всяком случае подобный категорический тезис требовал бы более веских доказательств, чем простое отрицание теории Гнейста и указание на отсутствие в трудах Brougham'a, Dicy и других, оставшихся неизвестными, писателей соответствующих соображений.

Не входя в более подробное рассмотрение бесспорно подтверждающих теорию Гнейста (а следовательно, и мою мысль) взглядов западноевропейских ученых, так как такое рассмотрение слишком расширило бы рамки настоящей записки, я считаю необходимым отметить, что и в нашей научной литературе далеко не признается справедливым тот суровый приговор, который изрек над трудами Гнейста проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве, в коем сам почтенный профессор так обстоятельно доказывает тесную связь местного самоуправления с политическим устройством страны и признает его лучшею школою представительных учреждений. Значительно позже названного, написанного более 30 лет тому назад сочинения, появился труд другого нашего авторитетного ученого, профессора Градовского. Его взгляды на теорию самоуправления имеют особенно важное значение, ибо проф. Градовский "совмещает в себе знатока иностранного и русского права, ему знакома вся теория самоуправления, как она отразилась на Западе, ему знакома история и догма нашего русского права"*. В своем сочинении проф. Градовский является горячим сторонником теории Гнейста, подобно этому последнему считает английское местное самоуправление основой всей английской конституции и довольно определенно высказывается за тесную связь самоуправления с конституционным режимом.

______________________

* Свешников. Русское Государственное Право, т. II, стр. 134-135.

______________________

"Гнейст", говорит Градовский, "раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны". Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения; успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию*. "Пример Англии", продолжает далее Градовский, "показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении". "Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы"**.

______________________

* Градовский. Начала Русского Государственного Права, т. III, стр. 19.

** lb., стр. 22.

______________________

Далее, я позволяю себе думать, что и утверждение записки Министра, будто самоуправление никогда не рассматривалось творцами конституционных хартий и ближайшими по времени их толкователями, как нечто родственное и союзное конституционному режиму, - также основано на обобщении, едва ли правильном. Исходной точкой обобщения послужило, по-видимому, то соображение, что первые конституции Франции не только не дали самоуправлению надлежащего развития, но в конечном результате даже усилили административную централизацию и бюрократические формы управления. Этот фактор, однако, представляет лишь видимое противоречие, он нуждается лишь в более подробном его рассмотрении и надлежащей оценке.

К настоящей записке приложена справка (No 2), где приведены постановления конституций и некоторые данные из политической истории Западной Европы, характеризующие связь между местным самоуправлением и конституционным режимом. Несмотря на краткость этой справки, из приведенных в ней фактических данных легко усмотреть, что история Франции также не только не опровергает тесной связи самоуправления с конституционным режимом, но может служить даже лучшим ее подтверждением. Идея самоуправления, несомненно, появляется во Франции одновременно с возникновением революционного брожения (в проектах Мирабо, Тюрго, Неккера и др.) и впервые наиболее заметное осуществление на континенте Европы получает в трудах учредительного собрания 1789 г. Поэтому едва ли права и последовательна записка Министра, утверждая, что нельзя усматривать логического соотношения между идеями конституционализма и идеями административных преобразований, нарождавшихся в эпоху французской революции и за время, ближайшим образом ей предшествовавшее (стр. 17). Справедливо указывая, что самоуправление в современном значении этого слова, т. е. как система администрации, появляется в государствах континента Европы лишь с XIX столетия (стр. 12), записка забывает, что впервые появляется оно именно в трудах названного национального собрания, которое первое сделало попытку построения местной администрации на началах самоуправления. "Великая французская революция", говорит проф. Дитятин, "новый поворотный пункт в истории местного самоуправления"*.

______________________

* Дитятин. Устройство и управление городов, т. I, стр. 105.

"Наша революция 1789 года", говорит Феррон, "была для Европы точкой отправления реакции против абсолютизма и, следовательно, против чрезмерной централизации, которая есть его существенное условие. Тогда наступила новая фаза; все народы начинают выходить на путь свободы и децентрализации. Этого факта нельзя упускать из виду, если хотят себе отдать отчет в движении, которое произошло в нашу эпоху, если хотят понять смысл реформ, который современные народы внесли в свою провинциальную и общинную организацию, если хотят знать политический идеал, к которому они идут". Ferron. Institutions municipals et provincials compares, p. 180-181.

______________________

Революция не дала, правда, быстрого развития новой народившейся идеи в ее применении. Опасаясь консерватизма сельского населения, не доверяя провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то широкое право местного самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием. Под влиянием идей Руссо деятели французской революции провозгласили, что "La souverainete reside dans le peuple: die est une et indivisible" (╖ 25 конст. 1791 г.), и со своей точки зрения сделали непростительную ошибку, так как они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили благодушный абсолютизм короля беспощадно свирепым абсолютизмом конвента. Результатом этой ошибки явилась уже при конвенте приостановка конституции 1793 г., неустойчивость позднейших конституций и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия. Политический строй государства изменялся, но администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, - к нему она и стремилась вернуться при всякой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента. Уже в 1821 году появилось сочинение Баранта*, в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость преобразовать последнее на началах местного самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась и в современных труду Баранта проектах реформ местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. С провозглашением третьей республики указанное направление сделалось господствующим. "Одним из лозунгов новых выборов в 1871 г.", говорит Paul Leroy-Beaulieu, "служила децентрализация"**. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения местного самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники"***. И действительно, требования местного самоуправления, в видах устойчивости конституционного строя, все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. "Централизация местных учреждений", писал, напр., один из опытных французских администраторов (бывший префект) Ферран, "совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления... Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет осуществлен конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более чем современно****. Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. "Без самоуправления как основы конституция делается призраком", писал напр., проф. Tellkampf, "где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, - она стойко выдержала все невзгоды".

______________________

* Barante. Des commune et de Faristocratie.

** Выражение "самоуправление" (selfgovernment, Selbstverwaltung) не имеет для себя соответствующего термина во французском языке. Decentralisation, administration locale обозначают собственно децентрализацию бюрократическую и децентрализацию на началах местного самоуправления. Но ввиду того, что политический строй Франции построен на принципе народовластия, на языке французских публицистов и юристов оба упомянутые выражения употребляются в значении местного самоуправления.

*** P. Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et en Angleterre (edit. 1872), p.394.

**** Ferrand, ib., p. 9, 218.

______________________

В настоящее время правительство третьей республики быстрыми шагами идет навстречу этому направлению. Основная мысль предпринятых им в области местного управления реформ прекрасно выражена была, при обсуждении в 1871 г. в палате законопроекта о департаментских советах, докладчиком парламентской комиссии Вад-дингтоном, который ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией и доказывал необходимость "основать на всех ступенях правительство страны на ней самой".

Надежды же легитимистов направлены ныне в другую сторону. "Бог покровитель, на которого они рассчитывают", говорит Леруа-Болье, "это центральная власть, префекты, другими словами, более или менее замаскированная диктатура".

Вообще, ближайшее ознакомление с хартиями французской конституции, с законами, стоящими в непосредственной с ними связи, с парламентскими прениями, происходившими при обсуждении этих законов и, наконец, с последовательным развитием во французской литературе той мысли, которая была еще высказана Барантом, все это приводит к несомненному убеждению в самой тесной связи французских конституций с местным самоуправлением. "Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию"*; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась соответственно с этим организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или, вернее, лиц, захвативших власть в свои руки, если она клонилась к диктатуре или абсолютизму, то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления. Вот почему нельзя не видеть, что и рассмотрение истории французских конституций вовсе не подтверждает уверений записки Министра Внутренних Дел в том, будто ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось творцами конституций, как нечто составляющее хотя бы частную принадлежность конституционного режима.

______________________

* Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 95.

______________________

Не подтверждает такого взгляда и рассмотрение конституционных хартий других стран и, в частности, политическая история Пруссии.

Уже в первой моей записке я обращал особое внимание на поучительный пример этой истории. Я указывал, как от предпринятой Штейном организации городов на началах самоуправления пришлось постепенно перейти к провинциальным сеймам, хотя и весьма аристократическим и притом имевшим только совещательный голос по общегосударственным делам, но все-таки осуществлявшим уже целую систему местного самоуправления. Сказано было также, как эти сеймы, начиная с 1840 г., стали ходатайствовать о созвании общегосударственного представительства, как затем пришлось установить в Берлине совместные заседания комитетов от всех этих сеймов с совещательным лишь голосом по вопросам, какие им предлагало правительство; как, далее, такой соединенный Ландтаг, не довольствуясь своим совещательным значением, стал добиваться властного участия в верховном правлении, сначала в очень почтительной форме благодарственных адресов, а затем путем прямого противодействия желаниям и воле короля, и как, наконец, через три года после своего созыва, этот совещательный Ландтаг обратился в конституционный парламент 1848 г.

Сам Штейн, вводя самоуправление в систему прусского местного государственного управления, несомненно ставил свои реформы в тесную связь с будущим введением в стране конституции. Городское самоуправление 1808 г. было только одним из звеньев в целой цепи либеральных учреждений, им предложенных: самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мысли Штейна, должно было состоять из делегаций провинциальных сеймов, хотя сначала имеет только совещательное значение*. "Подобно тому, как Фр. Вильгельм I создал новейшее немецкое чиновничество", говорит проф. Treitschke, "Штейновское городское устройство стало исходною точкою немецкого самоуправления. На нем опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы... Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве"**. Из того же сочинения Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые начало конца для абсолютной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидание тех и других: Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г. Если Штейн, вводя местное самоуправление, предвидел завершение его в образовании имеющего совещательное значение государственного представительства, то преемник его, Гарденберг, при составлении в 1815 г. проекта конституции, уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна - им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. "Лучший фундамент конституции", писал Гарденберг в этом проекте, "есть целесообразное муниципальное и общинное устройство"***.

______________________

* Treitschke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273-287. Bornhak. Preussisches Staatsrecht, IB. (1888), Ss. 36-37.

** Treitschke. Ibidem, S. 285.

*** Treitschke. Ibidem, В. II, Ss. 635-687.

______________________

Эта мысль, ясно и определенно формулированная автором не осуществившегося проекта конституции 1815 г., нашла себе выражение в ╖ 104 конституции 5 декабря 1848 г., а затем в ╖ 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., где излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих ╖╖ обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым - как фундамент для себя - реформу местного управления на началах самоуправления. Следовательно, и на этом примере заключение, будто революция 1848 г., "принесшая Пруссии формы ограниченной Монархии, оставила нетронутою систему внутреннего управления, издавна здесь установившегося в виде бюрократического режима", - по меньшей мере, неосторожно. Записка делает такой вывод, основываясь на том обстоятельстве, что реформа местного самоуправления осуществилась в Пруссии лишь в 1872 г., т.е. 24 года спустя после революции 1848 г.; но, останавливаясь на таком чисто случайном факте, записка не желает дать этому факту надлежащую оценку. Между тем, если, не ограничиваясь одною хронологией, проследить, хотя бы в самых общих чертах, в каком положении вопрос о самоуправлении находился в течение указанных 24 лет, то станет ясно, что реформа 1872 г. стоит в самой тесной связи с конституциями 1848 и 1850 гг. На основных началах, указанных этими последними, были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: законы о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die Preussischen Staaten) и стоящий с ними в самой связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordnung). Законы эти имели целью "органически объединить все силы самоуправления", завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.*

______________________

* Сенъобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 73 и след.

______________________

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с Палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней; в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба Правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: Правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; Палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало и т.д. Последовавшие затем войны за объединение Германии и, наконец, война франко-прусская отвлекли внимание Правительства и общества от дел внутреннего управления. Но вслед за окончанием военных действий вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения Правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.*

______________________

* Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.

______________________

При обсуждении в Рейхстаге закон этот несомненно рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии, доктор Фриденталь, разъясняя Рейхстагу значение предполагаемой реформы, высказал между прочим следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно: "Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многих существенных отношениях остаются нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, - это также факт, для всех бесспорный". Докладчик продолжает:

"Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства"*.

______________________

* Hahn. Kreisordnung vom 13 December 1872. Einleitung. Ss. XX-XXI.

______________________

Отмеченная Фринденталем тесная связь самоуправления с конституционным устройством государства повторялась и развивалась затем и в официозных изданиях, разъяснявших указанный закон, и в сочинениях его ученых комментаторов. С изменением государственного устройства, писал Гауштек*, наступила необходимость реформы и местного управления, так как "бюрократическое и конституционное государство понятия взаимно противоположные". "Только при наличности самоуправления в общинах", замечает Теллькампф** "возможно осуществление этого же самоуправления в более широких территориальных единицах, только на этой почве мыслимо целесоответственное устройство окружного и провинциального управлений, только на этой основе утверждается конституция в народной жизни".

______________________

* Hauschtec B. Die Neubildung der inneren Verwaltung (1879). S. 1-2.

** Tellkampf. Ibidem. S. 39.

______________________

В том же смысле высказываются и писатели иностранцы, имевшие случай разъяснять прусский закон 1872 г. "До издания Kreisordnung'a", говорит сэр Мориер, "законодательная работа страны совершалась путем конституционным, между тем как работа управления на основании абсолютных форм".

Небезынтересно отметить, что, доказывая отсутствие связи конституции 1848 г. с законом 1872 г., записка Министра Внутренних Дел делает ссылку на проф. Градовского (выноска 1-я, стр. 15). Но проф. Градовский вполне разделяет взгляд Фриденталя о наличности означенной связи и категорически высказывает, что во Франции и в Германии реформа местного управления, хотя и не последовала немедленно за введением конституции, но была прямым результатом перемены их политического строя (см. Начала Русск. Госуд. Права, т. III, стр. 25-26 и 35).

Приведенные (неоспоримые) данные из истории Пруссии служат ответом на категорические заявления записки Министра Внутренних дел, что местное самоуправление в течение первой половины XIX столетия - периода увлечения в Западной Европе идеями конституционализма - не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное.

Из беглого обозрения прилагаемой краткой справки No 2 можно также видеть, что во всех почти государствах Западной Европы соотношение местного самоуправления с конституционным строем либо отмечено в самих конституционных хартиях, либо в законах, тесно с ними связанных. Политические события и политическое развитие народа не происходят, конечно, всегда по одному шаблону, и потому указанное соотношение не везде одинаково выражалось.

В одних государствах вводилось ранее местное самоуправление, а его последовательное развитие приводило потом к конституции; в других обратно - водворялась ранее конституция, а для прочного ее обоснования, для последовательного проведения ее начал вводилось затем местное самоуправление. Иногда постановление конституционной хартии о введении местного самоуправления несколько лет оставалось без исполнения, случалось даже, что сами хартии рушились ранее, чем успевали обновить старый административный строй, приспособленный для иной формы правления, и т.д. Но для всякого, кто учил историю не по одним хронологическим таблицам, подобные задержки и отклонения показывают только, как старое борется с новым, как оно уступает ему исподволь, постепенно; они служат лишь лучшим подтверждением старой общеизвестной истины, что история не идет прямолинейно, что каждая идея, по пути к своему осуществлению, может встретить ряд препятствий, прежде чем успеет, наконец, получить применение в действительности.

Как бы то ни было, но конституционные хартии, законы о местном самоуправлении, взгляды их составителей и ближайших по времени толкователей ясно до очевидности показывают, что местное самоуправление составляет не только частную, но одну из основных принадлежностей конституционного строя. Записка Министра Внутренних Дел полагает иначе. "При зарождении конституционного порядка", говорит она (стр. 14), "принципом не только самым характеристическим для определения этого порядка, но даже единственным представляется принцип разделения властей: законодательной, судебной и административной". Для проверки правильности этого положения обратимся, напр., к докладу депутата Raikem собранию национального конгресса, обсуждавшего Бельгийскую конституцию 7 февраля 1831 г. "Le projet qui vous est presente", пояснял докладчик, "a retabli l'existence des trois pouvoirs et la section centrale a eru qu'en outre il etait utile de reconnaitre l'existence d'un quatrieme pouvoir, 1-е pouvoirprovincial et communal"*.

______________________

* Hatchek. Die Selbstverwaltung (1898), Ss. 63-64. A Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.

На политическое значение самоуправления, приданное последнему в Бельгии конституцией 1831 г., указывает и другой бельгийский профессор, De Fooz (Le droit administratif beilge, т. IV, p. 243).

______________________

Равным образом, в Румынской конституции 30 июня 1866 г. в титуле III "Государственные власти", наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями упоминаются и органы местного самоуправления*.

______________________

* Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, 1891, t. II, p. 219.

______________________

Изложенное, казалось бы, с полною очевидностью свидетельствует о тесной, непременной, причинной связи местного самоуправления с самоуправлением центральным, с конституционным режимом - связи, которая красною нитью проходит чрез всю новейшую историю Западной Европы. Это явление не представляет собою, однако, какой-либо особенности западноевропейской государственной жизни, не может быть объяснено особыми условиями культурного развития народов Запада. Если от стран близкой к нам Западной Европы обратиться на Дальний Восток, то и там наблюдается то же явление. Из политической истории Японии, этой единственной конституционной страны Азии, которая жила и развивалась несомненно при совершенно иных условиях, чем Западная Европа, также легко видеть, что и там реформа местного управления на началах самоуправления была поставлена в самую тесную связь с введением в стране конституции. Установление в 1878 г. местных провинциальных собраний рассматривалось как первый шаг, как подготовка к представительному правлению, обещанному еще в 1868 г.* Знаменательно то, что как только местное самоуправление стало совершившимся фактом, то, по компетентному свидетельству Jyenaga (профессор в Токио), "народное течение, приподнятое местными собраниями, стало возрастать с каждым годом; в конце 1881 г. поток поднялся настолько высоко, что правительство сочло неразумным более сопротивляться"; 12 октября 1881 г. был издан манифест, коим император обещал в 1890 г. учредить парламент. В манифесте этом весьма точно была формулирована тесная связь местного самоуправления с конституцией. "Мы давно имели в виду", гласил манифест, "учредить конституционную форму правления... в сих видах в 1878 г. Мы учредили местные собрания"... По воспоследовании манифеста, для изучения конституционных порядков западных народов, в 1884 году командирован в Европу граф Ито, при чем командировка его мотивировалась тем, что политическое воспитание народа в местных делах дало уже возможность приступить и к соответствующей реформе управления центрального, к введению в стране конституционного режима**.

______________________

* T. Jyenaga. Constitutional developement of Japan 1863-1881 (Johns Hopkins University Studies, vol. IX, pp. 470-478).

** Griffis. Mikado's Empire (6 ed.), pp. 610-611.

______________________

Приведенные взгляды ученых и данные из политической истории конституционных государств, как мне кажется, дают полные основания для тех сомнений, какие были высказаны в моей записке относительно соответствия самоуправления, как системы местного управления, самодержавному строю государства. Не входя в более подробный анализ означенных взглядов и данных, я в заключение по вопросу о том, в какой мере история конституций и местного самоуправления свидетельствует о взаимной их связи и в какой мере эта история может иметь значение для наших земских учреждений, - считаю не лишним остановиться на следующем, конечно, чисто внешнем, но, на мой взгляд, не лишенном значения соображении.

Как известно, затронутый в нашем споре вопрос возникал и обсуждался в 80-х годах, пред реформою земских учреждений, осуществившеюся в 1890 г. Проводя те взгляды, которые нашли затем выражение в проектах графа Д.А. Толстого, М.Н. Катков и другие сторонники тех же воззрений доказывали несоответствие земских учреждений самодержавному строю государства. С другой стороны, в защиту земств наша либеральная пресса, с Вестником Европы во главе, в виде полемического приема, приводила исторические примеры в пользу противоположной мысли, указывая, как и записка Министра, на исторические факты местного самоуправления в самодержавных государствах, в частности же на существование его в государстве Московском. Разбирая эту полемику, один из наиболее несговорчивых наших конституционалистов, много писавший в заграничной печати, которому нельзя отказать в научно-исторических сведениях, бывший профессор Киевского Университета Драгоманов, в статье "Либерализм и земство в России" откровенно высказался в том смысле, что, по его мнению, "свои исторические примеры Вестник Европы ставит вне настоящей исторической перспективы, а в одной плоскости; если же поставить эти примеры по надлежащим плоскостям, то окажется, что прав Русский Вестник, и даже не в одной абстракции"*.

______________________

* Драгоманов. Либерализм и земство в России, Gennve, 1889, стр. 53.

______________________

Разбирая затем приведенные Вестником Европы примеры из истории Московского Государства и Пруссии, Драгоманов приходит к заключению: "1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформою центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору"*. Выше приведен был взгляд проф. Градовского, который также весьма определенно высказывается за политическое значение местного самоуправления, за неизбежность последовательного применения начал его от низших к высшим единицам; были также указаны и мнения западноевропейских ученых, входивших в оценку политического значения наших земских учреждений (Demombynes, Ferrand, Leroy-Beaulieu). Если такой крайний представитель нашей консервативной партии, как М.Н. Катков; умеренный либерал, не чуждый во взглядах на самоуправление даже национального оттенка** проф. Градовский; не отмененный рамками цензуры, выразитель надежд и взглядов конституционалистов, проф. Драгоманов и, наконец, стоящие вне всяких наших партий совершенно объективно смотрящие на дело иностранцы приходят к одному и тому же выводу и, со своих совершенно различных точек зрения, дают одинаковую оценку политическому значению местного самоуправления, между прочим и для будущности России, то не служит ли это лучшим доказательством, что безусловно не правы те, кто искренно отстаивает противоположную мысль, кто пытается согласить самодержавие с местным самоуправлением. Не говорит ли все это за то, что сторонники такой мысли либо, увлекаясь достоинствами самоуправления, как системы управления, желают примирить непримиримое, либо, говоря словами Ог. Тьери, "ищут в истории оправдания своих политических убеждений"? Глубокою правдой звучат слова Лоренца Штейна, когда он говорит, что нельзя, не насилуя истории и логики, доказывать возможность действительного самоуправления в самодержавном государстве***.

______________________

* Ibidem, стр. 59.

** См. Историю мест, управл. в России.

*** Lv. Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, I, S. 61 (1888).

______________________

К 4-му пункту

Уроки истории Запада поучительны для России и для ее государственных деятелей

Записка Министра Внутренних Дел подтверждает, что если даже допустить в политической истории Западной Европы наличность связи самоуправления с конституционным режимом, то и в таком случае пример Запада не может служить нам указом, ибо разница западноевропейской исторической среды и нашей "делает крайне шаткими все попытки провести параллель между тамошними и нашими государственными учреждениями и идеями". Полагая, затем, вместе с Аксаковым, что Западной Европе всегда было чуждо такое широкое самоуправление, как наше, что иностранец "ахнет", узнав об отсутствии надзора полиции над нашими сельскими сходами, записка, вместе с тем же Аксаковым, высказывает твердую уверенность, что в России "кто произнес слово Царь, тот произнесет и земля, кто сказал самодержавие, тот вместе с тем сказал и земство". В подтверждение она старается доказать, что на самоуправлении искони стояла Россия, и, изложив весьма обстоятельный перечень всех тех учреждений, которые со времени Московского Государства осуществляли, по мнению Министра, идею самоуправления, записка приходит к выводу, что, за исключением небольшого промежутка переходного времени в половине XVIII в., никогда управление бюрократическое не являлось основой нашего государственного строя. Земские учреждения, по мнению записки, имеют тесную связь с предшествовавшими им формами участия земского народного элемента в местном управлении; ссылаясь на авторитет московских старообрядцев, она полагает, что в новизне реформ 60-х годов старина наша сказывается (стр. записки 36).

Я вполне разделяю мнение, что политическое развитие России имело свои особенности, шло путем, отличным от того, которым шло развитие государств Западной Европы.

Окруженной со всех сторон врагами Москве выпала трудная историческая задача собирания земли Русской. Для выполнения этой задачи ей необходима была сильная самодержавная власть, ибо только при наличности такой власти возможно было соединить, скрепить и связать все разнородные, разноплеменные и разноязычные элементы, из которых слагается обширное Русское Царство. Над созданием этой власти народ русский дружно работал в течение нескольких веков и, создав эту власть в тесном единении со своим Государем, нес службу государству. Поэтому борьбы сословий между собою и со своим Монархом, той борьбы, которая характеризует историю Запада, Московское Государство почти не знало.

Те же взгляды по этому предмету изложены и в записке Министра (стр. 22), а в части составляют простое повторение соображений, приведенных на стр. 11-12 записки моей, и, следовательно, против них я не имею и не могу иметь возражений. Наоборот - я всецело присоединяюсь к тому совершенно правильному, высказанному Министром положению, что, "олицетворяя в образе Православного Самодержавного Царя всю свою народную мощь, русский народ, кроме вещественной силы, всегда видел в лице своих Государей источник и выражение высших нравственных начал милосердия, справедливости и правосудия". Я тоже твердо верю, что только при сильной самодержавной власти возможно нераздельное существование обширной и могучей Империи, что эта власть составляет коренной устой всего нашего государственного строя, но потому-то именно и считаю, что в видах охранения ее целости и неприкосновенности необходимо относиться с величайшей осторожностью ко всем таким учреждениям, которые служат выражением иной государственной идеи и, как известно на опыте, в своем действительном применении, неизбежно приводят, все равно, в качестве предвестника или спутника, к ограничениям самодержавия. Повреждения политического режима, раз они случились, почти непоправимы.

Различие в историческом развитии государственной жизни нашей и Запада существует, но оно не оградило китайской стеной Россию от Западной Европы и едва ли создало тот во всем особый, безусловно, отличный от всех прочих национальностей, славянорусский мир, в который так веруют славянофилы. Во всяком случае, необходимо считаться с тем несомненным фактом, что со времени Петра Великого наше культурное развитие шло под сильным влиянием Запада, что и ныне к Западу и его культуре тяготеет большинство нашей интеллигенции. Кроме того, несомненно, каждому народу, как и каждому отдельному человеку, при каких бы условиях он ни рос и ни развивался, всегда присущи известные общечеловеческие черты и чувства, а потому, как бы ни была исторически отлична наша среда от среды западной, между ними всегда найдется много поразительных аналогий. В воззрениях нашего общества и в нашей литературе славянофилы стоят отдельной весьма немногочисленной группой, ряды которой все более и более редеют. Их учение в истории нашего развития бесспорно имело свое значение, пробудило национальное чувство, служило протестом против раболепства пред Западом и его идеалами; но учение это не свободно от сильных крайностей. Увлечениям славянофилов действительная жизнь с каждым днем приносит все более и более разочарования. Даже те безнадзорные сельские сходы, при виде которых должен "ахнуть" иностранец, отходят уже ныне в область преданий, ибо само Министерство Внутренних Дел признало необходимым создать над ними надзор земских начальников*, а политические процессы свидетельствуют, что к слову "земля" появилась еще прибавка: "и воля". Необходимо также помнить, что в нашей ученой литературе существует совершенно противоположная славянофилам, притом более многочисленная группа западников, которая проводит почти полную аналогию в политическом развитии нашем и Западной Европы.

______________________

* Небезынтересно отметить мнение одного из иностранцев по поводу института земских начальников. "В сущности можно сказать, что местное самоуправление значительно ослабело: "мир" поставлен под опеку: может быть, учреждение земских начальников и прекрасно само по себе, но нечего больше говорить о самостоятельном земском самоуправлении. Сделан новый шаг, но скорее в сторону крепостничества, чем свободы". Карлетти. Современная Россия, перевод с итал. (1895), стр. 192.

______________________

Поэтому, как ни "шаток вообще метод исторических аналогий", который обращает преимущественное внимание на сходство, а не на различие сравниваемого" (стр. 18 записки), но когда дело идет о коренных устоях государственного строя, то не осторожнее ли и не правильнее ли обращать, может быть, даже излишнее внимание на "сходство сравниваемого", чем, рассчитывая на "различие", к тому же далеко не бесспорное, вступать на опасный путь?

Но если даже, оставляя в стороне все приведенные соображения, и допустить, что правы славянофилы и что земство составляет коренную основу всей русской жизни, то и в таком случае ссылка записки Министра Внутренних Дел на Аксакова все же представляется едва ли понятной. Разве то, стоящее в полном подчинении губернатору и Министерству Внутренних Дел, земство, которое имеет в виду записка Министра, - разве что тот "исторический коренной национальный земский строй, строй без "средостения", без чиновников, который имел в виду Аксаков, когда писал полные горячего, искреннего увлечения тирады, цитируемые запискою Министра, доказывающей в то же время (стр. 64-65) необходимость создания новых должностей чиновников для надзора за земством? Во взглядах обоих Аксаковых и моих на земство есть одна точка соприкосновения, - в корне отрицаемая запиской Министра, - это то, что выборное земское начало прямо противоположно началу правительственного назначения - началу бюрократическому, что совместить их в системе управления без вреда для этого последнего невозможно и что правильное развитие начала земского требует последовательного проведения его во всей системе управления, от низших до высших учреждений включительно. "Оставаться России", писал И.С. Аксаков, "в настоящем положении, между двумя тяготениями, из которых каждое тянет и дергает ее в свою сторону, долее невозможно"*. Настоящее земство, с его точки зрения, не земство. "Для того, чтобы стать истинно земством, необходимо земским учреждениям пустить глубокие корни в местную жизнь и в сознание народное, тесно связаться с местным населением, быть по истине, а не по форме, выразителем народной мысли и народным местным представительством в полной правде этого слова"**. В политическую программу Аксакова входило, чтобы одно земство, стоящее в непосредственном общении с Монархом, являлось господствующим элементом в стране, подчиняющим себе все ее управление. "Самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе - вот русский политический идеал", писал Аксаков. "Самобытность - ведь это значит освобождение народного духа из-под бюрократическо-канцелярского владычества***. Верный своей точке зрения, он проектировал совершенно устранить чиновничество и сделать Россию всецело земскою, для чего прежде всего рекомендовал начать с организации низших единиц, с устройства уезда и затем перейти к реформе высших и к "венчанию здания".

______________________

* И.С. Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 84.

** lb., стр. 86,417 и след., 507 и след.

*** lb, стр. 94.

______________________

Для Аксакова не было сомнения в том, что с правильным и последовательным проведением земского начала придется отменить все существующие ограничения относительно свободы общения земств между собою и что в конечном результате, как завершение реформы, потребуется созвание земского собора.

Если бы записка Министра Внутренних Дел действительно разделяла взгляды Аксакова на значение земства, как "коренного национального строя", если бы в ней предполагалось дать решительный перевес началу земскому над началом чиновным, если бы Министр намерен был проектировать правильное и последовательное развитие земства до собора включительно, то с такими выводами и взглядами можно было бы соглашаться или не соглашаться, точнее, - верить или не верить в возможность совместного существования самодержавия и собора* - но взглядам этим нельзя было бы отказать в известной логической последовательности. В действительности же записка едва ли разделяет воззрения Аксакова на земство, едва ли считает широкое и правильное развитие земского начала столь безопасным для самодержавия, ибо в конце концов она сама признает "лирическую несколько форму" славянофильских построений (с. 24) и приходит к заключению, что даже простые местные съезды земских деятелей не могут быть разрешаемы "ввиду различных с созванием их практических неудобств" (стр. 57).

______________________

* По воззрению славянофильской школы", говорит проф. Латкин, "земский собор является идеалом представительных учреждений, каким-то перлом создания, неизвестным западным народам". Отношение его к Государю обыкновенно определяется известной фразой К. Аксакова: "правительству - сила власти, земле - сила мнения", фразой, которой так восхищается г. Загоскин, считая ее "классическим местом литературы русской истории" (История Права Московского Государства, т. I, стр. 340). Фраза эта, по нашему мнению, есть не что иное, как порождение того идеализирования явлений древнерусской жизни, на которое так падки славянофилы, и уж совсем не годна для занятий "классического места" где бы то ни было! Земский собор был силой, это верно, но не одного только мнения. Сила его заключалась в тех исключительных обстоятельствах, во время которых он появлялся на сцену для оказания помощи слабому правительству, бывшему бессильным, чтоб одному совладать с ними. Очевидно, при таких условиях он не мог быть представителем одного только мнения. Правда, ему не были присущи какие бы то ни было политические права и гарантии, и он возникал по инициативе правительства, но ведь сила его заключалась только в слабости правительства" (Латкин. Земские Соборы древней Руси, стр. 284).

______________________

К 5-му пункту

Россия, в ее настоящем и прошлом, есть страна по преимуществу административной централизации

Как указано выше, записка Министра Внутренних Дел, не ограничиваясь ссылкою на авторитет Аксакова и московских старообрядцев, приводит факты из истории русского права, которые, по ее мнению, с очевидностью доказывают, что на самоуправлении искони стояла Россия. Факты эти бесспорны, да они и слишком общеизвестны, но не так бесспорно то толкование, которое дается им в записке. Изучение истории представляет глубокий интерес, но при "этом не следует упускать из виду, что, насколько вредно приступать к ознакомлению с историческими данными с предвзятою мыслью, настолько же мало плодотворно собирание фактов без стремления уяснить идеи, которые в них выражались. Только смешивая разнородные понятия, можно усмотреть связь земских учреждений Иоанна IV с земскими учреждениями настоящего времени - связь, которая едва ли идет далее одного общего названия. О различии средневекового самоуправления от самоуправления в современном значении этого слова выше было уже достаточно говорено; поэтому едва ли, в сущности, следовало бы даже здесь еще раз доказывать, что то самоуправление, которое практиковалось у нас в Московский период нашей истории и которое свидетельствует лишь о несложившемся, неустроенном государстве, не имеет ничего общего ни по существу, ни по форме с тем, которое является уже известною системою государственного управления и которое возникло на континенте Европы лишь в начале XIX столетия (см. записку Министра Внутренних Дел, стр. 18), а со второй половины истекающего столетия применяется и у нас в форме земских учреждений. Да и как, откуда могла бы появиться связь нынешнего земства с предыдущими, если угодно, похожими, но давно забытыми союзами местных населений? Подобной связи или преемства составители Положения 1864 г. не вспоминали, не предполагали и не подозревали. Они вводили в России безусловно новые, до тех пор неизвестные представительные учреждения и для их успеха отвергали не только всякую старину, но и тогдашнюю современность - разрушали и сметали даже последнюю. Да и почему же опускаться в старину лишь до XVI века, а не глубже, напр., до X-XI веков, т.е. до эпохи вечевого "уклада"?

Но так как записка говорит о заветах и преданиях старины нашей, о присущих народу русскому особых началах самоуправления и утверждает даже, что самоуправление составляло наиболее характерную черту нашего местного управления в течение трех последних столетий (стр. 34 записки), то для более полного выяснения вопроса необходимо сказать несколько слов о том, в какой мере справедливы все эти соображения.

Каждое государство в своем историческом развитии прошло через тот первобытный период его существования, когда широко применялись в нем начала самоуправления в смысле неуправления (государственного). В каждом государстве, пока оно еще окончательно не сложилось и его государственная власть не окрепла, существовали совершенно автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полною самостоятельностью. Отношения этих самоуправляющихся единиц к государственной власти заключались, в сущности, в том, что они платили ей дань, а от нее получали защиту от внешних врагов. Занятая борьбою с этими последними государственная власть, в свою очередь, не имела ни средств, ни сил для надлежащей организация внутреннего управления и в отношении этого последнего ограничивалась поддержанием самого примитивного порядка: назначала для заведывания отдельными областями своих наместников с неограниченными почти полномочиями, подкрепляла их авторитет военного силою и требовала от населения лишь исправного платежа дани и отправления повинностей; все же заботы об организации суда, полицейского надзора и пр. стремилась возложить по возможности на самое население. Но как только государство начинало крепнуть и приступало к трудной задаче собирания земли и сплочения разнообразных частей, оно постепенно уничтожало самостоятельность отдельных автономных единиц и постепенно сосредотачивало все функции управления в своих руках - создавало административную централизацию.

Все западноевропейские государства давно уже вышли из периода первобытного самоуправления, некоторые закончили, другие еще заканчивают период полицейского государства и переходят к новой организации правительственной администрации на началах децентрализации и самоуправления. - В восточных же деспотических государствах формы первобытного самоуправления процветают еще и в настоящее время - государства эти, будучи самодержавными вверху, допускают самое широкое самоуправление внизу.

Указанный последовательный ход развития государственной жизни легко проследить и в истории Московского государства. "Безостановочное разлитие великорусского племени среди других племен, говорит проф. Градовский* шло с изумительной быстротою. Бродники, повольники, монастыри, казаки, раскольники неутолимо двигались на восток и север, расширяя пределы государственной территории или, лучше сказать, Русские земли. Правительство же не успевало следовать за этим народным движением. Едва оружие Московских Царей подчинило себе Казань, как повольники уже поклонились им Сибирью. Не всегда государственные формы следовали за колонизацией. Бродники опережали Правительство, и основанные ими города оставались вольными общинами, пока окрепшее внутри Государство Московское не подчинило их своей власти". При быстром росте территории государство не имело возможности взять все дело управления в свои руки. Должности наместников и волостелей были крайне недостаточным для него орудием, предстояло создавать целую систему местных учреждений, но быстро выполнить эту задачу не представлялось возможным, ибо процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, требовал времени. При таком недостатке государственных средств, говорит проф. Чичерин, естественно было предоставить искоренение разбоев самим жителям области, возложив на них и ответственность за успех: областные жители избавлялись этим от притеснений, а государство получало обеспечение в исполнение мер для общественной безопасности. Так возникли губные грамоты, которые сначала давались отдельным общинам, областям, селам, принадлежащим частным лицам и монастырям, городам, волостям и целым уездам**.

______________________

* Градовский. История местного управления в России, т. I, стр. 2.

** Чичерин. Областные учреждения в России в XVII веке, стр. 41.

______________________

Но не на этих судных, жалованных и иных грамотах, не на началах первобытного самоуправления московского и домосковского периодов развилась и выросла могучая и необъятная Россия. Ее создали иные начала - служба государева, государственное тягло, в которое впрягало Московское Государство все классы населения, и самая полная, самая строгая централизация. Эта истина общепризнанна в нашей и в западноевропейской литературе* даже славянофилы и те согласны в том, что со времен Петра Великого "земско-государственный строй" заменен был "бюрократическо-канцелярским правительственным порядком"**.

______________________

* Anatole Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et les Russes, t. II, p. 69 et suiv. Энгельман (проф. Юрьевского универс), Das Staatsrecht des Kaiserthums Russland. P. 102, 1889 и др.

** И.С. Аксаков. Соч., т. V, стр. 103.

______________________

Централизация, как основа нашего государственного строя, и неуклонное проведение ее в последовательном историческом развитии этого строя составляют такую резкую особенность нашей государственной жизни и нашей политической истории, что невольно обращают на себя внимание даже совершенно "чуждых нашим порядкам исследователей". Так, Леруа-Болье - этот гражданин классической страны бюрократии и централизации, сторонник конституционного строя и самоуправления, - изучая наш государственный быт в его истории, не мог не обратить внимания на совершенно исключительное развитие в нем централизации и не мог в то же время не отдать этой последней должного, как тому началу, на котором создалась и выросла Россия.

В томе II своей весьма известной книги "L'Empire des Tsars et les Russes" Леруа-Болье посвящает отдельную главу нашей централизации, создавшим ее причинам физическим и историческим, ее заслугам и ее недостаткам. Из этой главы видно, что автор книги хорошо изучил вопрос, ознакомился с воззрениями на него наших писателей, до славянофилов включительно, и потому его взгляды представляют несомненный интерес.

Во Франции, говорит Леруа-Болье, административная централизация возникла благодаря истории, политике и монархии; в России же она возникла, прежде всего, благодаря самой природе. Вопреки всем видимостям, неизмеримые равнины Восточной Европы созданы для административной централизации, так же как и для политического единства... История возникновения русского государства есть вместе с тем и история Царской централизации. Сплоченная благодаря политике великих князей Московских, со всех сторон открытая и вынесшая в продолжение многих веков нашествие всех народов, страна эта могла остаться независимой только собравши все свои силы в одних руках. Долгая борьба с Западом и Востоком, которые как бы оспаривали друг у друга расположенную между ними равнину, ускорила сосредоточение власти, и это явление одна из характернейших черт русской истории...

Помимо географических условий, централизации способствовало также еще и сознание народного единства. Финны, лифляндцы, поляки, румыны, татары, все эти разнородные племена, окружающие древнюю Московию, не нарушают ее однородности; под слоистой корою дуба находится сердцевина дерева с плотными волокнами. Могучее историческое ядро Империи Московитов, великороссийский народ не только в языке, но и в религии и нравах являет собой пример единства, сплоченности, которые едва ли могут быть встречены, за исключением разве Китая; он во всем, в своей частной жизни, как и в другом, показывает отсутствие индивидуализма и разнообразия, что приводит к отсутствию и провинциализма. Чувство национального единства, которое столь живо в нем, обладая особой силой, имеет и отдельную форму. В глазах простолюдина Россия не государство и не нация, а скорее семья. Этот патриархальный взгляд столь же древен, кажется, как и сама Россия; он восходит ко временам уделов и впоследствии лишь распространился и упрочился при татарском иге и московском единодержавии... Централизация была подготовлена сознанием русского единства, но она еще более укрепилась вследствие многочисленных присоединений, которые, казалось бы, должны были разорвать или по меньшей мере ослабить ее узы... Чем более разрасталась Империя, тем крепче надо было затягивать узел, посредством которого связывался древний исторический центр и все эти различные завоевания, все эти провинции, одержимые в большей или меньшей степени центробежной силой. Централизация, возникшая из единства господствующего народа, была, таким образом, еще более укреплена, благодаря разнородности покоренных провинций. Две взаимно противоположные силы привели к одному и тому же следствию. И у централизации, и у Самодержавной Власти в России одинаковые причины бытия. Обе они возникли из одинаковых условий, и трудно было решить, Самодержавная ли Власть произвела на свет централизацию и привела к ней или обратно. Обе они, будучи в одно и то же время и причиной и следствием, взаимно воздействовали друг на друга, подкрепляя одна другую и доводя до предела.

Многие русские писатели разных направлений, продолжает далее Леруа-Болье, демократы, как Герцен, славянофилы, как Аксаков, и в особенности украйнофилы, как Костомаров, утверждали, что централизация противна славянскому духу, который, по их мнению, склонен к самоуправлению... Быть может, такое мнение и верно по отношению к восточным или южным славянам, но оно неправильно но отношению к русским или, по крайней мере, к великороссам. Природа и история в одинаковой степени подготовили их в течение многих веков к централизации; если, с одной стороны, они обязаны ей потерей всякой политической свободы, то, с другой стороны, благодаря лишь ей, они одни из всех славянских народов остались обладателями национальной независимости... Когда говорят, что бюрократическая централизация находится в несоответствии с русским духом, с русской природой, с традиционным характером самодержавия и с идеалом славянского государства, то при этих их рассуждениях не мешало бы точнее установить понятия (...il faundrait s'entendre a cet egard...) и провести некоторое различие: не бюрократическая централизация сама по себе, а скорее формы ее противны русскому народу. Если административный формализм и нескончаемые писания канцелярий и присутственных мест и кажутся не отвечающими понятию об отеческой и патриархальной власти (каковое понятие всегда было и до сих пор остается присущим народу), то само по себе это понятое заключает в себе, в скрытом виде, принцип административной регламентации. Коль скоро народ видит в Царе опекуна и пастыря, своего прирожденного покровителя, то, очевидно, Царь должен относиться к своим подданным как к опекаемым и несовершеннолетним. Этот патриархальный взгляд, наполовину политический, наполовину религиозный, столь превозносимый славянофилами, - есть в действительности, что бы они там ни говорили, одна из духовных причин административной опеки.

Установив, таким образом, тесную связь бюрократической централизации с природою края, с историческим развитием народа, с народными понятиями о власти и с духом самодержавия, Леруа-Болье указывает, что централизации Россия обязана не только своим политическим, но и культурным развитием. "Много", говорит он, "есть стран, основанием величия и независимости которых послужила административная опека и абсолютная власть; но, быть может, нет ни одной, которая обязана была бы им своей цивилизацией. Современная же Россия именно своим величайшим из благ и обязана в значительной степени централизации наравне с Самодержавием. Не будь концентрации всей власти, не будь отсутствия всякой местной свободы, и дело Петра Великого и Его Преемников стало бы невозможным, оно разбилось бы о местные сопротивления, централизация послужила великим орудием реформы страны по европейскому образцу; благодаря ей, можно с уверенностью оказать, что Россия была цивилизована административным образом".

Приведенные соображения Леруа-Болье всего лучше служат ответом на уверения записки Министра Внутренних Дел (стр. 36), будто "установившаяся исторически система призвания местных жителей к самостоятельному заведованию своим хозяйством и управлением, помимо психологических оснований - общинного начала, издревле свойственного русскому народу, - имеет глубокие корни в своеобразных условиях нашего племенного и географического уклада".

Для надлежащей оценки изложенного мнения Леруа-Болье нельзя забыть, что оно принадлежит принципиальному противнику бюрократии и централизации; автор его, подобно записке Министра, считает начало бюрократическое началом, обезличивающим население, приветствует земство как вступление России на новый путь, но только он скрывает, что правильное и последовательное движение по этому пути должно привести к конституции.

Если от приведенных взглядов Леруа-Болье обратиться к исследованиям наших ученых, то и в этих исследованиях можно найти полное подтверждение мысли французского публициста или, вернее, можно удостовериться, что Леруа-Болье, составивший свое мнение на основании изучения их трудов, сделал из этих трудов вывод, гораздо более правильный, чем составители записки Министра. В приложенной справке No 3 помещен краткий очерк тех учреждений Московской Руси и Императорского периода нашей истории, который, по мнению Министра Внутренних Дел, осуществляли будто бы у нас идею самоуправления. Хотя справка эта составлена почти исключительно на основании трудов тех наших ученых, на авторитет которых в своих исторических исследованиях ссылается и записка Министра, тем не менее из ее содержания легко усмотреть, что не выборные учреждения, а приказное управление в Московской Руси и чиновничество до половины XIX столетия всегда были сосредоточением всех дел и орудием центральной власти; роль же выборных от населения была не только второстепенная, но чисто служебная по отношению к органам Правительства. Из той же справки не трудно подметить, насколько в действительности чужды были нашему государственному строю начала самоуправления, какая глубокая разница между тем самоуправлением, которое развилось и выросло на почве Западной Европы и принципы которого пересажены в наши земства, и теми формами призвания выборных от тяглого населения к участию в сословно-приказном управлении, в котором славянофилы и записка Министра желают видеть искони, будто бы, присущие народу русскому начала самоуправления.

Народное представительство в сфере местного управления имеет в Западной Европе глубокие корни. Оно создалось и выросло там на почве борьбы автономных городов и сословий с королевской властью - борьбы за свои прерогативы и привилегии. Там самоуправление в глазах народа всегда было дорогое ему право, а не тяжелая обязанность - право, которого население добивалось последовательно и постепенно путем скрытой борьбы и открытых революций. Французские провинциальные собрания при Людовике XVI имеют уже совершенно иной смысл, чем азиатское или средневековое местное самоуправление - это уже прямые предшественники правления либерально-конституционного и отмены правления самодержавного и сопряженного с ним административного строя; они имеют прямую связь с учреждениями, созданными национальным собранием 1789-1791 гг., организовавшим самоуправление, как местное, так и государственное, по конституции 1791 г. Учреждения эти произвели огромное впечатление на всю Европу, в том числе и на Германию, где реформа Штейна и прусские провинциальные собрания 1822 г., весьма сходные с нашими земствами, служат прямым их отражением.

Ничего подобного наша история не знает. "Русскому государству не только не приходилось бороться с правами и привилегиями частных лиц и общественных групп, но оно само старалось вызвать эти общественные группы к существованию и деятельности, с тем, чтобы воспользоваться этою деятельностью для своих общественных целей. Только в самое последнее время русские общественные группы стали проявлять признаки внутренней жизни и обнаруживать склонность к самодеятельности, и в то же время стало слабеть доверие к ним центральной власти"*. Учреждения и Царского, и Императорского периода, который по внешней своей форме напоминают несколько о самоуправлении, в действительности ни в какой мере не отвечали понятию этого последнего; они были лишь государственным тяглом, в которое впрягала центральная власть те или другие классы народа, и в этом тягле население всегда видело не право, которое оно должно охранять и отстаивать, а повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось. Даже тогда, когда Императоры, под влиянием форм западноевропейской жизни, сами пытались пересадить начала самоуправления на русскую почву (магистраты Императора Петра I, сословные учреждения Императрицы Екатерины II), население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, на который его направляли. Искусственно создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации. Взгляд на самоуправление, как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узко сословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении, не только центральном, но и местном - вот те составные элементы, из которых слагаются усматриваемые запискою "психологические основания общинного начала, издревле свойственного русскому народу". Записка справедливо замечает, что самоуправление на нашей исторической почве никогда не имело политического значения (стр. 37). Нельзя не согласиться, что до половины XIX столетия, до возникновения всесословного земства, политический элемент безусловно отсутствовал в наших учреждениях, основанных на выборном начале, но осуществляли ли эти учреждения по существу своему идею самоуправления в ее современном, техническом значении? С полною уверенностью можно дать ответ отрицательный. Во всех них был один только признак самоуправления - выборное начало; но не было другого, притом самого существенного - самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка Министра (стр. 29), немыслимо самоуправление.

______________________

* Милюков. Очерки по истории русской культуры, изд. 2-е, 1896, ч. I, стр. 114-115.

______________________

"Многие думают", говорит Головачев, "что начало нашего самоуправления следует считать с учреждения дворянских и городских выборов. Но это только показывает, какие смутные понятия существуют у нас о централизации и самоуправлении. Правом выборов местным обществам не предоставлялось никакого права распоряжения каким бы то ни было делом, от них требовалось указание тех лиц, которым губернская администрация могла вверить известную долю власти. Затем эти лица делались такими же органами центральной власти, как и непосредственно ею назначенные. Вся власть административная, хозяйственная, полицейская и отчасти судебная сосредоточивалась в руках губернатора и состоявшего при нем, в виде совета, губернского правления. Таким образом, несмотря на выборное начало, у нас не существовало и тени самоуправления"*.

______________________

* Головачев. Десять лет реформ. Стр. 148-149- Изд. 1872.

______________________

И действительно, если, оставляя в стороне все построения славянофилов, обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно, что до реформ Императора Александра II у нас* не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но даже и для развитая местного узкосословного самоуправления.

______________________

* Кроме прибалтийских провинций, где самоуправление, корпоративно сословное, выросло из особого сочетания исторических обстоятельств, имевших место ранее присоединения к России.

______________________

Огромная масса крестьянского населения до половины настоящего столетия находилась в крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления.

Самостоятельного городского населения у нас не существовало, так как городское торгово-промышленное сословие развито было очень слабо. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый военный элемент*.

______________________

* Милюков, ib. Стр. 178.

______________________

Необходимо также иметь в виду, что до реформ Императрицы Екатерины II все городское население было привлечено к государственному тяглу и прикреплено к земству. В видах правильного отбывания повинности не только переход между городом и селом, но даже переходы посадского населения из города в город строго запрещались.

Когда жалованной грамотой Императрица Екатерина II раскрепостила это сословие и попыталась сообщить ему те элементы самостоятельности, которых не выработала русская история, то эта попытка не увенчалась успехом. Городское сословие облечено было в формы средневековой европейской свободы, поделено на гильдии и цехи, но в результате такое корпоративное его устройство оказалось мертвой буквой. На службу в новых учреждениях горожане продолжали смотреть как на государственное тягло и старались по возможности от нее уклониться. "За стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают", писала Великая Императрица в одном из своих указов (П. С. З. No 14079). В дальнейшей политической истории нашей развитие самостоятельности городского сословия едва ли входило в виды и намерения Правительства, и вся история городского управления вплоть до реформы его Императором Александром II есть лучшее опровержение высказанных в записке Министра положений. "Городским учреждениям", говорит проф. Дитятин, "не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии... Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же, забывших ео ipso об избравшем их обществе и его интересах. Направляемые так сверху законодательством городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил"*.

______________________

* Дитятин. Городское самоуправление в России, стр. 240, изд. 1887.

______________________

При всех указанных условиях городское сословие в России, очевидно, не могло представлять самостоятельного элемента сословной жизни. Не только оно не развилось самостоятельно, но напротив - даже самим выделением в особую общественную группу и своим корпоративным устройством оно было целиком обязано Правительству.

Что касается, наконец, дворянского сословия, то сословие это с Московского периода нашей истории до реформ Александра II всегда было "служилым"; все его интересы, все его положение связывались со службой государевой; быть не у дел значило быть в опале. С тех еще пор, как Иван Грозный уничтожил право свободного и истребил титулованное боярство - потомков удельных князей, сохранивших свои государственные права над старыми своими уделами, все дворянское сословие было закрепощено на службу государеву точно так же, как были закрепощены на эту службу и два другие сословия.

В царствование Императора Петра III и Императрицы Екатерины II дворянство было освобождено от обязательной службы, получило корпоративное устройство, особые права и привилегии, но сильного самостоятельного поместного дворянства этими мерами создано не было. "Русское дворянство", писал барон Haxthausen, "не сельское дворянство и никогда, кажется, им не было; оно не имело donjons, оно не проходило через эпоху военного рыцарства, оно всегда служило при дворе, в войсках или администрации, в деревнях же жило лишь незначительное число непригодных к службе дворян"*.

______________________

* Haxthausen. Etudes sur la situation interieure, la vie nationale et les institions rurales de la Russie, vol. III, p. 51.

______________________

И действительно, если проследить историю нашего дворянского самоуправления вплоть до половины настоящего столетия, то не трудно заметить, что дворянство по-прежнему тянуло к коронной государевой службе, что лучшая часть его уклонялась от службы по выборам и что вообще первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении, не смотрело на него как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление дворянское не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. "Выборы в местные должности", говорит историк нашего дворянства проф. Романович-Словатинский, "сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде"*. В конечном результате и дворянская служба по выборам, подобно городскому самоуправлению, весьма скоро обратилась в весьма несовершенную форму того же приказного управления. На службу эту выбирались далеко не лучшие люди, и эти выборные, не имеющие никакой самостоятельности, всецело подчиненные органам Правительства, становились зауряд с ними и весьма скоро приобретали все недостатки бюрократии, не обладая ее достоинствами. "Земская полиция", говорит проф. Энгельман, "назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды - по выбору дворянства и городов", но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений - разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние..."**.

______________________

* Романович-Словатинский. Дворянство в России. Стр. 420.

** Энгельман, названное сочинение, стр. 104.

______________________

По остроумному выражению Кошелева, дворянство всегда было и оставалось "тестом, из которого государство пекло себе чиновника".

Весь характер дореформенного самоуправления и его значение в системе нашего государственного строя как нельзя лучше определен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 года: "Священное право дворян", говорит Манифест, "есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу".

Если проследить всю историю наших выборных должностей и учреждений от Московского периода до половины настоящего столетия, то нельзя, казалось бы, не придти к заключению, что никакой почвы для самостоятельной деятельности общества у нас не было, что была лишь "служба по выборам", но до реформ Императора Александра II не было и "тени самоуправления". Соотношение же периода "великих реформ" со стариной нашей гораздо более верно, чем публицисты рогожского кладбища, определяет другой ученый публицист, на которого ссылается записка Министра Внутренних Дел (стр. 30), Милюков, когда говорит, что "с историческим прошлым наших учреждений этот период связан только как его полное отрицание - во имя требований государственного искусства и во имя успехов, сделанных общественным развитием", что "вопреки выражению известного адреса, поднесенного Александру II раскольниками, старина наша не слышится в новизнах Царя-реформатора"*.

______________________

* Милюков, ib, стр. 162.

______________________

Небезынтересно также отметить, что мнения московских старообрядцев о старине, слышащейся в новизнах царствования Императора Александра II, не разделяет даже такой приверженец этой старины, как И.С. Аксаков. "Вредная сторона преобразований минувшего царствования", писал он в 1881 г., "заключается в параллельной с ними слабости национального самосознания в самом Правительстве и еще более в образованном русском обществе; в том, что они совершались большею частью (кроме наделения крестьян землею) в духе европейского либерализма, как уступки со стороны власти современным либеральным влияниям. Другими словами: как в некотором смысле уступки политическому властолюбию, созревшему в верхних слоях народных, в так называемой интеллигенции, а не как созидание истинной, чуждой политических властолюбивых похотей, жизненной русской свободы"*.

______________________

* Аксаков И.С. Сочинения, т. V, стр. 64-65.

______________________

Кроме ссылок на заветы старины, записка доказывает, впрочем, что и в настоящее время Россия является по преимуществу страною местного самоуправления, и в подтверждение этого основного положения и в подкрепление своей отправной точки зрения указывает, "что городские учреждения, волости, гмины и сельские общества, казачьи станицы, инородческие общины, улусы, аулы, кочевья и разнообразные союзы покрывают ее сплошною сетью, образуя в большинстве отраслей управления нижние устой, на которых, как на основании, зиждется вся система государственной администрации" (стр. 1). Отсюда следует и тот вывод (стр. 1-3), что в России "элемент чиновничий, приказный уступает в значении тем "нижним устоям", на которых, как на основании, зиждется все ее управление".

С этим положением записки трудно, однако, согласиться; усомниться в нем прежде всего заставляет ст. 80 Зак. Основа, которая гласит, что "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим Его именем и по Его повелению".

Уже сама по себе эта статья может объяснить, почему не только в России, но и в Европе так упорно держится воззрение, что Россия есть страна по преимуществу бюрократического, чиновнического управления.

Даже славянофилы и те скорбят о том, что со времен Императора Петра I у нас водворился "немецкий абсолютизм или полицейский, всеобъемлющий государственный механизм"*. Классической же страной местного самоуправления Россия появляется впервые едва ли не в записке Министра Внутренних Дел.

______________________

* Там же, стр. 91.

______________________

Сохранение по сей день таких самоуправлений, как инородческие общины, аулы, улусы, кочевья киргизов, калмыков, лопарей, тунгусов и т.п., указывает на одну особенность России, но только не на ту, какая отмечена в записке, а на другую, на которую указывал даже проповедник искони присущих нам укладов самоуправления И.С. Аксаков - на то, что "процесс нашей исторической формации еще не закончился, не завершился еще и в географическом смысле, так как мы и до сих пор кое-где не нашли еще себе настоящих границ"*.

______________________

* Там же, стр. 421.

______________________

Историческая молодость России кончена; уже 37 лет тому назад отпраздновано тысячелетие. И, тем не менее, русская государственность не имеет единой, т.е. сплоченно-однородной этнографической основы. Количественно преобладает русское (великорусское и малорусское) население, но для всей территории оно лишь основное племя, а не повсеместно исключительная нация государства. Постоянное расширение территории сопровождается таким же непрерывным приобщением к населению страны иноплеменных, инородческих элементов. Здесь имеются в виду, главным образом, элементы низшей культуры и даже низших рас - монгольской, финской, тюркской, еще не расставшихся с чумами, землянками, кибитками, войлочными палатками. С этой стороны Россия принадлежит к числу этнографически-незаконченных государств.

В этнографической незаконченности заключается разгадка многих особенностей русской государственности и русской общественности. Тот же постоянный приток инородных элементов, всего чаще низшей расы и культуры, вынуждает государственную власть оставлять в силе привычные формы коллективной жизни "по их обычаям и степным законам"*. "Неустроенное еще состояние, степень их гражданского образования и образ жизни"** - такова причина той пощады, какая оказывается всем этим аулам, улусам, стойбищам, наслегам, с их князьцами, даругами, шуленгами, зайсангами, тайшами, тоэнами, и т.п. Применять к таким элементам формы и способы обшей администрации прямо невозможно по соображениям чисто этнографическим. Такое самоуправление оставляет Англия и другие страны для туземцев своих колоний; его предоставляют и Сев. Амер. Штаты краснокожим. Еще больше имелось оснований для такого поведения, как указано выше, в период Московского государства, когда внимание государственной власти было поглощено собиранием русской земли - охранением или расширением государственной территории, а в области внутреннего управления делались первые попытки устроить государственное обложение; даже такая задача государства, как поимка воров и разбойников, была не по силам для тогдашнего внутреннего управления и потому предоставлялась местным населениям.

______________________

* Положение об инородцах, изд. 1892.

** Там же, напр. ст. 18,2.

______________________

Не одни, впрочем, инородцы поставлены вне общего закона и общих условий государственного порядка. По причинам, изложение которых повело бы слишком далеко, в особые условия поставлена и масса сельского населения - сословие крестьян. Сходно с инородцами* сельские обыватели тоже рассматриваются, как особая группа населения, сословно обособленная.

______________________

* Ср. Положение об инородцах, напр. ст. 16, ст. 26 ("кочевые инородцы составляют особенное сословие в равной степени с крестьянским"); прим. 1 к ст. 442 ("калмыкам-простолюдинам дарованы все личные права, предоставленные общими законами Империи свободным сельским обывателям"); ст. 41, 391 и др.

______________________

Самоуправление в виде аулов, улусов, аймаков, хотонов, стойбищ, цыганских таборов постепенно исчезает, хотя, к сожалению, едва ли в скором времени перестанет "покрывать Россию густою сетью" бесконечно пестрых "укладов" самоуправления в смысле записки Министра Внутренних Дел. Но подобная сеть есть особенность не одной России, а всякого государства, которое не закончено в своей этнографической основе. О Турции, напр., тоже можно сказать, что она, в ее настоящем и прошедшем, есть "страна по преимуществу местного самоуправления. Различие заключается разве в том, что Турция никогда не имела способности ассимилировать иноплеменную часть своего населения - этому мешала и религия, - тогда как Россия обладает такого способностью в наивысшей степени.

Исходя от тех же представлений, можно пойти дальше и поставить, напр., такое положение: золотой век самоуправления России - эпоха монгольского ига. Незнакомые с общественной и государственной теорией самоуправления, ханы Золотой Орды довольствовались собиранием даней, продавали ярлыки, принимали подарки и поклоны русских князей, но в управление России и ее областей не вмешивались. Кажется, трудно подыскать более сильное доказательство в пользу того, что "никакого логического противоречия между идеей самодержавной монархии и идеей местного самоуправления не существует" (там же, стр. 12).

Действительно, с тем самоуправлением, понятие которого так широко установлено и проведено в записке Министра (стр. 1-2), не только русское Самодержавие, но всякая абсолютная форма правления может уживаться удобно и спокойно. Но если в самом деле на подобные "низшие устои", как на свое основание, опирается государственная администрация современной России, тогда есть над чем задуматься. Устои подобной прочности сами не особенно устойчивы, особенно те, которые постоянно перемещаются и даже нередко исчезают бесследно*. Бесспорно, разумеется, что подобное местное самоуправление никогда не имело, да и не могло иметь политического значения (записка Министра Внутренних Дел, стр. 37). Можно поэтому решительно стоять за улусы, за зайсангов, зорго и т.д., не подвергая никакому риску самодержавие; а с другой стороны, понятно, почему, напр., тот же Гнейст изучал местное самоуправление в графствах и в городах Англии, а не в аулах Ставропольской губернии или в тундрах Сибири.

______________________

* Ср. Положение об инородцах, ст. 3,136, 225.

______________________

Рассмотренными доводами, как кажется, исчерпывается теоретическая часть рассуждений записки. Конечно, каждый отвлеченный академический спор можно вести очень долго. Витая в небе понятий (In Begriffehimmel), как говорит Иеринг, всякой тезе можно противопоставлять антитезу, а если в таких изложенных во всех учебниках государственного права истинах, как различие органов правительства от органов самоуправления* усматривать "явное смешение понятий", то диспутировать можно до бесконечности, не приходя решительно ни к каким результатам. Притом же, в обсуждении государственных мероприятий, бесспорно, существенно необходимо принимать во внимание и мнения ученых, и опыт истории других стран, и особенности исторического "уклада" государства, но в конце концов государственные вопросы возникают и решаются не по поводу и не на основании политических трактатов, не по указаниям учебных пособий или по советам журнальных статей (ср. записку, стр. 26, 27, 30, 31). К дальнейшему выяснению теоретической стороны вопроса, если таковое все еще нужно, могут послужить те данные, которые, в дополнение ко всему сказанному, заключаются в трех справках приложения. Не продолжая поэтому далее теоретическую и полемическую часть настоящей записки, я перейду теперь к практической стороне дела - к 35-летней практике самих земских учреждений. Самые краткие данные, относящиеся до времени возникновения этих первых у нас всесословных выборных учреждений, их деятельности, взаимных отношений, какие установились между ними и Правительством, и мероприятий Министерства Внутренних Дел в области земского дела, наиболее полно выяснят мою точку зрения, причину возбуждения настоящего принципиального вопроса и послужат лучшим ответом на доводы записки Министра.

______________________

* Чичерин. Курс Госуд. Науки, т. III, стр. 480; Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 8 и след.; Коркунов. Русское Гос. Пр., т. П., стр. 3 и 265; Алексеев. Русское Гос. Пр., стр. 311; Ивановский. Русское Гос. Пр., т. I, стр. 386; Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reichs, B. I, 3 Aufl, S. 323.

______________________

УСЛОВИЯ, ПРИ КОТОРЫХ ВОЗНИКЛО ПОЛОЖЕНИЕ О ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ 1864 г., И ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ЭТОГО ПОСЛЕДНЕГО

Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно, появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия. В России к началу 60-х годов совершился глубокий переворот в воззрениях Правительства и общества, имевший своим последствием далеко не одну лишь отмену крепостного права*. Старые порядки рушились; политический строй государства, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом вне сословности; приходилось коренным образом менять и систему местного управления. Конечно, возможно было, не вводя начал территориально-всесословного самоуправления, выработать такую систему правительственной администрации, которая удовлетворяла бы новым условиям жизни; но в то время общественное течение было направлено в другую сторону, и мысль при создании земских учреждений была несомненно политическая. В этом весьма легко убедиться при самом поверхностном ознакомлении с тем настроением русского общества и с тем движением, которое проявилось после Крымской войны, повлияло, да и не могло не повлиять, и на Положение о земских учреждениях. Всего полнее, как в своем фокусе, настроение отражалось в "Колоколе" Герцена.

______________________

* Градовский. Начала Русск. Гос. Пр., т. III, стр. 47.

______________________

Заявляя о необходимости общего дворянского "представительства", о "праве земли русской иметь своих выборных для Совета Верховной Власти" делались уже в дворянских собраниях в 1859-1860 годах. На необходимость призыва общества к участию в управлении указывали и некоторые губернские комитеты по крестьянскому делу, и члены комитетов, вызванные в редакционные комиссии. "Депутаты явно стремятся к конституции", писал в 1859 г. в дневнике своем Никитенко*. После освобождения крестьян движение в пользу представительства стало еще более настойчивым. Ходатайства о нем прямо или косвенно заявлены были в 1862 г. во многих дворянских собраниях (Московском, Тверском, Петербургском, Новгородском, Тульском, Смоленском). Так, в адресе Московского дворянства заключалось ходатайство о созвании в Москве земской думы из всех классов для приготовления целого проекта реформ; Тверское дворянство, в адресе от 2 февраля, просило "о созвании выборных всей земли русской как единственного средства к удовлетворительному разрешению вопросов возбужденных, но не разрешенных Положением 19 февраля"**. Параллельно с этим движением в пользу народного представительства в губерниях великорусских, в Польше и Западном крае шла еще более определенная агитация уже прямо в пользу конституции. В адресе, поданном поляками 28 февраля 1861 года в Варшаве, говорилось "о вековой привычке поляков к свободным учреждениям", об "отсутствии в крае всякого легального органа", путем "которого народ мог бы непосредственно говорить к трону и заявить свои желания и нужды", о том, что "в семье народов европейских только один польский народ лишен свободных учреждений". Со своей стороны, минские дворяне 29 ноября 1862 г. также подали адрес, в котором ходатайствовали о присоединении литовских губерний к Польше и просили учреждений, согласных с духом народа (польского). Для характеристики тех взглядов и конституционных ожиданий, которые циркулировали в то время и в высших, и в средних слоях русского общества, небезынтересно указать, что бароном Гакстгаузеном, которого надо считать хорошо осведомленным о современном ему настроении высшего русского общества, было поручено даже четырем немецким профессорам, Гельду, Гнейсту Вайтцу и Козегартену, составить сборник статей о конституционном начале. В предисловии к этому, изданному в 1864 г., сборнику барон Гакстгаузен следующим образом поясняет причину его составления: "Россия имела, особенно в последние десять лет, великие судьбы и начала в своих внутренних общественных отношениях неисчислимые преобразования, и, может быть, следует ожидать еще больших. Кажется, вследствие этих преобразований, в России также возникло и распространилось мнение, что прежние условия государственного быта не соответствуют более и не удовлетворяют новым, так разнообразно развивающимся общественным отношениям. Некоторые признаки указывают на то, что стремление и поток времени могли бы перевести и русское государство на иные, новые стези. Что попытки в этом направлении будут сделаны, кажется тому, кто знает Россию, не невероятным...", поэтому, поясняет далее барон Гакстгаузен, "мне казалось прежде всего необходимым, чтобы образованным русским, государственным и практическим людям предложен и сообщен был правильный и ясный взгляд на существо и начала конституционной системы, на историю и действия этой системы при ее введении, дальнейшем развитии и усовершенствовании. Для этого требовалась книга, в которой бы это изложено было легко и понятно, но точно и согласно с истиной". Переводя эту, изданную бароном Гакстгаузеном, книгу с немецкого на русский язык, переводчики (Кавелин и Утин), со своей стороны, снабдили ее предисловием, в котором указывают", что она пригодна как материал для соображений относительно вероятного дальнейшего хода нашей истории***. Выражая преобладавший тогда взгляд русского общества на земство и на связь последнего с ожидавшейся конституцией, Никитенко так говорит в дневнике своем: "Земские учреждения наши важны не потому, что они есть, а потому, что они могут проложить путь тому, что должно быть"*****.

______________________

* Никитенко. Дневник. Т. II, стр. 167.

** "Колокол", No 126, "Revue des deux Mondes", 1862,15 Juin, 793-798.

*** Бар. А. Гакстгаузен. Конституционное начало, перев. с нем. 1866 г., стр. VI VII, XXII.

**** Никитенко. Дневник (за 1866 г.), т. III, стр. 73.

______________________

Общее увлечение либеральными идеями и конституционализмом в то время было настолько велико, что даже М.Н. Катков предлагал созвание всероссийского земского собора, как необходимую для блага страны "организацию общественного мнения" и как лучшее средство остановить польское сепаративное движение*, а земство приветствовал как начало общественного бессословного самоуправления, причем стоял за принцип правительственного невмешательства в дела этого самоуправления и высказывал, что в дальнейшем развитии положенных в основание земской реформы начал "желательна зрелая мудрость и либеральность"**. "В наше время", говорил он, "от местных представительств нельзя ожидать ничего кроме вреда, если они не уравновешиваются центральным"***. В таком же смысле высказался и Платонов в записке "О необходимости Государственной Земской Думы", представленной в Петербургское Дворянское Собрание в начале 1862 г.****

______________________

* "Русский Вестник" за 1863 г., март. "Что нам делать с Польшей?"

** "Московские Ведомости" 1864 г., No 9.

*** "Современная Летопись" за 1868 г., No 26. Неведенский. Катков и его время. Стр. 159-160.

**** "Свободное Слово", вып. 3, стр. 189-190.

______________________

С этим настроением общества в деле составления Положения о земских учреждениях, которое в это время вырабатывалось, несомненно считались. "Было бы крайне неосторожно", говорил, напр., барон Корф в заседании Государственного Совета, "ныне, когда возбуждено общее ожидание земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие". Нельзя также отрицать, что среди лиц, под руководством которых началась разработка Положения, были сторонники того взгляда, что земские учреждения должны явиться лишь первым шагом по пути к введению представительных учреждений. Так, относительно одного из инициаторов земской реформы, Н.А. Милютина Леруа-Болье в своей книге "Un homme d'Etat russe (Nicolas Milutine) d'apres sa correspondance inedite" говорит, что Милютин, в противоположность многим из своих современников, считал введение конституции преждевременным, но в принципе был ее сторонником. Он думал только, что, прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного (стр. 169). Он желал развить сначала Россию на административном самоуправлении и посредством местной свободы приучить постепенно к свободе политической (стр. 325). Поэтому земствам - этим скромным провинциальным учреждениям - Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления (стр. 140).

Выяснять наличность указанного направления в русском обществе и в среде составителей Положения о земских учреждениях значит выяснять основную мысль этого Положения, которая во многом освещает и объясняет всю дальнейшую историю нашего земства. Едва ли поэтому права записка Министра Внутренних Дел, когда в таком объяснении видит обвинение деятелей реформы в "государственном подлоге" (стр. 6).

Но не останавливаясь на этом выводе составителей записки и не вдаваясь в оценку его уместности, необходимо лишь отметить, что выдающиеся государственные деятели эпохи 60-х годов, славные имена которых сохранятся и в благодарном потомстве, сделали в свое время столь много великого, сколько едва ли сделали их преемники, и трудились над обновлением нашего государственного и общественного строя по искренним своим убеждениям, с беззаветною преданностью своему Государю и не вопреки Его стремлениям.

В Манифесте от 31 марта 1863 года Император, указывая на установленные уже в Царстве Польском советы городские, уездные и губернские, обещал "открыть новую эру в политической его (края) жизни, которая может начаться только посредством разумного устройства местного самоуправления, как основы всего общественного здания". "Сохраняя и ныне эти установления", говорил далее Манифест, "Мы предоставляем Себе, когда они будут испытаны на самом деле, приступить к дальнейшему их развитию, соответственно нуждам времени и страны"*. "Еще раз благодарю вас всех за чувства вашей преданности, которым Я верю", говорил Император 17 апреля того же года разным депутациям, представившим адреса против вмешательства иностранных держав в польский вопрос; "верьте же и Мне, что вся Моя жизнь имеет единственную цель: благо дорогого нашего отечества и постепенное развитие гражданской его жизни. Но на этом трудном поприще всякая опрометчивость не только не принесет нам пользы, но была бы вредна и даже преступна. Надеюсь на вашу общую помощь и содействие Мне в тех важных работах, которые нам еще предстоят. Предоставьте Мне дальнейшее их развитие, когда я сочту это возможным и полезным"**.

______________________

* "Северная Почта", Приб. к No 71 за 1863 г.

** "Северная Почта", Приб. к No 83 за 1863 г.

______________________

Весьма интересно сопоставить эти с высоты Престола сделанные заявления с депешей (от 14 того же апреля) Государственного Канцлера князя Горчакова, адресованной аккредитованному при Правительстве Великобритании послу барону Бруннову. "Система, принятая нашим Августейшим Монархом", говорилось в этой депеше, "заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия"*.

______________________

* Депеша эта была послала в ответ на депешу лорда Росселя, в которой для умиротворения Польского края предлагалось восстановление конституции 1815 г. "Английское правительство", гласила депеша кн. Горчакова, "по-видимому, полагает, что конституция 1815 года есть единственная мера, способная усмирить настоящее волнение Польши. Но британское правительство и нация не могут утверждать, что существует только одна возможная форма правительства для всех народов, не принимая в соображение их историю и их степени развития. Прежде достижения политической зрелости, примером которой служит Англия, необходимо пройти еще много степеней, и каждая нация должна идти этим путем, сообразно своим инстинктам. Справедливо и естественно, что Государь, одушевленный самыми благими намерениями, рассчитывает силу и значение учреждений, предназначаемых поставить Его подданных в благоприятные условия существования. Мысль Нашего Августейшего Государя обнаружилась с восшествия Его на престол и не может составлять и в Европе не составляет ни для кого тайны...

"Его Величество смело вступил на путь реформ. Опираясь на доверие и преданность своего народа, Он предпринял и довершил в несколько лет общественное преобразование, которого другие государства достигали чрез долгое время и большими усилиями. Попечение Его не остановилось на этом. Система постоянного развития была применяема ко всем отраслям общественной деятельности и существующим учреждениям. Она открывает России путь правильного прогресса.

"Император следует этому пути без опрометчивости и без увлечения, принимая в соображение элементы, которые могут подготовиться и дозреть только помощью времени, и никогда не уклоняется от начертанного Им для Себя плана...

"Система, принятая Нашим Августейшим Монархом, заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия..." (Прибавление к No 86 "Северной Пчелы" за 1863 г.).

______________________

Весьма знаменателен также рескрипт Государя Императора на имя Министра Внутренних Дел (уже по введении земских учреждений) в ответ на ходатайство Московского дворянства о "созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству". "Прошедшее", гласит рескрипт, "в глазах всех Моих вернонодданных должно быть залогом будущего; никому из них не предоставлено предупреждать Мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопрос о существенных основаниях ее общих государственных учреждений"*.

______________________

* "Северная Почта" за 1865 г., No 24 (Высочайший рескрипт от 29 января 1865 г.).

______________________

Наконец, если верить тому же Леруа-Болье, Император в разговоре, который имел с Н.А. Милютиным в августе 1863 г., высказывал, что не имеет отвращения к представительному правлению, но что только не может дать его полякам, которые бунтуют, не давая его верноподданным русским, а этих Он еще не считает зрелыми для конституции.

Таковы были условия (т.е. либеральное настроение общества и правительства), при которых началась и происходила выработка Земского Положения 1864 г. Задача предпринятой административной реформы, говоря словами Высочайшего повеления 25 марта 1859 г., заключалась в том, чтобы "предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие". Председателем Комиссии был назначен Н.А. Милютин, взгляды которого, приведенные выше, едва ли не указывают, в каком направлении была задумана реформа.

И действительно основную цель, смысл реформы, несмотря на все те изменения, которым подверглась она в дальнейших ее фазах, легко усмотреть при самом беглом обозрении составленной в Комиссии Ст. Секр. Каханова "Исторической записки о ходе работ по составлению и применению Положения о земских учреждениях". Прежде всего обращает на себя внимание терминология. Все, так или иначе принимавшие участие в разработке Положения, говорили "о земском представительстве", "о представительстве населения", просто о "представительстве", о "представителях", о "представительных правах", о "представительном начале", о "представительном праве". Иными словами, выражения: представитель, представительство, с их производными, неизменно всеми приняты как технические термины, избранные для обозначения "системы местного управления, как местного самоуправления". Но это все термины технические и конституционного права*.

______________________

* Распространению, если не введению, этой терминологии и в России помогла известная монография Дж Ст. Милля о представительном правлении (Considerations on the representative government), которая как раз в то время была переведена и на русский язык Из отзыва II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, от 6 мая 1863 г. видно, что книга эта была принята во внимание и при составлении Положения 1864 г.: "Основная мысль предлагаемой системы выборов", говорится в отзыве, "заимствована из соображений известного по части государственных наук мыслителя Милля в сочинении Considerations on representative government, chap. VII". (Истор. зап., стр. 51).

______________________

Новой терминологии потребовала новизна впервые вводимых предметов, отношений, положений и лиц. Бар. Корф, тогдашний Управляющий II Отделением, выражается так* "Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и в правильнейшем составе; сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ".

______________________

* Историческая записка, стр. 271, сравн. и стр. 38, 94, 95, 200, 224, 277, 292-293, 308 и др.

______________________

Против такого понимания реформы в ее цели и сущности никто не возражал и не спорил ни в Комиссии, ни в Государственном Совете. Напротив, тот же взгляд выражали другие, когда представлялись к тому поводы* между прочим, один из членов Государственного Совета также напомнил, что "если при введении нового земского управления заботиться только о том, чтобы как можно менее колебать существующие сословные различия и исторические традиции, то, может быть, всего лучше было бы просто остаться при том, что есть"**. Замечательно при этом, что и в Комиссии, вырабатывавшей Положение 1861 г., и в Государственном Совете во время суждений и заключений никто не вспоминал об отечественных "укладах" самоуправления. Ссылались на иностранные законодательства вообще, на английский парламент, на местные самоуправления Франции, Австрии, Бельгии, Сардинии, на Дж. Ст. Милля, а не на губные грамоты или подобную им старину из русской истории. Оригиналы и образцы земских учреждений, как они были созданы в 1864 г., были не свои, а чужие, позаимствованные из стран конституционного режима. Один граф Валуев, тогдашний Министр Внутренних Дел, напомнил об исторических традициях, но и он был больше озабочен о сохранении связи настоящего не с прошлым, а с будущим.

______________________

* Историческая записка, стр. 62.

** Там же, напр., стр. 47,49, 51,71,96,101, 282, 283, 285.

______________________

Таким образом, вся терминология записки, все ссылки ее на западноевропейское законодательство и весьма многие из ее рассуждений как нельзя лучше подтверждают все выше сказанное и довольно ясно свидетельствуют, что основная мысль Положения 1864 г. имела своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений Англии.

Но при дальнейшем ходе работ положение дела существенно изменилось.

В обществе, наряду с указанным либеральным направлением, шло и течение ему встречное. Оно высказывалось и в мнении отдельных членов губернских комитетов, созванных для обсуждения крестьянской реформы, и в мнении меньшинства членов Комиссии, вырабатывавшей Положение о земских учреждениях. Постепенно усиливаясь, это течение, стоявшее за сохранение если не прямое, то косвенное, исторических преимуществ дворянского сословия, весьма скоро после крестьянской реформы получило в правительственных сферах значительное влияние. "Слово земство наводит страх в высших сферах", писала 26 января 1862 г. Ее Императорское Высочество Великая Княгиня Елена Павловна Н.А. Милютину. "Испугались реформ те самые, которые их произвели", отметил в дневнике своем Никитенко*. И действительно, этот страх весьма скоро выразился в оставлении должностей графом Ланским и Товарищем его Н.А. Милютиным. На пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Валуев; его задачей было примирить два противоположных направления, и по вступлении в должность он сам принял председательство в Комиссии, выработавшей земское Положение.

______________________

* Никитенко. Дневник, т. III, стр. 337.

Можно думать, что одной из ближайших причин изменения взглядов Правительства на земство были увлечения крайних либералов. "Страшную будущность готовят России все эти ультрапрогрессисты и чего они хотят", писал в начале шестидесятых годов в "Дневнике" Никитенко, "вместо постепенных, конечно, безотлагательных реформ, вместо разумного движения вперед, они хотят крутого переворота, хотят революции и пытаются произвести ее искусственным образом", "ультралибералы наделали и вероятно, наделают еще много вреда делу свободы. Вместо того, чтобы действовать благоразумно, в развитие принципов идей законности, права, частной свободы, они начали угрожать" (Дневник, т. II, 298-294, 297,443).

______________________

Таким образом, в действиях лиц, последовательно стоявших у кормила правления, не было, говоря словами записки Министра, "молчаливого заговора"; наоборот, действия их были весьма определенны и ясны. В начале, когда только что приступлено было к земской реформе, несомненно имелось в виду сделать первый шаг по пути к введению представительных учреждений; но потом, когда графа Ланского и Н.А. Милютина сменил граф Валуев, проявилось весьма ясно желание, которого не отрицал и сам бывший Министр Внутренних Дел, действовать в духе "примирительном", "мягко и уклончиво"* "Правительство само не выяснило себе своих видов", говорил он в это время**. Словом, была сделана попытка, которая, к сожалению, весьма часто повторяется государственными людьми и всегда дает отрицательные для дела результаты, - попытка действовать уклончиво между двумя противоположными мнениями и, удовлетворяя либеральным стремлениям, сохранить существующий порядок.

______________________

* Leroy-Beaulieu. lb., стр. 77-78.

** Никитенко. Дневник, т. II, стр. 290.

______________________

Двойственное течение в Комиссии графа Валуева едва ли не общепризнано в нашей литературе и не составляет особого мнения проф. Свешникова, как полагает, по-видимому, записка Министра*. Действительно, двойственность эту весьма легко усмотреть при самом поверхностном ознакомлении с историей названного Положения.

______________________

* Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 338 и след.

______________________

С одной стороны, в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях говорилось, что задача проектируемого закона - по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления, что "земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти", что "земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его", что "земским учреждениям должна быть вверена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного хозяйства губернии и уездов" и т.п. При суждениях, происходивших в Государственном Совете, граф Валуев прямо заявлял, что "первый шаг не должен считаться последним", что "учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием" и пр. Наконец, тогдашний орган Министерства Внутренних Дел, "Северная Почта", в своих статьях делал весьма ясные намеки, что создаваемые учреждения явятся школою учреждений представительных*.

______________________

* Джаншиев. Эпоха великих реформ, стр. 349.

______________________

С другой стороны, в той же объяснительной записке, в противоположность приведенным заявлениям, проводились совершенно иные воззрения. Земские учреждения называются в объяснительной записке частными и общественными, подчиняющимися общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица; земское хозяйство отожествляется с хозяйством частного лица и проч.

Едва ли может быть сомнение в том, что частный характер стремились присвоить земским учреждениям не для возможного сокращения административной над ними опеки, не для придания им большей независимости, как полагает записка Министра (стр. 40), а по соображениям совсем иного порядка. Как самые постановления Положения 1864 г., так в особенности все последующие мероприятия Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям довольно ясно свидетельствуют, что "самостоятельности" земских учреждений весьма опасались и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет. Эту самостоятельность, действительно, имели в виду те лица, которые стояли во главе дела в то время, когда началась разработка Положения 1864 г. (Граф Ланской, Милютин); но несомненно, что те, кому пришлось завершать земскую реформу, проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению, чтобы, как значилось в объяснительной записке, "положить предел возбужденным по поводу образования земских учреждений несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий"; в то же время лица эти ясно понимали ее значение и потому стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и пр. Успокаивая либералов обещаниями, что первый шаг не будет последним, говоря, или, вернее, повторяя слова сторонников либерального направления о необходимости сообщить земским учреждениям действительную и самостоятельную власть, граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку. В суждениях своих по отдельным вопросам граф вполне определенно высказывал, какие опасения внушает ему эта реформа: он делал весьма ясные намеки на то, что при самостоятельности земских учреждений создастся "государство в государстве". Так, по поводу заявления князя Щербатова о необходимости указать в Положении общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, граф Валуев в заседании Государственного Совета говорил следующее: "Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 иди 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, - не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного и необходимого, дать им законодательную инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки и публично заявить это в тексте самого закона"*.

______________________

* Историческая записка, стр. 307-308.

______________________

Не проникнутые одной руководящей мыслью, будучи компромиссом двух противоположных направлений, земские учреждения в той форме, в какой создало их Положение 1864 г., когда началось их применение, оказались не отвечающими ни основной идее самоуправления, положенной в их основание, ни тому же административному строю, в который они были механически вставлены и который к тому же остался нереформированным и неприспособленным к новым условиям жизни. Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагались внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично. Они лишены были значения как органы управления, приравнены к учреждениям частно-общественным и поставлены под строгую административную опеку бюрократических учреждений.

Как всякая полумера, Положение 1864 г. не удовлетворило и не оправдало своего назначения, не удовлетворило и ожиданиям сторонников тех противоположных мнений, примирить которые желали его составители. "Хотя нововведение было вызвано", писал в "Вестнике Европы" известный в начале 60-х годов своим либерализмом, впоследствии видный земский деятель Крузе, "неудовлетворительностью прежнего, канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку, и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить*. С другой стороны, газета "Весть", которая, по словам Аксакова, являлась нарицательным именем целого особого направления, ратоборствовавшего за начала крупной собственности и политической привилегированности высшего сословия, решительно вооружилась против всесословного характера земства, а Положение о земских учреждениях называла прямым отражением революционных идей 1789 г. вообще и учений французской революции 1848 г. в особенности**.

______________________

* "Вестник Европы", 1866 г., No 1.

** Аксаков. Сочинения, т. V, стр. 401.

______________________

О недостатках Положения 1864 г., о неправильной постановке, данной им делу, было много говорено и писано. Недостатки эти признаются и запиской Министра; поэтому, не входя в подробное их рассмотрение, необходимо лишь отметить, что по самой своей организации вновь созданные учреждения явились зданием далеко незаконченным, зданием без фундамента и без крыши. Мелкой земской единицы, всесословной общины - этой ячейки самоуправления, образовано не было. Вследствие этого земские учреждения оказались без твердой почвы, без надлежащей связи с местностью и ее мелкими насущными интересами. Не имея при этом на местах своих собственных, земских органов, земство, для исполнения всех своих предначертаний, вынуждено было действовать чрез посредство чуждых ему властей - полиции, волостных и сельских управлений, стоящих вне его влияния и потому исполняющих многое не так, как бы то было нужно для успеха дела.

Не имея опоры внизу, земства не имели надлежащей связи и с центральным управлением. Говоря словами записки Министра Внутренних Дел, они были поставлены вне общей системы управления и потому не имели, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы "своими", которое, на равноправных с другими основаниях, защищало бы их интересы в центральном управлении (стр. 42). Наряду с земствами, с этой новой организацией местной администрации, которая по первоначальной своей идее должна была обнимать собою все местные административные действия и из круга ведения которой изъята была только одна полиция, - оставалась действовать и продолжала развиваться вся прежняя организация той же местной администрации, за все ответственная, хотя имеющая в своем прямом распоряжении только полицию. При этом, вся эта старая система государственного управления, от самой вершины - губернатора и губернского правления, до самых низших органов - волостных старшин, сельских старост и сотских - нисколько не ограничена одними полицейскими функциями, а распространяется на все без изъятия местные административные отрасли, в том числе и на все те, которыми призвана была заниматься новая административная, т.е. земская организация*.

______________________

* Безобразов. Земские учреждения и самоуправление. Стр. 39.

______________________

Характеризуя ту постановку земских учреждений, которая дана была им Положению 1864 г., академик Безобразов справедливо говорит, что земству было дано много воли и никакой власти, что земские учреждения - не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы*.

______________________

* lb., стр. 38.

______________________

Как бы то ни было, несомненно, однако, что как само Положение о земских учреждениях, так и сопровождавший его указ преследуют и выражают одну и ту же целы твердо установить, но смутно провести ту границу, за которой государственная власть не имеет права непосредственных распоряжений. Внизу этой границы начинается и действует представительное право населения каждой местности - самому, через своих выборных уполномоченных, чрез своих представителей распоряжаться своими местными делами. Из области дел, отданных в ведение земства, устранены органы подчиненного управления, принадлежащего государственной власти*. Неприкосновенною осталась власть законодательная, власть же управления была значительно сокращена в пользу земских учреждений, как представительных органов власти местных населений.

______________________

* Основ. Зак., ст. 80-81.

______________________

Несомненно также, что чрез введение земских (и городских) учреждений власть управления раздвоилась. В одной ее части она по-прежнему власть государственная; центр, из которого она исходит, один - самодержавие. Ей противоположна власть самоуправления; центров, из которых она берет начало, много - населения отдельных местностей. Источник власти этих новых органов заключается в доверии не со стороны Верховной Власти, а со стороны местного населения, как земства данной местности. Имя этого населения заменяет собою имя Верховной Власти. "В избирателях начало той власти, которой осуществление и действительное применение передают они избираемым"*. Но если так, то и без "конституционных очков", а просто на здоровые, неблизорукие глаза очевидно, что введение учреждений представительного самоуправления в России произвело не иное размещение, не простую децентрализацию, как полагает записка Министра (стр. 71), а смещение, дислокацию власти. От такого перемещения Россия не перестала быть самодержавным государством, но самодержавие затруднено приставленными к нему снизу учреждениями народного представительства, сменено правами местных населений. Совершенно верно, что, не разделяя ни с кем власти законодательной и власти верховного управления, самодержавие всегда имеет возможность отбросить такую приставку, развязать себе руки в делах и местного управления. И тем не менее, формально свободное в этом отношении морально самодержавие значительно связано - нужно было бы отнимать созданные права, т.е. в конце концов нарушить эти права, одним ударом и сразу или постепенно и по частям.

______________________

* Истор. зап., стр. 14.

______________________

Вообще, казалось бы, что раздвоение власти в нашем местном управлении, созданное введением земских учреждений, является несомненным и неопровержимым фактом. По крайней мере, это раздвоение, т.е. полную противоположность государственной власти, истекающей из воли государя Императора, и власти земской, истекающей из власти населения каждой местности, - даже больше - из воли каждого избирателя, т.е. каждого обывателя, снабженного определенным цензом, - эту противоположность ясно выразили участники в составлении Положения. Историческая записка на этот счет не оставляет почвы для сомнений. По общему взгляду составителей Положения 1864 г., земства должны прежде всего составить противоположность "коронным инстанциям", их "представительное начало прямо противополагается началу служебному". Земства должны быть представителями "совокупности всех местных интересов", они должны быть "первым коллективным органом жизни провинциальной", но их система - отрицает собою "прежнюю чиновничью систему", они не имеют поэтому значения "присутственных мест и не входят в ряд обыкновенных административных инстанций" и т.д.* Больше того, составители Положения предвидели всю непримиримость одной и другой власти и, сами того не подозревая, предсказали последствия совместного существования и параллельной деятельности этих властей. В записке (стр. 214 и 215) прямо выражено, что эти две власти "различны по началу своему", что их участие, как двух самостоятельных властей в управлении местными, хотя бы только и хозяйственными делами не приведет ни к чему. Совместиться и соединиться на одно общее дело, не теряя при этом своей самостоятельности, они не могут. Такое соединение "ведет или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти, производящим замешательство и неуспешность в распоряжениях, или, наконец, ко взаимному их уклонению от надлежащего исполнения обязанностей, к обоюдному бездействию и апатии".

______________________

* Там же, стр. 3,15, 93, 99, 100, 202, 216, 223, 277, 285, 286, 295, 318.

______________________

Предсказание сбылось, как редко сбываются человеческие предвидения, во всяком случае больше, чем могли ожидать составители Положения 1864 г. Уклонения от основных начал Положения в пользу государственной власти, некоторые гарантии в пользу общегосударственных интересов не согласили народовластия с самодержавием. Отмеченное составителями Положения раздвоение властей позднее было весьма ясно установлено, и Высочайше утвержденным 19 сентября 1869 г. Положением Комитета Министров* признавшим, что "земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные".

______________________

* По поводу о бесплатной пересылке по почте земской корреспонденции.

______________________

Наши публицисты это раздвоение давно уже усмотрели, и притом через стекла самых разнообразных окрасок. "Какова же в самом деле основная мысль этого Положения?" задается вопросом, напр., Головин и отвечает на него следующим образом: "Оно (Положение) для каждой местности выделило известный ряд вопросов, признав их предметами земского хозяйства, и по отношению к ним поставило губернскую власть стражем, оберегающим от домогательства всю остальную сферу управления. Таким образом, сам закон признал, что в каждой губернии и в каждом уезде существуют дела, в которые не должна вмешиваться административная власть и, наоборот, иные, которых запрещено касаться земским выборным. Подобное раздвоение должно было неминуемо повести к антагонизму"*. "С введением земских учреждений, не согласованных с другими местными учреждениями", говорит Скалой, "получившими начало в прежнее время и построенными на иных началах, система местного управления нарушалась, в губернии и уезде появились власти, не имеющие между собой прямого отношения и различные по самому своему началу"**.

______________________

* Головин. Наше местное управление, изд. 1884 г., стр. 89-90.

** Скалой. Земские вопросы, стр. 22-23.

______________________

Разнородность, если можно так выразиться, разностихийность двух начал и проникнутых ими двух непримиримо различных властей всего лучше выражаются и освещаются в тех взаимных отношениях, какие установились между Правительством и земством, и притом установились с первых же лет по введении земской реформы. Взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба - таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне Правительства сила, а потому земские порывы наперед были обречены на безуспешность.

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой - земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не "обычным явлением нашей уездной и губернской жизни", не "психологической аберрацией", не "призраком конституционных стремлений", как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.

Для надлежащей иллюстрации и понимания этого факта в делах Министерства Внутренних Дел имеется бесконечно богатый материал; в Министерстве Финансов, к сожалению, этого материала нет. Но если даже просто присмотреться внимательно к характеру законодательных мер, "принимавшихся по отношению к земству, и сопоставить их с отрывочными данными, имеющимися в делах Департамента Окладных Сборов, и с теми немногими сведениями, которые, несмотря на строгость цензуры по делам, касающимся Министерства Внутренних Дел, проникали в печать и, наконец, с выдержавшими также губернаторскую цензуру изданиями самих земств, то не трудно заметить, что в основании ограничительных мер Правительства по отношению к земству, с одной стороны, и в ходатайствах и действиях земств, с другой - лежали серьезные причины, такие, которые имеют не поверхностное вроде оскорбленных самолюбий, а глубокое государственное значение. Уже поэтому они требуют серьезного к себе отношения и в особенности глубокого внимания в проектах дальнейших мероприятий в области земского самоуправления.

ОТНОШЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА К ЗЕМСТВУ; ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОЕ СТЕСНЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ОГРАНИЧЕНИЕ ИХ КОМПЕТЕНЦИИ

Прежде всего, необходимо рассмотреть, каковы были отношения Правительства к земству, поскольку оно в действительности желало развивать начала, положенные в основание этого последнего, провозглашенные в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г., т.е. "предоставить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность, большее единство и большее доверие".

Самостоятельность земских учреждений, которую, по справедливому замечанию самой записки Министра, всегда предполагает система местного самоуправления (стр. 29), в действительности уже в самом Положении 1864 г. была весьма ограничена. Некоторые постановления земских собраний поставлены были в прямую зависимость от утверждения губернатора и Министра Внутренних Дел (ст. 90 и 92), а ст. 9 Положения предоставляла губернатору останавливать исполнение всякого постановления земских учреждений, "противного законам или общим государственным пользам". "Взявши в соображение эластичность слов - противное государственным пользам", говорит профессор Лохвицкий, "мы приходим к заключению, что вполне самостоятельных постановлений земские собрания не делают"*.

______________________

* Лохвицкий. Губерния, стр. 197-198.

______________________

В дальнейшей истории земских учреждений эта, весьма ослабленная, самостоятельность все более и более ограничивается, и земские учреждения последовательно подчиняются власти и надзору губернатора.

Разъяснением Правительствующего Сената от 16 декабря 1866 г. было дано широкое толкование ст. 69 Полож. и губернаторам предоставлено было право отказывать в утверждении всякого избранного собранием лица, признаваемого им неблагонадежным*. Засим, законом 13 июня 1867 г. председателям земских собраний предоставлена весьма широкая власть над собраниями - включительно до права закрывать эти последние, а в случае незакрытия собрания, в котором были поставлены на обсуждение вопросы, несогласные с законами, председатель должен подвергнуться наказанию по ст. 64 Улож. о наказ. Эту меру общество встретило весьма недружелюбно и взглянуло на нее как на серьезное ограничение земской деятельности. "Все знают", писал в "Дневнике" своем Никитенко, что "земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели собраний и губернаторы получили почти неограниченную власть над земством"**.

______________________

* Согласно ст. 69, "губернатор утверждает избранного председателя управы, если только в избрании соблюдены условия, требуемые законом". По толкованию Правительствующего Сената, под выражением статьи: "если при избрании соблюдены условия, требуемые законом", следует разуметь не только соблюдение правил избрания, указанных в Полож о зем. учр., но и соблюдение условий ст. 372 Общ. Губ. Учр., согласно коей губернаторы должны стараться, чтобы все по ведомству их места и должности были занимаемы достойными общего уважения и вполне благонадежными чиновниками.

...Это решение Правительствующего Сената интересно сопоставить с теми постановлениями Положения 1864 г., которые говорят о частном характере земских учреждений, встречающем, казалось бы, возможность подводить лиц, избранных земством, под понятие чиновников, а также с теми взглядами, которые проводились при выработке Положения 1864 г. "Ни на звание председателя, ни на звание членов управы", писал бар. Корф от 6 мая 1863 г., "не следовало бы, как я думаю, требовать особого утверждения губернатора. Вмешательство подобного рода со стороны правительственного лица в дело земских выборов едва ли принесет какую-либо действительную пользу, а между тем, легко сделается причиною столкновений и, что еще хуже, при самом издании нового закона, даст предлог укорять правительство в недоверии к создаваемым им учреждениям и в желании оставить местные дела по-прежнему в руках своих чиновников" (Труды Комиссии, ч. 2, кн. 1, стр. 22).

** Никитенко. Дневник, т. III, стр. 178.

______________________

Однако и указанное право председателя явилось, по-видимому, недостаточным для надзора за земством: законом 19 августа 1879 г. губернаторам предоставлено право не только не утверждать служащих по земству лиц, но и удалять тех из них, которых они признают неблагонадежными. Если к этим последовательно установленным правам губернатора по отношению к личному составу земских учреждений и по надзору за направлением их деятельности добавить еще циркуляры Министра Внутренних Дел от 12 октября 1866 г., 28 августа 1868 г., 22 октября 1870 г. и закон 4 июля 1879 г.*, коими разного рода служащие земств были поставлены в полную зависимость от правительственных учреждений (земские фармацевты и врачи от врачебных управ и губернаторов, попечители училищ от училищных советов, учителя от инспекторов и т.д.), то становится довольно ясным, что самостоятельность земских учреждений Правительство старалось все более и более ограничивать, сделать ее по возможности призрачной, а сами учреждения из самостоятельных, действующих лишь под контролем правительственной власти, постепенно низводились на степень бюрократических органов - послушных исполнителей губернаторской воли.

______________________

* Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений (2-е изд). Стр. 439. Поли. Собр. Зак. No 59844.

______________________

Параллельно с этим подчинением личного состава земств и стеснением свободы происходящих в них суждений надзору и власти губернаторов шло постепенное ограничение компетенции земских учреждений.

Прежде всего, законом 21 ноября 1866 г. было ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Но наиболее серьезным ограничением земство подверглось в деле народного образования.

По Положению 1864 г., земству предоставлено было "участие в попечении о народном образовании преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных". В первые годы действия Положения, в период либеральных веяний, это постановление толковалось довольно широко (преимущественно, но не только в одном лишь хозяйственном отношении). Для надзора за делом народного образования были созданы губернские и уездные училищные советы с участием представителей от земства; последние и являлись в сущности главными руководителями дела, так что фактически земство было почти полным хозяином в деле народной школы. Но и в этой области деятельность земства, по-видимому, разошлась с видами Правительства. Со времени вступления в управление Министерством Народного Просвещения графа Д.А. Толстого начинается ряд последовательных мероприятий, стремившихся устранить земство от действительного заведования делами народного образования, к оставлению за ними попечения в одном лишь хозяйственном отношении. Так, в 1869 г. учреждены были инспектора народных училищ; по инструкции 1871 г. этим инспекторам предоставлено было устранять от должности учителей, признаваемых ими неблагонадежными, и останавливать всякое решение училищного совета, с представлением дела на разрешение попечителя, а затем, 25 декабря 1873 г., последовал Высочайший рескрипт на имя Министра Народного Просвещения, в котором вполне уже ясно видно недоверие к земству, если не косвенное осуждение его деятельности в деле народного образования. В рескрипте этом Государь Император выражал опасение, что народная школа, которая в предначертаниях Его должна служить истинному просвещению молодых поколений, могла бы, при недостатке попечительного наблюдения, быть обращаема в орудие нравственного растления народа - к чему уже и обнаружены некоторые попытки, - отклонить его от тех верований, под сенью которых в течение веков собиралась, крепла и возвеличивалась Россия. Министру повелевалось "обратиться к местным предводителям дворянства, дабы они, в звании попечителей народных училищ в их губерниях и уездах и на основании прав, которые им будут предоставлены особым о том постановлением, способствовали ближайшим своим участием к обеспечению нравственного влияния этих школ, а также к их благоустройству и размножению"*.

______________________

* "Правительственный Вестник". Приб. к No 306 за 1873 г.

______________________

Вышедшее затем в 1874 г. новое Положение о народных училищах предоставило предводителям дворянства права председателей училищных советов, но самим этим советам дало только формальное и второстепенное значение, а всю силу заведования школами отдало в руки директоров народных училищ.

Против стеснений, которым подвергло Правительство земские учреждения в деле заведования народною школою, земства усиленно протестовали. "Та политическая струя, которая внесена в провинциальную жизнь в последние годы", писала Черниговская земская комиссия в 1880 г., "привела к вмешательству в дела школы целый ряд ведомств и лиц, не могущих оказать никакой помощи школе с положительной стороны, и все это поставило школьного учителя, который поставлен под распоряжение множества начальств, начиная от училищных советов, предводителей дворянства, директоров и инспекторов училищ до станового, урядника и, косвенным образом, священника и волостного писаря, из которых каждое предъявляет к школе свои права и свои требования, - в такое положение, что она теряет, наконец, всякую почву, лишается возможности серьезно вести дело, требующее прежде всего нравственной уверенности в себе и спокойствия духа, а отсюда - факт постоянного скитания учителей, бегство их куда ни попало из школы, лишь бы найти где-нибудь спокойное положение". Подобные же протесты предъявлялись и другими земствами и даже училищными советами. Так, Нижегородский совет писал: "Если еще находятся такие самоотверженные учителя, которые добросовестно исполняют свое дело при такой обстановке, то нужно удивляться этому, нужно радоваться еще и тем результатам, которые получаются теперь"*.

______________________

* Ряд примеров борьбы и протеста земства против ограничительных мер, принятых против него Правительством в деле народного образования, сгруппирован в статьях "Работа и препятствия по народному образованию" и "Восемнадцать лет борьбы чиновничества с земствами", помещенных в NoNo 57-50 "Вольного Слова" за 1883 год.

______________________

Постепенное стремление стеснить деятельность земств, так ярко выразившееся в деле народного образования, несомненно имело место и в других отраслях земской компетенции, хотя в менее резких и не в столь заметных формах. По части врачебной, дорожной и пр. земство функционировало параллельно с сохранившимися в губернии соответственными правительственными органами; в этой конкурирующей деятельности Правительство систематически предоставляло все преимущества последним, считая их своими, а земству оставляло одну лишь подчиненную, чисто служебную роль. Это предпочтение высказывалось даже в самых незначительных, не имеющих существенного значения, вопросах, включительно до скромного дела чинки дорог*.

______________________

* Так, напр., по части дорожной на полиции лежит ближайшее наблюдение за исправным состоянием проселочных дорог и понудительные меры к их исправлению; земские же учреждения, по разъяснению Сената (20 марта 1869 г., No 21951), имеют только право "в видах общего улучшения путей сообщения в губернии и уездах заявлять как местной полиции, так и губернскому начальству о приведении их в исправность", но не должны, на основании ст. 7 Положения, допускать "непосредственных распоряжений" по этому предмету. Наоборот, по отношению к земским путям сообщения, полиции предоставляется, в самых экстренных случаях, когда со стороны земских учреждений или не будет принято зависящих мер к восстановлению прерванного сообщения, или будет невозможно довести о том до их сведения, по отдаленности от уездного города или по другим уважительным причинам, распорядиться, сообща с подлежащими сельскими властями, о восстановлении прерванного сообщения посредством обывателей (цирк. М.В.Д. 6 марта 1869 г.).

______________________

Таким образом, самостоятельность земств, эту основу всякого самоуправления, а равно и сферу земской компетенции Правительство систематически стесняло. Оно, очевидно, не доверяло земству. Недоверие особенно ясно видно из его отношения к земским ходатайствам. По отношению к этим ходатайствам Правительство не всегда было даже последовательно, весьма часто проявляло излишнюю подозрительность, отклоняя и такие ходатайства земств, которые имели за себя серьезные основания.

Так, напр., все первые ходатайства земских учреждений, вплоть до 1879 г., о недопущении недоимщиков в состав земского представительства* не получали удовлетворения, хотя относительно городского самоуправления вопрос этот был решен в Городовом Положении еще в 1870 г. в смысле утвердительном. Начиная с 1867 г. некоторые земства** ходатайствовали о применении к гласным взыскания за неявку в собрания без уважительных причин. Все эти ходатайства были отклонены, а в Положении 1890 г. само Министерство признало необходимым установить означенные взыскания, и т.п.

______________________

* Ходатайства земств: Темниковского в 1873 г., Таврического в 1875 г., Аккерманского в 1876 г., Мензелинского в 1879 г.

** Екатеринославское и Ялтинское в 1867 г., Мещовское в 1870 г., Инсарское в 1875 г. и Тарусское в 1879 г.

______________________

Но просматривая справки об отклоненных ходатайствах земств, нельзя не подметить, что с особым недоверием Правительство относилось к просьбам земств: о создании мелкой единицы самоуправления, об объединении их деятельности и об издании тех или иных имеющих общегосударственное значение законов.

По основной мысли Положения 1864 года, земство должно было "сохранить постоянную связь с местностью и обществом", но для сохранения этой связи закон никаких ему средств не дал. Не только земской общины, этой основной ячейки самоуправления, образовано не было, но уездным земским управам не было даже предоставлено возможности самим приводить в исполнение постановления земств. Действительно непосредственно земские учреждения не могли частью потому, что это не допускалось законом (в отношении, напр., натуральных повинностей), частью потому, что уезд составляет слишком крупную единицу, представляющую, по местностям, много различий и особенностей, уследить за которыми центральному уездному управлению нет никакой возможности. Не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, не располагая своими исполнительными органами, земства не только не могли осуществлять должным образом свои мероприятия, но не могли даже обеспечить себе правильного поступления земских сборов, вследствие чего некоторые из них иногда оказывались в весьма стесненном финансовом положении*.

______________________

* В начале 80-х годов в Новгородской губернии бедность земства дошла до того, что Тихвинское земское собрание (в 1880 г.) решилось, в случае непоступления доходов в большем количестве, прекратить все необязательные расходы, а относительно обязательных просить Правительство принять их, за счет земства, в свое ведение и распоряжение. Череповецкое же земство постановило: впредь до изменения законоположений, определяющих весьма неполное участие населения в делах местного самоуправления, сообщить губернатору, что в непродолжительном времени обстоятельства должны вызвать применение ст. 10 Пол. о земск. учр. и сообщить плательщикам, что необязательные расходы будут прекращены в случае продолжения такого положения дела ("Вольное Слово" за 1883 г., Ж. 59, стр. 17).

______________________

Низшие полицейские власти были плохими ревнителями интересов земства и исполнителями его предначертаний, а на них-то и возложено исполнение земских мероприятий.

Указанный недостаток в своей организации земские учреждения стремились устранить с первых же дней своего возникновения. К этой цели отдельные земства подходили разными путями. Они (напр., Рязанское) думали воспользоваться приходскими попечительствами, другие (напр., Сызранское) пытались создать местных земских агентов в лице попечителей и уполномоченных; третьи, наконец, ставили уже совершенно определенно вопрос о реорганизации волостного управления, в видах придания волости характера всесословного органа местного самоуправления. Так, напр., Херсонское земство в 1874 г. вошло с ходатайством, которое поступило на рассмотрение Комитета Министров, "о оставлении проекта по предмету образования всесословных волостей и о передаче оного на рассмотрение земских учреждений"*.

______________________

* См. справку, составленную Канцелярией Комитета Министров о делах по представлениям Министров об отклонении ходатайств губернских земских собраний, стр. 3.

______________________

Все, однако, ходатайства земств, предпринятые в этом направлении, систематически отклонялись, и можно думать, что в этих отказах Правительство более руководилось соображениями политическими, ибо с точки зрения целесообразности едва ли могло быть сомнение в том, что, не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, земство не могло успешно действовать и волей-неволей должно было оставлять в стороне некоторые из важнейших своих обязанностей.

Но особенно недоверчиво Правительство относилось к попыткам земств установить более тесную связь между ними и крестьянским самоуправлением. Большинство населения губерний составляет население сельское; к удовлетворению нужд этого населения и были первоначально направлены все усилия земских учреждений. Представители земства считали, что забота о нуждах крестьянского сословия есть самая насущная и главная, что для удовлетворения этих нужд необходимо самое тщательное ознакомление с бытом и жизненными условиями местных крестьян: иначе всегда могло случиться, что менее существенное было бы удовлетворено, а более - нет*. Но Правительство не только не считало возможным ввести крестьянское самоуправление в строй земских учреждений путем образования, напр., всесословной волости, но даже к заботам земств о нуждах крестьянского сословия относилось весьма неблагосклонно. Так, напр., когда Таврическое земство в 1874 г., озабоченное продовольственным вопросом, постановило образовать комиссию для исследования условий некоторых местностей, то Министр Внутренних Дел остановил исполнение постановления земства и объявил, что уездным земским управам предоставлено право производить ревизию и удостоверение на местах чрез своих членов лишь для наблюдения за деятельностью сельских сходов по делам продовольствии, но никаких общих местных исследований об экономических нуждах населения и о наделе оного землею существующими узаконениями земским учреждениям не предоставлено. Таким образом, у земского самоуправления, призванного "заботиться о местных нуждах и пользах населения", было в сущности отнято право узнавать эти нужды через исследование его положения.

______________________

* Записка гласного Бошника, представленная в 1881 году Елисаветградскому земству.

______________________

Не доверяя стремлениям земств пустить корни в стране, войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, Правительство с тем же, если еще не с большим, недоверием относилось к объединению земской деятельности, к установлению связи между отдельными земствами.

В самом начале своего существования земские учреждения пользовались правом, под своею ответственностью и без предварительной цензуры, печатать свои отчеты, доклады и журналы. Тогда газеты, наперерыв одна перед другой, сообщали о деятельности земских собраний; общественное мнение живо интересовалось этой деятельностью, и начинало возникать общение между уездными и губернскими земскими учреждениями*.

______________________

* Кошелев. О некоторых изменениях в устройстве земских учреждений. "Земство", No 52, стр. 7 (1881 г.). Его же "Голос из земства" (1869 г.), стр. 20.

______________________

Но уже 13 июня 1867 г. состоялось Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета (П. С. 3. No 44691), запрещающее без разрешения местного губернского начальства печатать состоявшиеся в земских, городских и сословных общественных собраниях постановления, отчеты о заседаниях и пр., а равно предшествовавшие им прения и речи. Несмотря на эту первую запретительную меру, действие которой, по словам Кошелева, было самое тяжелое*, земства продолжали всеми силами стремиться к объединению своей деятельности. Они установили взаимный обмен отчетов и старались дать широкое применение пункту 16 прил. к ст. 84 (прим.) Пол. о зем. учр., которым разрешались им "постановления о сношении или соглашении с другими собраниями по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям и к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний". Вместе с тем земства стали возбуждать ходатайства о допущении общих съездов для обсуждения вопросов, касающихся нескольких земств, и о разрешении издания им общеземского печатного органа.

______________________

* lb.

______________________

Нельзя, казалось бы, не признать, что все эти стремления и ходатайства земств были согласны с основною мыслью закона 1864 года, который имел целью "единение" земств, "самостоятельное и правильное формирование в них общественного мнения". Нельзя не согласиться также, что стремление к объединению земской деятельности имело и глубокое практическое основание. Разрозненность земств и невозможность между ними сношений должна была весьма вредно отзываться на ходе земского дела; в нем не могло быть никакого единства даже в тех отраслях хозяйства, в которых такое единство существенно необходимо не только в интересах отдельных земств, но и в интересах государства*. В числе предметов земской деятельности есть много таких, однообразное направление и постановка которых были бы полезны для всех земств Империи, напр., организация земской статистики, выработка программы для собирания тех или иных сведений и т.п. Многие земства, незнакомые с результатом практических применений и решений других земств по предметам народного хозяйства, принимают и вводят в своих местностях то, что другими земствами уже оставлено, как бесполезное и неприменимое, и в результате получается одна непроизводительная затрата денежных средств**. Далее, нельзя отрицать того несомненного факта, что у соседних земств всегда будут и не могут не быть самым тесным и неразрывным образом связанные интересы. Наша губерния, будучи делением чисто административным, не составляет обособленной по своему прошлому или по своим естественным условиям территории, ее интересы близко соприкасаются с интересами соседних губерний, с интересами целого края, а такая близость интересов вызывает настоятельную необходимость в единообразии мер, принимаемых соседними земствами в целях удовлетворения тех или других потребностей. Борьба с повальными болезнями, с вредными животными и насекомыми не может с успехом вестись одним земством. Устройство путей сообщения, соединяющих смежные губернии, распределение риска по земскому страхованию на более широкий район, учреждение пенсионных касс для земских служащих и пр. - все это возможно не иначе, как по соглашению нескольких заинтересованных в деле земств***. Наконец, нельзя провести резкую границу между "местными хозяйственными пользами и нуждами" и "общими государственными интересами". Первые очень часто страдают именно от того, что общегосударственное законодательство недостаточно согласовано с местными условиями и без его изменения удовлетворение местных нужд не может быть достигнуто... Все это, вместе взятое, вполне оправдывает стремление земств к объединению их деятельности, и В.Ю. Скалой, может быть, вполне прав, говоря, что, ходатайствуя о таком объединении, "почтенные гласные" не сомневались даже в согласии на них Правительства; "напротив, думали они, можно рассчитывать на полное его сочувствие и содействие к делу общему, близкому самому Правительству"****.

______________________

* Скалой. Земские вопросы, стр. 152.

** См. записку гласных Юрьевского уезда Калачева и Лялина, представленную в 1872 г. Владимирскому губернскому земскому собранию. Владимирский Земский Сборник, No 6.

*** См. "Земство" за 1881 г., No 3, стр. 1-3.

**** Скалон. ib., стр. 148. См. также Владимирский Земский Сборник за 1872 г., No 6.

______________________

Но на все эти попытки земств объединить свою деятельность Правительство смотрело совершенно иначе: в объединении земств оно несомненно видело опасность. Уже в самом Положении 1864 г. вышеуказанное предоставленное ст. 16 прил. к ст. 84 право соглашения земств друг с другом было существенно ограничено, так как оно было поставлено в зависимость от согласия губернатора, а на практике подверглось дальнейшему стеснению. 4 мая 1867 г. Правительствующим Сенатом было разъяснено, что "постановление губернского земского собрания о сообщении возбужденного в оном предположения всем губернским управам других губерний с тою целью, чтобы этим путем оно могло дойти до такой определенности, которая сделала бы возможным обобщить для всей Империи предлагаемую меру, представляется несогласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний или уездов, каждому из сих учреждений вверенных"*. Вообще просматривая сборник правительственных распоряжений по земским делам, не трудно заметить, что приведенному постановлению закона Правительство старалось давать возможно узкое толкование и пресекало всякие попытки земств к его осуществлению даже и тогда, когда земства к таким попыткам приступали с крайней осторожностью. Так, напр., когда земства, не делая прямых постановлений о передаче на обсуждение управ губерний возникшего вопроса, лишь возбуждали ходатайства о разрешении войти в соглашение с соседними земствами по лишенным даже всякого политического значения мерам о перестраховании, о борьбе с эпидемиями и т.п., то Правительство отклоняло подобные ходатайства и притом не по существу, а по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что "круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из них вверенных". Практическое осуществление предоставленного приведенною ст. 16 права сношений оказалось для земских учреждений столь затруднительным, что Харьковское земство вошло даже с ходатайством об указании ему способов применения этого закона. Далее, взаимные сношения земств и широкая гласность их деятельности были существенно ограничены циркуляром от 8 октября 1868 г. Циркуляром этим было установлено, что отчеты земских управ, которыми они обменивались между собою, могут быть печатаемы не иначе, как с разрешения губернаторов и в определенном, ограниченном количестве, опубликование же прений и суждений, происходящих в собраниях, было допущено только в исключительных случаях, в виде изъятия, и не иначе, как с особого дозволения начальника губернии. Что же касается попыток земств к более серьезному объединению своей деятельности в форме съездов, издания общеземского органа печати и т.п., то все подобные попытки пресекались в самом корне. Объединение земской деятельности и установление прямых сношений между земствами признавались в правительственных сферах настолько нежелательными, что одно время был наложен запрет даже на обсуждение в печати вопроса о земских съездах**.

______________________

* Андогский. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений, стр. 11.

** "Земство" за 1881 г., No 3, стр. 2.

______________________

Наконец, особенно ревниво относилось Правительство к попыткам земств оказать какое-либо влияние в сфере законодательной. Стоит только просмотреть тот список, который в 80-х годах составлен был Канцелярией Комитета Министров для проверки справедливости жалоб земств и печати на оставление земских ходатайств без последствий и без движения, чтобы понять, в чем заключалась сущность дела. Список этот длинный и весьма красноречивый. Из рассмотрения его видно, что земства чаще всего, в интересах местных нужд и потребностей, просили Правительство о таких переменах в законе или об издании такого нового закона, которые имеют смысл общеземский и даже общегосударственный. Многие из этих ходатайств заслуживали серьезного внимания и не противоречили даже основной мысли земского Положения, ибо удовлетворение той или другой местной нужды стоит часто в прямой зависимости от общего закона. Но все ходатайства этой категории Правительство весьма последовательно отклоняло, в большинстве случаев, как уже сказано, по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что, возбуждая их, земства превышают свою компетенцию, выходят из круга дел, касающихся местных польз и нужд губерний.

Приведенные данные ясно свидетельствуют, что Правительство не желало давать развития тем принципам самостоятельности, единения и доверия, которые провозглашены были в указе от 25 марта 1859 г. и о которых так много говорилось и в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях и при рассмотрении этого Положения в Государственном Совете.

Недоверие Правительства к земству, тенденция стеснить его компетенцию и его деятельность с возрастающей силой передавались местным правительственным органам. Тенденция шла от центра к периферии (а не обратно, как полагает записка Министра) и создала на местах ту скорбную летопись пререканий и противодействий, которыми так богата история земских учреждений. Не на почве личных самолюбий (записка, стр. 42) происходили эта пререкания; корень их был глубже, в том, что местная администрация видела в земстве противоположное ей начало, к которому сама центральная власть относится с недоверием. Во многих случаях даже самый размер недоразумений далеко превзошел обычные пререкания местных властей. Так, напр., в Херсонской губернии отношения между администрацией и земством настолько обострились, что Министр Внутренних Дел признал даже нужным поручить начальнику края войти в рассмотрение возникших недоразумений, а губернское земское собрание в свою очередь на выслушивании доклада комиссии о всех пререканиях земских учреждений с администрацией постановлением, состоявшимся 13 ноября 1866 г., полагало, что обревизование и расследование на месте со стороны высшего Правительства действий земских учреждений Херсонской губернии и происшедших столкновений с местной администрацией есть единственная мера, о которой должно просить и на которую вправе рассчитывать земство, в виду тяжких обвинений, возведенных на его деятельность*. Если центральная власть подозрительно относилась к земствам и к их ходатайствам, то с еще большею силою это недоверие и стремление подчинить земство правительственной опеке выразилось в действиях отдельных губернаторов. Пользуясь своим правом останавливать постановления земских собраний, противные общим государственным пользам, губернаторы весьма часто останавливали даже такие постановления, которые едва ли имели подобное значение; нарушали такие права земства, которые были предоставлены ему законом.

______________________

* См. отчеты Херсонской губернской земской управы за 1865-1874 гг., стр. 155, 167.

______________________

Еще дальше, чем власти губернские, шли в борьбе своей с земством власти уездные. Здесь в истории земства встречаются совсем печальные страницы: давление на крестьянские общества при выборах земских гласных, карательные меры за избрание лиц, неугодных администрации и даже принудительные меры против самих гласных.* Так, напр., на судебном, процессе, имевшем место в Ельце, из показаний свидетелей выяснилось, что неисполнение приказаний исправника, запретившего избирать в гласные двух мировых судей, повлекло за собой ряд карательных мер против участвовавших в деле старшин, которые четыре раза были удаляемы от должности уездным присутствием, несмотря на то, что губернское не признавало их виновными.

______________________

* Из журналов уездных земских собраний Московской губернии за 1877 г. видно, напр., что Дмитровский исправник арестовал земского гласного, волостного старшину, за то, что тот не поддержал сделанного исправником собранию заявления. "Быв свидетелем", писал сам исправник в официальной бумаге своей земству, "совершенного равнодушия волостного старшины к моему заявлению, я, пользуясь его нахождением в городе, арестовал его, как старшину, на три часа, не лишив его в то же время возможности, как гласного, быть в Собрании, и во всяком случае не имел в виду нанести какое-либо оскорбление собранию, лишив старшину свободы на время, свободное для собрания, и отправил его в заседание в свое время, в чем долгом считаю объяснить собранию, в виду могущего произойти какого-либо недоразумения, которое, конечно, было бы для меня весьма прискорбно" (Журналы у. н. с. Московской губ., 1877 г., т. II, стр. 77 и 98).

______________________

"Знаю от самих крестьян", свидетельствовал А.И. Кошелев в Рязанском губернском собрании, "как сильны на крестьян посторонние влияния и как мало гласных, действительно представляющих общественное мнение и интерес большинства крестьян"*.

______________________

* См. Скалой. "Земские вопросы", стр. 43 и 86; Журналы Рязанской губ. земск. собр. за 1879 г., стр. 476.

______________________

Во всех указанных действиях и центральной, и местных властей земство не могло не видеть, конечно, систематического стеснения в своей деятельности. Не могло оно также не сознавать недостатков и незаконченности своей организации, о чем прямо или косвенно заявляло в целом ряде ходатайств* жаловалось на стеснения, и нельзя не признать, что в этих жалобах было много горькой истины. Видя недоверие к себе со стороны Правительства, встречая повсюду ограничения, не имея возможности осуществлять в должной мере предначертаний земских собраний на местах, многие лучшие земские люди охладели к земскому делу. Уже в 1870 г. М.Н. Катков так характеризовал неудовлетворительное состояние этого дела: "Земские учреждения представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу, перестают видеть в нем серьезное дело государственного значения, начинают сомневаться в его будущности. Они замечают в правительственных властях какое-то нерасположение к этому созданию правительственной власти. Многие земские собрания последней сессии шли вяло, за малочисленностью гласных; иные вовсе не состоялись за неприбытием указанного числа членов"**. Об охлаждении земских деятелей к земскому делу свидетельствовали сами земства. Так, напр., в 1868 г. Херсонское земство заявляло Правительству, что неразрешение многих ходатайств земства служит причиною охлаждения деятельности земских гласных***.

______________________

* Наиболее полно взгляд земцев на отношение к нему Правительства выразился в представленной одним из гласных, Бошняком, Елисаветградскому земскому собранию 1881 г., записке об устранении некоторых условий, вредящих деятельности и успеху земских учреждений. Уездное собрание признало записку заслуживающей самого серьезного внимания и передало на обсуждение собрания губернского. В записке этой прежде всего констатируется тот факт, что земские учреждения не принесли ожидавшихся от них результатов, что земское дело все более и более утрачивает свое значение и что даже лица, стоящие к нему близко, начинают относиться к земским вопросам поверхностно. Выясняя причины такого печального положения дела, автор записки указывает на недоверие в земству Правительства, перечисляет ряд ограничительных мер, принятых против земских учреждений, доказывает, что при подобных условиях земства не могут выполнять всех лежащих на них обязанностей, и в заключение предлагает ходатайствовать пред Правительством об отмене узаконений и распоряжений, стесняющих деятельность земских учреждений (см. "Земство" за 1881 г, No30, стр. 8 и след.).

Весьма характерен также эпизод, который имел место в заседании С-Петербургского очередного земского собрания 23 января 1878 г. Земство постановило ходатайствовать пред Правительством о подчинении земских одноклассных училищ введению училищного совета. Это постановление вызвало следующее предложение гласного Платонова: "Очень часто, сказал он, земство делает постановление о ходатайствах лишь для того, чтобы не получать на них никакого ответа". "Поэтому не лучше ли попросить предводителя дворянства гр. Бобринского возбудить этот вопрос в имеющем быть дворянском собрании, так как дворянство не преминет присоединиться к означенному ходатайству, и тогда оно получит несравненно более силы и значения". Когда такое предложение вызвало в среде собрания протест, то г. Платонов, мотивируя его, просил гг. гласных указать ему хоть на одно ходатайство земства в продолжение 12 лет, которое бы имело успех. Ответа не последовало. Глубокое молчание, как знак согласия, воцарилось мгновенно в зале земского собрания ("Общее Дело" за 1878 г., NoNo 12 и 13).

** С. Неведенский. Катков и его время, стр. 444-445.

*** Справка (по Департаменту Общих Дел" Министерства Внутренних Дел) о ходатайствах земств по вопросам, относящимся до порядка рассмотрения земских ходатайств, стр. 3.

______________________

По мере того, как лучшие люди более и более устранялись от земской деятельности, земские выборы стали все более и более переходить в руки вырабатывавшегося особого класса местных деятелей, которые на земскую смету смотрят, главным образом, как на источник хороших окладов*. В деятельности земства появились такие недостатки и такие темные стороны, отрицать которые не могут даже самые горячие его защитники. Стесненное правительственной регламентацией, незаконченное в своей организации, земство несомненно стало весьма плохим средством управления.

______________________

* Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 59; "Общее Дело", за 1878 г., No 13, стр. 9 и др.

______________________

Обо всех неприглядных сторонах земского вопроса, о стеснениях земств и о проявившемся упадке их деятельности много говорилось и писалось с разнообразных точек зрения; писалось бы наверно и еще больше, если бы позволяли условия цензуры. Но действительная причина этого печального и ненормального положения дела оставлялась в тени. Если не считать подпольной прессы и иностранной литературы*, которые, со своих точек зрения, давали довольно верную оценку положения вопроса, то в общем были два господствующие мнения. Печать либеральная причину ограничений, которым подверглось земство, видела, как и записка Министра Внутренних Дел, главным образом, в оскорбленных чиновничьих самолюбиях отдельных Министров и губернаторов, в бюрократическом, гнете и т. под. и, со своей стороны, требовала предоставления земству возможно широкой свободы (чего записка Министра в виду не имеет), утверждая, что с отменою стеснений исчезнут и все недостатки земской деятельности. Обратно, печать консервативная обращала внимание, главным образом, на появившиеся в земской деятельности недостатки и для устранения их требовала усиления правительственной опеки. Спор попадал таким образом в заколдованный круг: земство стало плохим средством управления, потому что оно стеснено; его надо стеснить, потому что оно стало плохим средством управления. Между тем, выход из этого круга был очень прост, но одни его не видели, а другие, и таких несомненно было большинство, не желали видеть или опасались указывать. Земство пришло в упадок бесспорно потому что поставлено было Правительством в ненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу без последующего изменения самодержавного строя государства было нельзя.

______________________

* Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et le Russes. T. II, p. 192.

______________________

Для того, чтобы ясно осветить причину тех стеснений, которым подвергалось земство, причину того недоверия, которое оно к себе пробудило, необходимо, параллельно с мероприятиями Правительства в сфере земского самоуправления, рассмотреть и оборотную сторону дела - отношения земства к Правительству, его политическую тенденцию.

ОТНОШЕНИЕ ЗЕМСТВА К ПРАВИТЕЛЬСТВУ И ЕГО КОНСТИТУЦИОННАЯ ТЕНДЕНЦИЯ

Может быть, центральная власть действительно проявляла иногда излишнюю подозрительность, может быть, действия отдельных губернаторов бывали следствием "личных самолюбий"; но могло ли вообще Правительство изменить свою политику по отношению к земству, не было ли в деятельности самих земств таких проявлений, которые свидетельствовали не об одних оскорбленных самолюбиях, а ясно показывали, что основная мысль закона 1864 г. стала весьма быстро осуществляться, что земство явилось хорошею школою представительных учреждений и что правильной постановки и надлежащего развития ему дать нельзя без изменения всего государственного строя?

К сожалению, ответ приходится дать утвердительный.

Ставя вопрос о несоответствии земств нашему государственному строю, я хотел ограничиться указанием лишь на одну, отразившуюся даже в нашей литературе, общую тенденцию земств выйти из сферы дел, им предоставленных; но я не желал подробно излагать, как и в каких формах в самих земствах проявилась эта тенденция. Я не хотел будить воспоминаний смутной эпохи конца 70-х и начала 80-х годов, не хотел говорить о той роли, которую играли в ней земства. Я считал, что вся история конституционных земских заявлений ближе, чем мне, известна Министру Внутренних Дел. Кроме того, я не желал получить незаслуженный упрек в обвинении земских деятелей в политической неблагонадежности, ибо лично глубоко уверен, что если земцы довольно дружно шли за отдельными агитаторами в пользу конституции, то шли вовсе не с намерением ограничить Самодержавную Власть, а только потому, что остро чувствовали всю ненормальность положения земских учреждений и ясно понимали, что для устранения этой ненормальности им, с одной стороны, необходимо получить твердую опору на местах, в виде своих исполнительных органов и мелкой ячейки самоуправления, а с другой - добиться участия земских людей в центральном управлении, без чего местные земства всегда будут пасынками этого последнего. Иначе говоря, я глубоко уверен, что большинство земцев шло к конституции, но шло бессознательно, шло не потому, чтобы ослабела в них преданность Самодержавию, а потому, что не могли они не сознавать всей существующей ненормальности в нашем местном управлении; шло, исключительно радея об интересах близкого им, дорогого им земского дела.

Вот почему, повторяю, я не хотел касаться указанной стороны вопроса; но раз записка Министра Внутренних Дел категорически утверждает, что приписываемые земству конституционные стремления были лишь призраком, который видел в своем увлечении М.Н. Катков, что политическая агитация лишь тщетно пыталась пристроиться к земству, препиравшемуся с губернаторами, как пыталась она пристроиться ко всякому замешательству в жизни государственной, были ли то "крестьянские общества, роптавшие против полицейского произвола, или даже, наконец, студенческие сходки, беспорядки" (стр. 44), то я волей-неволей должен коснуться и этой темной стороны дела. Здесь, впрочем, нужна одна существенно важная оговорка.

Мои сведения в данном случае - ничто в сравнении с теми, какие имеются у Министра Внутренних Дел. Для получения подобных сведений нужны именно такие средства осведомления и такие пункты наблюдения, каких в моем распоряжении не имеется. Потому я в состоянии указать лишь на такие данные, которые мне известны случайно, отличаются, следовательно, отрывочностью. Но я составляю не обвинительный акт против земств на основании собранных против них улик и доказательств, не занимаюсь собиранием и критической разработкой материалов для будущей истории конституционных движений в России. Известные мне данные важны лишь как внешние признаки и наружные показания внутренних потрясений расстроенного организма. С этой точки зрения я считаю возможным пользоваться и произведениями заграничной печати, - за этой литературой, для других, конечно, целей - внимательно следит и политическая полиция. Во всяком случае, замалчиванию того, что мне известно, я готов предпочесть упрек в поверхностности, отрывочности и непроверенности моих данных.

Министру Внутренних Дел прекрасно известно, что я далеко не склонен везде и всюду, до школьных демонстраций включительно, видеть политическую агитацию, требующую полицейской репрессии, а тем более возводить подобные демонстрации на степень политических явлений; но, тем не менее, я думаю, что призрак земских конституционных стремлений не был одной "психологической аберрацией" (как полагает записка Министра), а имел весьма осязательную материальную оболочку.

Стремления земств выйти из сферы дел, им предоставленных, добиться участия в законодательстве обнаружились весьма скоро. В декабре 1865 г. в Петербургское земское собрание председателем А.П. Платоновым внесено было предложение о необходимости ходатайствовать перед Правительством о центральном земском учреждении для заведования государственными земскими повинностями. Прения собрания по этому предложению открылись речью графа А.П. Шувалова, "который, заявляя полное свое сочувствие общей мысли председателя, указывал только на преждевременность этого ходатайства и на неизбежность такого учреждения, как следствие всеобщего желания и естественного течения земского самоуправления". Речь графа Шувалова встречена была живыми знаками одобрения. После продолжительных прений собрание почти единогласно высказало сочувствие общей мысли о необходимости центрального земского учреждения*.

______________________

* "С-Петербургские Ведомости" за 1865 г., NoNo 318 и 319.

______________________

Вслед за тем в 1867 г. Петербургское земское собрание тот же вопрос о центральном общеземском органе поставило уже в более резкой форме. Обсуждая последствия закона 21 ноября 1866 г., которым ограничивалось право обложения земством промышленных заведений, оно весьма определенно высказалось за допущение земства к участию в законодательных работах.

В заседании собрания один из гласных (граф А.П. Шувалов), критикуя означенный закон и бюрократический способ его разработки, предложил ходатайствовать пред Правительством об обсуждении вопросов, затронутых этим законом, "общими силами и совместным трудом как административной власти, так и земства русского". "Говорю земства", пояснил гласный, "потому, что вопрос, разработанный отдельно по разным губернским собраниям, может иметь тот же самый недостаток, т.е. быть односторонне разработан". Собрание приняло предложение своего сочлена, смягчив только несколько формулировку: "совокупными силами и одновременным трудом центральной администрации и земства".

На это ходатайство Правительство ответило закрытием петербургских земских учреждений и высылкою нескольких гласных*. Другие земства не оказали поддержки петербургскому, хотя повсюду закон 21 ноября 1866 г. вызвал сильное неудовольствие; многие называли его в собраниях равносильным уничтожению земств. "Мы слышали от передовых земцев мнение", говорит по этому поводу Драгоманов**, "что им нельзя было втягивать неокрепшие еще учреждения в открытую борьбу с Правительством, особенно в виду настроения низших классов, которые еще не сознали связи между чиновничеством и формой правления".

______________________

* "Крузе, председатель С-Петербургской земской управы, сослан в Оренбург, граф Шувалов - в Париж, сенатору Любощинскому велено подать в отставку..." (Никитенко, Дневник, т. III, стр. 135).

В "Северной Почте" (No 13 за 1867 г.) такая строгая карательная мера была объяснена тем, что "земское собрание с самого открытия своих заседаний действует несогласно с законом и вместо того, чтобы подобно земским собраниям других губерний, пользоваться Высочайше дарованными ему правами для действительного попечения о вверенных ему местных, земско-хозяйственных интересах, непрерывно обнаруживает стремление неточным изъяснением дела и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к Правительству".

** Либерализм и земство, стр. 15.

______________________

Пред силой склоняются, но не смиряются. И действительно, столь откровенные попытки добиться участия в законодательной власти в течение довольно долгого времени не повторялись. Работа передовых земцев направилась в другую сторону.

Прежде всего, земство начинает усиленно стремиться к тому, чтобы пустить, так сказать, корни, в стране - получить свои исполнительные органы, образовать мелкую ячейку самоуправления.

Земцы, говоря словами одного из них, прекрасно понимали, что в настоящем его виде "земство не имеет ничего ни пред собой, ни за собой: оно представляет собою оазис, почти не имеющий питательных водных источников и совсем не орошаемый падающим сверху дождем: оно дерево, очень слабо прикрепленное к корню и не подымающееся во весь свой рост". "Низшие земские единицы", продолжает автор сего образного сравнения, - "сельские и городские общества и всесословные волости - вот те питательные водные источники, которые оживят растительность этого оазиса, те корни, которые дадут этому дереву скорейший рост. При посредстве их, этих низших земских единиц, все земство примет участие в заведовании своими делами; все, в полном виде, само собой придет в уездную управу и сделается на местах без уезда и разъездов"*.

______________________

* Смирнов. Земство и его потребности. См. газету "Земство" за 1881 г., No 35.

______________________

Но, со своей стороны, Правительство также прекрасно сознавало, что если дать земству прочно укорениться, зацепиться за твердую почву, дать ему питательные источники в форме, напр., всесословной волости и хорошо орошать его сверху дождем, в виде удовлетворения его ходатайств, то растительность этого оазиса шибко пойдет вверх и быстро дотянется до центрального управления, а тогда, при помощи низших земских единиц, земство весьма скоро примет участие в заведовании не только своими, но и законодательными делами, пойдет гораздо далее уездной управы до Государственного Совета включительно.

Наряду с ходатайствами о местных органах, об основной мелкой единице самоуправления, шли и попытки земств установить взаимные между собою сношения - объединить разрозненную деятельность отдельных земских учреждений.

Как указано выше, отдельные земства стали делать ряд попыток, чтобы свои постановления и ходатайства, имеющие общегосударственное значение, сообщать всем земствам и тем установить между земскими учреждениями взаимный обмен отчетов об их деятельности. Вслед за сим земства попробовали сделать следующий шаг в указанном направлении - попытались поставить вопрос об устройстве съездов представителей земства разных губерний для соглашения по разным предметам земского хозяйства и организовать издание общеземского периодического печатного органа. Одно из первых ходатайств: о созыве земских съездов возбуждено было Владимирским губернским собранием*. Это собрание широко поставило вопрос: оно проектировало организовать общий съезд всех земств, который должен иметь официальное значение, действовать по программе, заблаговременно составленной. Так как ходатайство Владимирского земства потерпело неудачу, то другие земства попробовали поставить тот же вопрос, но уже в более скромных размерах, именно они попытались добиться сначала разрешения лишь съездов земств не всех, а только нескольких губерний, и съездов нерегулярных, а лишь для обсуждения отдельных возникающих вопросов, касающихся нескольких соседних губерний. Так, в 1879 г. Новгородское губернское собрание постановило ходатайствовать пред Правительством о разрешении съезда лиц, заведующих земским страховым делом нескольких смежных губерний**. Московское и Рязанское просили о созыве представителей от земств нескольких губерний для обсуждения мер против эпидемий***. Еще в более осторожной форме возбудили вопрос о взаимном общении Воронежское и Харьковское земства - они просили об издании общеземского органа печати. При этом первое ходатайствовало о разрешении войти в соглашение с остальными земствами и о созыве съезда делегатов от губернских собраний для разработки программы органа, для выбора редактора и его помощников**** второе же заявляло более скромное ходатайство - о разрешении издавать бесцензурный земский журнал.

______________________

* Журналы Владимирского губ. Земск. Собр. за 1872 г., стр. 72.

** Сб. постановлений земских собраний Новгородской губернии за 1879 г.

*** Справка, составленная Канцелярией Комитета Министров, стр. 14.

**** Журналы Воронежского губернского земства 1878 г., стр. 80.

______________________

Наконец, отдельные земства пробовали подходить к тому же вопросу с другой стороны - заявляли ходатайства, чтобы пересмотр того или другого отдельного узаконения был произведен при деятельном участии земских представителей*.

______________________

* Напр., заявленное в 1874 г. Казанским земством ходатайство о пересмотре закона 1874 г. о народных училищах.

______________________

Как уже сказано, все эти попытки земств ко взаимным сношениям и к объединению их деятельности Правительство в корне пресекало: но, понимая все значение попыток для правильной постановки земского дела, для его дальнейшего развития и преуспеяния, земства действовали настойчиво. Потерпев неудачу в стремлении добиться общения путем официальным, они пытались установить такое общение частным образом - посредством частных совещаний выдающихся земских деятелей. Как сообщал в Петербургском губернском собрании (в 1880 г.) барон П.Л. Корф, таких частных земских совещаний было несколько. "Лет 10 тому назад", говорил он, "был возбужден податной вопрос: желательно было разработать его более обстоятельно, и Правительство потребовало мнений земских учреждений. Члены некоторых губернских управ, узнав, что этот полезный вопрос разрабатывается, пожелали по собственному почину воспользоваться этим, чтобы обменяться мыслями, и вследствие этого представители 25 губерний, в числе 40 человек, съехались на 3 дня и имели совещание частное, никому не обязательное, но тем не менее этою работою воспользовались, и каждый, приехав домой, зная, что делается в 25 губерниях, мог воспользоваться плодами того, что слышал. То же самое повторилось во время Политехнической выставки, когда съехались представители от 15 губерний"*. Возможно, что подобные сговоры и уговоры происходили в следующие годы и не раз, особенно когда представители земств съезжались по другим поводам (напр., по случаю коронации). Об этом может знать одно Министерство Внутренних Дел, оно одно может проверить достоверность слухов.

______________________

* "Земство" за 1882 г., No 20, стр. 2. Известно также, что общие съезды практиковались и при Одесской земской управе, образовавшей в сентябре 1879 г. энтомологическую комиссию для разработки общего вопроса о вредных для земледелия насекомых. Кроме представителей науки в этой комиссии принимали деятельное участие представители земств Полтавской, Харьковской, Екатеринославской, Бессарабской и Таврической губерний (lb. за 1881 г., No 14, стр. 5).

______________________

Равным образом, так как земства не получили разрешения на издание официального общеземского органа печати, то появились частные попытки издания такого органа. Наиболее видными из таких попыток были предпринятое в 1878 г. Императорским Вольно-Экономическим Обществом под редакцией И.Е. Андреевского издание "Земского Ежегодника", заключавшего в себе свод постановлений всех земских собраний за каждый год и начатое уже позднее, в 1881 году, совершенно частное издание газеты "Земство", задача которой, как было заявлено в самой ее программе, заключалась в том, чтобы "способствовать, по мере сил, обмену идей и результатов деятельности и тем помогать объединению и сплочению земских сил"*.

______________________

* lb. за 1881 г, No1, стр. 1.

______________________

Подобные частные совещания и издания, которые представлялись в сущности для земских деятелей, нуждавшихся во взаимном общении, единственным выходом при полном почти запрете всяких легальных между ними сношений, - явились для земцев весьма скользким путем. Стремление земств к открытому, но воспрещенному общению скоро перешло в формы нелегальные, однородные и смежные с формами деятельности тайных обществ и подпольной прессы.

В женевском журнале "Общее Дело" (54 за 1883 год) опубликована докладная записка Министра Внутренних Дел о ходе секретного дознания с 1 февраля по 1 июня 1882 г. по делу о противоправительственных сообществах не столь вредных. В этой записке заключаются весьма важные сведения о деятельности земцев в целях установления взаимного общения. Правда, печатая означенную записку, редакция "Общего Дела" (орган революционной социал-демократической партии) заявила, что приведенные государственной полицией в этой записке данные не вполне верны* но тем не менее, если эти данные сопоставить, с одной стороны, со сведениями, которые сообщает Кеннан (The Century illustr. Monthly Magazine, November 1887) и которые, по словам Драгоманова, одного из участников указываемого земского движения, по существу верны и грешат лишь хронологией событий, а, с другой стороны, с отрывочными объяснениями самого Драгоманова** и с рассказом революционера Л. Тихомирова***, то получается довольно близкая к истине картина.

______________________

* Редакция пояснила, что государственная полиция, желая скомпрометировать "Охрану", особенно ей ненавистную, неправильно приводит ее в связь с обществом земского союза, а это последнее связывает с обществами либеральной лиги, которую в свою очередь уличает в связях с террористами. Связав все таким образом и спутав, агенты госуд. полиции, по словам редакции, по своему обыкновению, "всех мух обращают в слонов".

В том же смысле говорит об означенной докладной записке Мин. Внутр. Дел и Драгоманов в своей книге "Либерализм и земство" (стр. 35).

** Обстоятельного объяснения о конституционных попытках земцев сам Драгоманов не дал, так как, по его словам, "время еще не наступило для откровенной истории этих попыток" (см. "Либерализм и земство", стр. 32). Сведения, сообщенные Драгомановым об обществе "Земского Союза" см. там же, стр. 33 и "Вольное Слово", No 51 и 52.

*** См. книгу его "Конституционалисты в эпоху 1881 г." (Москва, изд 2-е, 1895 г.).

______________________

"В конце 70-х годов несколько человек земских деятелей различных губерний задумали установить некоторую солидарность между деятельностью отдельных земств, с каковою целью они учредили небольшие съезды наиболее выдающихся земцев, встречавшихся каждую осень в Москве, Киеве и Харькове. На этих съездах преимущественно подвергались обсуждению наиболее целесообразные меры для достижения возможно широкой земской автономии"*. Один из таких съездов, собравшийся в 1878 г. в Киеве**, обсуждая современное положение дела, обратил внимание на то, что революционная партия приняла политику террора, выразившуюся в ряде политических убийств. Либеральные земцы, предвидя, что "такая политика рано или поздно наверное приведет к убийству Царя, и сознавая, что последующая за таким преступлением реакция может быть не только ужасной, но и роковой для дела свободы, решились сделать попытку добиться от Правительства обещания вернуться на путь либеральных принципов 1861-1866 г.". Чтобы придать этой попытке некоторые шансы на успех, деятели съезда постановили принять меры хотя бы к временному прекращению разрушительной деятельности крайней революционной партии, ибо они были убеждены, что нельзя будет ничего достигнуть мирными средствами, если террористы будут продолжать раздражать и тревожить Правительство угрозами и актами насилия. Вследствие этого некоторые из выдающихся деятелей съезда (в числе их, по словам Кеннана, были Харьковский городской голова проф. Гордеенко и гласный Черниговского земства, председатель мирового съезда Петрункевич) решились войти в сношение с террористами, указать им на скользкость пути, на который они вступили, и на бедствия, могущие последовать для России от их отчаянной и необдуманной политики убийств, и узнать от них, на каких условиях согласятся они прекратить свои насильственные действия. Преследуя такую цель, комитет, составленный из представителей многих земств центральной и южной России, предпринял несколько поездок в разные части Империи и имел личные переговоры со многими вожаками крайней революционной партии***. Революционеры отказались, однако, принять сделанное им предложение, и земцы привлекли к себе только некоторые "легальные" элементы более или менее радикального направления - в том числе и несколько человек украинской партии. Образовавшийся таким образом союз некоторые из его участников назвали не без иронии, как это часто бывает, лигою оппозиционных элементов или просто лигою. Лига эта перенесла свою агитацию и в северные губернии, где в 1880-1881 гг. даже получила большее, чем на юге, значение, и таким образом из нее весьма скоро выросло "Общество Земского Союза и Самоуправления", или просто "Земский Союз"****, распространившее свою деятельность, если не на всю Россию, то, по крайней мере, на ее земские губернии. Это общество поставило ближайшею своею задачею преобразование нашего общественного строя на началах самоуправления, достижение мирным путем возможно широкого "административного и политического самоуправления" и решило начать "освободительное движение, укрепляющееся и развивающееся в России на такой именно почве, где оно единственно может стать плодотворным, т. е. на почве местных интересов и в области земского союза и самоуправления"*****. Обществом была выработана, а затем и опубликована его программа, которая проектировала самоуправление на самых широких началах, развивая его прогрессивно в следующих свободных и независимых друг от друга учреждениях: 1) всесословной волости, 2) собрания уездных гласных, 3) областном собрании и 4) общегосударственном самоуправлении при посредстве двух дум, государственной и союзной.

______________________

* См. докладную записку Министра Внутр. Дел, No 2 ("Общее Дело", No 54).

** Тихомиров, назв. соч., стр. 12.

***Кеннан. Последнее заявление русских либералов. Изд. 2 (Geneve, 1890), стр. 13-14.

**** Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 34.

***** "Вольное Слово" No 37. Передовая статья, в которой излагаются задачи и помещена программа "Земского Союза" и его печатного органа "Вольного Слова". См. также No 51 и 52 той же газеты.

______________________

Не добившись никаких результатов в вышеуказанных предпринятых им в 1878 г. переговорах с террористами, "Земский Союз" (в то время еще Лига) решился, однако, для выполнения намеченной им программы, вести агитацию по земствам разных губерний и вместе с тем начать печатание за границею необходимых для агитаторской деятельности изданий. Для этой последней цели им было отправлено несколько рукописей в Галицию, но австрийская полиция, которая тогда только что начала борьбу у себя с украинским и польским социалистическим движением, арестовала лиц, которым поручено было печатание, и захватила самые брошюры, в том числе и наиболее интересную в политическом отношении "Ближайшие задачи земства", рекомендовавшую этому последнему "написать на знамени своем три положения: свобода слова и печати, гарантия личности и созыв учредительного собрания"*.

______________________

* Статья эта была помещена позднее в 1883 г. в No 56 "Вольного Слова".

______________________

Потерпев неудачу в Галиции, "Земский Союз" в августе 1881 г. приступил в Женеве к изданию своего органа "Вольное Слово" при посредстве и под редакцией "бывшего профессора Киевского Университета Драгоманова, украйнофила, умеренного революционера", "человека не только обширного ума и образования, но вполне цивилизованного и до тонкости совестливого"*. В начале газета эта имела в виду помогать опубликованию идей всех оппозиционных направлений в России, кроме террористического, но затем приняла более определенное и цельное направление, объявив себя исключительно органом "Общества Земского Союза и Самоуправления"**.

______________________

* Докладная записка Министра Внутр. Дел, No 2 ("Общее Дело", No 54, стр. 9).

** См. передовую статью в No 37 "Вольного Слова".

______________________

Деятельность "Союза", по-видимому, весьма быстро развилась: имеются, по крайней мере, указания, что в 1881 г. он имел уже вполне устроенную организацию и свои исполнительные органы*.

______________________

* См. No 37 "Вольного Слова". Об организации этих исполнительных органов газета по весьма понятным причинам не распространяется, но всем сочувствующим делу земского союза и самоуправления предлагает сноситься в России чрез посредство делегатов "Общества Земского Союза и Самоуправления", а за границей чрез посредство редакции "Вольного Слова".

______________________

Распространив свою деятельность на всю земскую Россию, имея за границей свой печатный орган, номера которого успешно проникали контрабандным путем в пределы Империи, "Земский Союз" весьма скоро успел, по-видимому, установить некоторую связь между земствами и организовать в них довольно дружное движение в пользу введения конституционного образа правления. Можно думать, что деятельность союза в этом направлении не требовала даже особенных усилий: ненормальность взаимных отношений Правительства и земства глубоко чувствовалась и сознавалась всеми передовыми земцами, и земство силою вещей не могло не стремиться изменить это положение, стать в непосредственные отношения к Верховной Власти, иметь голос в центральном управлении.

Как известно, в 1878 г. деятельность террористов приняла угрожающие размеры, и Император Александр II счел нужным указать русскому обществу на необходимость противодействовать злу. 20 ноября 1878 г. Он обратился в Москве к представителям сословий со следующими словами: "Я надеюсь на ваше содействие, чтобы остановить заблуждающуюся молодежь на том пагубном пути, на который люди неблагонадежные стараются ее завлечь. Да поможет Нам в этом Бог и да дарует Он Нам утешение видеть дорогое Наше отечество постепенно развивающимся мирным и законным путем. Только этим путем может быть обеспечено будущее могущество России, столь же дорогое нам, как и Мне".

К содействию общества призывало и правительственное сообщение в No 168 "Правительственного Вестника" (1878 г.).

В этом обращении Правительства к обществу земства усмотрели ослабление власти; некоторые члены "Земского Союза" сочли момент удобным для достижения намеченных целей.

"Единственный базис, на который они могли опираться", говорит Кеннан, "был тот, который давался самым учреждениям земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были признаны Правительством в качестве уполномоченных населения, а потому было решено подать одновременно от лица земств петицию Царю, с указанием на бедственное положение населения и с просьбою о введении конституционной формы правления"*.

______________________

* Кеннан, названное соч., стр. 15-16.

______________________

И действительно, в ответ на призыв Правительства 5 земских собраний (Харьковское, Полтавское, Черниговское, Самарское и Тверское)* заявили о необходимости созвать земский собор. Из этих заявлений целиком проникли в печать три: Харьковское, Черниговское и Тверское. См. "Мнения земских собраний о современном положении России" (Берлин, 1883 г.). В предисловии к этой брошюре сказано, что помещенный в ней очерк был первоначально напечатан в сентябрьской книжке "Русской Мысли" за 1882 г., но не был пропущен цензурою**.

______________________

* См. "Мнения земских собраний о современном положении России" (Берлин, 1883 г.). В предисловии к этой брошюре сказано, что помещенный в ней очерк был первоначально напечатан в сентябрьской книжке "Русской Мысли" за 1882 г., но не был пропущен цензурою.

** Кеннан утверждает, что их было даже от 8 до 10. lb., стр. 18.

______________________

Адрес Харьковского земства, где во главе движения стоял проф. Гордеенко, изъявлял готовность бороться "за общественный порядок, собственность, семью и веру", но заявлял, что при существующем положении земские силы не имеют никакой организации: "Всемилостивейший Государь", гласил в заключение адрес, "дай Твоему верному народу то, что Ты дал болгарам".

Насколько можно судить по отрывкам, проникшим в печать, в таком же роде был и ответ Полтавского земства, которое также изъявляло готовность "вырвать зло с корнем и побороть пропаганду, предпринятую врагами Правительства и общества", но только под условием организации общественных сил в правильное народное представительство.

Но еще знаменательнее ответ Черниговского земства. Ответ, проектированный Петрункевичем, был очень почтителен по форме, но являлся прямым отказом Правительству в просимом содействии. Он содержал в себе критику действий Правительства и указывал: 1) на неправильную организацию средних и высших учебных заведений, "выбрасывающих ежегодно на улицу более 6000 юношей, озлобленных против общества и государства и служащих таким образом рассадником террористов"; 2) на отсутствие свободы слова и печати и 3) на отсутствие среди русского общества чувства законности.

"Хотя реформы внешнего царствования, крестьянская, судебная и земская", говорилось в адресе, "внесли в наше законодательство совершенно новые начала, но в жизни эти начала не получили надлежащего развития, став в прямое противоречие с некоторыми началами старого строя". "В частности, реформа земская могущественно способствовала подъему местного провинциального самосознания и содействовала самым благотворным образом воспитанию в нас общественных чувств. Но и она не могла развить в русском обществе чувства долга и уважения к закону. Наше законное право ходатайствовать обращено в мертвую букву, а такое отношение к нашим представлениям приучило и нас относиться спустя рукава к серьезным земским вопросам; это тем более горько, что лишенное печатного органа, земство не имеет и других условий для сношения и обмена идей даже по чисто хозяйственным вопросам. Таково положение русского общества. Не обладая чувством, заставляющим подчиняться закону, не имея гарантий в законе, не имея общественного мнения, обуздывающего всякие личные, несогласные с общественными интересами стремления, лишенное свободы критики возникающих среди его идей, - русское общество представляет разобщенную, инертную массу, способную поглощать все, но неспособную к борьбе".

В заключение адрес заявлял, что "Земство Черниговской губернии с невыразимым огорчением констатирует свое полное бессилие принять какие-либо практические меры в борьбе со злом и считает своим гражданским долгом довести об этом до сведения Правительства".

Тверской ответ представляет как бы продолжение Черниговского. Как и Черниговские гласные, Тверские земцы заявляли, что политические преступления суть только внешние признаки общих глубоких недугов, кроющихся в нашем общественном организме, тоже указывали не ненормальный строй учебных заведений, на те стеснения, которые встречает земство в деле народного образования, на неправильную постановку земского дела и проч. "Государь Император", говорил адрес, "даровал русскому обществу земское самоуправление, в котором нельзя не видеть залога мирного, законного развития народа. Но, к сожалению, дальнейшие административные распоряжения стеснили круг деятельности земства, лишив его всякого самостоятельного значения до того, что самые скромные ходатайства земства о его насущных нуждах не только остаются неудовлетворенными, но даже не удостаиваются ответа".

Повторив, таким образом, доводы Черниговского адреса, Тверское земство так резюмировало свое ходатайство: "Государь Император, в своих заботах о благе освобожденного от турецкого ига болгарского народа, признал необходимым даровать этому народу истинное самоуправление, неприкосновенность прав личности, независимость суда, свободу печати. Земство Тверской губернии смеет надеяться, что Русский народ, с такою полною готовностью, с такою беззаветною любовью к своему Царю-Освободителю, несший все тяжести войны, воспользуется теми же благами, которые одни могут дать ему возможность выйти, по слову Государеву, на путь постепенного, мирного и законного развития".

Нельзя не отметить, что эти адресы земств, инициаторами которых являлись, главным образом, члены "Земского Союза", были весьма сочувственно приняты земскими собраниями. Так, в предварительном публичном собрании всех гласных Черниговского земства, адрес, предложенный Петрункевичем, был принят почти единогласно (за исключением двух голосов) и передан его автору для формального предъявления очередному заседанию на следующий день.

Можно также думать, что заявления земств о созыве собора были бы гораздо более многочисленны, если бы Министерство Внутренних Дел своевременно не приняло мер к недопущению таких заявлений: предводителям дворянства, председательствующим в губернских земских собраниях, разослан был циркуляр, чтобы они не допускали даже чтения в собраниях подобных адресов. В некоторых местах были произведены аресты и высылки гласных, а в Чернигове в залу заседания даже были введены жандармы, которые силою ее очистили.

Несомненно также, что движение, проявившееся в земствах, нашло себе полное сочувствие и поддержку и в значительной части общества; в этом отношении повторилась старая, еще Лоренцем Штейном высказанная истина, что у общества никогда не исчезает надежда посредством земства достигнуть народного представительства*. В этом весьма легко убедиться, просматривая либеральные газеты и журналы того времени. Всего более сочувствие общества земскому движению выразилось в петиции, поданной 25 марта 1880 г. графу Лорис-Меликову, для представления Государю; петицию подписали "25 именитых московских граждан, в том числе несколько профессоров, адвокатов, пользовавшихся известностью писателей и других представителей образованного класса"**. В петиции этой, между прочим, указывалось, что один из существеннейших поводов к развитию революционной деятельности заключается в "вынужденном молчании земств".

______________________

* Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl, S. 184.

** Кеннан, ib., стр. 19 и след.

______________________

"В тот момент, говорилось в петиции, когда общество стало искать государственной деятельности, администрация начала воздвигать ему препятствия на этом пути. Если правящий механизм в его существующей форме исключает прямое участие в правлении тех, для кого такое участие составляет первое право и твердое желание, то, значит, этот механизм нуждается в преобразовании. Правительство же, вместо этого, только усиливается разрушить учреждения, которые способны были бы облегчить это преобразование. Русское общество все более и более укрепляется в убеждении, что такое обширное государство, как наше, с его сложной социальной жизнью, не может быть управляемо исключительно чиновниками. Земские собрания с каждым годом образовывают все большее число людей, способных к политической деятельности, а между тем эти собрания систематически притесняются. Их постановления повергаются цензуре губернатора, их право устанавливать налоги для покрытия собственных расходов стеснено, они заседают под председательством предводителей дворянства, дисциплинарная власть которых все увеличивается; право заведывания устроенными ими школами отрицается; на их просьбы и ходатайства не обращают внимания; важные земские вопросы решаются помимо их административными присутствиями, и губернатор уполномочен аттестовать благонадежность избранных населением представителей. Неизбежным последствием этого является опасение, что земские собрания, долженствовавшие быть независимыми органами местного самоуправления, скоро выродятся во второстепенные присутствия местной администрации. Эта система последовательных притеснений все-таки не может подавить стремления общества к независимой политической деятельности, но только внедряет хроническое недовольство и делает из администрации скорее служительницу интересов бюрократии, чем интересам народа"*. В заключении в петиции заявлялось, что "единственное средство вывести страну из ее настоящего положения заключается в созвании независимого собрания из представителей земств и в предложении этому собранию участия в управлении нацией и в выработке необходимых гарантий для прав личности, свободы мысли и слова"**.

______________________

* Кеннан, ib., стр. 29-30.

** lb., стр. 39.

______________________

При всех вышеуказанных обстоятельствах, т.е. при том условии, что, с одной стороны, Правительством систематически стеснялась деятельность земства, которое вследствие того стало плохим средством управления, и что, с другой стороны, некоторые земства проявили совершенно определенное стремление добиться участия в центральном управлении, к началу 80-х годов вопрос о дальнейшей судьбе земских учреждений назрел до последней степени и требовал разрешения. Ненормальное положение земства в системе управления сознавалось и чувствовалось всеми* и, если совершенно объективно, без всякой предвзятой мысли взглянуть на все отношения Правительства к земству и земства к Правительству, то нельзя не сказать, что, со своей точки зрения, каждая сторона была права.

______________________

* "Мы сами не знаем куда идем", писал еще в 1875 г. в "Дневнике" своем Никитенко. "Мы беспрестанно колеблемся между желанием удержаться в прежней позиции и между необходимостью делать некоторые уступки духу времени и требованиям европейской образованности, которую внутренне проклинаем, как виновницу и оплот всех либеральных тенденций, но которой не можем не признавать уже по одному тому, что многое из нее заимствуем для собственных практических и житейских целей. Мы в какой-то лихорадке, беспрестанно противопоставляем одну меру другой. Не успеешь оглянуться, как мы сегодня уже не там, где были вчера. Еще на каком-нибудь постановлении не высохли и чернила, как на смену ему уже готово другое, разрушающее или подрывающее то, что узаконивалось в первом" (Т. III, стр. 386).

______________________

Если Правительство стесняло деятельность земства, то причина тому заключалась не в нерасположении к земству отдельных администраторов, не в частном характере земских учреждений, как предполагает записка Министра Внутренних Дел, а исключительно в политическом свойстве и значении этих последних. Неуклонное стремление земств к последовательному объединению их деятельности, к земскому собору, ясно показывало, что, без коренного изменения государственного строя, надлежащей постановки, надлежащего развития дать земствам нельзя. Для Правительства было ясно, что, разрешивши взаимные письменные сношения, письменный обмен мнений, нужно будет разрешить местные съезды, после местных допустить общие... словом, сделавши один шаг, другой, делать третий, а затем во всей своей, ничем уже неприкрытой наготе предстанет и тот вопрос, который, на первых же порах был так отчетливо и прямо поставлен Петербургским земством - вопрос о земском соборе.

Но с другой стороны, со своей точки зрения, несомненно право было и земство. Разрозненное, стесненное в своей деятельности, постоянно встречающее недоверчивое к себе отношение центральных и местных властей, не имеющее своих исполнительных органов и прочной связи с местностью, оно не могло успешно функционировать. Для успеха дела, для правильного, здорового роста ему необходимо было пустить глубокие корни в местности и приобрести крепкую связь с центральным управлением, ему нужны были и основная ячейка самоуправления, и местные съезды, и участие в законодательной деятельности, которая так тесно, так неразрывно связана с деятельностью местного. Сами условия жизни, условия принятой системы местного управления наталкивали земцев на мысль о необходимости большего единодушия в мерах, принимаемых отдельными земствами, а также большей поддержки их деятельности правительственными органами. Для земцев все более и более становилось ясным, что невозможно ограничивать сферу народного представительства границами отдельных губерний и что соглашение между земствами необходимо не в одних только делах, касающихся починки пограничных мостов, чистки дворов, эпидемий и т.п.

ВОПРОС О ПРЕОБРАЗОВАНИИ ЗЕМСТВ К НАЧАЛУ 80-х ГОДОВ. "НОВАЯ ЭРА"

Таким образом, к началу 80-х годов вопрос о ненормальном положении земства, о несоответствии между ним и строем государственного управления стал ребром. И в то время многие, конечно, затемняли его разного рода фразами и софизмами, но по существу дело было вполне ясно. Перед Правительством стояла дилемма: или дать правильную постановку земским учреждениям, дать им дальнейшее развитие и, таким образом, уступая требованиям земств, открыто вступить на путь конституционализма, или, охраняя основы Самодержавия, окончательно подавить всякую самостоятельность и самодеятельность земских учреждений и дать решительный перевес началу правительственному над началом выборным, земским.

Граф Лорис-Меликов, по-видимому, решил осторожно испытать первый путь, если только не имел в виду обойти дилемму. По крайней мере, та программа, которую заявил бывший Министр Внутренних Дел в его беседе с редакторами петербургских периодических изданий, заключалась в том, чтобы "дать земству и другим общественным и сословным учреждениям возможность вполне воспользоваться теми правами, которые дарованы им законом, стараясь при этом облегчить их деятельность в тех случаях, когда на опыте в том или другом отделе предоставленной им законом деятельности окажется недостаток полномочий, необходимость для правильного ведения дела и экономического улучшения местностей... привести к единообразию полицию и поставить ее в гармонию с новыми учреждениями, чтобы в ней не было более возможности проявляться разным уклонениям от закона, существовавшим доселе, дать провинциальным учреждениям большую самостоятельность в разрешении подведомых им дел; дознать желания, нужды, состояние населения, обратив при этом внимание и на его экономическое положение"*.

______________________

* "Земство" за 1881 г., No 1, стр. 7.

______________________

Чрез его собеседников - для того они и были приглашены - программа Министра оповещена была "urbi et orbi". В сущности она не обещала ничего определенного. Всякий мог вычитать из нее что угодно, т.е. и все, и ничего. Прав был по-своему один из подпольных листков того времени, выразившись об этой программе, что в ней одновременно мелькает "лисий хвост" и стучит зубами "волчья пасть". Такая выходка по адресу программы и ее автора тем понятнее, что, сообщая ее представителям печати, граф настойчиво рекомендовал им "не смущать и не волновать напрасно общественные умы своими мечтательными иллюзиями"*. Тем не менее, земства и русское общество поняли, что дать земствам "возможность вполне пользоваться теми правами, которые дарованы им законом" и "облегчить их деятельность" - это значит взять новый курс, который постепенно сам собой, хотя бы и зигзагами, приведет к конституции. Земства усилили свою агитацию. "Земским Союзом", на съезде 1880 г., "решена была необходимость добиться центрального народного представительства при непременном условии одной палаты и всеобщего голосования** т.е. на началах самой широкой демократии; решено было начать подачу петиций о расширении прав земства, о допущении его к участию в центральном управлении". И действительно, петиции посылались от земств в изобилии, в разных видах и формах и по самым разнообразным поводам, причем необходимо отметить, что, "выражая свое сочувствие новому направлению правительственной политики, земские представители обнаружили большую умеренность"***.

______________________

* No.,No 2, стр. 15.

** Докладная записка М-ра Вн. Дел; "Общее Дело", No 54, стр. 8.

*** "Мнения земских собраний о современном положении России" (Berlin, 1883 г.).

______________________

"Земство верило и сочувствовало Правительству и как бы боялось забегать вперед, обращаться к нему с чрезмерными просьбами"*. Такая осторожность выразилась особенно рельефно в следующем факте. В продовольственную комиссию Новгородского земства одним из гласных была внесена записка о причинах современного экономического положения и средствах к его улучшению". В записке этой автор ее проектировал широкое развитие земских учреждений и указывал, что реформы для того, чтобы получить надлежащую крепость и принести желанные плоды, должны соответствовать нуждам страны и большинства населения, а для того, чтобы познакомиться с желаниями и нуждами большинства, Правительству необходимо выслушать голос народа, дать ему возможность и средства свободно высказываться". Несмотря на такую довольно туманную формулировку вопроса, комиссия не признала возможным рассматривать записку, и сам автор не настаивал на ее обсуждении. "Полагаю", говорил он в собрании, "что комиссия имела к тому некоторые основания, так как спрос о том, какие меры следует принять, завел бы нас слишком далеко"**. Свою петицию Новгородское земство наложило в весьма осторожной форме - оно лишь заявило, что "государственные мероприятия последнего времени, отразившиеся, между прочим, на большей свободе печати, дают надежду, что и по отношению к земским учреждениям, являющимся истинными представителями народных нужд, будет предоставлено более простора в выражении их желаний". В тех же почти выражениях высказывало свои пожелания и Курское земство. "В настоящее время", говорило оно в лице председателя своей управы, "когда Правительство предполагает более серьезно отнестись к пользам и нуждам земских учреждений и внимательно выслушать голос земства по вопросам экономическим и сельскохозяйственным, нуждающимся в коренных и безотлагательных реформах... в настоящее переходное время Правительству нужна наша помощь, и мы сделаем все, чтобы помочь ему советом, делом и нашими материальными средствами, прося его, со своей стороны, помочь нам исполнить наши предначертания и намерения и беспрепятственно, без колебаний, санкционировать их своим авторитетом и своею законодательною властью". Самарское земство заявляло, что "самые реформы лишь тогда вполне достигнут своей цели, когда они не будут более являться продуктами только теоретических выводов и обобщений, а при активном участии в их выработке и применении общественных представителей, по примеру крестьянской реформы, будут служить верным выражением народных нужд и мыслей". Тульское земство ходатайствовало о скорейшем осуществлении податной реформы и особенно о том, чтобы составленные по этому предмету предположения были переданы на предварительное обсуждение чрезвычайных губернских собраний" и т.п.

______________________

* lb, стр. 33.

** Стенографический отчет XVI Новгор. губерн. собр., стр. 198.

______________________

Свое горячее сочувствие новому направлению политики представители местного самоуправления старались, по-видимому, выразить не столько в заявлении ходатайств, сколько в приветственных адресах, обращенных земскими собраниями к графу Лорис-Меликову, в избрании его многими городскими думами в почетные граждане. "В короткое время Ваше Сиятельство сумели оправдать доверие Государя, и многие из надежд общества" - писало, например, в телеграмме от 19 декабря 1880 г. Тверское губернское собрание графу Лорис-Меликову: "Вы внесли прямоту и доброжелательность в отношения между властью и народом; Вы мудро признали законные нужды и желания общества, не делая народ ответственным за безумства отдельных людей (террористов). Тверское губернское собрание считает своею священною обязанностью выразить Вашему Сиятельству самую искреннюю я глубокую благодарность за то, что Вами уже сделано, и за ту великую мысль, которая оживляет Русскую землю, разгоняя все недоразумения между властью и народом". В заключение своей телеграммы земство выражало уверенность, что "прискорбное прошлое не воротится, что для дорогого нам всем отечества открывается счастливое будущее"*.

______________________

* "Земство" за 1881 г., No 6, стр. 12.

______________________

Ожидания земств, которые, наученные предшествующим опытом, не решались ставить прямо вопроса о земском выборе, - не оказались тщетными. Граф Лорис-Меликов пошел навстречу их желаниям.

Для выполнения заявленной программы, для того, чтобы "дознать желания, нужды и состояние населения", были назначены сенаторские ревизии; в инструкции, данной ревизующим сенаторам, вопрос о расширении деятельности земств был поставлен весьма ясно и определенно. Указывают, значится в инструкции, как на причину неуспеха деятельности земств, на недостаточность их состава в качественном отношении, на несочувствие к земству правительственных лиц и учреждений, на ограниченность их круга деятельности, на затруднения, какие встречает оно по предметам, которые бы требовали соглашения земств соседних уездов или губерний, на стеснения в гласности, на недостаток средств. Степень правильности этих указаний требует тщательной поверки. Такая поверка, поясняет инструкция, может установить, не зависит ли недостаточность личного состава земств от существующего порядка земского представительства и производства выборов; нельзя ли расширить участие земств в решении дел, касающихся местных хозяйственных потребностей; может ли быть изыскана удобная форма для совместных суждений земств разных губерний по таким вопросам, которые бы требовали совокупных мер; не должна ли быть допущена большая гласность в опубликовании журналов земских собраний и тому подобное. Особому вниманию ревизующих сенаторов поручался также и вопрос об организации мелкой земской единицы - о всесословной волости.

Не дожидаясь затем ответов ревизующих сенаторов, до "тщательной проверки" ими всех намеченных вопросов, граф Лорис-Меликов приступил и к практическому разрешению этих вопросов. "Совместные суждения земств разных губерний по таким делам, которые требуют совокупного рассмотрения", становятся уже официально разрешенными*. Правительство не только не опасается более объединения земской деятельности, участия земств в законодательных работах, связи их с крестьянскими учреждениями, но наоборот - само идет навстречу всем этим заветным желаниям земств. В конце 1880 г. земские собрания призваны были к обсуждению "возникших по разным губерниям вопросов и предположений об изменении некоторых Положений 27 июня 1874 г.", об устройстве местных учреждений по крестьянским делам. Мера эта была вызвана тем соображением, что "для вполне правильного обсуждения каждого ходатайства об изменении отдельных постановлений, поступившего лишь из нескольких губерний, необходимо собрать и из других губерний отзыв по оному подлежащих учреждений, т.е. как губернских по крестьянским делам присутствий, так и местных земств".

______________________

* Так, на 5 февраля 1881 г. был разрешен съезд представителей земств всех губерний Харьковского генерал-губернаторства для изыскания способов борьбы с дифтеритом. На 28 февраля того же года был разрешен в Одессе съезд представителей земств 7 губерний и области Войска Донского по вопросу о хлебном жуке (см. "Земство" за 1881 г., NoNo 8 и 15).

______________________

По собственному свидетельству графа Лорис-Меликова, Правительством было проявлено "усиленное внимание к местным земским нуждам в широком объеме, выразившееся в удовлетворении некоторых ходатайств, оставлявшихся прежде без движения"*. Особенно Правительство стремилось удовлетворить желания земств в деле народного образования. Нелюбимый земцами Министр Народного Просвещения граф Толстой, которого они считали личным врагом земства** и которому, главным образом, приписывали все стеснения земств в деятельности его по народному образованию, был удален. Из личных объяснений с его преемником земские представители вынесли убеждение, "что ходатайства земств по школьному делу, до тех пор оставлявшиеся без последствий, будут внимательно выслушаны и приняты в соображение"***. После этого Тверское земство немедленно же поспешило заявить новому Управляющему Министерством Народного Просвещения, что оно "вполне уверено в установлении отныне искренних и доброжелательных отношений между Министерством Народного Просвещения и земством и с доверием смотрит на будущее народной школы"****.

______________________

* Всеподданнейший Доклад Министра Внутренних Дел от 28 января 1881 г.

** См., напр., Кошелев. "Что же теперь делать", август 1882 г., стр. 2-3. Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 25 и др.

*** "Земство" за 1881 г., No 40, стр. 1.

**** Протоколы заседаний Тверского губерн. земск. собр. 1880 г., стр. 251.

______________________

Небезынтересно отметить, что с изменением отношений к земству центрального Правительства "обычные пререкания" между земством и местными органами администрации также существенно изменяют свой характер. После того, как в течение 16 лет всякие попытки земства выйти из сферы местных дел и коснуться вопросов государственного хозяйства вызывали усиленные протесты представителей местной власти, - в 1881 г., напр., черниговский губернатор, при открытии очередного земского собрания (12 января), сам заявлял, что "Правительству ныне более, чем когда-либо, нужен консультативный голос земства по многим отраслям государственного хозяйства".

"Новое направление политики отразилось на всем ходе нашей внутренней жизни", - писала 7 января 1881 г. газета "Земство". "Во всеуслышание стала высказываться мысль о необходимости крупных реформ, о предоставлении обществу более широкого участия в государственном управлении, о своевременности венчания здания. Хотя, по заявлению нового Министра Внутренних Дел, осуществление мечтательных иллюзий печати о привлечении общества к участию в законодательстве и управлении, в виде ли представительных собраний европейских, в виде ли бывших наших древних земских соборов, не входит в ближайшую правительственную программу, тем не менее, идеи эти все более распространяются в обществе, все более крепнет надежда, что за предоставлением должной силы новым учреждениям, уже существующим, за приведением в сообразность и гармонию с последними учреждениями старого порядка, словом, за упорядочением управления местного, и весь государственный строй подвергнется преобразованию"*.

______________________

* "Земство" за 1881 г., No 6, стр. 2.

______________________

Уступая общественному течению, граф Лорис-Меликов остановился на мысли сделать следующий, уже весьма крупный шаг, хотя все же далеко не определенный, - решил привлечь выборных от земств и городов к участию в законодательной деятельности. Слухи о конституции усилились.

По словам Кошелева, граф, в личной с ним беседе осенью 1880 г., высказал, что "на созвание Земской Думы он никак не надеялся получить соизволение Государя, но он имел в виду собрать общую, довольно многочисленную комиссию из выборных от земств, а где таковые еще не образованы, из лиц, приглашенных Правительством"*.

______________________

* Записки Александра Ивановича Кошелева (1812-1883 гг.), Berlin, 1884 г., стр. 253.

______________________

В начале 1881 г. граф Лорис-Меликов приступил к осуществлению своего предположения: 28 января вошел со всеподданнейшим докладом об образовании указанной комиссии. В докладе прежде всего он свидетельствовал пред Государем Императором, что первые шаги по предначертанному Высочайшею волею пути к возможному удовлетворению законных потребностей и нужд населения принесли уже заметную пользу, ибо "постепенное возвращение государственной жизни к правильному ее течению удовлетворяет в значительной степени внутренним стремлениям благомыслящей части общества и укрепляет временно поколебленное доверие населения к силе и прочности правительственной власти в России". Общество, заявляет далее бывший Министр Внутренних Дел, готово служить всеми своими силами для завершения великого дела государственных реформ, предпринятых с первых же дней восшествия Его Императорского Величества на Прародительский Престол, и этим его настроением, в видах прочнейшего установления порядка, необходимо воспользоваться. Для окончания реформ и для разрешения стоящих на очереди вопросов необходимо весь тот материал, который имеется в центральных ведомствах, и все те данные, которые будут собраны на местах ревизующими сенаторами, подвергнуть разработке, но такая разработка будет недостаточна без практических указаний людей, близко знакомых с местными условиями и потребностями. Поэтому призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, которое и полезно и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолою. Существенно важным и подлежащим зрелому обсуждению представляется при этом лишь способ осуществления этой мысли. Обращаясь затем к изысканию этого способа, Министр Внутренних Дел выражал уверенность, что "для России немыслима никакая организация народного представительства в формах, заимствованных с Запада; формы эти не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть. Равным образом, представляется далеко не своевременным и высказываемое некоторыми приверженцами старинных форм Российского государства предложение о пользе образования у нас Земской Думы или Земского Собора. Наше время настолько удалилось от периода называемой старинной формы представительства, по изменившимся понятиям и взаимным отношениям составных частей Русского государства и современному географическому его очертанию, что простое воссоздание древнего представительства являлось бы трудно осуществимым и, во всяком случае, опасным опытом возвращения к прошедшему". "При таком воззрении на высказываемые в среде некоторой части общества мнения о необходимости прибегнуть к представительным формам для поддержания порядка в России и признавая, что мнения эти составляют лишь выражение созревшей потребности служить общественному делу", говорилось далее в докладе, "наиболее практическим способом было бы дать законный исход этой потребности в порядке, уже испытанном по мудрым указаниям Вашего Императорского Величества при разработке крестьянской реформы; порядок этот следует, конечно, применить к потребностям и задачам настоящей минуты". В заключение доклад проектировал, чтобы материалы, добытые сенаторскими ревизиями, вместе с теми, какие находятся в Министерствах, сгруппированные "по однородным предметам" и приведенные в тот порядок, какой подлежащий Министр найдет лучшим, были подвергнуты рассмотрению и обсуждению особых подготовительных комиссий, образованных Правительством, по собственному его выбору и назначению из чиновников различных ведомств, а также из "приглашенных с Высочайшего соизволения сведущих и благонадежных служащих и не служащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по разным отраслям государственного управления и народной жизни". Этим правительственным комиссиям предполагалось поручить "составление законопроектов в тех пределах, кои будут указаны Высшею волею. Разработанные проекты должны были поступать затем на обсуждение "Общей Комиссии под председательством лица, непосредственно избранного Высочайшею властью". Эта-то Комиссия и должна была явиться собственно тем учреждением, посредством которого предполагалось осуществить "обращение к содействию общественных сил".

Общая Комиссия должна была состоять: 1) из председателей и членов подготовительных комиссий, 2) из лиц, выбранных не только из числа гласных, но из кого угодно губернскими земствами, а также думами значительных городов, и 3) из назначенных особым порядком членов от тех местностей, в коих положение о земских учреждениях не действует*.

______________________

* Всеподданнейший доклад графа Лорис-Меликова был по Высочайшему повелению рассмотрен в Особом Совещании, которое одобрило основную мысль его "относительно пользы и своевременности привлечения местных деятелей к совещательному участию в изготовлении центральными учреждениями законопроектов по тем вопросам, которые признаны будут Его Величеством подлежащими разрешению в видах развития и усовершенствования Высочайше предначертанных преобразований".

В проектированную графом Лорис-Меликовым организацию подготовительных и общей комиссий Совещание внесло лишь детальные, не меняющие общего смысла предложенной меры, поправки. Заключение Совещания 17 февраля 1881 года получило Высочайшее утверждение, и графом Лорис-Меликовым представлен был Его Императорскому Величеству проект правительственного сообщения, одобренный Его Величеством и возвращенный графу утром 1 марта.

______________________

Деятельность Комиссии предполагалась исключительно совещательною, учреждением ее не изменялся существующий порядок возбуждения законодательных вопросов, законопроекты, ею рассмотренные, должны были вноситься законным порядком в Государственный Совет подлежащими Министрами с их заключением, Государственному Совету предоставлено было изменить постановления Комиссии, и над всем стояло, конечно, решающее слово Государя Императора.

Несомненно, что учреждение такой, чисто совещательной, не имеющей даже права законодательного почина и только устанавливающей столь необходимую для земств более тесную связь их с центральным управлением, - Комиссии не создавало еще конституции. Но едва ли можно отрицать, что в то же время учреждение названной Комиссии уже вводило выборное представительство в систему законодательных учреждений и было вторым шагом от того первого, о котором говорил в 1863 г. гр. Валуев, что он не мог быть последним. В действительном значении этого нового шага и того пути, на который вступало Правительство, в ту пору никто, кажется, не сомневался. Все понимали, что раз Правительство решило завершить земскую реформу, то, значит, оно решило дать конституцию; было довольно ясно, что, следуя в принятом направлении, смешанную форму Общей Комиссии, образованной по образцу комиссии крестьянской, необходимо будет последовательно заменить другой еще более "испытанной формой" - формой земских собраний, что такое соединенное земское собрание явится ничем иным, как прусским (тоже в начале совещательным) соединенным ландагом 1848 г. и что, может быть, не так скоро, как этот последний, - но, бесспорно, собрание это потребует властного участия земских людей в законодательстве и в конце концов его получит*.

______________________

* "Полезность многостороннего обсуждения законодательных проектов", замечает Мол, "не может быть достигнута в абсолютной монархии созданием представительства, имеющего только совещательный голос. С одной стороны, такое учреждение само по себе не вполне достигало бы цели; с другой же - это был бы опасный первый шаг к ограничению. Многостороннее обсуждение законодательных проектов, достигаемое посредством содействия народных представителей, может быть достигнуто здесь только посредством создания многочисленного и различным образом замещаемого государственного совета и посредством выслушивания мнения специалистов" (Mohl. Encyklopadie der Staatswissenschaften, Aufl, S. 650).

______________________

"Сам граф Лорис-Меликов", говорит автор брошюры "Конституция гр. Лорис-Меликова", "не заблуждался насчет недостаточности тех уступок, какие в этом акте Правительство делало общественному мнению; он не смотрел на предложенную им реформу, как на нечто окончательное, видел в ней только первый шаг к сближению высшей администрации с представителями от земства. Он надеялся, что взаимное доверие несомненно доследует от такого сближения, что сам Государь убедится в той поддержке, какую в деле успокоения умов и внутренней реформы готова оказать ему так глубоко преданная Престолу русская земля"*.

______________________

* Автор этой, изданной в Лондоне Фондом Вольной Русской Прессы брошюры, по-видимому, лицо весьма близкое к гр. Лорис-Меликову, ибо, по его заявлению, оглашаемые им секретные документы переданы были ему самим графом для напечатания после его смерти. Изложив приведенный взгляд бывшего Министра на значение проектированной им меры, автор брошюры комментирует его следующим своим замечанием: "Мы не скроем, что в наших глазах предложенная мера не вполне отвечала даже тем скромным целям, какие имелись в виду при ее проведении. Нам кажется, что тот путь, на который, по-видимому, готово было вступить Правительство, подымая в инструкции ревизующим сенаторам вопрос о соглашении земств, был несравненно правильнее и целесообразнее, что, стоя на том пути, всего естественнее было предложить созыв специальных делегатов от уездных земских собраний, хотя бы с совещательным голосом. Эти избранные уездами представители в большей мере, чем назначенные губернскими земствами нотабли, могли бы удостоверить перед Государем потребности и нужды их края и столковаться между собою о практических мерах к их удовлетворению" (стр. 20).

______________________

По словам Леруа-Болье, и в эпоху 1881 г. Государь продолжал держаться того же взгляда, который был высказан Им в 1863 г. в разговоре с Н.А. Милютиным, - "лично Он не дорожил абсолютною властью, но не считал себя призванным водворять конституционную эру в России"... "Господа", сказал Он на одном из совещаний со своими Министрами (по ознакомлении с проектом гр. Лорис-Меликова), "нам предлагают не что иное, как собрание нотаблей Людовика XVI. Не забывайте последствий... тем не менее, если вы считаете это полезным для страны, Я не буду противиться"*. Такое же указание имеется и в составленной на основании весьма компетентных источников книге Victor Laferte, "Alexandre II. Details intimes sur sa vie et sa mort"**. Кеннан же утверждает даже, что указ о созыве Комиссии был подписан Государем и передан утром 1 марта 1881 г. гр. Лорис-Меликову только по прочтении произведшей на Его Величество впечатление вышеприведенной петиции 25 именитых московских граждан, в которой вопрос о конституции был поставлен весьма ясно и определенно***.

______________________

* An. Leroy-Beaulieu. Empire des Tsars, t. II, p. 609-610.

** Автор рассказывает, что по прочтении доклада гр. Лорис-Меликова Император сказал: "Да ведь это etats generaux".

*** Кеннан, ib., стр. 40.

______________________

Итак, можно почти с полной уверенностью сказать, что в эпоху 1881 г. ни для кого не было тайной или истиной, требующей доказательств, что дальнейшее правильное развитие земской реформы 1864 г. есть неизбежный путь к конституции. Но нельзя не отметить, что даже в ту пору, когда, по-видимому, Правительство уже готово было вступить на этот путь, граф Лорис-Меликов как бы боялся прямо взглянуть на дело, боялся вполне точно определить свою программу, а продолжал - в другом, правда, направлении - прежнюю уклончивую политику, которая по отношению к земским учреждениям была принята еще графом Валуевым.

Как справедливо было замечено и в тогдашней легальной печати, самая программа, заявленная гр. Лорис-Меликовым, отличалась большой неопределенностью*. Эта неопределенность видна и во всех дальнейших действиях и словах графа. С одной стороны, он заявляет, что Самодержавие "разобщено с населением", что "на поддержку общества он смотрит как на главную силу, могущую содействовать власти в возобновлении правильного течения государственной жизни". "Не торопите нас, не будьте взыскательны", объяснял он Кошелеву и другим земцам; "дайте нам время осмотреться, и тогда без вашего содействия мы ее обойдемся". Далее, в разговорах с тем же Кошелевым, говорил о Земском Соборе, на созвание которого не надеялся лишь получить согласие Императора. Наконец, сам он "не заблуждался насчет недостаточности уступок", им предположенных; на проектированную реформу "не смотрел как на нечто окончательное, а видел в ней только первый шаг" и т.д. В то же время, с другой стороны, граф заявлял представителям печати, что, "с точки зрения ближайших задач Правительства" (дальнейшие оставлялись под сомнением), "возбужденные в обществе надежды суть не что иное, как мечтательные иллюзии", потому что он, Министр, "никаких полномочий на это не получал и сам лично в виду ничего подобного не имеет"; а во всеподданнейшем докладе Государю Императору категорически заявлял, что Земский Собор был бы "опасным опытом возвращения к прошедшему", а "формы народного представительства, заимствованные с Запада, не только чужды русскому народу, но могли бы даже поколебать все основные его политические воззрения и внести в них полную смуту, последствия коей трудно и предвидеть". Наряду с этим, граф в том же докладе уверял Его Величество, что проектируемая им мера никакого значения в смысле ограничения Самодержавия иметь не будет, ибо не имеет ничего общего с западными конституционными формами. Вообще, по справедливому замечанию Л. Тихомирова, самый доклад этот отличается замечательно запутанной формой**.

______________________

* "Земство", No 3 за 1881 г.

** Тихомиров. Конституционалисты в эпоху 1881 года, стр. 83.

______________________

Всеми подобными противоречивыми заявлениями, всей своей так называемой "политикой умиротворения", а вернее, все той же старой политикой "примирения", бывший Министр Внутренних Дел, несомненно, в либеральной части общества пробуждал надежды большие, чем те, которые он мог бы и намерен был удовлетворить, и в то же время возбуждал недоверие в партии консервативной, пред которой скрывал свои действительные предположения и которая придавала поэтому его мероприятиям значение гораздо большее, чем они в действительности имели, видела в них не уклончивую политику, а даже прямую "революцию". Если не считать деятельности анархистов, против которых собственно нужна была только хорошая полиция, то можно думать, что все то "шатание общественной мысли", о котором так много писал в свое время М.Н. Катков, было результатом именно указанной неопределенной политики Правительства.

ПОЛОЖЕНИЕ ВОПРОСА О ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЕ ПОСЛЕ 1 марта 1881 г.

Роковое событие 1 марта немедленно вслед за собой не повлекло существенного изменения во взглядах земцев; наоборот, ходатайства их становятся еще более определенными и более настойчивыми.

Новгородское земство, в мартовской чрезвычайной сессии, "выразило полное свое сочувствие речи Н.Н. Нечаева, который предлагал умолять Государя выслушать свободный голос Русской земли чрез посредство истинных ее представителей и действительных выразителей народных нужд, интересов и задушевных мыслей". Земство следующим образом высказалось в своем адресе: "Мы умоляем дозволить нам стать щитом священной Особы Вашего Величества. Мы умоляем даровать обществу возможность принять участие в борьбе с врагами русского народа и повергаем к стопам Вашего Императорского Величества просьбу выслушать свободный голос русского народа, который уже столько раз давал доказательства своей беспредельной преданности возлюбленному Царю и спасал отечество от постигавших его бедствий"*.

______________________

* Сб. постановлений земск. собр. Новгородской губ. за 1881 год, стр. 47.

______________________

В том же смысле были представлены адресы и другими общественными собраниями. Адресы Казанской думы и Казанского земства одинаково выражали одну надежду и одни пожелания - "завершение великого дела обновления государства, начатого Царем-Освободителем". Солигаличское уездное собрание выражало желание, чтобы "новое царствование было продолжением великих реформ предшествовавшего"; Тверское губернское собрание, в своем адресе, указывало, что "когда беда поражала отечество, - в непосредственном единении земских людей и Верховной Власти русский Царь и народ всегда приобретали могучую, неодолимую силу". "Царь и народ", - говорило Рязанское земство, - "издревле составляли одно; Августейший Ваш Родитель еще более объединил и оживил Русскую землю. Соберите нас вокруг себя, а мы всегда готовы, по Вашему велению, делить с Вами и труды, и опасности. Верьте, Государь, нашей безграничной Вам преданности, и враги спокойствия, блага, могущества и славы России исчезнут с лица земли".

В других земских собраниях агитация в пользу Земского Собора также шла весьма усиленно, но адресов не представляли. Так, в Таврическом земстве председатель губернской управы В.К. Винберг с некоторыми другими гласными предлагал подачу адреса о созыве народных представителей от всей земли русской, но это предложение было отклонено не потому, чтобы собрание было не согласно с ним по существу, а потому, что оно находило подачу адреса несвоевременной и присоединилось к мнению гласного Щербаня, который просил оказать "кредит (общества правительству) не долгосрочный"*.

______________________

* Речь г. Щербаня, с которой согласилось собрание, весьма характерна: "Я искренно и глубоко убежден", говорил оратор, "в необходимости предлагаемых (В.К. Винбергом) государственных начал, в их пользу; полагаю, и не я один, а все члены нашего собрания, вместе со всеми спокойно-рассудительными людьми". Но оратор полагал, что неуместно "адресное давление, когда правительство занято ориентированием в борьбе с подпольною крамолою, когда Глава его удручен сыновнею скорбью, в миллион раз тягчайшею нашей скорби". По мнению оппонента, "это было бы политически и всячески бестактно". Он находил несвоевременным и неуместным - "забегать вперед, как бы подгонять правительство, тем более, что кредит (общества правительству) предвидится не долгосрочный: в газетах было напечатано и опровержения не последовало, что покойный Государь, за несколько дней до своей мученической кончины, уже готовил проект призыва представителей земства, а там, где его нет, представителей по особому законоположению, для обсуждения вопроса об участии общества в предметах государственного правления. Смеем ли мы иметь сомнение, тем более сомнения - о судьбе этого завета в руках Преемника Преобразователя России".

______________________

Еще в более резкой форме вопрос о Земском Соборе был поставлен в Самарском земстве. Здесь председателем собрания было внесено предложение о составлении всеподданнейшего адреса с выражением соболезнования по поводу совершившегося события и поздравлением по случаю восшествия на Престол. Предложение вызвало оживленные прения. Гласный Жданов находил данный момент весьма неудобным для подобного адреса. "Мы", сказал он, "в течение этих последних лет послали пять адресов, но все они ни к чему не послужили и ничего в действительности не выражали, ибо все то, что было и есть у нас на душе, оставалось и остается не высказанным". Гласный Наумов тоже воспротивился предложению председателя, говоря, что "слов нет, достойных выразить все, что у нас на душе. Мы не знаем, что нас ждет. К чему пустая формальность... Лучше молчать". Все собрание, исключая трех человек, отклонило предложение об адресе, но вопрос этим не кончился. В том же заседании, по поводу доклада управы "о расширении прав земства в деле принятия мер против эпидемий, гласный Жданов заявил, что "находит ходатайство земства по данному вопросу несвоевременным ввиду событий последнего времени; если же ходатайствовать о чем, то не о таких мелочах; пора прямо высказать, что желательно расширение прав земства не по какому-либо отдельному предмету, входящему в область его ведения, а расширение прав народа и участие его, в лице своих представителей, в самоуправлении всей страны". "Мы не для того", продолжал он, "только что приняли присягу, чтобы сейчас обманывать и говорить не то, что думаем и желаем". В дальнейшем прения были прекращены председателем...

Но если событие 1 марта не имело влияния на конституционные стремления земств, то в русском обществе оно, бесспорно, вызвало бурю сомнений и опять выдвинуло решенный или, по крайней мере, казавшийся обществу решенным вопрос "куда и как идти".

Печать консервативная, с М.Н. Катковым во главе, требовала укрепления устоев Самодержавия, твердого Правительства и твердых мер. "Регулирующее действие власти, которое твердый государственный порядок оказывает на умы, дисциплинируя их, нигде не чувствуется", писали "Московские Ведомости": "Люди в разброде и обращаются в стадо... Нас предостерегают от революции, но надо же сказать правду: мы уже в революции, искусственной и поддельной, но тем не менее, в революции".

За укрепление Самодержавия стояли и славянофилы. "Нечего себя обманывать", говорил 23 марта 1881 г. в "Славянском Обществе" И.С. Аксаков: "Мы подошли к самому краю бездны. Еще шаг в том направлении, в котором с таким преступным легкомыслием мы двигались до сих пор, и кровавый хаос"*. Всю ответственность за роковое событие славянофилы возлагали на ту часть общества, которая увлекается идеями ложного западного либерализма и, в частности, на петербургскую бюрократию. "Пора домой", говорили они и как свою политическую программу выставляли сохранение и укрепление Самодержавия при широком развитии местного самоуправления. "Самоуправляющаяся местно Земля с Самодержавным Царем во главе - вот русский политический идеал"**.

______________________

* Аксаков. Соч., т. V, стр. 26.

** Аксаков. Соч., т. V, стр. 57.

______________________

Либеральная часть общества, в лице органов либеральной прессы, продолжала, правда, указывать на путь конституционализма*, но событие 1 марта, по-видимому, и в ней вызвало реакцию и поколебало уверенность в возможности скорого осуществления ее идеалов. Это новое течение в ее взглядах всего лучше выразилось в трех документах, пущенных в обращение как докладные записки, поданные будто бы гр. Лорис-Меликову маркизом Велепольским, проф. Чичериным и проф. Градовским**.

______________________

* "Воля Всевышнего совершилась", писал "Порядок", "теперь остается только опираться пред несокрушимою волей Провидения и, не вступая с нею в тщетную борьбу, посвятить все заботы, чтобы положить прочное основание для будущего. Не о реакции пагубной надо говорить теперь... Государь! Суровые меры стеснения доказали свою непригодность. Спросите Вашу землю в лице излюбленных людей". "Надо", писала "Страна", "чтобы основные черты внутренних политических мер внушались представителями русской земли и потому лежали на их ответственности. А личность Русского Царя пусть служит впредь только вполне симпатичным символом нашего национального единства" ("Страна", No 36). "Голос", со своей стороны, указывал на необходимость приступить к продолжению остановленных крамолою реформ, призвав к содействию общественные силы (No 36) и др.

** Подлинность авторства этих записок, как вообще всяких документов заграничной прессы, не может быть, конечно, установлена достоверно. Во всяком случае, авторы записок далеко не заурядные сочинители подпольных листков или даже обыкновенные сотрудники органов разрешенной печати.

______________________

Все три записки указывают на необходимость сохранения и укрепления Самодержавия; две из них рекомендуют даже репрессивные меры, но, параллельно с этим, стараются доказать всю целесообразность развития начал децентрализации и местного самоуправления, существенную пользу для самой верховной власти даже при законодательных работах в той или другой форме прислушиваться к мнению представителей общества*.

______________________

* Член Комитета Фонда Вольной Русской Прессы Волховский в своей брошюре "Чему учит конституция гр. Лорис-Меликова" по поводу всех трех означенных записок замечает, что они представляют собою остроумные попытки перевести Монарха через заветную черту так, что сам Он этого нисколько не заметил (стр. 19-20).

______________________

Записка под именем маркиза Велепольского от 6 марта 1881 г., написанная на французском языке, начинается указанием, что внутренняя политика последних лет, политика, состоявшая больше в приспособлении к обстоятельствам, нежели в проведении монархических принципов, отличалась отсутствием гармонии и последовательности. "История всех заговоров", продолжает далее записка, "как старинных, так и недавних, доказывает, что острые припадки болезни - неудержимое влечение к конституционным вольностям - проявляются по преимуществу в некоторых частях Империи. В виду этого можно сказать, что одна из главнейших опасностей лежит в современной централизации.

Эта централизация содействует заразе, перенося ее зародыши в свободные от нее провинции. Общество местностей, еще не задетых или тронутых в меньшей мере, чувствуя себя политически приниженным, не в силах противопоставить достаточного сопротивления революционным теориям господствующей национальности. Таким образом, представляются одновременно две необходимости: надо, во-первых, остановить распространение этой болезни путем децентрализации, даруя провинциям самоуправление; необходимо, с другой стороны, эмпирическое лечение болезни всюду, где она выступает в остром виде... необходимо нанести скорые и сильные удары (a faut frapper vite et fort)". Высказываясь таким образом за территориальное расширение местного самоуправления, т.е., иначе говоря, за распространение действия земских учреждений на Польшу и Западный край, записка не открывает, однако, что в будущем, при последовательном развитии начал, ею рекомендуемых, придется придти к конституции: "Неограниченность Верховной Власти", говорится далее, "можно сохранить до того момента, когда различные народности Империи почувствуют солидарность и вступят во взаимное равновесие, благодаря практике свободных учреждений в пределах соответствующих областей и провинций.

Только тогда они способны будут трудиться с успехом в стенах центрального парламента над развитием благосостояния всей Империи".

Записка, приписываемая проф. Чичерину, подходит к вопросу с другой стороны, посредством иного приема. Она начинает с порицания тех, кто высказывается за созвание народного представительства. "Те, которые вслед за катастрофой заговорили о свободных учреждениях, забыли, что власти необходимо прежде всего показать свою энергию, доказать, что она не свернула своего знамени перед угрозою. Монархический порядок совместен со свободными учреждениями лишь тогда, когда они являются плодом мирного развития, спокойной инициативы самой Верховной Власти... Против организованной революции должна стоять крепкая правительственная власть; организации можно противопоставить только организацию. Именно ее-то и нет в нынешнем государственном управлении; в нем нет ни единства руководящей мысли, ни единства действий... При таком отсутствии системы в высшем управлении его частое обращение к земству служит ему малым подспорьем... Никакими циркулярами о взаимном содействии тут помочь нельзя, ибо когда циркуляры создавали единство действий? Единство дается согласием высшей администрации, одинаковостью направления всех министров, которые имеют общую программу и видят в ней свою собственную мысль; но у нас это не только не требуется, но даже считается возможным вверять исполнение политической мысли тем лицам, которые ее не разделяют". Высказавшись, таким образом, за однородность Министерства, записка далее решительно отвергает применимость народного представительства в русской жизни. "В обществе", говорит она, "развилось направление, которое принято называть конституционным. Это слово испугало многих. Понятно, что в отпор этому направлению возникла партия, враждебная всякой перемене, способной будто бы расшатать государственный строй. Указывают на незрелость русского общества, на его неспособность к представительным учреждениям. Если бы дело шло о настоящем народном представительстве, то с этим можно было бы согласиться. Особенно в настоящее время, когда мятежная шайка (едва ли, впрочем, искренно) поставила на своем знамени конституцию, Верховной власти нельзя без ущерба для своего достоинства отвечать на угрозы уступками".

Но отвергнув народное представительство и считая существенно необходимым только однородность Министерства, упомянутая записка приходит в заключение к тому выводу, что "для образования однородного и единого Правительства нужно сближение с обществом... Остается вопрос, в какой форме произойдет это обращение к обществу. Правительство может или вызывать экспертов по выбору земских собраний для рассмотрения отдельных вопросов, или дать выборным лицам участие в законодательных работах Государственного Совета. Очевидно, что для полного переустройства администрации последний способ предпочтительнее. Но если такой шаг был бы признан слишком решительным, то ничто не препятствует начать хотя бы с вызова экспертов по отдельным вопросам, с тем, однако же, чтобы им было предоставлено не давать заключения по отдельным пунктам канцелярских проектов, а вырабатывать эти проекты самим. Но Правительство должно сказать себе заранее, что цель его состоит в образовании в ближайшем будущем такого законодательного органа, который, не стесняя Верховной Власти, давал бы ей возможность узнавать о положении страны не из мертвых донесений, а из живого обмена мыслей администрации и общества. Вызов экспертов может быть только шагом к переустройству Государственного Совета. На этой форме можно остановиться на долгое время".

Таким образом, решительно осудив конституционные стремления земств и либеральной прессы, записка в конце концов приходит ни к чему, как в той же "Конституции графа Лорис-Меликова". Такой вывод ее и нашел себе вполне справедливую оценку в письме, приписываемом графу Милютину, чрез посредство которого она будто бы была подана графу Лорис-Меликову и который будто бы писал о ней этому последнему 18 марта 1881 г. следующее: "Пожалуйста, дочитайте ее до конца, вы увидите, что первая ее половина, заключающая в себе критическую сторону, представляет настоящее наше положение в самом безотрадном виде; тут есть много правды, но также и много такого, с чем вы, конечно, не согласитесь. Но затем автор в конце записки приходит к неожиданному заключению - весьма близкому к вашим же идеям, которые вы намеревались в последнее время провести"*.

______________________

* Конституция гр. Лорис-Меликова. Лондон, 1891 г., стр. 24.

______________________

Наконец, еще с большею осторожностью, чем авторы двух предыдущих записок, проводит свою мысль записка с именем проф. Градовского. Автор этой записки решительно высказывается за сохранение Самодержавия, но столь же решительно говорит против системы репрессий с одной стороны и системы частичного улучшения нашего общественного быта с другой. "Правительство", пишет он, "должно изучить причины смут прежде, чем принять решительный шаг в ту или другую сторону. Это необходимо сделать теперь же; время не ждет, и беда надвигается со всех сторон". Со своей стороны, автор изъявляет готовность "всемерно помогать общему делу, высказать правду так, как он ее понимает, но для этого", прибавляет он, "нужна уверенность, что эту правду выслушают". Правда осталась невыясненной, но из отдельных туманных выражений записки можно вывести заключение, что заключалась она в созвании народных представителей "для изучения причин смут".

При всех вышеуказанных условиях в образовавшемся после 1 марта водовороте самых разнообразных мнений, суждений и предположений, пред Правительством снова встал вопрос о дальнейшем направлении его внутренней политики, которая так неразрывно связана с судьбою земских учреждений. Предстояло решить, продолжать ли идти по тому пути, который был намечен гр. Лорис-Меликовым, или избрать какой-либо иной.

6 марта 1881 г. бывший Министр Внутренних Дел представил Его Императорскому Величеству Государю Императору Александру III всеподданнейший доклад о приведении в исполнение одобренной покойным Государем меры, т.е. об образовании при Государственном Совете Комиссии, состоящей из выборных представителей земств, городов и дворянства. Для обсуждения этого доклада Его Величеству благоугодно было на 8 марта созвать особое совещание. Что происходило на этом совещании и к чему оно пришло, достоверно неизвестно: полагаться же на слухи, проникшие в иностранную печать, было бы неосторожно.

МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ ПО ОТНОШЕНИЮ К ЗЕМСТВАМ В ПЕРВОЕ ВРЕМЯ ЦАРСТВОВАНИЯ ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА III. НЕУДАВШАЯСЯ ПОПЫТКА СОЗДАТЬ "САМОУПРАВЛЯЮЩУЮСЯ МЕСТНО ЗЕМЛЮ С САМОДЕРЖАВНЫМ ЦАРЕМ ВО ГЛАВЕ"

Вопрос о дальнейшем направлении нашей внутренней политики оставался некоторое время открытым. Как ни были разнообразны те мнения, которые по этому предмету высказывались, но, в сущности, все они сводились к трем предположениям: а) призвание выборных от земств к участию в законодательной деятельности и вступление таким образом на путь конституционализма; б) самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе и в) укрепление начала правительствующего с подавлением начала земского.

По-видимому, Правительство вначале избрало средний путь. Высочайшим Манифестом от 29 апреля 1881 г. была выражена Высочайшая воля утверждать и охранять силу и истину Самодержавной власти для блага народного от всяких на нее поползновений; на пост Министра Внутренних Дел был призван граф Игнатьев.

Немедленно по вступлении в должность новый Министр Внутренних Дел издал циркуляр, в котором излагалась правительственная программа. В программе этой было весьма ясно высказано осуждение бюрократии "за небрежное исполнение своих обязанностей и равнодушие к общему благу", за "корыстное отношение к государственному и общественному достоянию" и затем заявлялось, что Правительство будет "стремиться, при верном всех служении и содействии, к осуществлению на самом деле того, что положено в основу дарованных Монархом (Императором Александром II) учреждений", и что оно "примет безотлагательные меры, чтобы установить правильные способы, которые обеспечивали бы наибольший успех живому участию местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний".

О доверии Правительства к земству, о самостоятельной деятельности последнего в тесном единении с органами власти говорил и циркуляр Министра Народного Просвещения Попечителям учебных округов (от 5 мая No 5562). "Директоры и инспекторы народных школ, гласил циркуляр, "как непосредственные агенты Министерства Народного Просвещения, должны являться агентами заботливости правительственной, а не стеснения самодеятельности общественной: сию последнюю они обязаны уважать и поощрять".

Таким образом, Правительство своей задачей ставило, по-видимому, развитие местного самоуправления, но при сохранении и укреплении Самодержавия.

Земства немедленно откликнулись на призыв Правительства; но из первых же их ответов обнаружилось, что "живое участие местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний" они понимают совершенно иначе, чем Министерство Внутренних Дел, что, по их мнению, для этого участия прежде всего необходимо привлечение их представителей к законодательной деятельности.

Первыми в этом смысле высказались новгородские земства. Новгородский губернатор, препроводив копию с циркуляра Министра Внутренних Дел в губернскую управу, выражал надежду, что председатель и члены ее не оставят содействовать правительственной власти всеми зависящими от них средствами к осуществлению тех задач, которые указывает циркуляр. Губернская управа, со своей стороны, разослала циркуляр уездным земствам, и ответы этих последних сразу превзошли ожидания губернатора. Из сборника постановлений земских собраний Новгородской губернии за 1881 г. (стр. 23) видно, что Кирилловское, напр., земство, выслушав доклад гласного Ф.М. Арнольда, всецело к нему присоединилось, признав его "вполне обрисовывающим желания и стремления земства на пути искоренения неправды и хищения". Мнение гласного было, по-видимому, весьма энергично, ибо не было разрешено в печать начальником губернии, но некоторое представление о нем можно составить из дебатов, происходивших в Череповецком земстве. Здесь была заслушана записка гласного Н.Ф. Румянцева, автор которой, подробно рассмотрев ход и судьбы реформ царствования Императора Александра И, пришел к следующему заключению: "Созыв выборных от народа, в качестве совещательного органа Самодержавной власти Государя по вопросам законодательным, представляется нам как единый правильный путь, которым нужды страдающих и желающих всей земли могли бы достигать чистыми к Престолу; это - единственный путь, устраняющий те компромиссы, которые погубили результаты Высочайших реформ прошлого царствования, - единственный путь, который способен дать должную гарантию законности и личной свободы верноподданных, единственное средство очистить государственное и общественное управление от хищений, неправды и бездействия, исцелить общество от апатии и совокупными силами всей земли рассеять крамолу".

Земство, вполне разделяя соображения гласного, не нашло, однако, возможным войти в рассмотрение вопроса по существу, ибо полагало, что "откровенное по этому делу мнение может обеспокоить высшее правительство, в последнее время достаточно озабоченное уже тем, чтобы удержать органы печати рядом карательных мер от свободного выражения мнений, без чего все рассуждения о содействии не могут иметь никаких последствий"*.

______________________

* Вслед за тем то же Череповецкое собрание, по обсуждении проекта преобразования местных учреждений, единогласно высказало, что разрешение вопросов, возбужденных переустройством местных управлений, - не фантастическое, а основанное на действительных потребностях и бытовых усилиях страны, возможно будет лишь тогда, когда земствам будет предоставлено не только право дать свои отдельные письменные заключения, но когда представители всех земств получат возможность объединить и согласить те, по всей вероятности, многообразные заключения, которые будут даны частью под влиянием особенностей местных, а частью под влиянием субъективных лиц, заправляющих земским делом... Если окончательная разработка этого вопроса будет возложена на бюрократические органы правительства, то весьма вероятно, что внимание будет обращено на те из решений, которые ближе подходят ко вкусам и взглядам этих органов, а не большинства земств; в этом случае меньшим злом было бы остаться при существующем порядке вещей, чем повторять опыт 1874 г. (Доклад комиссии напечатан в "Земстве", 1881 г., NoNo 40 и 41. - Постановление собрания см. "Сборн. Постан. Земск. собр. Новгор. Губ." на 1881 г.).

______________________

Новгородская губернская земская управа, докладывая сущность постановлений уездных земств, со своей стороны, полагала необходимым "с полною искренностью заявить правительству, что земство при настоящих условиях своей деятельности не может принять участия в борьбе правительства с противообщественными элементами и в преследовании задач, намеченных в циркуляре г. Министра Внутренних Дел, так как вопрос о тех условиях, при которых общество может оказать правительству желаемое содействие, безусловно, необходимое для достижения народного благоденствия, может получить правильное разрешение лишь при участии в его рассмотрении уполномоченных от земских учреждений, выбранных земством специально для этой цели".

Согласившись с заключением управы, губернское собрание никакого ходатайства Правительству не заявило, хотя взгляд его на взаимные отношения Правительства и земства в суждениях выразился довольно ясно.

Тверское земство пошло далее Новгородского. По обсуждении доклада комиссии о преобразовании местных учреждений, оно, в заседании 23 июня, пришло к заключению, что "никакие, как частные, так и общие мероприятия или реформы не могут достигнуть цели, поставленной властью, без предварительного рассмотрения этих реформ выборными представителями всей Русской земли. Поэтому собрание постановило ходатайствовать перед Правительством о созыве представителей Русской земли в особое совещательное учреждение, при содействии которого только и могут быть успешно выработаны и проведены в жизнь необходимые законодательные меры".

В том же смысле, как Тверское, высказалось Харьковское земство: оно постановило ходатайствовать, чтобы для окончательного разрешения вопроса о преобразовании крестьянских учреждений был созван особый съезд, в состав которого вошли бы как лица правительственные, так и депутаты от губернских и уездных земских собраний.

Дальнейшие заявления земств по возбужденному в циркуляре Министра Внутренних Дел вопросу о содействии Правительству были прекращены. Ходатайство Тверского земства Министр предложил местному губернатору оставить без дальнейшего производства, и в то же время были, по-видимому, приняты меры, чтобы подобные ходатайства не были возбуждаемы в других собраниях. По крайней мере, заявление, которое 9 июля 1881 г. сделал Владимирский губернатор при открытии чрезвычайного губернского собрания, уже совершенно в ином тоне, чем тот, с которым в мае обращался к земству Новгородский губернатор. "Я вполне надеюсь", говорил начальник Владимирской губернии, "что собрание не выйдет из пределов программы, предназначенной для сессии, и предоставленных ему прав и обязанностей"*.

______________________

* Владимирский Земский Сборник 1881 г., No 8.

______________________

В то же время, по словам "Земства", "по указанию свыше, губернаторы, вопреки 9,64 и 74 ст. Пол. о земск. учр., стали собственною властью признавать заключения земских собраний недействительными и не подлежащими дальнейшему производству", а циркуляром Главного Управления по делам печати бесцензурным изданиям запрещено "опубликование без разрешения губернского начальства постановлений общественных собраний, под угрозою простановки виновных изданий на срок до трех месяцев"*.

______________________

* См. "Земство" за 1882 г., No 26, стр. 2.

______________________

После во всех этих заявлений земств, с одной стороны, и запретительных мир по отношению к ним, с другой, становилось довольно ясно, что - не меняя существующего государственного строя, весьма трудно "осуществить на самом деле то, что положено в основу дарованных Императором Александром II земских учреждений", а выполнить программу Аксаковых, т.е. совершенно "уничтожить средостение", "создать местно управляющую землю с Самодержавным Царем во главе" - дело прямо невозможное. Поставить Императора в непосредственные отношения со всеми уездными или даже губернскими земствами было, очевидно, нельзя, сохранить же центральные бюрократические органы значило сохранить всю силу, всю сущность и все значение "средостения"; наконец, заменить, напр., министерства земскими людьми - значило идти гораздо уже далее того, что проектировал граф Лорис-Меликов. Правда, И.С. Аксаков объяснял, что настоящее земство - не земство, и советовал, сохраняя до поры до времени "средостение", заняться, прежде всего, устройством на истинно земских началах уезда. Но, с одной стороны, Правительство не могло не понимать, что дать земству пустить глубокие корни в уезде - это только усилить его рост, при котором земство неизбежно дотянется до центрального управления; а, с другой стороны, и сам И.С. Аксаков сознавался, что по устройстве уезда придется подумать и о земском соборе.

Ко всем этим затруднениям необходимо добавить, что обращенное к земствам вышеуказанное приглашение высказаться по поводу о преобразовании крестьянских учреждений вызвало небывалое оживление в земской среде: для рассмотрения переданного на обсуждение земства вопроса были созваны чрезвычайные собрания и учреждены специальные комиссии, которые на этот раз, вопреки обычаю, проявили оживленную деятельность, но при этом большинство земских управ и комиссий и многие собрания, не ограничиваясь обсуждением частных изменений в крестьянских учреждениях, дали предложенной им задаче более широкую постановку. Первоначальный вопрос отошел на задний план и его место занял новый, возникший по почину самих земств, вопрос о полной реформе нашего управления. "Земство отнеслось к предложенной ему задаче вполне самостоятельно, сообразно с требованиями жизни*. Из ответов земств, которые стали поступать в Министерство Внутренних Дел, весьма скоро выяснилось, что взгляды земцев на реформу нашего управления слишком широки и не отвечают видам Правительства. В этих заявлениях земств, справедливо говорит Драгоманов, "мы видим уже не одни общие идеи, как в заявлениях 1858-1860 гг., а подробно разработанные планы. Если свести вместе эти планы, равно как и петиции разных земств по отдельным вопросам, имеющим соприкосновение с вопросом администрации, то получится почти буквально та программа самоуправления, которая развивается в нашей газете ("Вольном Слове"). Разница оказывается только в том, что официальные земские представители говорят вполне определенно о самоуправлении в волостях, уездах и губерниях (нынешних рамках провинциальной жизни), менее определенно о самоуправлении областном и еще менее ясно о самоуправлении государственном". "В этом", добавляет Драгоманов, "есть своего рода резонное основание, но тут же заключается и слабость теперешних земских заявлений"**.

______________________

* Скалон. Земские взгляды на реформу местного управления (изд. 1884), стр. 1-2.

** "Вольное Слово" за 1883 г., No 57, стр. 2.

В том же "Вольном Слове" (NoNo 60, 61-62) помещены статьи "Административно-политические вопросы", в которых также разбираются земские взгляды на реформу нашего управления. Автор этих статей, скрывающийся под инициалами Ф. В. и, как видно из самого содержания статей, близко стоящий к земскому делу, по рассмотрению земских проектов делает тот вывод, "что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимостью в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям". "Намеченные земством основные положения этой реформы", продолжает он, "сходятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должны сделаться сельская община, волость, область и, наконец, государство". Автор советует далее земству "с единодушием и решительностью предъявить свои требования в случае надобности прямым отказом от всех своих функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов". "Такое предъявление своих требований земством", заканчивает он свои рассуждения, "будет только вполне логическим и последовательным шагом, притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках".

______________________

Несмотря на все указанные затруднения в деле создания "самоуправляющейся местно земли с Самодержавным Царем во главе", сделана была попытка предоставить "Правительству всю силу власти, а земле всю силу мнения". Для осуществления этой попытки решили вызвать к участию в законодательных работах сведущих людей, по выбору Правительства. Первым опытом применения этой меры было учреждение особого совещания из Министров Внутренних Дел, Государственных Имуществ и Финансов, при участии экспертов, приглашенных по выбору Министров, для "составления предложений о способах понижения выкупных платежей". Затем были вызваны "сведущие люди" для пересмотра постановлений, относящихся к питейной торговле, и рассмотрения вопроса об упорядочении переселенческого движения крестьян. Наконец, в октябре 1881 г. учреждена была комиссия для составления проектов местного управления, и председателю ее предоставлено было приглашать "местных сведущих людей и вообще всех лиц, участие которых при рассмотрении и разрешении вопросов признается полезным". Кроме вызова "сведущих людей", применен был и другой способ привлечения местных деятелей на помощь Правительству: Министром Внутренних Дел поручено было уездным земским управам собрание сведений, нужных для разрешения вопроса о понижении выкупных платежей, причем было указано, что "главная причина, вследствие которой обращаются к земству, состоит в том, что необходим материал, собранный вполне добросовестно и точно, без всякой предвзятой мысли".

Правда, приглашение местных деятелей неоднократно бывало и в прежнее время; но на этот раз приглашение получило иное значение. Прежде к такой мере прибегали лишь изредка, случайно; теперь же предполагалось, по-видимому, узаконить в общее правило: "чтобы жизненные вопросы страны не были решаемы без выслушивания местных деятелей, хорошо знакомых с действительным положением дела".

Но опыт призыва "сведущих людей", которых* так громко приветствовал Аксаков* не оправдал надежд. В числе приглашенных было много людей, пользовавшихся большою популярностью среди земцев (напр., автор Харьковского адреса, проф. Гордеенко); но тем не менее работы экспертных комиссий не встретили сочувствия в обществе, а со стороны земств, несмотря на все предупредительные меры, вызвали даже прямой протест. Двенадцать земских собраний (Херсонское, Владимирское, Новгородское, Псковское, Харьковское, Казанское, Полтавское, Костромское, Петербургское, Калужское, Бессарабское и Смоленское) заявили ходатайства, чтобы к участию в законодательной деятельности земские люди приглашались не в отдельных случаях и не по назначению от Правительства, а постоянно и по выбору земств. Земства остальных губерний не поддержали этого протеста, но можно думать, что сочувствие большинства из них едва ли было на стороне Правительства. Так, напр., в Самарское губернское земское собрание было внесено предложение о ходатайстве в вышеуказанном смысле, но председатель не допустил его обсуждения, закрыв заседание; после чего собрание, в виде протеста, разъехалось.

______________________

* Аксаков. Соч., т. V, стр. 500 и след.

______________________

Заявления 12-ти земств весьма ясны и определенны. Первым высказалось Херсонское земство, заявившее, что "только вызов сведущих людей от всей России, правильно организованный, может помочь правительству осуществить столь многотрудные, не терпящие отлагательства реформы, завещанные еще прошлым славным царствованием".

Наученное памятным опытом 1867 г. Петербургское земство высказалось весьма осторожно. Оно выражало "глубокое убеждение в той несомненной пользе, которую принесло бы благосостоянию Петербургской губернии привлечение избранных самим земством представителей к участию в законодательной разработке затронутых комиссией вопросов, а также предоставление этим, избранным земствами лицам возможности обсуждать общие вопросы земского хозяйства совместно с представителями других земств Империи".

Более определенно высказались другие собрания. Так, во Владимирское губернское собрание было внесено несколькими гласными следующее, принятое затем собранием, заявление: "В последнее время для разрешения некоторых государственных вопросов были вызываемы сведущие люди, которым, к сожалению, придается название людей земских, так что всякая неудачная работа их падает упреком на земство. В особенности доказательством тому служит комиссия по питейному вопросу, работа которой, по общему признанию, оказывается весьма неудачной. Поэтому, имея в виду еще более важную комиссию о преобразовании местных учреждений, в которую также имеют быть вызваны сведущие люди, мы полагали бы ходатайствовать, чтобы в числе их были лица, избранные земскими собраниями, которые вернее могут выяснить нужды и потребности населения всех разнородных местностей, и чтобы выработанный комиссией проект был передан на рассмотрение земских собраний". В заключение выражалось желание, чтобы "сведущим" людям, вызываемым Правительством по его усмотрению, не приписывался характер земский и не придавалось названия людей земских.

В Новгородском губернском собрании гласный Е.И. Рагозин указывал, что призванные Правительством сведущие люди "не могут быть названы земскими; они составляют фиктивное земское представительство, и обсуждение ими вопросов земско-государственной важности поселяет лишь недоразумение в среде населения губернии, так как их мнения принимаются за мнения представителей земства, посланных населением, между тем как они в действительности выбраны Министерством Внутренних Дел". "Земское собрание, единственное представительное собрание в губернии, должно строго охранять свои права и не допускать никакого недоразумения в этом отношении, так как мы можем быть ответственны пред населением губернии только за те действия, которые мы сами совершили, в сил)' закона и данного нам избирателями уполномочия". Прежний способ участия земства в обсуждении государственных вопросов, выражавшийся в передаче последних на рассмотрение земских собраний, по мнению Рагозина, имел значительные преимущества перед нынешним: "хорошо или дурно обсуждались эти вопросы в земском собрании, но, во всяком случае, этим путем Правительство могло услышать мнение земства, могло узнать взгляд законных представителей населения губернии". Развивая далее свою мысль, гласный находил, что приглашенный Правительством в число сведущих людей председатель Новгородской губернской земской управы М.А. Котливцев не имел даже права принять приглашение Правительства без уполномочия на то земского собрания. С этим мнением своего сочлена собрание вполне согласилось и выразило пожелание, чтобы председатель и члены губернской управы, ограничившись исполнением своих обязанностей, не принимали бы приглашений в комиссии сведущих людей без уполномочия земства*.

______________________

* "Земство" 1881 г., No 57, стр. 10.

______________________

Особенно же резко был поставлен вопрос в Харьковском губернском собрании. На рассмотрение этого собрания была внесена, за подписью 22 гласных, записка, в которой указывалось на ненормальное положение земства в системе управления, на недоверие к нему власти, на его полное при этих условиях бессилие и на упадок благосостояния и духовной жизни народа. В заключение записка предлагала ходатайствовать о допущении, в той или другой форме, выборных от земств к законодательной деятельности, ибо "только в доверчивом призыве таких людей и в свободном обсуждении их деятельности заключается наилучшее обеспечение содействия предначертаниям Правительства". Большинством всех против 3-х голосов записка была принята собранием, которое постановило: "Относясь с чувством признательности к желанию Правительства узнавать мнения общества чрез посредство сведущих людей, призываемых на их обсуждение, губернское земское собрание, в видах доставления обществу возможности содействовать Правительству в стремлении его ознакомиться с потребностями населения, поручает губернской управе ходатайствовать перед Правительством, от имени собрания, об установлении, взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества"*.

______________________

* Журналы XVII очер. Земск. собр. Харьковской губ., стр. 353.

______________________

Из всех этих заявлений земств вполне было ясно, что в вызове сведущих людей по назначению от Правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти; Правительство же в заявлениях земств, равным образом, не могло не усмотреть направления, несогласного с его политикою. Поэтому весьма скоро между Правительством и земством снова водворились прежние неискренние отношения. Земство недовольно Правительством, Правительство - земством. "Слово земство сделалось лозунгом дня", писал Скалой: "от земства ожидались указания; земству словесно и письменно заявлялось доверие, но как только земские собрания делали попытку отвечать на предложенные им Правительством вопросы вполне откровенно, без недомолвок, на их отзывы налагалось veto, притом в форме, дотоле не употреблявшейся, не установленной законом"*. Со своей стороны, на все жалобы земских учреждений о стеснении их деятельности, на ходатайства их о разрешении компетенции в области заведования местными делами, Министр Внутренних Дел отвечал, что о расширении прав толковать преждевременно, так как земские учреждения не сумели управиться и с тем, что им предоставлено**.

______________________

* "Земство" за 1882 г., No 26, стр. 2.

** lb., стр. 3.

______________________

В результате получился новый несомненный упадок земских учреждений. Едва оживившаяся земская деятельность снова ослабела, бездеятельность управ, несостоявшиеся собрания за неприбытием узаконенного числа гласных становятся обычным явлением. "Да и к чему, - писал в "Голосе" г. Кошелев, - съезжаться, работать и тем, пожалуй, наводить на себя подозрение в неблагонадежности?! Сметы кем-нибудь и как-нибудь утвердятся, дела управою разрешатся, а обсуждать, вырабатывать и отправлять к высшему Правительству ходатайства о местных нуждах - это труд бесполезный, совершенно непроизводительный, потому что под тем или другим предлогом ходатайства эти всегда отклоняются и часто не удостаиваются даже и ответа". "Какая охота делать дело", вторил ему в "Земстве" Скалон, "когда, при постоянных колебаниях, нельзя предвидеть его конечных результатов; какая охота обсуждать вопрос, когда обязательно не досказать свое мнение, когда, при сознании необходимости общего переустройства, приходится ограничиваться частностями, с убеждением в бесцельности всех частных исправлений".

Отчеты губернаторов, в свою очередь, свидетельствуют "об отсутствии в деятельности земства живого отношения к делу", "о полном равнодушии гласных земских собраний к земским делам", о том, что земства холодно относятся к выполнению задач, возложенных на них законом, что с их стороны незаметно начинаний к подъему благосостояния губерний и пр. Заявления губернаторов на этот счет были столь единодушны, что на отчете Харьковского губернатора вызвали Высочайшую отметку: "Почти повсюду та же грустная и печальная картина земства"*.

______________________

* Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1881-1890 гг., стр. 142.

______________________

Таким образом, взгляды славянофилов на земство, которые положены в основу всей записки Министра Внутренних Дел, в практическом их применении доказали свою полную несостоятельность. Крылатые, полные поэзии слова вроде "Правительству сила власти, а земле сила мнения" - исчезали немедленно, как только соприкасались с суровой прозой жизни; весьма скоро оказывалось, что мнение не согласно со властью, а власть с мнением, и по устранении ссылок на заветы и предания старины далекой, которая, как таковая, отошла в область невозвратно минувшего, от программы славянофилов для приведения в исполнение оставалось не что иное, как та же программа либеральной партии. На поверку оказывалось, что разногласие между славянофилами и западниками, с первого взгляда совершенно непримиримое, по существу было весьма невелико; первые, говоря образным языком И.С. Аксакова, желали начать постройку с фундамента - с устройства уезда, а затем уже "венчать здание" - созывать земский собор; вторые желали начать с "венчания", а затем уже ремонтировать фундамент, но, впрочем, не отказывались и вести всю постройку и одновременно. Те, кто разделял взгляды Каткова, совершенно справедливо ставили ему в заслугу, что он предотвратил вступление России на путь парламентаризма, рассеяв славянофильские "бредни о земском соборе" и доказав, что этот собор с самоуправляющейся местно землей скоро обратился бы в самый обыкновенный парламент, с широко поставленным местным самоуправлением*.

______________________

* Грингмут. М.Н. Катков, как государственный деятель. "Русский Вестник" за 1897 г., VIII, стр. 52 и след.

______________________

Опыт с приглашением сведущих людей окончился неудачно: пред Правительством снова предстал прежний вопрос: "как быть, что делать, куда идти?"*

______________________

* Аксаков, т. V, стр. 418.

______________________

МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ ГРАФОМ ТОЛСТЫМ ПО ОТНОШЕНИЮ К ЗЕМСТВАМ. УСИЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ВЛАСТИ. РЕФОРМА 1890 г. И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ

Государственный ум в Бозе почивающего Монарха не мирился с уклончивой политикой, с политикой компромиссов; Его Величество решился вступить на вполне определенный третий путь - укрепления Самодержавия путем создания сильной правительственной власти.

30 мая 1882 г. на пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Д.А. Толстой. О взглядах нового Министра на значение земства в системе нашего государственного управления не было двух мнений* об этих взглядах едва ли надо много говорить. По земскому вопросу граф Толстой разделял воззрения М.Н. Каткова, а воззрения этого последнего хорошо известны. "Русское Самодержавие", писал М.Н. Катков, "не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ей или от нее исходящей власти в стране, никакого государства в государстве"**. "Самоуправление стало у нас грубым двусмыслием".*** "Система устранения Правительства потребовала, оно отказалось ото всякого дела, признавая себя ни к чему непригодным. Самая администрация в ее разветвлениях по стране объявлена не делом Правительства. Против государства выдвинута земля, а под землею на практике разумеются учреждения 1864 г., именуемые земством - громоздкий аппарат, который в продолжение своего 20-летнего существования дал хорошо почувствовать настоящей земле, т.е. народу, только свою тяжесть и разорительность. Учреждения эта должны быть разумеемы как частные общества: но в то же время им предоставлена власть, которая везде признается только за государством, - власть облагать податями население, распоряжаться общественными деньгами, выбирать мировых судей, заведовать крестьянскими делами, народными училищами и пр. и пр., с притязанием оттеснять от всего государственное правительство притязанием, которое благодаря доктрине поддерживается и поощряется высшими государственными учреждениями. Наряду с так называемыми земскими учреждениями, и в том же смысле, поставлены городские думы. Все это называется местным самоуправлением. Правительственная администрация не знает, в чем заключается ее обязанность, и с каждым днем теряет почву и умывает во всем руки. Главная пружина всякого управления, ответственность, перестала действовать"****.

______________________

* Кошелев. "Что же теперь?" Август 1882 г., Берлин (стр. 3), а также изданная в Берлине бошюра "Черный передел реформ Императора Александра II", автора которой можно считать весьма осведомленным о тех взглядах, которые в 1882 г. существовали в правительственных сферах (стр. 35).

** "Московские Ведомости" за 1883 г., No 129.

*** lb, за 1884 г, No12.

**** М.Н.Катков. Собрание передов, статей "Московских Ведомостей", 1884 г., стр. 532.

______________________

Политика, принятая гр. Толстым по отношению к земствам, была весьма тверда и определенна. "Министр борьбы" неуклонно подавлял все конституционные поползновения земств, т.е., иначе говоря, всякие попытки этих последних выйти из узкой сферы дел местных, всякое стремление к объединению их деятельности и всякую агитацию в пользу подобных попыток. Имеются указания, что, хотя взгляды Министра Внутренних Дел не оставляли никаких сомнений, отдельные земства пробовали ходатайствовать об установлении земских съездов и о разрешении им принять участие в обсуждении законопроектов*. Все подобные ходатайства категорически отклонялись; земствам и губернаторам давались соответственные разъяснения относительно их прав и обязанностей, а Полтавский губернатор во всеподданнейшем отчете в 1884 г. предлагал даже, чтобы в заседаниях земских собраний присутствовали лица прокурорского надзора, на обязанность которых было бы возложено остановить возбуждение и обсуждение вопросов, законом не разрешенных.

______________________

* Так, Новгородское земство ходатайствовало в 1884 г. о разрешении съезда представителей земств северных губерний для установления мер против эпидемий, с правом издавать обязательные правила, и дважды (в 1885 и 1887 гг.) - о предоставлении земству права высказываться о проектах преобразований губернских и уездных учреждений. Эти ходатайства земства были отклонены Комитетом Министров.

______________________

В отдельных случаях, когда среди земств проявлялось упорное "сопротивление правительственным установлениям", для преодоления "сопротивления" Правительству приходилось прибегать к весьма крутым мерам. Так, вследствие заявления Новгородского губернатора во всеподданнейшем отчете за 1884 г. о систематической оппозиции Правительству Череповецкого земства, Высочайше утвержденным 7 июня 1888 г. положением Комитета Министров предоставлено было Министру Внутренних Дел на три года возложить на правительственную комиссию обязанности и полномочия, входящие в круг ведомства уездной земской управы и представительства местного земства в уездных учреждениях**.

______________________

* "Члены управы были сосланы административно на 5 лет в Архангельскую губернию" ("Самоуправление", 1889 г., No 3, стр. 14).

______________________

Принятыми графом Толстым мерами открытая агитация среди земств весьма скоро была прекращена, но скрытое брожение продолжало существовать. Совершенно ясные указания о нем имеются во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1887 г. Вятский губернатор заявлял, что вследствие крайне вредного направления партии земских либералов в деле народного образования составляется разряд людей, из которого легко вербуется контингент для враждебных Правительству действий, и что, в частности, личный состав статистического отделения при губернской земской управе не может пользоваться доверием. Против таких заявлений губернатора последовали Высочайшие отметки: "Печально", "Почти везде то же самое".

Мерами репрессии, несомненно, подавлялись проявления политической тенденции земств, но вместе с тем подавлялась всякая самодеятельность, уничтожался всякий интерес к земскому делу. Передовые земцы либо охладевают к земской деятельности, либо совершенно от нее устраняются; место их часто заступают лица, преследующие уже не интересы земского дела, а свои личные виды, губернаторы большинства губерний продолжают настойчиво указывать на общий полнейший упадок земских учреждений, на неудовлетворительное их состояние; такие заявления вызывают Высочайшие отметки: "Это не ново", "Меня не удивляет"*. Нужно заметить при этом, что объяснения начальников отдельных губерний весьма красноречиво рисуют действительное положение дела. Губернаторы заявляют, что холодное отношение земских жителей к своим задачам объясняется ожиданием реформ, что распорядителями земского дела являются волостные писари и даже сидельцы питейных заведений, попадающие на места председателей и членов земских управ путем происков и интриг, что в сфере земской деятельности обнаруживаются хищения, подкупы и попустительство** и т.п.

______________________

* См. отчет Смоленского губернатора за 1885 г., записку Саратовского губернатора о первом обозрении губернии, внесенную в Комитет Министров в 1888 г., и др.

** См. Всеподданнейшие отчеты Костромского, Черниговского и Тульского губернаторов за 1887 г.

______________________

Граф Толстой понимал, что мерами репрессий можно лишь временно подавить, но нельзя совершенно уничтожить общую, нежелательную для Правительства тенденцию земства, что, равным образом, одними предписаниями и внушениями, замечаниями и постановлениями на вид нельзя оживить дело, возбудить к нему интерес и что корень печального положения земства лежит в ненормальных его отношениях к Правительству, а основная причина этих последних в Положении 1864 г. - в самостоятельности земских учреждений, в их выборном всесословном начале. Прямым отсюда выводом был пересмотр Положения 1864 г., а результатом пересмотра явилось Положение 1890 г. Но прежде чем говорить об этом последнем Положении, для правильного понимания его действительного значения в истории наших земских учреждений необходимо заметить, что его инициатору не пришлось довершить начатого им дела. Смерть унесла в могилу графа Толстого прежде, чем проект намеченной им реформы был заслушан в Государственном Совете, где он подвергся существенным изменениям. Поэтому для уяснения основной мысли покойного Министра Внутренних Дел и для уразумения тех начал, которые положены были им в основание Положения 1890 г., надо обратиться к его первоначальному проекту.

В проекте этом* бывший Министр Внутренних Дел соображения свои (как бы в прямое опровержение основной посылки записки Министра Внутренних Дел) начинал прямо с заявления, что "Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. внесло в наше законодательство два новых начала: исключительно выборное, на бессословном представительстве основанное, устройство местных по хозяйственным делам установлений и полную обособленность их от правительственных органов управления". Эти начала "не имеют оправданий в нашем историческом прошлом" (стр. 6)... "все местное управление оказывается как бы раздвоенным: рядом со сферою действия правительственных лиц и властей существует особый круг дел, в котором всецело господствуют земские власти. Граница между тою и другою областью деятельности резко проведена самим законом и на практике ревниво охраняется с обеих сторон без всяких нарушений. Она поставлена под верховную защиту Правительствующего Сената, который по Положению 1 января 1864 г. облечен полномочиями судьи и посредника между Правительством и земством, в случаях взаимных между ними пререканий, и призван к ограждению компетенции и прав, предоставленных местным административным и общественным учреждениям, от взаимных посягательств" (стр. 11). "В отношении политическом", говорилось далее в проекте (стр. 11-12), "упомянутое начало, столь наглядно выразившееся как в первоначальных законоположениях о земских учреждениях, так и в последующей практике высших, государственных установлений по земским делам, не могло не отразиться на общем направлении лиц, посвятивших себя земской деятельности, равно как и на отношениях к ним представителей Правительства в составе местной администрации... в тех и других воспитывается тот дух взаимного недоверия и противодействия, который не допускает возможности плодотворной совместной деятельности администрации и земства и который, с первых же лет по введении земских учреждений, стал обнаруживаться почти повсеместно, систематическою с их стороны оппозицией Правительству. Эта оппозиция в прежнее время" (а ныне вновь в записке Министра Внутренних Дел) "приписывалась тому обстоятельству, что преобладающее на земские дела влияние оказывалось нередко в руках лиц, политически неблагонадежных. Между тем подобные случаи хотя и встречались на практике, но лишь в виде исключений, и объяснять ими указанное общее направление земской деятельности едва ли возможно. Направление это тем более достойно внимания, что земские учреждения введены только в коренных русских губерниях, преданность населения коих государственным традициям не может подлежать сомнению, а также в тех южных и восточных окраинах Империи, в которых никогда не проявлялись серьезные сепаратические стремления. Если же и в этих местностях, составляющих ядро государства и самый надежный оплот государственных начал, оппозиция Правительству свила себе прочное гнездо в земстве, то причину сего прискорбного факта следует искать в том, что само законодательство создало почву для такой как бы официальной оппозиции, а административная практика способствовала ее постоянному развитию.

______________________

* Представление в Госуд. Совет от 8 января 1888 г., No 34.

______________________

Находя такое положение дела и раздвоение властей явлением ненормальным и вредным, указывая на недостатки земской деятельности и на отсутствие у губернаторов какой-либо активной власти для устранения этих недостатков, граф Толстой признавал существенно необходимым "приступить к такой реформе, которая пресекла бы в самом корне и устранила бы указанную выше основную причину современного земского неустройства. Надлежит отрешиться от установившегося в начале шестидесятых годов ложного воззрения, что земство и земские нужды составляют нечто особое от государства и его потребностей и что земские дела подлежат исключительному ведению самостоятельных органов земского самоуправления. Следует возвратиться к прежнему, до того времени господствовавшему взгляду на земство и признать, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит Правительству, и что земские учреждения должны быть учреждениями государственными, существующими и действующими на почве государственного права" (стр. 18). "Дело государственное", говорилось далее в проекте, "может быть поручаемо лишь государственным установлениям, от Правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда оставались бы учреждениями частными, а не правительственными и руководились бы в своей деятельности исключительно волею земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительских земских органов, главная цель предпринимаемого преобразования - введение земских учреждений в общую систему государственного управления - осталась бы недостигнутою, а с тем вместе не могло бы быть осуществлено и подчинение означенных органов непосредственному надзору и руководству Правительства, ибо установление такого надзора за учреждениями выборными составляет неразрешенную на практике задачу (стр. 37).

Из всех этих рассуждений следовал, в сущности один только вывод - полное упразднение земских учреждений, замена их органами правительственными, но граф Толстой поступил иначе: в проекте развивалась государственная теория самоуправления - доверенные земству дела признаны делами государственного управления, в дальнейших же практических выводах проекта теория эта получила довольно своеобразное применение. В науке общепризнано, что государственная теория должна пониматься не в том смысле, будто самоуправление должно сделаться подчиненным органам администрации, а в том, что выборное, всесословное, самостоятельное и ответственное лишь по закону, управление это по отношению к населению должно являться действительно властью со всеми правами и преимуществами. - Граф Толстой поступил как раз наоборот. По проекту его предполагалось, не предоставляя земским учреждениям никакой власти по отношению к населению, поставить их в сфере их деятельности в полное подчинение администрации*, заменить земские управы присутствием из лиц, назначаемых властью, и преобразовать земское представительство на сословном начале, придав притом ему характер повинности.

______________________

* По первоначальному проекту гр. Толстого предполагалось совершенное уничтожение земских органов. Взамен губернаторских и уездных земских, управ, учреждались губернские и уездные земские присутствия, состоящие в прямом и непосредственном подчинении губернатору и пополняемые в своем составе по назначению Правительства. Засим, губернские и уездные земские собрания хотя и сохранялись, но низводились до значения исключительно совещательных учреждений: все постановления земских собраний должны были подлежать угверждению Министра Внутренних Дел или губернатора, смотря по важности дела, а до утверждения не могли быть приводимы в исполнение. При утверждении постановлений земских собраний представители административной власти не должны была ограничиваться рассмотрением сих постановлений со стороны лишь формального их соответствия с законом, но должны входить в обсуждение существа дела, оценивать целесообразность и правильность предположенных собранием мер с точки зрения как государственных, так и местных польз и нужд. Губернатору предоставлялось также право инициативы по делам земства. В случае несогласия губернатора с постановлением уездного земского собрания дело предполагалось передавать на обсуждение губернского; в случае несогласия губернатора с губернским собранием дело вновь должно было подлежать обсуждению того же собрания, если оно еще не закрыто, а по закрытии или при несогласии губернатора со вторичным постановлением губернского собрания все дело должно было предоставляться Министру Внутренних Дел, который и разрешал оное окончательно. Полномочия Министра ограничивались по проекту единственно случаями возвышения смуты вопреки желанию земского собрания: на такое возвышение Министр Внутренних Дел должен был испрашивать через Комитет Министров Высочайшее соизволение. Но особенно характерен был взгляд графа Д.А. Толстого на вопрос - вправе ли земство обжаловать действия органов Правительства. Исходя из мысли, что все распоряжения по делам местного благоустройства должны исходить от Правительства в совокупности с земством, граф Толстой находил, что "посреднику или судье, хотя бы облеченному высокими полномочиями Правительствующего Сената, нет места во время внутреннего хода этой работы. Вмешательство его возможно и законно лишь тогда, когда работа сия окончена и выразилась в мероприятиях, нарушающих частные интересы и права, если притом потерпевшие ущерб лица не нашли защиты у тех земских учреждений". По сим соображениям, из проекта был и устранены всякие правила о порядке разрешения пререканий между общими административными и земскими установлениями (Объяснительная записка, стр. 45).

______________________

Можно, конечно, оспаривать правильность теоретических воззрений графа Толстого, можно не соглашаться с практическими его выводами из созданной им теории, но нельзя не признать, что намеченная им цель преобразования земского управления - "отменить допущенную Положением 1 января 1864 г. самостоятельность земских учреждений" - была поставлена совершенно ясно и точно. При осуществлении его проекта в первоначальном виде всесословное земство обратилось бы в сословное, выборное начало сведено было бы к нулю, а земские управы превращались в чисто бюрократические, находящиеся в полном распоряжении и подчинении губернатора, учреждения при котором состояли бы сословные, чисто совещательные и не имеющие никакого значения собрания. Таким образом, едва ли можно сомневаться в том, что первоначальный проект графа Толстого был, в сущности, проектом об упразднении всесословного самоуправления.

Как указано выше, графу Толстому не пришлось самому довершить свое начинание. В дальнейшем ходе оно подверглось существенным изменениям, и можно думать, что изменения эти во многом объясняются неопределенною, неотчетливою постановкою вопроса, какая дана была в проекте. При иной, определенной постановке, вопрос получил бы и определенное разрешение: либо земским учреждениям была бы дана действительно правильная организация, либо, если не все, то имеющие государственное значение функции их были бы переданы органам Правительства, которые пришлось бы тоже обновить и переделать. Но в данном случае, составляя свой проект, и граф Толстой не отступил от привычной политики Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям. Свою мысль упразднить, в сущности, земство он не выразил в проекте прямо; под видом правильного развития начал самоуправления, он желал оставить внешнюю форму последнего, но лишив ее всякого внутреннего содержания. Конечно, такая постановка вопроса вызвала, да и не могла не вызвать, ряд самых основательных возражений со стороны других ведомств и в среде Государственного Совета, ибо мотивы записки Министра Внутренних Дел, в которой развивалась государственная теория самоуправления, никак не сходились с ее заключением, где проектировалось уничтожение самоуправления и замена его учреждениями бюрократическими.

Из последовавших возражений самого глубокого внимания заслуживает отзыв бывшего Государственного Контролера. Опытный государственный деятель в следующих словах замечательно метко характеризовал слабую сторону проектированной реформы земских учреждений: "Если нынешняя компетенция земских учреждений не может возбудить к себе в населении достаточно интереса, чтобы привлечь к земскому делу лучших людей местности, то можно ли надеяться, чтобы такие люди стали охотно посвящать ему свои труды в приготовленной для них новой ограниченной роли? Можно, конечно, путем штрафов и взысканий заставить приезжать на выборы и заседания, класть шары и подписывать журналы, но невозможно заставить относиться к делу с любовью, действовать и решать разумно и добросовестно. Земские собрания, по-прежнему, собираясь ежегодно и заседая в течение известного срока, но лишенные инициативы и власти, лишенные влияния на состав исполнительных земских учреждений, считая себя свободными от действительной ответственности за ход земского дела, с трудом избегнут двух крайностей: или сделаться лишь исполнителями мертвой формы, совершенно ненужным звеном в управлении, или стать центром бесплодной критики и праздной агитации против губернского начальства и Правительства"... "Вполне верно, что дело земского хозяйства не следует обособлять от государственных дел, что Правительство не может вполне устранить себя от попечения о местном благоустройстве и что лучших результатов в этой сфере можно ожидать от совместной деятельности правительственных органов с представителями местного населения. Но целесообразное применение этой мысли к законодательству, т.е. образование системы учреждений, правильно осуществляющих связь интересов государственных и местных, есть задача, которую, по моему мнению, нельзя уложить в рамки Положения о земских учреждениях, сложившегося под влиянием совершенно других мыслей. Она требует соображений всей совокупности дел местного благоустройства и хозяйства, распределенных между разными установлениями, и может найти верное выражение не в переделанном Положении 1864 г., а лишь в законоположении более общего характера, устанавливающем организацию и порядок местного управления губерний и уездов"*.

______________________

* Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г., No 2578, стр. 7, 9. Приведенная, в высшей степени правильная, мысль этого отзыва не утратила своего значения и по отношению к действующему Положению 1890 г. Высказанные в отзыве опасения, как будет указано ниже, во многом оправдались в практическом применении этого Положения. Тем большее должно быть основание принять указанный отзыв к руководству в деле проектируемой ныне думской реформы на окраинах, так как, по предположению Министра Внутренних Дел, земские учреждения не будут иметь здесь собственных исполнительных органов, т.е., иначе говоря, для них вновь проектирована, с усиленными даже недостатками, та совершенно нецелесообразная организация, от которой при проведении реформы 1890 г. вследствие предъявляемых ст.-секретарем Сельским и другими Министрами и Главноуправляющими возражений, отказалось само Министерство Внутренних Дел.

______________________

В результате предъявленных возражений и сделанных по ним уступок явилось Положение 1890 г., которое оказалось поэтому новой полумерой в истории земских учреждений. Оно не упразднило земства, но обезличило и обесцветило его: не уничтожило всесословного начала, но придало сословную окраску; оставило выборные управы, но службу в них признало службою государственною; не сделало из земских учреждений действительных органов власти и не ввело их в общий строй правительственных установлений* но увеличило над ними опеку губернаторов; оставило по-прежнему за земскими собраниями самостоятельное разрешение большей части предоставленных их ведению дел, не уполномочив правительственные установления изменять постановления земских собраний, но усилило право губернаторского протеста - лишь отрицательное право запрещать и останавливать.

______________________

* Земские управы уже потому не могут считаться включенными в состав правительственных органов, что им, по-прежнему, не принадлежит никакой власти над населением, на что указывает теперь и само Министерство Внутренних Дел в своем проекте продовольственного устава.

______________________

Несмотря на важные с первого взгляда изменения прежнего Положения, несмотря на явное стремление нового, ныне действующего Положения усилить влияние Правительства на земские дела, отношения между правительственными органами и земскими собраниями и ныне остаются на почве прежней противоположности земства Правительству; это все те же отношения как бы двух спорящих сторон, взаимные пререкания между которыми по поводу нарушенных прав разбираются смешанною коллегией (Губернским по земским делам Присутствием) и Правительствующим Сенатом, т.е. теми же установлениями, посредничество которых граф Толстой в своем проекте решительно отвергал в видах устранения двоевластия (стр. 17 и 45). Записка Министра Внутренних Дел утверждает, будто теперь, после реформы 1890 г., земские учреждения должны быть признаны введенными бесповоротно в систему местных правительственных органов, так что в настоящую минуту исчезают всякие основания к признанию этих учреждений чем-то обособленным от органов правительственной власти (стр. 46-47). Но это заверение не отвечает действительности. Составители записки, вероятно, не дали себе труда сопоставить соответственные постановления обоих Положений - 1864 и 1890 гг. Между тем сравнение постановлений нового и старого Положений ясно показало бы, что одно из существенных изменений в отношениях Правительства к земству заключается, главным образом, в усилении права губернаторского протеста, но в этом праве едва ли можно видеть единение Правительства с земством. Наоборот, усиление этого именно права лучше всего и доказывает, что земские учреждения вовсе не введены в систему местных правительственных органов Министерства Внутренних Дел; протестовать можно только против постановления органа самостоятельного, органу же подчиненному всякий начальник дает предписания и приказания.

Мало того, введение земских учреждений в систему местных правительственных органов не подтверждается даже текстом отдельных статей действующего закона. Так, напр., ст. 62 Положения 1890 г. прямо, в своем тексте, противопоставляет земские учреждения Правительству и губернскому начальству.

Не внеся никаких коренных изменений в отношения земств к органам правительства, закон 1890 г. не внес никаких существенных перемен и в самую организацию земских учреждений. По-прежнему учреждения эти остаются зданием и без крыши и без фундамента, по-прежнему у них нет тесной связи ни с центральным управлением, ни со своими местностями. Записка Министра Внутренних Дел, правда, утверждает, будто Положение 1890 года установило связь земских учреждений с местностью путем децентрализации земского управления: но в действительности громкому названию "децентрализации" едва ли может соответствовать указываемое в записке предоставленное земским учреждениям по новому положению право избирать в помощь управе неограниченное число лиц для наблюдения за исполнением обязательных постановлений земских собраний и для привлечения виновных в нарушении их к суду. Созданием должностей подобных прокуроров от земств не создается еще связи последнего с местностью; эта связь может быть установлена только созданием мелкой ячейки самоуправления, о которой неуклонно ходатайствовали земства, но о которой в Положении 1890 года нет и помину. С главной массой населения губернии, с крестьянством, земство совершенно разобщено; между ними законом 1889 г. поставлена власть земских начальников, которых записка Министра, хотя и зачислила в органы самоуправления, но которые в действительности ничего общего с земством, кроме своего названия, не имеют.

Все эти соображения приводят к бесспорному заключению, что Положение 12 июля 1890 г. было, в намерении его составителя, шагом по пути к управлению земских учреждений, но никак не коренным преобразованием земского самоуправления. Можно признавать, что закон 1890 года внес некоторое улучшение в организацию земств, можно держаться и противоположного мнения: но рассматривать Положения 1890 и 1864 гг. как результаты применения двух диаметрально различных принципов никоим образом нельзя. Подробности, детали организации неодинаковы, но схема их та же самая, и в нашей научной литературе справедливо было замечено, что с изданием Положения 1890 г. в нашем провинциальном управлении осталось прежнее раздвоение, с иной только окраской*.

______________________

* Коркунов. Русское Госуд. Право, т. II, стр. 394 (изд. 1897 г.).

______________________

Вывод вполне подтверждается и практическим применением нового Положения. Хотя записка Министра и утверждает, что все указанные мною недостатки в деятельности земских учреждений объясняются лишь несовершенствами Положения 1864 г., но это утверждение нуждается в ближайшем рассмотрении. Необходимо выяснить, в какой мере, действительно, Положение 1890 г. устранило эти недостатки, достигло ли оно дружной работы земств с органами Правительства, уничтожило ли взаимное недоверие, объединило ли оно земскую деятельность, оживило ли ее, изменило ли, наконец, политическую тенденцию этой деятельности?

К сожалению, Министерство Внутренних Дел, располагающее, казалось бы, всеми данными о ходе земского и городского хозяйств, не привело ни одного факта, который доказывал бы "упорядочение земского дела", которое, по его мнению, достигнуто Положением 1890 года. Поэтому сравнение между деятельностью прежних и новых, преобразованных в истекающем десятилетии, органов местного самоуправления приходится проводить на основании данных, имеющихся в распоряжении финансового ведомства. Эти данные, хотя далеко неполные, но тем не менее весьма важные, основанные, главным образом, на заявлениях самого Министерства Внутренних Дел, рисуют настоящее положение обновленных земских учреждений совсем в ином виде, чем представляет его записка Министра Внутренних Дел.

ПОЛОЖЕНИЕ 1890 г. НЕ ОБЪЕДИНИЛО ЗЕМСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И НЕ СДЕЛАЛО ИЗ ЗЕМСТВ ПОСЛУШНОГО ОРУДИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Прежде всего необходимо сказать, что никакого объединения в разрозненную деятельность земских учреждений закон 1890 г. не внес. Случайное преобладание в земских собраниях тех или других интересов, тех или иных взглядов, иногда влияние отдельных, отдавшихся той или иной идее личностей, словом, все те недостатки разрозненной деятельности земств, о которых так красноречиво свидетельствует сама записка Министра Внутренних Дел (стр. 50-53), приписывая их несовершенству Положения 1864 г., в полной неприкосновенности сохранились по сей день.

Во всеподданнейшей записке, которую Министр Внутренних Дел имел счастье 5 марта 1897 г. повергать на Высочайшее Его Императорского Величества благовоззрение, он указывал на необходимость постоянства и повсеместного единообразия в мероприятиях по народному образованию и затем свидетельствовал пред Монархом, что именно эта сторона деятельности земства "страдает отсутствием надлежащей систематичности". По словам означенной записки Министра, деятельность земства стоит в непосредственной зависимости от имеющихся в его распоряжении средств, от количества потребностей, удовлетворение которых, по местным условиям, представляется настоятельным, наконец, даже от состава земских собраний и исполнительных органов; все эти обстоятельства носят случайный характер, между тем их совокупность обусловливает ту часть бюджета, которую земство может или желает уделить на дело образования.

Совершенно аналогичные приведенному указания на невозможность для Правительства регулировать деятельность земств имеются и в отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1895 год Московский губернатор свидетельствовал о невозможности констатировать желательное объединение в деле народного образования. В отчете за тот же год Черниговский губернатор заявлял, что лучшие стремления представителей духовно-училищного ведомства к упорядочению школьного дела встречаются иногда лицом к лицу с некоторыми земскими интересами, и что неправильное понимание этих интересов представителями земства ставит преграду нормальному ходу дела. Такое весьма определенное заявление губернатора, по-видимому, не звучит диссонансом в общем хоре губернаторских отчетов, ибо против него последовала Высочайшая отметка: "Это наболевший вопрос".

Далее, несмотря на сравнительно краткий опыт применения Положения 1890 г., имеется ряд фактов, которые весьма наглядно доказывают, что все попытки Министерства Внутренних Дел объединить деятельность земств предписаниями центральной власти оказываются довольно бесплодными. Земства по-прежнему с недоверием относятся к бюрократическому центру, а своей молчаливой, но дружной оппозицией заставляют иногда само Министерство Внутренних Дел отступать с довольно твердо занятых им позиций. Наглядным и убедительным тому доказательством может служить, напр., история лечебного устава 10 июня 1893 г. В начале текущего десятилетия названное ведомство, после подробной разработки, внесло на рассмотрение Государственного Совета проект нового устава лечебных заведений гражданского ведомства, который был весь построен на началах подробной регламентации всех сторон врачебного дела и сосредоточения его в ведении медицинского персонала. 10 июня 1893 года устав этот был утвержден Высочайшею властью, но к введению его в действие встретились неожиданно для Министерства решительные затруднения со стороны земских учреждений. Невозможность практического его осуществления (как указано было в журнале Комиссии, образованной для его пересмотра) обусловливалась не какими-либо теоретическими недостатками, ни даже практическими его неудобствами, но исключительно тем обстоятельством, что требования его были не согласны с установившеюся земскою практикою. Отстаивая то, что уже сделано земством, или то, что еще предполагается им сделать, отстаивая свою самостоятельность в деле заведования лечебными заведениями, земские учреждения дали дружный отпор Министерству Внутренних Дел, которое и отступило. Пришлось приостановить введение уже готового устава в действие, отложив его в сторону для Полного Собрания Законов, и выработать новый проект, построенный по отзыву Медицинского Совета, на началах совершенно противоположных (т.е. более угодных земствам).

Столь же поучительна история двух других узаконений последнего времени - о дорожных капиталах и об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами - узаконений, которые записка Министра также относит к числу мероприятий, "принятых за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления" (стр. 56 и след.).

Закон 1 июня 1895 г. об освобождении земских сборов от некоторых обязательных расходов и об обращении освободившихся в земском бюджете сумм на образование специальных дорожных капиталов, казалось бы, заслуживал самого благосклонного отношения со стороны земских учреждений: для них закон открывал возможность, без затраты новых средств, привести в порядок столь важную отрасль местного благоустройства, как дорожное дело. Закон этот, вместе с тем, вовсе не пытался даже регламентировать деятельность земства, содержа в себе одно лишь требование, чтобы суммы, освободившиеся у земства вследствие перенесения на казну некоторых расходов, ранее покрывавшихся земством, обращались исключительно на дорожную часть. Но это общее указание закона на цель и направление земской деятельности оказалось, по удостоверению самого Министерства Внутренних Дел, несоответствующим желаниям земских учреждений. Уже 24 декабря 1896 г. (No 11838) Министр Внутренних Дел сообщал Министерству Финансов о необходимости устранения некоторых оказавшихся на практике недостатков деятельности земских учреждений по образованию и расходованию дорожных капиталов. Указывалось именно, во-первых, на стремление земств ходатайствовать об обращении этих капиталов на иные, кроме дорожной, потребности земской жизни, и во-вторых, на то, что во многих местностях на счет означенных сумм отнесены общие недоборы по земским сметам, вследствие чего образовались значительные долги уездных земств губернскому по счету дорожного капитала. Преподанное, вследствие сего, через губернаторов разъяснение земским учреждениям о несоответствии их образа действий с видами правительства оказалось бесполезным, ибо уже в марте 1897 г. (No 1800) Министр Внутренних Дел писал что, "если земства не относят недоборы по сметам в полном составе на суммы, предназначенные на улучшение путей сообщения, то, во всяком случае, допускают образование таких недоимок, которые при дальнейшем накоплении могут окончательно парализовать все начинания правительства по упорядочению дорожного дела". Указав затем, что образование недоборов по дорожному капиталу "не стоит даже в связи с общею платежного способностью населения" и что "продолжение такого порядка не может быть терпимо", Министр высказался за обязательное отчисление чрез кассы финансового ведомства в дорожные капиталы соответственной по размеру части общего поступления земских сборов. В виду высказанного Министром предположения, что земские учреждения добровольно подчинятся такому способу пополнения дорожных капиталов (отзыв 21 января 1898 г. No104), способ был установлен первоначально в административном порядке. Но так как предположение не оправдалось, то Министр вынужден был войти в Государственный Совет с соответственным представлением, результатом коего явился закон 2 июня 1898 г., которым предоставлены были Министрам Внутренних Дел и Финансов особые полномочия. Таким образом, если практическое исполнение закона, пытавшегося дать лишь самое общее указание на существо земской деятельности, и достигнуто в данном случае, то помимо и даже вопреки земских учреждений.

К подобному же заключению приводит и история применения закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения их земскими сборами. Практического влияния на ход земского хозяйства этот закон не имел и не мог иметь; впредь до окончания оценочных работ, земское обложение остается на существующих основаниях, установленных временными правилами 1864 г., а производимые оценочные работы имеют целью лишь доставить материал для более точного определения начал земского обложения в будущем. Тем не менее, общая цель названного закона - поставить дело обложения вне полного усмотрения земства - ясна. Усматривая в законе такое направление, предвидя в будущем необходимость расстаться с существующими порядками, многие из земских учреждений отнеслись к нему несочувственно. К такому заключению приводят как донесения по сему предмету управляющих казенными палатами Министерству Финансов, так и ходатайства и заявления, непосредственно исходящие от земских учреждений. Оценка еще не произведена, а уже возбуждаются ходатайства о пересмотре оценочных правил, приводящих будто бы к неуравнительности обложения. Под предлогом неясности некоторых постановлений закона и правил инструкции задерживаются работы и по тем отделам, которые не возбуждают никаких сомнений. Предписанные законом оценочные работы не производятся, но зато предпринимается общая переоценка целой категории недвижимых имуществ, на основании правил, выработанных самим земством*. Особенно несочувственно отнеслись к закону об оценках уездные учреждения, которые даже в оценочных работах губернских земств усматривали нарушение своей самостоятельности. Поэтому там, где оценочные работы остались в ведении уездных земств, закон 8 июня 1893 г. на практике, по обыкновению, вовсе не применялся. В результате опять понадобился особый закон (Высочайше утвержденное 18 января 1899 г. мнение Государственного Совета), устранивший необходимость участия уездных земств в главнейших стадиях оценочных работ, усиливший значение губернской оценочной комиссии, в составе коей преобладает правительственный элемент, и, наконец, пришлось отпустить на оценочные работы казенные средства, в такой притом форме, которая заинтересовала бы земства в скорейшем окончании оценочных работ.

______________________

* Так, земские учреждения Владимирской губернии, в которой во исполнение закона 8 июня 1893 г. не сделано почти ничего, по собственному усмотрению производили общую переоценку всех фабричных и заводских помещений.

______________________

Но и эти меры не возымели, по-видимому, действия. Из отношения Министра Внутренних Дел, от 24 июня сего года No 621, видно, что, вопреки требованиям закона и инструкции, "некоторые земства продолжают настаивать на том, чтобы оценка производилась не иначе, как только путем полного опроса населения и самого подробного описания имуществ, как принадлежащих отдельным владельцам, так равно и общественных крестьянских, поголовно, по домохозяйствам" и что "собирание сведений, в видах оценки имуществ или в других целях, исключительно посредством сплошного опроса населения подавало неоднократно уже повод к весьма важным недоразумениям между администрацией и земством, вызывая в то же время неудовольствие населения и замедляя ход оценочных работ". Поэтому Министр признает "в интересах дела и Правительства, которое вправе требовать от местных земских органов установления для оценки имуществ желательного и по возможности однообразного порядка - своевременным и необходимым подтвердить оценочным комиссиям, дабы сии последние строго согласовали свои действия с правилами оценки"*. Из того же отношения видно далее, что Министр опасается включения земствами в программы оценочных работ "тенденциозных вопросов".

______________________

* Небезынтересно сопоставить эту последнюю выдержку из отношения (от 24 июня 1899 г., No 621) с рассуждениями записки Министра о том, что противоположение органов самоуправления органам Правительства основано "на смешении понятий" и что с изданием закона 1890 г. всякое основание к такому противоположению исчезло.

______________________

Приведенные заявления Министра Внутренних Дел весьма красноречиво говорят о действительном положении дела. Равным образом, разница в успешности прежних статистических исследований, производившихся земством по собственному усмотрению, и новых, выполняемых в силу требования закона, слишком очевидна и игнорировать ее невозможно, ибо нельзя же допустить, чтобы ни одно земство, даже из числа тех, которые ранее производили обширные и весьма обстоятельные оценочно-статистические работы (Московское, Нижегородское, Черниговское и мн. др.), не в состоянии было, при действительном желании, окончить за истекшее с 1893 года время даже первую часть оценочных работ - выработку общих оснований оценки. Все это вместе взятое служит новым подтверждением той трудности, с какою сопряжено регулирование Правительством деятельности земства в форме положительных предписаний. Недостаточно дать предписание, чтобы оно было исполнено. И если, благодаря помощи казны, можно надеяться на благополучное, в конце концов, завершение оценочных работ, то не следует забывать, что и этот результат будет достигнут вследствие изъятия, хотя бы частичного, оценочного дела из ведения земских учреждений.

Приведенные и многие другие факты красноречиво свидетельствуют, что и при действии закона 1890 г. земства не стали послушным орудием Правительства. Можно поэтому прямо утверждать, что желанного единения их деятельности с деятельностью центральных учреждений до тех пор не получится, пока в этих последних они будут видеть противоположное им бюрократическое начало, пока в законодательной деятельности не примут активного участия их выборные, пока законы не будут являться результатом решений этих проблем.

С ИЗДАНИЕМ ПОЛОЖЕНИЯ 1890 г. НЕ ИСЧЕЗЛО НЕДОВЕРИЕ К ЗЕМСТВУ. ЗЕМСКИЕ ХОДАТАЙСТВА И ИХ СУДЬБА

Не оказав никакого влияния на существовавшее недоверие земства к Правительству, закон 1890 г. едва ли создал это доверие и с другой стороны - в отношениях Правительства к земству. Доказательством тому может служить хотя бы, напр., отношение Министерства Внутренних Дел к земским статистическим работам. К работам этим названное ведомство всегда относилось с особенной подозрительностью. В представлении гр. Толстого о преобразовании земских учреждений статистические исследования ставились земству прямо в укор, признавались тенденциозными и несоответственными видам Правительства*. Этот последний взгляд, ныне в записке опровергаемый, и доселе служит, однако, основою практических мероприятий Министерства Внутренних Дел в отношении земской статистики. Статистика эта всячески стесняется и ограничивается, а при удобном случае (напр., по поводу всенародной переписи) и вовсе воспрещается, несмотря даже на то, что некоторые исследования обязательны для земства во исполнение закона 8 июня 1893 г. об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами. Самый неуспех этого закона немало зависел от тех затруднений, с которыми было сопряжено утверждение Министерством Внутренних Дел программ оценочно-статистических исследований, и от подозрительного отношения того же ведомства к исполнителям этих работ, иногда доходившего даже до огульного заподозревания политической их благонадежности ранее приступа к работам и до выбора лиц**.

______________________

* Представление Министра Внутренних Дел в Государственный Совет от 8 января 1888 г. No 31, стр. 42.

** Стр. 16-19 проекта, присланного на заключение Министерства Финансов при отношении от 22 апреля 1898 г. No 3827.

______________________

Не внушает, по-видимому, Министерству Внутренних Дел никакого доверия и деятельность земств по народному образованию, так как в вышеуказанной всеподданнейшей записке от 5 марта 1897 г. Министр весьма определенно высказался, что оставление народной школы в руках земских деятелей "едва ли соответствовало бы задачам государства" и что поэтому народное образование необходимо изъять из рук земства и передать в ведение учреждений правительственных. Этот вывод записки имеет тем большее значение, что вслед затем, чрез год, в проекте представления в Государственный Совет о введении земских учреждений в Архангельской губернии, Министерство Внутренних Дел уже с особым вниманием останавливается именно на заслугах земства в деле народного образования*.

______________________

* Так, в 1897 г. Вологодский губернатор высказался против экспедиционных оценочных исследований, между прочим, под предлогом недостаточной благонадежности тех лиц, которыми такие исследования могут быть выполнены.

______________________

Не трудно также заметить и прежнее недоверие к стремлению земств объединить свою деятельность и "установить связь с местностью путем децентрализации местного управления". На необходимость объединения земской деятельности, на весьма понятное отсюда стремление земств к общим их съездам указывает сама записка (стр. 56, см. также 52 и след.). Между тем, насколько известно, при действии Положения 1890 г. ни одного общего съезда земств разрешено не было, и, насколько можно судить, разрешать такие съезды и на будущее время Министерство Внутренних Дел не намерено "в виду различных сопряженных с созванием их практических неудобств" (записка, стр. 57). В чем заключаются эти неудобства, записка не поясняет, да такое пояснение едва ли и необходимо - действительная причина неразрешений ясна сама собой.

Не с большей благосклонностью относится, по-видимому, Министерство Внутренних Дел и к стремлениям обновленных законом 1890 г. земств пустить корни в стране, ибо, хотя на стр. 46 записки Министра и говорится об "установлении связи с местностью путем децентрализации земского управления", но, в действительности, такая связь для Министерства едва ли желательна. По крайней мере, предположения о распространении земского Положения на окраинные местности Европейской России построены уже на начале централизации земского управления, с пояснением, что именно такая организация земских учреждений исключает всякие опасения за политические последствия реформы (стр. 72).

Таким образом, можно думать, что Министерство Внутренних Дел по-прежнему далеко не доверяет земствам, не видит в них надежных исполнителей своих предначертаний, с большою осторожностью относится к столь необходимым для них взаимным сношениям и к установлению связи с местностью, и можно быть уверенным, что это недоверие будет существовать до тех пор, пока за земскими учреждениями будет сохранена хотя бы тень самостоятельности.

В дополнение к приведенным фактам, для характеристики установившихся за последнее время взаимных отношений Правительства и обновленного земства весьма интересно проследить судьбу земских ходатайств о местных пользах и нуждах, которые отклоняются Правительством, можно судить о том, насколько расходятся взгляды Правительства и земства на вопросы законодательства и управления. Если число подобных, т.е. отклоненных, ходатайств уменьшается, то это свидетельствует об ослаблении розни между Правительством и земством. Напротив, увеличение числа отклоненных ходатайств должно быть рассматриваемо как показание противоположное - оно свидетельствует о том, что пути Правительства и земства опять расходятся в разные направления.

Полагаясь на свидетельство записки Министра, будто, с изданием Положения 12 июня 1890 г., достигнуто улучшение в отношениях между Правительством и земством, следовало бы, конечно, предположить, что число отклоненных земских ходатайств тоже уменьшилось. Такое предположение тем более вероятно, что Положение 1890 г. значительно сократило права земства по возбуждению ходатайств пред Правительством: по Положению 1864 г. право ходатайствовать принадлежало всем вообще земским собраниям, а по новому Положению оно сохранено лишь за губернскими собраниями. Действительность, однако, вовсе не оправдывает сказанного предположения: число земских ходатайств, дошедших до Комитета Министров и им отклоненных, за последнее время не только не уменьшилось, а напротив, увеличилось. За время с 1880 по 1891 г. (включительно) число отклоненных земских ходатайств постепенно сокращалось и в последнем, т.е. в 1891 году достигло до минимума - всего 6 отклоненных ходатайств. С 1892 г., т.е. со времени повсеместного введения в действие нового земского Положения, число отклоненных ходатайств начинает возрастать - сначала (в 1892-1895 гг.) медленно, до 7-10 в год, потом быстро, до 19-25, при чем число ходатайств, отклоненных в 1898 г., превышает цифры за все предшествовавшие годы до 1884 г. Наряду с увеличением числа отклоненных ходатайств число ходатайств удовлетворенных (или отклоненных не безусловно, т.е. признанных до известной степени основательными) при действии нового земского Положения падает: с 1880 по 1891 г. из общего числа 277 ходатайств ко второй категории принадлежало 67, или 24 %, а с 1892 по 1898 г. лишь 16 из 114, т. е. 14%*.

______________________

* Сведения эти извлечены из справки, составленной Канцелярией Комитета Министров. Погодно отклоненные ходатайства распределяются так:

1880-14

1887-12

1894 - 7

1881-27

1888 - 14

1895 - 7

1882 - 35

1889 - 8

1896 - 20

1883 - 23

1890 - 8

1897 - 19

1884 - 28

1891-6

1898-25

1885 - 18

1892 - 9

1886-17

1893 - 8

______________________

До Комитета Министров доходят, конечно, не все отклоняемые ходатайства. Некоторые из них по закону подлежат отклонению другою властью, а другие - в силу установившейся практики - оставляются без последствий, без соблюдения особых формальностей. Поэтому имеющиеся в распоряжении Канцелярии Комитета Министров данные о количестве земских ходатайств не могут иметь исчерпывающего значения. Нет однако основания предположить, чтобы соотношение между числом ходатайств, доходящих до Комитета Министров, и числом ходатайств, оставляемых без удовлетворения иным путем, за последнее время изменилось. Если же в этом отношении и произошло изменение, то скорее в сторону увеличения числа случаев неудовлетворения земских ходатайств помимо Комитета Министров. Во всяком случае, уже один факт возрастания числа отклоненных ходатайств, после того как право уездных собраний возбуждать ходатайство было отменено, несомненно, свидетельствует не об улучшении, а даже об изменении к худшему отношений между Правительством и земством, особенно за время 1896-1898 гг.

В распоряжении финансового ведомства нет, к сожалению, других цифровых данных, характеризующих эти отношения ранее и теперь, как то: о числе протестов губернаторов против постановлений земских собраний, о числе жалоб земских учреждений на действия администрации и т.д. Впрочем, в виду изменений, внесенных Положением 12 июня 1890 г. в самую форму отношений между Правительством и земством, означенные данные были бы не вполне сравнимы между собою. Общеизвестен, однако, тот факт, что при действии Положения 1 января 1864 г. протесты губернаторов против постановлений земских собраний случались гораздо реже, чем теперь. Приостановка губернатором постановления земского собрания, по незаконности ли этого постановления или по несоответствию государственным пользам либо местным интересам, приобретает, особенно в последние годы, значение почти обычного явления.

Все приведенные факты и данные о судьбе земских ходатайств ясно свидетельствуют, что никакого улучшения во взаимных отношениях Правительства к земству с изданием Положения 1890 г. не последовало и что указываемое запискою Министра Внутренних Дел единение относится больше к области вероятных предположений, а не к области достоверных фактов. Напротив, за последние годы чуть не произошло нечто другое: разъединение между правительственными органами и "бесповоротно введенными в их систему земскими учреждениями" не ослабевает, а возрастает.

ЗАКОН 1890 г. НЕ ОКАЗАЛ БЛАГОТВОРНОГО ВЛИЯНИЯ НА ЗЕМСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Обратимся теперь к рассмотрению второго из намеченных вопросов, какое влияние оказало Положение 1890 г. на ход земской деятельности в смысле ее оживления, в смысле успешности и плодотворности ее результатов. Правда, с тех пор, как закон 1890 г. возложил на губернаторов опеку над земскими учреждениями, сделал их нравственно ответственными за успешность деятельности последних, в отчетах начальников отдельных губерний встречаются иногда указания на благотворные результаты, достигнутые законом 1890 г. и его удачным практическим применением в сфере земской деятельности. К сожалению, удостоверяемое немногими губернаторами прекрасное состояние земских дел в некоторых губерниях является, по-видимому, лишь тем редким исключением, которое только подтверждает общее правило; об общем же неудовлетворительном положении хозяйственной части в губерниях земских имеется красноречивое свидетельство самого Министерства Внутренних Дел. В представлении в Государственный Совет (стр. 37-39) и в объяснительной записке к сельскому продовольственному уставу (стр. 3-9, 27-33) названное ведомство, указывая на ряд ошибок, допущенных земствами при производстве продовольственной операции в 1891 г., самым обстоятельным образом доказывает всю неспособность их вести важнейшую отрасль их деятельности - продовольственное дело*.

______________________

* На стр. 27-33 объяснительной записки дается следующая характеристика земской деятельности:

1. "Надзор уездных земских управ за состоянием хлебных запасов в общественных магазинах остается почти повсеместно мертвою буквою". Причина такого явления кроется "в неприспособленности организации земских учреждений к отправлению задач народного продовольствия. С одной стороны, земские управы являются слишком отдаленной инстанцией для надзора за тем, что делается в селениях. С другой стороны, нельзя не остановиться на том, что по закону земские управы не имеют исполнительной власти над волостным и сельским начальством".

2. "Точно также остаются без исполнения правила статей 79 и 82 уст. о народи, иродов., требующие проверки уездными земскими управами приговоров сельских обществ о выдаче ссуд"... "Земские управы при внесении в земские собрания докладов о выдаче исчисляемых ими ссуд из продовольственных капиталов для удовлетворения потребностей пострадавшего от неурожая населения вовсе не мотивируют своих требований надлежащим фактическим материалом" ... "Обсуждение этих ходатайств в земских собраниях также не может содействовать подкреплению оных необходимыми данными. Делаемые отдельными гласными заявления о размерах нужды в той или другой местности обыкновенно основывается на личных впечатлениях и приводят, как показал опыт, к преувеличенному представлению о размерах бедствия и потребностях пострадавшего от неурожая населения".

3. "Производство закупок семенного и продовольственного хлеба при посредстве местных управ большими партиями на крупных рынках оказалось, согласно опыту 1891 г., весьма затруднительным для органов земства и убыточным для казны"... "Управы действовали как бы в потемках, отыскивая в отдаленных местностях то, что могло бы быть приобретено в пределах губернии или уезда. В пользу возложения на земство заведования местным хозяйством указывается обыкновенно на знакомство выбранных населением людей с условиями местного быта, но в виду указаний опыта следует, по мнению комиссии, признать упомянутое соображение едва ли применимым к деятельности земств по народному продовольствию".

4. "Руководство продовольственным делом со стороны земских собраний совершенно не соответствует потребностям жизни". "Заботы о народном продовольствии требуют постоянных распоряжений и надзора, между тем, земские собрания созываются, за исключением чрезвычайных обстоятельств, только раз в год. Созыв чрезвычайных земских собраний, в особенности же губернских, сопряжен с немаловажными затруднениями для гласных".

______________________

Министерство Внутренних Дел удостоверяет, что заведование делом народного продовольствия является задачей, для земских учреждений непосильною. Оказывается, что в губерниях не земских дело это стоит лучше, что за земскими собраниями совершенно невозможно сохранить распорядительную власть по обеспечению народного продовольствия и что существенно необходимо наряду с земскими управами привлечь к активному участию местные административные органы, поставив деятельность тех и других в правильное соотношение и подчинив ее непосредственному наблюдению и руководству губернского начальства. Для достижения же этой цели проектируется испытанное средство - усиление приказного элемента: предполагается целая организация бюрократических органов по заведованию продовольственным делом чрез учреждение особого продовольственного отдела в составе Хозяйственного Департамента, а на местах - чрез учреждение должностей непременных членов губернских присутствий и усиление личного состава земских начальников. Предположительная смета всей этой организации достигает 300 тыс. руб., не считая расхода на увеличение числа земских начальников.

Далее, по поводу выраженного в отзыве Министерства Финансов сомнения, не преждевременно ли изъятие продовольственного дела из ведения земства в виду ст. 109 земского Положения 1890 г., предоставляющей земству право составления обязательных постановлений по продовольственной части, Министр Внутренних Дел объяснил* следующее: "Надлежит указать на тот знаменательный факт, что, несмотря на введение в действие нового земского Положения, повсеместно с 1892 г., Министерству Внутренних Дел неизвестно ни одного обязательного постановления, составленного земскими собраниями по продовольственному делу. При таком отношении земских учреждений к этой области их ведения едва ли есть основание выжидать далее результатов применения земского Положения 1890 г., а равно и сохранять за земскими собраниями принадлежащее им по действующему закону право разрешать продовольственные вопросы". Поэтому Министр Внутренних Дел признает "безусловно, необходимым изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений".

______________________

* Представление Министерства Внутренних Дел в Государственный Совет от 12 марта 1899 г, No 72, стр. 37-39.

______________________

Трудно, конечно, было бы осудить более решительно не только деятельность земства по продовольственной части, но даже и самую организацию земского управления, по крайней мере, в применении к народному продовольствию. Нельзя поэтому не выразить некоторого удивления, что заявление о достигнутом упорядочении деятельности земства делается тем же ведомством, которому принадлежит приведенная характеристика. Не менее удивительно, что и проект нового продовольственного устава в записке Министра Внутренних Дел (стр. 58) тоже зачисляется в число мер, принятых для упорядочения земского хозяйства и управления. Сокращение компетенции земства не может, конечно, вызвать возражений со стороны противников самой идеи его, но лица, выступающие в защиту земского самоуправления, казалось бы, не должны пользоваться этим доводом в свою пользу.

Если от приведенной Министром Внутренних Дел характеристики деятельности преобразованного земства по части продовольственной обратиться к результатам его деятельности в деле ведения финансового хозяйства и провести в этом отношении параллель между земством прежним и земством обновленным, то результат такого сравнения будет также далеко не в пользу последнего. Прежде всего рост земских расходов и сборов отличался в текущем десятилетии большею быстротою, чем в конце предшествующего. В 1885 году общая совокупность земских расходов (по сметам) достигала в: 34 губерниях 43 248 т. р.* к 1890 г. она повысилась до 47 051 т. р., или на 8,8 %. С 1892 года вступает в действие преобразованное земство - в 1895 г. бюджет достигает уже 65 881 т. р.**, т.е. превышает бюджет 1890 г. уже на 40 %. Таким образом, то процентное увеличение земских расходов, которое в конце восьмидесятых годов было достигнуто за пять лет, в начале текущего десятилетия является результатом деятельности земства уже за один год. В последующие годы расходы земства росли почти также быстро: в 1898 г. земский бюджет определился уже в 80 045 т. р., увеличившись, сравнительно с 1895 г. на 20 %.

______________________

* По данным Хозяйственного Департамента.

** По данным Департамента Окладных Сборов, извлеченным из земских смет.

______________________

Наряду с расходами, возрастали, разумеется, и сборы. Оставляя в стороне неокладные поступления в пользу земства и доходы от обложения строений разного рода, я остановлюсь лишь на поземельном земском сборе, возрастание коего объясняется, особенно в текущем десятилетии, конечно, не увеличением доходности земель. В 1885 г. сборы в пользу земства с земель частных владельцев и крестьян не превышали 25 717 т. р.* чрез пять лет они повысились до 27 630 т. р., т.е. на 7,4 % или всего на 1,5 % в год. Обновленное земство, по-видимому, признало такую осторожность в деле земельного обложения излишнею и к 1895 г. повысило поземельный сбор до 35 129 т. р., или на 27,2 % против нормы 1890 г., а к 1898 г. - до 38 847 т. р., допустив вторичное увеличение еще на 10,3 %. В среднем же в год поземельный земский сбор увеличивается за первые пять лет текущего десятилетия на 5,4 % а за последующие три года - на 3,4 %. Между тем эти годы ознаменовались рядом в высшей степени неблагоприятных для землевладельцев и земледельцев явлений, тогда как конец восьмидесятых годов был для этого класса населения гораздо более благоприятным. Ясно, таким образом, что до его обновления земство относилось к платежным силам населения с большим вниманием и развивало свой бюджет в большем соответствии с ними, чем земство, обновленное по закону 1890 г.

______________________

* Все данные об обложении разработаны Департаментом Окладных Сборов на основании подлинных земских раскладок.

______________________

Если затем взглянуть ближе, какие именно потребности вызывают увеличение сборов в обновленном земстве, то ответ также будет едва ли благоприятный для этого последнего. Рассмотрение составных частей земских бюджетов ясно показывает преобладание расходов, производимых по усмотрению земства, над расходами, предписанными законом. Достойно внимания и то обстоятельство, что в конце прошлого десятилетия соотношение между теми и другими расходами прошлого десятилетия, при деятельности преобразованного земства, первые, т.е. необязательные, расходы получают все усиливающееся преобладание над расходами обязательными*.

______________________

* Если распределить все земские расходы по двум главным отделам, отнеся к первому отделу издержки на содержание местного гражданского управления (включая и подводную повинность) и суда (включая и содержание мест заключения), а также и дорожную повинность, а ко второму - расходы на содержание земского управления, народное здравие и общественное призрение, народное образование и все прочие чисто земские издержки, - то в составе первого отдела войдут исключительно обязательные земские расходы, а в состав второго - за маловажными исключениями расходы необязательные. С течением времени общая сумма издержек земских учреждений по этим двум отделам изменилась так:

Годы

Сумма расходов по I отделу (в т. руб.)

% отнош. сих расх. ко всему бюджету

Сумма расходов по II отделу (в т. руб.)

% отнош. сих расх. ко всему бюджету

1885

14.862

34,6 %

28.386

65,4 %

1890

15.324

33,3 %

31.729

66,7 %

1895

17.324

26,3 %

48.557

73,7 %

1898

18.469

23,0%

61.576

11,0 %

______________________

Сравнение бюджетов показывает далее, что до нынешнего десятилетия земство было довольно умеренно в удовлетворении необязательных расходов, а издержки на содержание собственного управления даже сокращало. За последнее время картина резко изменяется: в сметы включается немало таких расходов, которые прежде не производились, издержки на народное здравие и образование увеличиваются вдвое, а наряду с сим возрастает свыше, чем на 50 %, расход на земское управление*.

______________________

* Второй отдел земских расходов (см. предыдущую подстрочную выноску) может быть подразделен на следующие пять главных категорий: 1) содержание земского управления, 2) народное здравие и общественное призрение, 3) народное образование, 4) разные другие расходы и 5) непредвиденные издержки. Оставляя в стороне последние, отношение которых к общему земскому бюджету колеблется весьма мало (от 2,3 до 2,5 %), интересно проследить изменения остальных поименованных выше земских расходов. Эти изменения показаны в следующей таблице, в которой верхние цифры за каждый год обозначают сумму расхода в тысячах рублей, а нижние - отношение ее ко всему бюджету земства в данном году.

Годы

Содержание земского управления

Народное здравие и призрение

Народное образование

Другие расходы

1885

4.125 9,6

11.479 26,7

6.832 15,9

4.611 10.8

1890

3.981 8,5

13.013 27,8

7.226 15,4

6.363 13,6

1895

6.218 9,5

18.768 28,5

9.327 14,2

12.545 19,0

1898

6.889 8,6

22.981 28,7

12.931 16,2

16.920 21,2


Примечание 1. За 1895 и 1898 годы исследование земского расходного бюджета могло бы быть произведено с большею подробностью, но эти данные не могли бы быть сопоставлены со сведениями за 1885 и 1890 годы, разработанными Хозяйственным Департаментом по очень сокращенной и общей программе.

Примечание 2. К числу расходов на земское управление ныне относятся издержки по оценке недвижимых имуществ; но если даже исключить эти издержки (около 600.000 р.), то вывод нисколько не изменится.

______________________

Вследствие чрезмерного увеличения необязательных расходов пришлось прибегнуть и к повышению поземельного обложения, которое легко могло бы быть устранено, если бы в развитии своего хозяйства земство более сообразовалось с естественным увеличением источников своих доходов. С 1885 по 1898 г. земский бюджет возрос на 37 млн. руб., обложение же земель на 13 млн.; следовательно (предполагая равновесие доходов с расходами), остальные земские поступления возросли на 24 млн. руб., из них лишь небольшая часть (сборы со строений) зависела от общего повышения земского обложения*. Таким образом, даже вовсе отказавшись от увеличения процента обложения, земство располагало бы значительным количеством новых доходов, которые и могли бы пойти на необязательные земские потребности. Следовательно, повышение земских сборов вовсе, казалось бы, не было неизбежно, и если бы земства остались верны традициям, сложившимся в конце восьмидесятых годов, то не было бы и прироста сборов. Где же упорядочение земской деятельности, где результаты упомянутых Министерством Внутренних Дел мер?

______________________

* Земские поземельные сборы возросли с 1885 по 1890 гг. на 50 %; следовательно, при уравнительном обложении, и сборы с других недвижимых имуществ могли возрасти собственно от увеличения нормы обложения также только на 50 %; эти же сборы в 1885 г. достигали суммы всего в 6.197 т. р., 50 % от этой суммы равняется всего 3.098, 5 т. р.

______________________

Конечно, можно возразить, что деятельность земских учреждений не должна быть оцениваема только по соображению с умеренностью взимаемых ими сборов; что задача земства состоит, прежде всего, в удовлетворении местных потребностей, и чем шире они удовлетворяются, тем лучше; что поэтому увеличение земских расходов за последнее время свидетельствует о правильном понимании земством своих обязанностей. Но с этими возражениями весьма трудно согласиться, ибо для правильного хода общественного хозяйства, как и хозяйства частного, необходимо тщательно сообразовать размер его с имеющимися средствами, и всякое уклонение от этого правила, даже с наилучшими целями, неминуемо приводит к расстройству хозяйства. Кроме того, сама записка Министра признает, что быстрое возрастание земских сборов является одним из недостатков деятельности земства, устранение которого возможно лишь с установлением в законе точных правил о предельном размере земского обложения. Отсюда необходимо вытекает, что чем быстрее повышаются земские сборы, тем менее удовлетворительною в финансовом отношении можно признать деятельность земства; а так как усиленное возрастание земского обложения замечается именно в последнее время, в текущем десятилетии, то отсюда уже само собою следует, что после обновления земства в общем направлении его финансовой деятельности произошло не улучшение, а значительное ухудшение. В письме от 10 ноября 1898 г. Министр Внутренних Дел сам заявлял, что в свою поездку по неурожайным губерниям имел случай убедиться на месте в настоятельной необходимости, в целях ограждения земельного владения от чрезмерного увеличения земских сборов, немедленного, не дожидаясь завершения предпринятой земством, на основании закона 1893 г., переоценки недвижимых имуществ, закрепления нормы существующего обложения". Это убеждение, очевидно, могло сложиться под влиянием данных, свидетельствующих о неправильном ходе земского хозяйства. Если бы высказываемый мною взгляд на хозяйственную деятельность земства не отвечал воззрениям Министерства Внутренних Дел, если бы современные земские бюджеты были результатом дружного взаимодействия земства и наблюдающего за ним ведомства, то какую цель преследовали бы правила о предельности земского обложения? От кого ограждали бы они плательщиков земских сборов, от земства ли, или от руководящего деятельностью его Министерства Внутренних Дел и его местных органов?

Таким образом, сопоставление финансовых итогов деятельности прежнего и обновленного земства в связи с вышеприведенным свидетельством самого Министерства Внутренних Дел о печальном состоянии продовольственной части и полной неспособности нового земства привести ее в порядок, все это, казалось бы, довольно ясно свидетельствует, что с изданием закона 1890 г. не только никакого улучшения в земском хозяйстве не последовало, но что хозяйство это клонится к упадку. Ближайшие причины такого упадка вполне ясны.

В периодической печати все чаще и чаще сообщаются сведения о несостоявшихся земских собраниях за неприбытием узаконенного числа гласных, о несостоявшихся выборах, и другие подобные данные, свидетельствующие об усиливающемся равнодушии местного общества в делах земского самоуправления. Весьма определенные на этот счет указания можно найти и во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так Московский губернатор, имеющий дело с одним из наиболее деятельных и сильных, по личному составу и материальным средствам, земств, во всеподданнейшем отчете своем за 1895 год засвидетельствовал, что в земских учреждениях замечается большой недостаток служащих, и состав их настолько неудовлетворителен, что в двух уездах потребовалось назначение председателей земских управ от Правительства. Еще более красноречивое свидетельство имеется в отчете того же губернатора за 1897 г.: "Деятельность земства вверенной мне губернии", говорится в этом отчете, "с каждым годом все более и более отдаляется от тех основных начал, на которых, по глубокому убеждению моему, зиждется Положение о земских учреждениях. Положением этим местное население призвано законом к заведованию делами о земских пользах и нуждах. Между тем большинство землевладельцев относится к предоставленному им праву более чем индифферентно, и чрез это земские собрания приняли характер одной формальности, а дела вершатся управами, состав коих, в свою очередь, заставляет желать весьма много. Это, естественно, повлекло за собою образование при управах обширных канцелярий и приглашение на земскую службу разных специалистов, статистиков, агрономов, педагогов, санитарных врачей и т.д., которые, чувствуя свое образовательное, а иногда и умственное превосходство над земскими деятелями, начали проявлять все большую и большую самостоятельность, что в особенности достигается путем открытия в губернии разных съездов, а при управах - советов. В результате, все земское хозяйство очутилось в руках лиц, ничего общего с местным населением не имеющих. Бесспорно, и среди этих лиц весьма много личностей, вполне благонамеренных и заслуживающих полного уважения, но на свою службу они не могут смотреть иначе, как на средство к существованию", а пользы и нужды местные их лишь настолько могут интересовать, насколько от таковых зависит их личное благополучие. По глубокому моему убеждению, подобно тому, как в частном хозяйстве, как бы хорош ни был управляющий, он никогда не заменит хозяина, так и в земском деле наемник не может заменить собственника. Против такого заявления губернатора последовала Высочайшая отметка: "К сожалению, это так".

Приведенное свидетельство отчета начальника одной из лучших и передовых губерний весьма красноречиво говорит о настоящем положении земского дела. Интерес к нему местных жителей неуклонно слабеет, органы самоуправления получают все более и более бюрократический характер, приобретают все недостатки правительственной администрации, не имея ни одного из ее достоинств. "Создается", - говоря словами отзыва Обер-Прокурора Святейшего Синода, - "серия чиновников, действующих бесконтрольно и составляющих нередко новое бремя для населения"*. Это положение есть, несомненно, прямой результат всех вообще стеснительных мер, которые принимались и принимаются Правительством по отношению к земству. И можно быть твердо уверенным, что, чем более будет стесняться деятельность земства, тем более будет охладевать интерес к ней общества, а при последовательном неуклонном проведении принятой по отношению к земствам политики Министерства Внутренних Дел они мало-по-малу приблизятся к типу нашей дореформенной шестигласной думы, которая хотя и причисляется запискою Министра к учреждениям, осуществлявшим столь свойственные народу русскому принципы самоуправления, но которая едва ли может считаться не только идеальным применением этих принципов, но даже просто сколько-нибудь пригодным органом для ведения самого несложного хозяйства. С другой стороны, можно быть также твердо уверенным, что, как бы ни увеличивалась над земствами правительственная опека, фактически губернаторы все же лишены будут возможности оказывать положительное влияние на ход, а тем более на упорядочение земского хозяйства. Предоставить им сколько-нибудь серьезное право активного участия в ведении этого хозяйства без полного упразднения земского самоуправления нельзя; с одними же правами контроля, запрета и протеста, как бы сильны ни были эти, по существу своему, тормозящие, а не двигающие, права, - нельзя вести никакого живого дела.

______________________

* Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. No 252.

______________________

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТЕНДЕНЦИЯ НЕ ИСЧЕЗЛА И В ОБНОВЛЕННОМ ЗЕМСТВЕ

Остается рассмотреть еще один вопрос - исчезла ли с изданием Положения 1890 года политическая тенденция земств, их стремление к участию в законодательной деятельности?

Для ответа и на этот вопрос в записке Министра Внутренних Дел не дается никаких данных. Потому мне приходится говорить о событиях, о которых я не желал упоминать, и притом о событиях недавнего прошлого, которые, казалось бы, должны быть близко известны Министру Внутренних Дел, и которым, однако, записка не придает, повидимому никакого значения. Приходится вспоминать адресы земств, поданные по случаю восшествия на Престол благополучно Царствующего Государя Императора - адресы, в которых довольно ясно сказалось прежнее, но затаенное ныне, стремление земства выйти из сферы местных дел, ему предоставленных. Как известно, 9 земств (Тверское, Тульское, Уфимское, Полтавское, Саратовское, Тамбовское, Курское, Орловское и Черниговское) в своих обращениях к Монарху прямо или косвенно выразили протест против существующего порядка и просили о допущении земств к участию в законодательных работах. За подачу подобных же адресов высказалось большинство собраний земств Псковского, Новгородского и Смоленского, которые отказались от .состоявшихся уже постановлений только после того, как выяснилось, что адресы, поданные другими земствами, встречены весьма неблагосклонно, что адрес Тверского земства даже не принят Государем и что на докладе о нем Министра Внутренних Дел последовала Высочайшая резолюция: "Я чрезвычайно удивлен и не доволен этой неуместной выходкой 35 гласных губернского земского собрания". Нельзя, однако, не отметить, что, напр., в Новгородском земстве администрации и председателю собрания стоило больших трудов предотвратить подачу адреса. Этим земством адрес был принят после тщательного обсуждения всем составом собрания, заседание которого состоялось уже после того, когда стало общеизвестным, что двое из трех депутатов Тверского земства - Родичев и Головачев - не будут приняты Государем, и только в одно из следующих заседаниях губернский предводитель дворянства кн. Васильчиков успел добиться отмены постановления о подаче адреса*.

______________________

* С. Мирный. Адресы земств 1894-1895 гг. и их политическая программа (Geneve, 1896), стр. 13.

______________________

Правда, в поданных адресах заметно стремление смягчить выражение их мысли, прикрыть ее условными фразами. Памятуя о прошлых печально окончившихся попытках, земства стараются говорить иносказательными намеками; но основная мысль весьма ясна и нашла себе вполне точное выражение в словах Государя Императора, определившего ее как "мечтание об участии представителей земства в делах внутреннего управления"*.

______________________

* В адресе Тверского земства, между прочим, говорилось: "Мы ждем, Государь, возможности и права для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающимся, дабы до высоты Престола могло достигать выражение потребностей и мысли не только администрации, но и народа русского". Адрес оканчивается так: "Мы верим, что в общении с представителями всех сословий русского народа, равно преданных Престолу и отечеству, власть Вашего Величества найдет новый источник силы и залог успеха в исполнении великодушных предначертаний Вашего Императорского Величества"

Тульское земство просило открытого доступа для голоса земства к престолу.

Курское земство выражало уверенность, что Государь Император всегда с милостливым вниманием будет относиться к голосу земства и не откажет в открытом доступе к Престолу ему, земству, как выразителю местных и областных нужд и общих интересов.

Орловское земство заявляло, что представительство земское есть, прежде всего, представительство нужд народных, и просило доверия и одобрения Императора.

Тамбовское земство выражало уверенность, что единение Царя с земством, развиваясь и укрепляясь, станет краеугольным камнем, на котором созиждется наша государственная будущность, и пр.

______________________

Особенный интерес представляет адрес Черниговского земства. Адрес этот, во-первых, заслуживает внимания потому, что земство решило подачу его уже после приема Императором депутаций 17 января 1895 г., когда вполне выяснилось, что высказываемые земствами пожелания не отвечают видам Государя Императора, и, во-вторых, он может служить лучшим ответом на все уверения записки Министра Внутренних Дел о достигнутом законом 1890 г. объединении деятельности земства с органами Правительства. Из названного адреса вполне ясно, что не только никакого единения не достигнуто, но что земство по-прежнему чувствует недоверие к себе со стороны Правительства, чувствует все те стеснения в своей деятельности, о которых говорила еще приведенная выше, поданная в 1880 г. записка Елисаветградского земства, и желает во что бы то ни стало освободиться от этих стеснений. "Доверие Вашего Величества", говорит, между прочим, адрес, "нам так же необходимо и драгоценно, как свет и воздух для развития всего живого. Под сенью этого доверия мы будем жить радостной надеждой, что получим возможность, в кругу нашего ведения, самостоятельно оценивать наши местные пользы и нужды, что нам даровано будет право беспрепятственно возлагать исполнение земских обязанностей на лиц, которых мы считаем наиболее достойными; что деятельность наша в пределах Высочайше дарованных нам прав будет протекать под строгой охраной закона; что в самой важной области нашей деятельности, в деле народного образования, мы будем освобождены от целого ряда неблагоприятных условий, стесняющих эту деятельность, и что при большем развитии гласности ярче выяснятся нужды и все стороны нашей местной жизни, заботы о которых предоставляются земству".

Все адресы, поданные земствами в 1894-1895 гг., не были результатом случайного увлечения мимолетной идеей; они были прямым следствием удобного, по их мнению, момента для выражения все той же старой мысли земцев о необходимости добиться участия в законодательстве и центральном управлении. Эта мысль, несомненно, не умерла еще в среде земской и поныне, да и по самой природе вещей и не может умереть.

В Министерстве Финансов нет, конечно, достаточно полного материала для характеристики настоящего положения дела, но тем не менее не трудно привести отдельные многоговорящие факты. Так, во всеподданнейшем отчете за 1894 г. Уфимский губернатор заявлял, что "губернское земство решилось домогаться, чтобы в заседании высших правительственных учреждений были допущены представители всех земств России при суждении о вопросах, касающихся земств и, в частности, - об изменении системы народного продовольствия"*. Против этого заявления последовала Высочайшая отметка: "К серьезному вниманию Министра Внутренних Дел". Вследствие сего, в заседании Комитета Министров 11 июня 1896 г., были представлены надлежащие разъяснения, в коих, хотя и заявлялось, что губернатор "придал всему делу не надлежащий характер", но с пояснением, что еще в марте 1895 г. Начальнику Уфимской губернии предложено было разъяснить земству о превышении им своих полномочий и что еще ранее, в феврале 1895 г., "в конфиденциальном циркуляре сделано было надлежащее разъяснение губернаторам, какое значение имеют в общем строе государственного управления земские и городские учреждения и каких предметов названные учреждения не должны касаться в своих постановлениях".

______________________

* Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 год, стр. 237.

______________________

Еще более красноречивое указание имеется во всеподданнейших отчетах Тверского губернатора. "С самого начала введения в губернии в действие Положения 12 июня 1890 г.", говорится в последнем отчете за 1898 г., "ведется партийная борьба, при которой правильной деятельности земства трудно и ожидать". Какого рода эта борьба и в каком направлении она ведется, едва ли нужно говорить; но для устранения всяких на этот предмет сомнений достаточно обратиться к отчету того же губернатора за 1894 г. В этом отчете значится, что "с конца пятидесятых и начала шестидесятых годов образовался тесно сплоченный кружок людей либерального направления, который, постоянно разрастаясь, приобрел исключительное господство в губернии и сосредоточил в своих руках все ведение дела губернского земства". Наконец, из отчета того же губернатора за 1895 г. видно, что борьба с земской оппозицией составляет тяжелую задачу местной администрации и что от председательствующих в земских собраниях предводителей дворянства требуется иногда "гражданское мужество" для выполнения конфиденциальных циркуляров Министерства Внутренних Дел о предметах, которых земские учреждения не должны касаться. Губернский предводитель дворянства, пишет губернатор в названном отчете, перед земским и дворянским собраниями сдал должность Тверскому уездному предводителю, сам же продолжал выходить из дому; в свою очередь, Тверской уездный предводитель, в перерыве заседания собрания, сдал по болезни должность Новоторжскому предводителю, а этот последний также оказался больным, и за него в собрании председательствовал Старицкий уездный предводитель, что, по мнению губернатора, объясняется, между прочим, отсутствием гражданского мужества у многих дворян.

Приведенные заявления Тверского губернатора, казалось бы, могут служить лучшим ответом на все заверения записки Министра Внутренних Дел, будто после закона 1890 г. исчез даже призрак политических стремлений земств. Политическая тенденция с основания земских учреждений до самого последнего времени то подавлялась, то вновь воскресала; но несомненно, что ею отмечена вся 35-летняя история нашего земства*. В затронутом мною вопросе о значении земства в системе нашего государственного строя тенденция эта имеет гораздо большее значение, чем то, которое придает ей записка. Те немногие данные, которые сделались достоянием общих официальных источников, а также разрешенной и запрещенной литературы, и лишь отрывочно сгруппированы выше, более чем достаточны, чтобы усомниться в заверении записки (стр. 53), будто все конституционные стремления земств сводились к пустой шумливой оппозиции губернскому начальству нескольких крикунов и политиканов в немногих ("в виде редких исключений") уездах. Высказывая подобную уверенность, составители записки либо не вполне искренни, либо они не имели возможности принять во внимание несомненно разнородный и богатый, но секретный материал, какой имеется в делах Министерства Внутренних Дел. По-видимому, даже обозрение подпольных листков, которое по их словам было ими сделано, произведено весьма поверхностно, так как в записке деятельность земцев, агитировавших в пользу расширения прав земства и созыва земского собора, смешана с деятельностью террористов и анархистов, пытавшихся воспользоваться студенческими и иными беспорядками в целях своей преступной пропаганды (см. стр. 44).

______________________

* Земства "уклоняются в суждения о предметах внутренней административной политики и присваивают себе такие предметы администрации, которые существенно входят в круг государственного управления" (отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. No 252).

______________________

Если даже просто подсчитать все те земства, которыми прямо или косвенно заявлялись ходатайства о допущении их к участию в законодательстве, то получится не несколько отдельных уездов, а не менее половины всех земских губерний. Но если ознакомиться с содержанием ходатайств и принять во внимание, при каких условиях эти ходатайства заявлялись, и какими мерами предотвращались подобные же заявления в других губерниях, то станет довольно ясно, что земское движение в пользу земского собора много серьезнее "пустой шумливой оппозиции губернскому начальству". Во главе движения шли, конечно, вожаки (крикуны и политиканы, как характеризует их записка Министра Внутренних Дел); но если за этими "политиканами" так дружно шло огромное большинство самых благонадежных, самых благонамеренных земцев, то не служит ли уже одно это доказательством, что в самой постановке земского дела что-то неладно, что в нем есть какая-то несообразность, какое-то политическое несоответствие всему государственному строю и что надо серьезно подумать, прежде чем переносить земские учреждения на обильные всякими политическими брожениями окраины. Движение, проявившееся в земствах после введения в действие закона 1890 г., по моему мнению, заслуживает самого разностороннего внимания Министра Внутренних Дел при дальнейших мероприятиях в области земского дела. Это движение более мягкое по внешней форме, но по внутреннему содержанию гораздо более знаменательно, чем даже резкое движение 1879-1883 гг. Для надлежащей его оценки надо помнить, что законом 1890 г. земству дана сословная окраска, усилен в собраниях правительственный элемент, что в состав губернских земских собраний введены все уездные предводители дворянства и земские начальники, и если такое обезличенное сословно-бюрократическое земство продолжает, тем не менее, проявлять политическую тенденцию, то над этим следовало бы призадуматься.

Итак, ближайшее рассмотрение результатов, достигнутых применением закона 1890 г., ясно показывает, что закон этот не имеет того значения, какое Министр ему придает, во всяком случае, результаты далеко не таковы, чтобы на них можно было успокоиться за настоящее и не тревожиться за будущее.

Ни единения с органами Правительства, ни оживления и желательных успехов в земской деятельности, ни исчезновения политической тенденции обновленных земств не последовало. Наоборот, в новых земствах замечается быстрое возрастание земского обложения именно на потребности, удовлетворяемые по усмотрению земства, в том числе и на такие, поручение коих земству не соответствует, по мнению Министра Внутренних Дел, задаче государства (народное образование). Увеличилась рознь между земством и Правительством, и, наконец, усилилось индифферентное отношение земских гласных к делам местного управления, а равно фактическая зависимость распорядителей земского хозяйства от канцелярий; появляется даже особый класс чиновников, но только земских - всякого рода вольнонаемных специалистов, приставленных к отдельным отраслям администрации земских управ.

Это ли идеал Министерства Внутренних Дел? Это ли основа экономического процветания и политического могущества государства?

МЕРОПРИЯТИЯ, ПРИНЯТЫЕ ЗА ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ В ЦЕЛЯХ УПОРЯДОЧЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЕЙ ЗЕМСКОГО ХОЗЯЙСТВА И УПРАВЛЕНИЯ, КЛОНЯТСЯ К ПОЛНОМУ УПРАЗДНЕНИЮ ЖИЗНИ ЗЕМСТВА

Наличность недостатков в действующей организации земств признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, ибо, хотя она и утверждает, что коренные недостатки Положения 1864 г. устранены законом 1890 г., но, в конце концов, сознается, что реформа коснулась больше внешности, сущность же дела остается прежняя, со всеми ее "шероховатостями" (стр. 38, 55-56, 70-72).

Записка полагает только, что необходимо дальнейшее упорядочение местного самоуправления, согласно принципам, положенным в основу закона 1890 г., необходимо лишь окончательное устранение недостатков, вполне обнаруженных 35-летним опытом применения земских учреждений во внутренних губерниях.

В чем же будут заключаться это упорядочение и это окончательное устранение недостатков? Каковы те мероприятия, которые уже предначертаны, но которые, по словам записки, к сожалению, не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства?

Таких мер упорядочения в записке намечено три:

1) Создание правильно устроенного и "надлежаще снабженного, как личным составом, так и материальными средствами" центрального установления для заведования земскими учреждениями; для сего проектируется преобразование Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

2) Усиление правительственного надзора путем увеличения личного состава местных правительственных органов, коим сей надзор поручен; для сего проектируется учреждение должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам "с надлежащим служебным положением и окладом".

3) Точная и строгая регламентация деятельности земских учреждений путем издания уставов, регулирующих эту деятельность.

Рассмотрим последовательно все эти проектируемые мероприятия.

К п. 1-му. Вопрос о создании для земских учреждений центрального органа действительно является коренным вопросом, в котором лежит весь центр тяжести всего земского дела, но в нем же и самое больное его место. На стр. 42 записка, характеризуя недостатки Положения 1864 г., замечательно верно и метко указывает, что ненормальное положение земских учреждений в системе нашего государственного управления заключалось, главным образом, в том, что земские не имели "подобно другим местным учреждениям определенного центрального ведомства, для которого они были бы своими, которое на равноправных с другими основаниях защищало бы их интерес в центральном управлении". Действительно, к созданию такого органа для которого они были бы своими, земства стремились чуть не со дня их введения, а Правительство с таким же постоянством противопоставляло этим стремлениям ограничительные меры, не желая образования центрального земского представительства. Положение 1890 г., которое в первоначальном проекте своем направлено было в сущности к упразднению земских учреждений, вопроса о центральном их органе не разрешило, да он не мог быть и возбужден. Вопрос этот остался, таким образом, открытым, и в этом вся разгадка, почему земские учреждения, признанные учреждениями государственными, не стали, однако, "своими" для центрального управления, почему между ними и этим последним не исчезло взаимное недоверие, почему нет и теперь единства, нет гармонического слияния в их деятельности, а остается все то же раздвоение, с иной только окраской. Вполне понятно поэтому, что во главе мер к дальнейшему упорядочению земского дела записка ставит вопрос об учреждении центрального для заведования земскими учреждениями органа; но то решение, какое предполагается дать этому вопросу, для меня не совсем ясно. Трудно освоиться с мыслью, чтобы этот сложный вопрос, которым 35 лет "болели" и Правительство и земство, который был причиною отставок министров и губернаторов, репрессивных мер, цензурных запрещений, секретных циркуляров, и пр., и пр., чтобы этот вопрос разрешался так до нельзя просто - обращением Хозяйственного Департамента в Главное Управление.

Как-то не верится, что земства сделаются для Правительства "своими", войдут с ним в единение и интересы их станут ближе сердцу Министра Внутренних Дел только потому, что должность директора Хозяйственного Департамента будет повышена из IV в III класс, и в его распоряжение будет прибавлено несколько новых чиновников, для дела, быть может, и не нужных.

К п. 2-му. Впрочем, как видно из рассуждений, помещенных на стр. 64 записки, реформа Хозяйственного Департамента преследует не столько ту цель, о которой говорится там же, на стр. 42 (т.е. чтобы земские учреждения имели свой центральный орган и стали "своими"), а, главным образом, иную - усиление правительственного над ними надзора, для чего, кроме расширения названного Департамента, проектируется еще и учреждение на местах должностей непременных членов присутствий по земским и городским делам "с надлежащим служебным положением и окладами".

Но, казалось бы, что и подобная цель намеченных мероприятий также не может быть согласована с теоретическими взглядами записки. Если местное самоуправление необходимо и полезно, если и теперь оно функционирует, вообще говоря, правильно, то какая же надобность в пересмотре и поверке по существу всех важнейших работ самоуправляющихся учреждений. Не доказывает ли, напротив, необходимость двукратного выполнения одной и той же работы, раз чрез местное самоуправление и вторично в правительственных установлениях, ошибочности самой системы управления.

Что ввиду Министерства Внутренних Дел имеется именно вторичная переработка сделанного земством, это видно как из приведенных в отзыве от 18 февраля 1898 г. за No 1682 соображений в пользу учреждения должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, так и из определения изложенных в заключительной части сего отзыва задач новых должностных лиц. Из соображений этих оказывается, что особого надзора требуют не только выдающиеся по своей важности постановления учреждения местного самоуправления, но даже обыкновенная текущая деятельность, напр., весь ход земского дорожного хозяйства, к тому же, судя по записке, уже и теперь вполне упорядоченного. Соответственно этому, и в заключительной части названной бумаги Министерство Внутренних Дел, не довольствуясь указаниями на отдельные конкретные обязанности непременных членов, предназначает их вообще "для заведования делами по земскому и городскому самоуправлению", т.е., иначе говоря, для исполнения тех же обязанностей, которые возложены законом на земские и городские учреждения. Такая постановка дела неизбежно приведет к тому, что и новые должности окажутся вскоре недостаточными, опять возникнет вопрос о расширении правительственного надзора над земством и городами и, наряду с дорогими учреждениями местного самоуправления, образуются сложные правительственные установления, выполняющие ту же работу, как и первые*.

______________________

* По поводу указаний записки Министра, что преобразование Хозяйственного Департамента и учреждение должностей непременных членов не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства, необходимо заметить, что в данном случае несочувствие объясняется отнюдь не принципиальным несогласием моим с названным ведомством, ни даже финансовой стороной дела.

Дело объясняется гораздо проще. Проект преобразования Хозяйственного Департамента был очень широк, но весьма слабо обоснован. Поэтому финансовое ведомство и сделало по поводу этого проекта ряд замечаний, чисто практических, доказывая преувеличенность требований Министерства Внутренних Дел. Если последнее признавало эти возражения неосновательными, то от него зависело внести дело с разногласием в Государственный Совет.

Что касается до проекта об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствия, то он прислан был на заключение Министерства Финансов в совершенно неразработанном виде. Никаких фактических данных, доказывающих недостаточность существующих учреждений, в отзыве Министерства Внутренних Дел не было указано; и эти данные финансовое ведомство вынуждено было собирать чрез собственные свои органы. Само собою разумеется, что на это необходимо было время, и поэтому отзыв не мог быть сообщен Министерству Внутренних Дел с такой скоростью, какая была бы ему желательна.

______________________

Отзыв Министерства Внутренних Дел от 18 февраля 1898 г., в котором изложены предположения об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий, представляет особый интерес еще в том отношении, что категорически удостоверяет неисполнение действующих узаконений о надзоре за земскими учреждениями. Распоряжения Министерства Внутренних Дел, говорится в этом отзыве, "делают труд местных губернских начальств в деле выполнения надлежащим образом предъявляемых к ним в отношении надзора за деятельностью названных учреждений требований и возлагаемых на них задач совершенно непосильным". К наблюдению за земским и городским делом привлечены лица, "которые, по своему служебному положению и прямым своим обязанностям не имеют никакой возможности посвятить себя еще к специальным занятиям по губернскому по земским и городским делам присутствию и являются фактическими его членами лишь на время заседаний". Главным действующим лицом в присутствии "силою вещей является секретарь, на которого фактически и ложится вся ответственность и тяжесть не только делопроизводства в тесном значении этого слова... но и предварительной, необходимой для доклада дела присутствию, разработки его... и, наконец, даже производство дознания о неправильных действиях городских и земских учреждений". Указав затем, что такой порядок "вовсе не соответствует ни тому служебному положению, в какое поставил означенную должность закон", "ни тем требованиям, какие можно предъявлять к этой должности по самому ее учреждению", Министерство Внутренних Дел приходит к заключению о необходимости особых непременных членов для заведования делами, относящимися до земского и городского управления.

Приведенные соображения решительно опровергают заявления записки Министра Внутренних Дел о достигнутом уже упорядочении деятельности местного самоуправления путем установления правительственного надзора.

К п. 3-му. Что касается, наконец, третьей из намеченных Министерством Внутренних Дел мер - регламентации деятельности земских учреждений путем издания для этого особых уставов, регулирующих их деятельность, то относительно этого мероприятия к упорядочению земского дела прежде всего необходимо заметить, что, с точки зрения сторонников местного самоуправления, самая необходимость последнего обосновывается именно невозможностью точной и полной регламентации в законе всех задач местного управления, требующих постоянного соображения с условиями места и времени. Из вытекающей отсюда неизбежности усмотрения местных деятелей и выводится положение, что местное управление должно быть поручено не чиновникам, усмотрение коих недопустимо, - а представителям местного же общества, состоящим под контролем общественного мнения*. Если это положение ошибочно, если закон с пользою для дела может регламентировать задачи местного самоуправления и способы их достижения, тогда отпадает один из важнейших доводов в пользу самоуправления; если же научная теория правильна, то преследуемая Министерством Внутренних Дел цель - регламентировать деятельность земства - является по существу своему не мерой к исправлению недостатков в существующей организации земских учреждений, а мерой к ограничению их самостоятельности, скрытым шагом к их упразднению. Такое значение проектируемых Министерством Внутренних Дел уставов для истинных сторонников самоуправления вне спора и сомненья. "Если хотят подрывать земство в самом его корне, подавить в нем всякую общественную инициативу и превратить его в мертвую машину", говорит, напр., проф. Чичерин, "то нет лучшего средства как подвергнуть его всесторонней регламентации"**. И действительно, нельзя не признать всей справедливости этого взгляда.

______________________

* Н.М. Коркунов. Русское Государственное Право, т. II, изд. 2-е, стр. 353.

** Чичерин. Государство и земство. "С-Петербургские Ведомости", 7 мая 1890 г., No 122. См. также ст. Арсеньева в No 2 "Вестника Европы" за 1899 г.

______________________

Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях его деятельности предписаниями уставов и указаниями администрации, - такое земство не имеет ровно никакого значения; для целей управления оно является не только ненужным, но прямо вредным, так как не облегчает, но затрудняет задачи Правительства, без всякой пользы тормозит деятельность последнего. Руководство выбранными местным населением лицами, бесспорно, гораздо затруднительнее, чем чиновниками, назначенными Правительством. С другой стороны, по степени исполнительности выборные учреждения всегда останутся позади обыкновенных бюрократических органов. Наконец, при отсутствии самостоятельности, земство не может иметь и надлежащего интереса к порученному ему делу: интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписаниям. В успехе порученных им отраслей управления общественные деятели будут заинтересованы даже меньше чиновников, для которых этот успех связан с интересами личного положения.

Правильность этих теоретических воззрений неопровержимо подтверждается историческим опытом - почти столетнею историей губернаторских и уездных учреждений Императрицы Екатерины II. Широкое применение выборного начала не сделало из этих учреждений органов самоуправления, ибо учреждения эти не пользовались никакою самостоятельностью, являлись лишь исполнительными органами государства, вполне от него зависимыми. Результаты известны: полнейший хаос в местном управлении, совершенное пренебрежение к общественным интересам и почти не знающая пределов продажность. Ошибочно было бы приписывать эти следствия исключительно низкому нравственному уровню общества; уровень этот не оставался, конечно, без влияния на ход управления, но корень неудачи лежит глубже - в ошибочности самой системы.

Общество не могло сразу переродиться, каковы бы ни были пережитые им события. Между тем то же общество, которое избирало в судьи, советники и заседатели заведомых взяточников и людей сомнительной нравственности, пополнило ряды новых, пореформенных учреждений, как выборных, так и организованных по назначению правительства, людьми совершенно иных взглядов, иного направления*.

______________________

* Нельзя не указать также, что издание уставов, регламентирующих деятельность земств, едва ли даже и практически осуществимо. Мера эта признавалась задачею ближайшего будущего еще в 1863 г. при разработке первого земского Положения. Если, тем не менее, задача эта и ныне, по прошествии более 35 лет, остается не осуществленною, то не следует ли отсюда, что она сопряжена с большими практическими затруднениями и что на успешное выполнение ее в настоящем весьма трудно рассчитывать? Можно даже думать, что ныне выполнить ее гораздо труднее, чем это было при введении в действие земских учреждений. Предоставленные самим себе, действуя в полной обособленности одно от другого, земства значительно разошлись в своей деятельности. Под влиянием тех или иных причин в земском управлении отдельных уездов и губерний получила преобладание, как указывает и записка (стр. 52), то та, то другая задача; еще более разнообразия обнаруживается в способах удовлетворения земских потребностей. Вследствие этого всякая попытка законодателя регулировать ту или иную сторону земской деятельности неизбежно сопряжена с ломкою установившихся в действительной жизни порядков. Закон неизбежно должен отдать предпочтение одним порядкам перед другими, вменить земствам в обязанность одно, запретить другое, а может быть, в некоторых случаях, осудить все сделанное, предписав делать совершенно другое. Закон же, допускающий все существующее разнообразие в земском управлении, очевидно, не достигал бы никакой практической цели, явился бы формою, лишенною какого-либо содержания. Между тем изменение того, что уже окрепло, пустило корни, представляет вообще задачу весьма трудную, сложность коей еще увеличивается, когда приходится иметь дело с органами, пользующимися известною самостоятельностью, не состоящими в прямом подчинении у Правительства. Наглядным и убедительным тому доказательством является уже упомянутая выше история лечебного устава 10 июня 1893 года...

______________________

Итак, регламентация деятельности земств есть мера, подрывающая земские учреждения в самой их основе. Но для того, чтобы устранить всякие сомнения относительно действительного значения этой меры, следует только поближе взглянуть, в каком направлении Министерство Внутренних Дел предполагает вести эту регламентацию, какие меры проектируются им для окончательного устранения существующих в земском деле недостатков и пробелов.

Едва ли подлежит сомнению, что первая и главнейшая из забот о нуждах населения есть забота о его пропитании - о хлебе насущном, т.е., иначе говоря, вопрос о народном продовольствии. Между тем, как выше указано, по проекту нового продовольственного устава, внесенного уже на рассмотрение Государственного Совета, признается "безусловно необходимость изъять дело продовольственной помощи из ведения земских учреждений", при чем в записке Министра Внутренних Дел устав этот самым решительным образом считается одной из главнейших мер, принятых в последнее время к окончательному упорядочению земского дела.

После народного продовольствия, как меры, обеспечивающей первую и самую насущную потребность населения, следующей важнейшей нуждой этого населения является, конечно, потребность в образовании, которое составляет основу материального и духовного благосостояния всего государства и каждой отдельной местности. Между тем и эту столь важную отрасль земской деятельности Министерство Внутренних Дел не считает целесообразным оставлять в руках земств, и из ведения этих самоуправляющихся единиц, которые, по мнению записки Министерства Внутренних Дел, наиболее способны развивать в народе "привычку к самоустройству и самоопределению", предполагает передать в руки чиновников, нимало не опасаясь, что бюрократия, чрезмерный гнет которой так усиленно подчеркивается в той же записке, задавит в молодом поколении в самом зародыше всякую способность к самодеятельности, обратит его в "обезличенные и бессвязные толпы населения".

Далее, в том же всеподданнейшем докладе Министра Внутренних Дел от 5 марта 1897 года, в коем возбужден был вопрос об изъятии из ведения земств народного образования, указывается на необходимость освободить земство от обязательных расходов, а следовательно, и от сопряженных с ними обязанностей по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по призрению умалишенных и пр. В случае осуществления всех этих предположений бюджет земства будет, бесспорно, значительно облегчен, но вместе с тем земство утратит и большую часть своего значения. Неуклонно следуя по такому наученному Министерством Внутренних Дел пути, весьма скоро придется придти к сохранению за земством одной лишь обязанности - по содержанию земского управления, но будет ли это равносильно упорядочению земской деятельности?

Таким образом, система частью уже осуществленных, а частью проектированных Министерством Внутренних Дел мер приводит, в конце концов, к тому же результату, как прямая замена органов самоуправления установлениями государственными. Вся политика Министерства Внутренних Дел по отношению к земству заключается в медленном, но неуклонном подтачивании его органов, постепенном ослаблении их значения и постепенном же сосредоточении их функций в ведении правительственных установлений. Нисколько не преувеличивая, можно сказать, что когда указываемые в записке мероприятия, принятые за последнее время в целях упорядочения отдельных отраслей земского хозяйства и управления, будут приведены к благополучному концу, то в действительности у нас не будет никакого самоуправления - от земских учреждений останется одна идея да внешняя оболочка, без всякого делового содержания.

В самом деле, допустим даже, что "упорядочение земского дела" остановилось на том пункте, до которого его доведут все упомянутые выше мероприятия; что же изобразит из себя земское самоуправление, поскольку таковое уцелеет после законченного упорядочения? Прежде всего важнейшие из отраслей местного самоуправления, каковы - продовольственное дело, школьное и т.п., отошли от земства. Это в силу мероприятий, направленных к сокращению его компетенции. Остаются дела в роде извозного промысла на станциях железных дорог, чистки дворов, уборки и уничтожения палых животных* и т.п. Но, во-первых, и по этим делам простор земской инициативы, право издавать обязательные постановления значительно стеснят, если не совсем упразднят заготовительные уставы. Во-вторых, и в такой сравнительно ограниченной и не особенно соблазнительной действительности для земской самостоятельности остается очень мало: на каждом шагу надзор, протест, проверки, просмотры, пересмотр и т.д. Что же остается от того земства, о котором мечтали люди 60-х гг.? Остается немногое: а) учреждения, в которых изображается земство; б) эти учреждения в то же время тихая пристань, где потерпевшие аварии на других поприщах могут служить не земству, а по земству. Это будут люди, свободные от чувствительного самолюбия, да, пожалуй, и от деликатной совести.

______________________

* Положение, ст. 108.

______________________

ВВЕДЕНИЕ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ НА ОКРАИНАХ И, В ОСОБЕННОСТИ, В ЗАПАДНОМ КРАЕ НЕ ОПРАВДЫВАЕТСЯ ПОЛИТИЧЕСКИМИ СООБРАЖЕНИЯМИ

При таком направлении политики Министерства Внутренних Дел предположение этого Министерства о введении земских учреждений на окраинах является, на первый взгляд, прямым логическим несоответствием уже произведенному, а тем более предстоящему "упорядочению" земского дела. Это несоответствие выступает тем рельефнее, что по соображениям политическим в будущих земствах Западного края предполагается усугубить все те недостатки, которыми страдают существующие земства губерний внутренних; предлагается прямо начать с устройства одной внешней бессодержательной оболочки. Именно, проект имеет в виду, в целях объединения деятельности будущих земских учреждений с органами Правительства, лишить их всякой, даже призрачной самостоятельности, поставить в полное подчинение органам Правительства и коренным образом изменить принятую для внутренних губерний организацию. Предполагается, следовательно, весьма несовершенная бюрократическая организация, но с сохранением идеи самоуправления. Если существующие земства являются у нас зданием и без крыши, и без фундамента, то, продолжая это образное, сделанное еще славянофилами, сравнение, можно сказать, что проектируемые на окраинах земства будут лишены даже и стен, ибо ни своих исполнительных органов, ни уездных земских учреждений у них не будет.

Я не стану здесь касаться вопроса, насколько такая постановка земского дела и вообще подобная организация земских учреждений соответствует основным принципам защищаемого запискою Министра Внутренних Дел самоуправления. Я не стану также говорить, каких результатов можно ожидать от деятельности земских собраний, не имеющих ни связи с местностью, ни своих исполнительных органов; об этом уже говорено в моих официальных ответах, и, кроме того, с неотразимой логикой вопрос этот был разобран в отзыве Обер-Прокурора Св. Синода по вопросу о введении земства в губ. Архангельской. Здесь я позволю себе остановиться только на тех соображениях, которые приводятся запиской в опровержение возражений против предполагаемой земской реформы в Западном крае. Доводы эти сводятся к следующим трем: 1) Западный край - "колыбель русской народности, русской государственности, языка и веры", 2) укрепление русского в крае влияния и 3) предоставление возможности русскому местному элементу сложиться в крае в определенную и сознательную общественную силу.

Что касается первого довода, то он, бесспорно, представляет собою прекрасную и благодарную тему для исторического исследования, но едва ли может иметь какое-либо практическое значение для настоящего времени. В государственных мероприятиях приходится считаться не с тем временем, когда народ был еще в колыбели, а с существующим настоящим положением края, которое довольно наглядно доказывает, какие элементы, вместо "русской народности, государственности, языка и веры", водворились в этой колыбели, особенно в северо-западной ее части*. Из статистических данных, приведенных Министерством Внутренних Дел в представлении в Государственный Совет, видно, между прочим, что среди частных владельцев, которые по размерам владеемой земли могли бы принять непосредственное участие в земских выборах, католики, в общем, составляют преобладающий в крае элемент не только над православными, но даже над этими последними вместе со старообрядцами и протестантами в совокупности, а, напр., в Ковенской губернии они являются прямо подавляющей массой, ибо там на 384 частных владельцев из православных, протестантов и старообрядцев приходится 1,044 католиков. Далее, на стр. 81 и след. того же представления Министерство Внутренних Дел свидетельствует, "что землевладельцы польского происхождения, как прочнее укоренившиеся в губерниях края, не исключая и юго-западных, придают польскую окраску общему характеру местной не служащей интеллигенции". "Тогда как русские в значительной их части в имениях своих не проживают и ведут хозяйство заглазно через управляющих, нередко из числа местных поляков или даже иностранцев... Кроме того, между русскими землевладельцами имеется малый процент лиц, которые приобрели имения не для того, чтобы прочно в них устроиться, а лишь в целях перепродажи земли по частям крестьянам. Наконец, русские землевладельцы, большинство коих владеет землями не более 20-30 лет, представляют разрозненную массу, состоящую из самых разнообразных общественных элементов и лишенную единства, укрепляемого лишь давнишними отношениями и привычками совместной жизни. Между тем польский помещичий класс, владеющий имениями издавна, с прошлого столетия, а местами и со значительно более раннего времени, представляет сплоченную однородную среду, отдельные личности которой связаны между собой старинными отношениями родства, соседства, традиций. Благодаря этим причинам, польский помещичий класс, хотя и уступает, в общем, в численности русскому, но, за исключением некоторых отдельных уездов, превосходит его по силе и общественному значению". Если к этим, сообщенным Министерством Внутренних Дел, данным добавить еще, что Западный край входит в черту еврейской оседлости, и принять во внимание сепаративные грезы украйнофилов, то получится довольно неутешительная картина действительного положения дела в "колыбели русской народности", и до очевидности ясной становится возможность политической агитации, в случае призвания местного населения к заведованию делами местного управления. Этой агитации опасается и само Министерство Внутренних Дел. "Скрытое недовольство, которое, несомненно, таится в массе польского населения" (говорится на стр. 94 представления), "особенно во владельческих его классах, и неизбежно поддерживается теми исключительными мерами, которые, в видах государственной необходимости, применяются и долго еще должны применяться в крае, может, при известной склонности поляков к увлечениям, найти выход и в нежелательных в среде уездных собраний демонстрациях политического характера, которые испортят все дело". Опасаясь, чтобы земские учреждения не получили политического значения в Западном крае, Министерство проектирует такую их организацию, чтобы от живого участия в земском деле был устранен, по возможности, сплоченный и господствующий в крае польский элемент.

______________________

* Польские публицисты считают Западный край "древней колыбелью своей расы". Le comte Leliwa (псевдоним). "Russie et Pologne", p. 129.

______________________

Все эти заявления Министерства Внутренних Дел и, наконец, самая проектируемая им организация земских учреждений служат, казалось бы, лучшим ответом на остальные два довода, приводимые им в пользу введения земства в Западном крае. Самоуправление только тогда имеет смысл и значение, когда к участию в нем привлекается тот местный элемент, которому дороги интересы и благоустройство края. Между тем именно этот-то элемент от участия в земском управлении предполагается устранить, а привлечь элемент русский, который, как видно, из приведенных заявлений самого Министерства Внутренних Дел, не пользуется в крае никаким влиянием и во многих местах по сей день является лишь пожеланием, а то даже и фикцией, удобной для выборки разрешений на покупку имений. От землевладельца, который, купив имение, не живет в нем, а сдает его в аренду (иногда совершенно фиктивную) полякам, от спекулянта, который приобретает земельный участок для перепродажи по выгодной цене крестьянам, наконец, от тех земцев, которых Министерство Внутренних Дел надеется привлечь в край посредством назначения на места председателей и членов управ, никак нельзя ожидать забот о пользах и нуждах края, ибо их ближайшая цель заключалась бы не в том, чтобы своими трудами по общественной должности оправдать доверие избравших их лиц и содействовать развитию благосостояния страны, а в том, чтобы по возможности, и в скорейшем времени, устроить свое материальное положение, не без видов на служебное повышение.

С другой стороны, даже при той своеобразной организации местного самоуправления, которая проектируется Министерством

Внутренних Дел для Западного края, едва ли удастся совершенно устранить польской элемент от участия в земских собраниях, и поэтому есть полное основание опасаться, что собрания эти превратятся в нечто похожее на местные сеймы или хоть сеймики, в которых будет разгораться племенная вражда, причем при малейшей разнице во взглядах с русской партией или с губернатором на пользы и нужды края польский элемент будет навлекать на себя и правильные и неправильные подозрения в политиканстве, в предвзятой оппозиции против самого Правительства.

В том, что Западный край - почва мало подходящая для насаждения начал самоуправления, - в этом не сомневаются даже такие представители либерализма и самые горячие защитники земства, как, напр., проф. Градовский. "В местностях, не представляющих национального единства", говорит он, "самоуправление неспособно дать удовлетворительных результатов". Примером таких местностей профессор приводит наши западные губернии. "Самоуправление в этих областях", по его мнению, "означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики"*.

______________________

* Градовский. История местного самоуправления в России, стр. СХIII.

______________________

Заслуживает внимания еще одно обстоятельство. Составители Положения 1864 года не считали возможным распространять земские учреждения на Западную окраину. Между прочим, бывший Министр Внутренних дел, граф Валуев, исходил из того соображения, что введенные в крае учреждения стеснили бы Правительство в его мерах противодействовать польскому влиянию. Перевеса польских помещиков и влияния их на сельское население опасался и такой убежденный сторонник земства, как бывший военный министр граф Милютин*. Через 40 лет к такому же, но еще более определенному выводу приходит Обер-Прокурор Св. Синода в своем отзыве от 20 декабря 1898 г. по вопросу о введении земских учреждений в Западном крае. Указавши, в чьи руки неизбежно перейдет руководство местными выборами, а следовательно, и заправление земскою политикой, статс-секретарь Победоносцев заключает: "Нетрудно представить себе, какой отсюда последует вред для русского дела и для существенных интересов русской власти в Северо-Западном и Юго-Западном крае"**.

______________________

* Историческая записка, стр. 97 (гр. Валуев), стр. 80 (гр. Милютин); стр. 120-123.

** Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. No 252.

______________________

Нельзя не заметить также, что все рассуждения славянофилов о заветах и преданиях русского народа, об особых укладах Московского государства, об исторических особенностях русской государственности, о воле для Царя и земле для народа, словом, вся та аргументация, на которой построена записка Министра Внутренних Дел, совершенно неприменима к Западному краю. Край этот с тех пор, как вышел из "колыбели", неизменно тянул к Западу и его порядкам - к Польше, ее строю и ее интересам; тянет к ней и поныне. Следует ли напомнить Министру Внутренних Дел, что еще не так давно, в 1862 году, минские, напр., дворяне в своем всеподданнейшем адресе просили учреждений, свойственных духу народа польского; что, как видно из последнего всеподданнейшего отчета Виленского, Ковенского и Гродненского генерал-губернатора, в крае и до сих пор все еще с перевесом в пользу поляков "продолжается упорная вековая борьба русской, польской, еврейской, немецкой и литовской народностей, из коих каждая при помощи самых разнообразных способов отстаивает свои права на существование и господство"*; что в польских проектах всероссийской политической реформы основною мыслью является последовательное развитие начал самоуправления - организации самоуправления волостного, провинциального ("провинциальное земство") и государственного** - и что, наконец, распространение земства на западную половину Империи входит в программу и наших конституционалистов, которые в этом распространении видят крупный шаг ко введению представительного правления***.

______________________

* По счету гр. Лелива за 30 лет усилий по русификации ни одного поляка не русифицировали ("Russie et Pologne", p. 130).

** См. "Русская Империя". Польский взгляд на русские государственные вопросы. Берлин, 1882.

*** Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 31.

______________________

Вообще говоря, в том, что введение земства в Западном крае есть шаг небезопасный в политическом отношении, едва ли может быть сомнение; опасения эти разделяет, по-видимому, и само Министерство Внутренних Дел, не решаясь вводить земство в полном, существующем для центральных губерний, хотя и значительно урезанном законом 1890 г., объеме. Эти опасения нашли уже надлежащую оценку и в Высочайшей резолюции на всеподданнейшем отчете Гродненского губернатора за 1891 г.: "По Моему, введение земских учреждений в западных губерниях несвоевременно".

Но обратно, довод, приводимый запискою в пользу введения земства в Западном, крае - укрепление русского в крае влияния - довод более чем сомнительный; основываясь на нем, можно с равным успехом доказывать пользу введения земства и в Царстве Польском.

Во всяком случае, как бы ни смотреть на политическое значение земства в Западном крае, но руководящую идею Министерства Внутренних Дел в предполагаемой им мере уяснить очень трудно. Для меня вполне понятна точка зрения генерал-адъютанта Драгомирова, когда он, утверждая, что русский элемент достаточно окреп в Юго-Западном крае, настаивает на введении земств в полном объеме. Лично я разделяю мнение генерал-адьютанта Троцкого, когда он предлагает, "отбросив вовсе мысль о введении в Северо-Западном крае Положения о земских учреждениях, ограничиться преобразованием ныне существующих органов земского хозяйства, путем расширения их полномочий и привлечения к участию в земском деле выборных представителей населения". Но на первый взгляд, представляется решительно непонятным, какие собственно цели преследует Министерство Внутренних Дел, вводя земские учреждения в Западном крае. Деятельность и компетенция земств во внутренних губерниях самим Министерством все более и более стесняется, предполагаются и дальнейшие стеснения; земства все более и более теряют свое практическое значение и свой жизненный смысл и, тем не менее, они распространяются - для чего же? Для чего же, серьезно, под флагом земства вводятся на окраине весьма несовершенные учреждения, в которых сохранена одна голая идея самоуправления?

Ответ на этот вопрос, может быть, можно найти в представлении самого Министерства Внутренних Дел о введении земских учреждений в Западном крае. Из заключительного VIII пункта этого представления (стр. 153) видно* что идее самоуправления, пересаженной на свежую почву, где не видали еще ее постепенного хирения, предполагается дать дальнейшее развитие - применить к проектированным земствам нормы действующего Положения, когда Министр Внутренних Дел признает это нужным. Таким образом, под видом бюрократической формы, идея, потерпевшая крушение во внутренних губерниях, будет сохранена в ее жизненности на окраинах до времени, когда признано будет нужным дать ей дальнейшее развитие, будет сохранена впрок до наступления более благоприятных росту ее обстоятельств, до нового подъема общественных сил, до какой-нибудь "новой эры".

______________________

* Представление Министра Внутренних Дел (стр. 153). ...VIII. Предоставить Министру Внутренних Дел, по мере указаний опыта, вносить в Комитет Министров предложения свои:

1) об образовании уездных земских собраний в тех уездах западных губерний, в которых, по обстоятельствам дела, это представляется возможным;

2) об отмене в отношении сих уездов, а равно целых губерний, тех из установленных для земских в западных губерниях учреждений ограничительных правил, которые не будут более вызываться необходимостью;

3) о подчинении земских учреждений в сих уездах, равно как и целых губерниях, действию всех правил, установленных Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

______________________

НЕОБХОДИМОСТЬ КОРЕННОЙ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ОДНОМУ ОБЩЕМУ ПЛАНУ

Если, таким образом, вся политика Министерства Внутренних Дел клонится не к развитию, а к дальнейшему стеснению земских учреждений, если ко введению на окраинах предполагается не система самоуправления, в действительном значении этого слова, а одна лишь ее внешняя форма и притом весьма несовершенная форма, то, по моему крайнему разумению, коренное преобразование правительственной местной администрации представляется для всей России мерой не терпящей никаких отлагательств и делом первостепенной важности. Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии. У нас имеются или предполагаются ко введению земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более и более стесняется и ставится в такие условия, при которых они не могут удовлетворять своему назначению. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но по самой организации своей бессильная для какой-либо живой, активной деятельности. Преобразовать эту неудовлетворительную администрацию не признается однако существенно необходимым под тем предлогом, что имеется самоуправление, которое делает свое дело и нуждается только в некотором упорядочении. Таким образом, в конце концов, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство; нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно все более и более подавляется в пользу начала правительственной администрации, которая в ее настоящем состоянии к ведению живого дела неспособна. Нельзя дать правильной постановки земству, потому что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо предоставление ей такого участия равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым. Такое печальное и ненормальное положение дела еще проф. Градовский охарактеризовал замечательно метко, сказав, что "в руках земства оказалась одна компетенция без власти, а в руках Правительства власть без компетенции"*.

______________________

* "Голос" за 1881 г., No29.

______________________

Из этого заколдованного круга надо выйти, так как существующее полное неустройство нашего местного управления является одной из главных и основных причин печального состояния и продовольственного дела, и народного образования, и вообще всего того неустройства деревни, уезда и губернии, на которое так много слышится со всех сторон указаний и жалоб. Глубокой правдой звучат слова одного из наших государственных деятелей, что "неустройство местного хозяйственного управления составляет издавна больное место наших учреждений, и в нем, может быть, заключается одна из главных причин медленного роста нашего народного богатства, несмотря на обилие естественных ресурсов и на усилия

Правительства к поощрению народного труда"*. Кроме того, параллельная деятельность земства и разных правительственных органов в губерниях земских является мерой, которая решительно не может быть ничем оправдана с финансовой точки зрения. Так, напр., хотя бы дело народного образования; его ведает и земство, и Ведомство Православного Исповедания, и Министерство Народного Просвещения, и содержание двойных и тройных по этому делу инспекций ложится совершенно напрасным бременем на население.

______________________

* Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г. No 2578.

______________________

Крайнюю неудовлетворительность существующего порядка вещей в местном управлении, необходимость его реформы признает, в сущности, и записка Министра Внутренних Дел, но только полагает, что преобразование не может быть осуществлено путем одновременного переустройства всего управления по одному общему плану. Указав на то, что вопрос о таком преобразовании уже с конца 50-х годов составлял предмет неусыпных, но бесплодных забот Министерства Внутренних Дел, записка заявляет, что лишь в 80-х годах удалось наконец выработать общий план местного управления, "благодаря неустанным четырехлетним трудам Комиссии статс-секретаря Каханова, располагавшей отборным личным составом". Министерство Внутренних Дел, как поясняет далее записка, не приняло, однако, этого плана и присоединилось к мнению меньшинства названной Комиссии, опасавшегося отсутствия достаточного жизненного опыта для общей реформы, и решило идти прежним, хотя и медленным, но несравненно более верным путем постепенного совершенствования существующих учреждений. Записка высказывает далее сожаление, что этот одобренный уже Государственным Советом путь вновь подвергается сомнениям. При таких условиях, по мнению записки, невозможно ожидать завершения в нашей государственной жизни каких-либо преобразований или порядков. Прежде чем учреждение успеет получить окончательное устройство и стать на ноги, оно уже оспаривается в виду неудовлетворительности достигнутых им результатов, и предлагается взамен другая, еще не испытанная жизнью система. Отсюда та отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований, которая так поражает "посторонних нашим порядкам исследователей".

По содержанию этих рассуждений записки необходимо заметить следующее. Прежде всего нельзя, конечно, не согласиться с указанием на то, что для осуществления общей реформы местного управления, даже для выработки одного ее плана необходим "отборный личный состав". Только с подобным составом и при большой личной энергии его руководителя можно разработать и провести в жизнь такую серьезную реформу. Нельзя, конечно, отрицать также, что реформа эта, как бы она ни проводилась, частями или разом, потребует много сил и много работы от ее исполнителей, ибо несомненно, что выработка общего плана и его осуществление гораздо труднее медленных, лишенных общей руководящей мысли преобразований. Тем не менее, трудность задачи не может считаться препятствием непреодолимым. Комиссия статс-секретаря Каханова уже с наглядностью доказала полную невозможность выработки общего плана 30-летних безрезультатных усилий Министерства Внутренних Дел. Можно соглашаться или не соглашаться с основными началами, положенными в основание выработанного Комиссией плана, можно спорить об отдельных его деталях, но, имея перед собою обширный, не вполне даже законченный еще труд Комиссии, нельзя, казалось бы, сомневаться в осуществимости задачи. Можно быть твердо уверенным, что раз общая реформа в принципе будет решена, будут испрошены руководящие указания Его Императорского Величества, в каком направлении должна вестись эта реформа, то выработка надлежащего, во всех частях разработанного права будет только делом энергии исполнительной. В сущности, едва ли может быть сомнение в том, что в самом Министерстве Внутренних Дел найдется и ныне отборный состав не для одной даже, а для нескольких реформ. Но во всяком случае, за подбор деятелей для реформы местного управления нет основания опасаться. Вопрос об этой реформе касается не одного Министерства Внутренних Дел и заключается не в одной реформе его местных органов, как по-видимому полагает записка; он насущный, наболевший вопрос как для всех ведомств, местные учреждения которых чувствуют на себе всю рознь, всю бессистемность губернской администрации, так и для всего русского общества, которое сознает всю неурядицу, все нестроение нашей провинции. Поэтому если только Министерство Внутренних Дел, от которого должна исходить в этом вопросе инициатива, возбудит его и поставит ясную и определенную программу, то все ведомства немедленно пришлют ему в помощь свои лучшие силы, не останется безучастным и общество, если содействие его будет признано необходимым. Труден только первый шаг, а там к услугам Министра Внутренних Дел несомненно явятся и богатые жизненным опытом знатоки "практических бытовых интересов и потребностей", и опытные администраторы, и ученые теоретики, и искусные кодификаторы и редакторы, словом весь тот "отборный личный состав", столь необходимый для совершения реформы, подбор которого для Министра Внутренних Дел представляется, по-видимому, маловероятным.

Наконец, необходимо иметь в виду, что в настоящее время самая задача по выработке общего плана гораздо легче той, какая предстояла Комиссии статс-секретаря Каханова. В распоряжении Министерства Внутренних Дел имеется теперь весь обширный материал, собранный и разработанный названною Комиссией, а самое главное - еще новый, десятилетний жизненный опыт тех мероприятий, какие принимались по разным пунктам местного управления.

Записка указывает, что мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, признававшее невозможным одновременное составление законопроектов преобразования сельских, уездных и губернских учреждений, принято было и графом Толстым, а затем получило одобрение Государственного Совета. Но по поводу этого указания нужно заметить, что, не возражая против преобразования местного управления посредством последовательных частичных изменений, своего одобрения введению реформы без общего плана Государственный Совет нигде не высказал, да такой способ ее введения едва ли входил и в намерение самого графа Толстого. Подробное рассмотрение и оценка взглядов бывшего Министра Внутренних Дел на задачи реформы местного управления выходит за пределы настоящей записки, но по поводу ссылок на его мнение и на мнение меньшинства Комиссии статс-секретаря Каханова, которое было принято графом Толстым, необходимо сказать несколько слов.

Названное меньшинство высказывалось против общей реформы по тем соображениям, что "даже при бесспорности руководящих для реформ оснований и при ясном сознании недостатков существующего порядка законодатель не мог бы предусмотреть, как отразятся те или другие преобразования на практической жизни". По мнению его, только жизненный опыт может дать необходимые указания, а при отсутствии опыта всякая реформа будет гадательна. По существу с подобным мнением весьма трудно согласиться. Утверждать, что для реформы нашей администрации нет достаточного жизненного опыта, едва ли возможно. Столетний опыт губернских учреждений Императрицы Екатерины II привел эти учреждения уже в обветшалое состояние и ждать еще дальнейшего накопления жизненного опыта значит безусловно отказаться от всякого прогресса, обрекать законодательную деятельность на полнейший застой. Такого значения приведенная выдержка из мнения меньшинства не имела, и понимать ее в буквальном смысле, как это делает Министерство Внутренних Дел, нельзя. Для правильного ее уразумения необходимо принять во внимание те обстоятельства, при которых мнение меньшинства состоялось. Авторам его пришлось отстаивать свои воззрения, пришлось бороться за них против подавляющего большинства Комиссии, во главе которого стоял и ее Председатель, один из опытнейших и выдающихся наших администраторов и государственных деятелей. Для того, чтобы провести свое, в то время далеко не популярное мнение, им необходимо было, прежде всего, устранить предположение об общей реформе, так как подобная реформа на основаниях, какие они сами имели в виду в ту пору, несомненно, вызвала бы бурю возражений. Поэтому для меньшинства Комиссии существенно было настоять на последовательных частичных изменениях, при которых им легче было шаг за шагом отстоять свое мнение. Но устраняя предположение об общей единовременной реформе, меньшинство Комиссии и граф Толстой, несомненно, имели весьма ясный план предполагавшихся ими преобразований, который они хотели проводить частями. Короче, это был прием той тактики, к которой приходится прибегать не только в парламентах, но и в других многолюдных коллегиях. Только по соображениям подобной тактики к такому мнению меньшинства мог присоединиться граф Толстой, который в других случаях, как известно, действовал иначе - проводил дело сразу и цельно.

В наличности в мероприятиях бывшего Министра Внутренних Дел общего плана легко убедиться, хотя бы из книги одного из выдающихся представителей названного меньшинства, а потом ближайшего сотрудника графа Толстого, Пазухина, "Современное состояние России и сословный вопрос". В его книге Пазухин выступает решительным противником полумер и весьма точно формулирует основные принципы намеченных преобразований. "Верно и ясно сознанная идея, - говорит он, - не должна делать уступок заблуждениям, не должна входить в сделки с ложью. Удовлетворение потребностей сословных корпораций, меры к нормальному развитию сословной жизни должны быть поставлены в основу правительственной деятельности. Только твердая и последовательная политика в этом направлении может рассеять туманы, в которых блуждает современная мысль, положить предел социальному разложению и восстановить авторитет правительственной власти, утраченный со времени введения в действие земской и судебной реформ. Остановив твердою рукой стремление к дальнейшему систематическому разрушению последних устоев государственной жизни, Правительство должно немедленно приступить к исправлению в существующем политическом порядке всего, что содействует ослаблению этих устоев"*.

______________________

* Пазухин. Современное состояние России (1886 г.), стр. 58.

______________________

Вслед затем автор весьма определенно указывает, в чем должна заключаться "твердая и последовательная политика" в преобразовании местного управления. По его мнению, из реформ царствования Императора Александра II в деле разрушения сословной организации первое место принадлежит Земскому и Городовому Положениям; поэтому реформу земских и городских учреждений он ставит на первую очередь, причем полагает, что она "должна состоять в замене бессословного начала сословным, в установлении представительства от сословий вместо представительства от случайных групп разного рода имущественников" (стр. 59). Наряду с этой реформой должна идти реформа дворянская; она должна заключаться в возвращении дворянству "его прав и вместе с тем и обязанности по государственной и земской службам" (стр. 60). "Реформы земская н дворянская должны быть первыми шагами дальнейшей законодательной деятельности", они должны расчистить дорогу всем другим преобразованиям. Но затем, с преобразовавшем земства на сословном начале, должно быть приступлено к существенной реформе местных учреждений, сущность которой должна будет заключаться в подъеме среди населения авторитета власти и объединении органов местного управления.

Из изложенного нетрудно видеть, что у графа Толстого и его сотрудников был весьма ясный и определенный план, и к последовательному осуществлению этого плана они приступили не в той постепенности, под которою разумеется медленность в смысле отсрочки дела на неопределенное время до сдачи в архив с зачислением по ведомости нерешенных дел. Постепенность граф Толстой измерял несколько иным масштабом: в 1887 году был внесен в Государственный Совет проект Положения о земских начальниках, в 1888 году - представление о реформе земских учреждений и в 1890 г. - о пересмотре Городового Положения (при новом уже Министре).

Со времени издания Положения 1889 г. о земских начальниках ни одного серьезного мероприятия в деле реформы местной правительственной администрации предпринято не было. Сословная организация земства, в которой граф Толстой видел основу всех будущих реформ местного управления, полного осуществления не получила, так как по закону 1890 г. в основе своей земство осталось всесословным. Дальнейшее проведение земской реформы в духе сословном не входит, по-видимому, в предположения Министерства Внутренних Дел: с точки зрения графа Толстого дворянство должно составлять основу земского самоуправления, между тем ныне земские учреждения предполагаются ввести в местностях, где эта основа ненадежна, и поэтому вновь выработанный проект (о введении земских учреждений в Западном крае) идет назад от Положения 1890 года к Положению 1864 года, стесняет допущенное в Положении 1890 года преобладание дворянского сословия и возвращается к организации земств, на началах бессословности, т.е., иначе говоря, возвращается к тому, в чем инициаторы закона 1890 года видели весь корень зла. А вообще, как выше указано, "упорядочение" земской деятельности ведется в смысле полного ее упразднения и в то же время предполагается территориальное ее расширение для сохранения идеи самоуправления.

Можно думать также, что и другое предположение графа Толстого - о подъеме среди населения авторитета власти и объединения органов, местного управления, - если не вполне оставлено, то получит свое осуществление весьма нескоро: уже в 1895 году Государственный Совет, рассмотрев вопрос о преобразовании губернских установлений в Сибири, напоминал Министерству Внутренних Дел, что реформа местного управления необходима не только для Сибири, но и для центральной России и Высочайше утвержденным 1 июня 1895 г. мнением предоставил Министру Внутренних Дел подвергнуть подробному соображению вопрос об объединении губернских административных установлений в одном центральном губернском органе с тем, чтобы выработанные по соглашению с подлежащими ведомствами предположения по сему предмету были внесены на законодательное рассмотрение. Тем не менее, вопрос этот по сей день продолжает находиться в состоянии постепенности; только 1 февраля 1898 г. разослана губернским начальствам на их (лишь предварительное) заключение "подробная" программа. На подробности программы употреблено более трех лет времени и семь неполных страниц труда. Из этой программы видно, что цель реформы - не подъем авторитета губернаторской власти путем сообщения ей живого, активного участия в делах местного управления, не органическое объединение разрозненных и разноведомственных органов этого управления, а простое чисто механическое соединение, сведение многочисленных, состоящих под председательством губернатора, отдельных присутствий в одну совокупность. Не отрицая известной пользы такого сведения, которое может несколько упростить управление, если сократить переписку, нельзя однако не заметить, что подобное преобразование не устранит коренных недостатков нашего местного управления, авторитета власти не поднимет и стройного целого из сведенных в совокупность губернских присутственных мест не создаст.

Из всех этих мероприятий и предположений Министерства Внутренних Дел вполне очевидно, что план, который имелся в виду у графа Толстого, если не оставлен, то осужден на постепенность. Да относительно и всей дальнейшей программы Министерства Внутренних Дел выясняется лишь то, что и далее Министерство это желает идти постепенным путем, вести свои преобразования не торопясь и не увлекаясь логичностью системы (см. записку, стр. 62)*.

______________________

* По этому поводу не мешает припомнить глубоко верные слова отзыва бывшего Министра Императорского Двора от 23 сентября 1883 г. No 146: "При намеченном общем переустройстве местного управления самостоятельное рассмотрение отдельных проектов по какой-либо одной отрасли управления без соображения и согласования таковых с существующими или вновь проектируемыми учреждениями других категорий совершенно невозможно, так как правильное заключение о степени целесообразности и практической применимости того или другого проекта находится в прямой зависимости от общего направления работ по вышесказанному переустройству".

Та же мысль весьма наглядно выражена была и одним из гласных Рязанского земства (Анциферовым) еще в 1881 г. по вопросу о согласовании крестьянской реформы с земской: "Сам по себе путь частичного обновления представляет некоторые удобства. В нем заключается одно из условий мирного развития, свободного от тех глубоких потрясений, которые неизбежны при "разовом" перевороте, хотя бы он был совершен и "на законном основании". "Поштучное" обновление облегчает как работу законодателя, сосредоточивая ее каждый раз на предмет меньшей величины, так и самые способы осуществления реформ, ибо при этом условии общество освобождается от непосильного спроса на новые свежие силы для одновременной деятельности на разнообразных, реформированных поприщах. Но для того, чтобы все эти удобства и выгоды действительно обнаруживались, необходимо, чтобы законодатель был проникнут ясным сознанием той высшей идеи, которая, объединяя в себе отдельные реформы, ставила бы их в неразрывную органическую связь как между собой, так и с тою конечною целью, достижением которой должно завершиться дело обновления. Только при этом условии дело "поштучного" переустройства может иметь характер поступательного движения на пути целостного обновления, в противном же случае оно превращается в разрозненное и даже противоречивое, и в результате получается одно только изборождение страны реформами, а не действительное живое обновление ее".

______________________

В подтверждение того, что рекомендуемый ею медленный путь несравненно более верный, записка Министра Внутренних Дел ссылается на свидетельство "посторонних нашим порядкам исследователей", проще говоря, на англичанина Мэкензи Уоллеса, которого поразила "отвлеченность и противоречивость наших государственных и общественных преобразований". Нужно сказать, что эта бесспорная и весьма печальная сторона наших мероприятий в области местного управления поражает не только "посторонних нашим порядкам исследователей, но и наших собственных писателей самых разнообразных лагерей"*; к выражаемому ими по этому поводу удивлению нельзя всецело не присоединиться. Но причина "отвлеченности и противоречивости преобразований" лежит вовсе не в том, что отдельные ведомства (как полагает записка, стр. 62) постоянно возбуждают принципиальные вопросы, чем тревожат Министерство Внутренних Дел в его неусыпной, но медленной и спокойной работе и мешают "скорейшему завершению принимаемых к упорядочению управления мероприятий". Наоборот, причина едва ли не лежит в том, что в действиях Министерства Внутренних Дел, без общего плана, нет связи и даже связности отдельных мер. Со времени Учреждения о Губерниях Императрицы Екатерины II, которое было выработано по общему плану и на остатках которого до сих пор зиждется вся наша губернская администрация, - в сфере нашего местного управления общих реформ не производилось, а шло очень постепенное "совершенствование существующих учреждений", которое создало очень пестрое наслоение всяких присутственных мест и должностных лиц. Делался шаг в одном направлении, но затем, прежде чем Министерство Внутренних Дел, не торопясь двигаться по медленному, но верному пути, признавало возможным сделать второй, - жизнь уходила вперед, происходили перемены в политике государства, а еще чаще в самом Министерстве Внутренних Дел; этот второй шаг Министерство, не увлекаясь внешнею логичностью системы, делало уже в другом направлении; для согласования его с первым производилось затем частичное улучшение, которое, как таковое, никакой пользы целому не приносило, и т.д.

______________________

* См., напр., Головин. Наше местное управление. Кавелин. Политические призраки. (Собрание соч., т. II, стр. 970 и след).

______________________

Что цельность и стройность реформ по общему плану имеет свои достоинства и даже преимущества пред "постепенным совершенствованием существующих учреждений", я мог бы, конечно, сослаться не только на реформы во Франции при Наполеоне I или их копии и подражания в других странах, но я ограничусь более известным примером из истории наших государственных учреждений. При этом, чтобы избежать всяких рассуждений на тему об окладах содержания* пример этот приведу из практики ведомства, которому размеры окладов никак не могут быть поставлены в упрек. Всем известно, что представляли из себя наши суды в дореформенную эпоху: по своему личному составу и по своим порядкам они стояли едва ли не ниже всех прочих учреждений - низкий образовательный уровень служащих, бесконечная волокита, беззастенчивая продажность царили в них безраздельно. Деятели судебной реформы прекрасно понимали, что "постепенное совершенствование существующих учреждений" не привело бы ни к чему. Составителям Судебных Уставов Императора Александра II в голову не приходило совершенствовать, напр., сначала Палаты Гражданского и Уголовного Суда и на долгий срок оставить нетронутыми суды уездные; реформировать прокурорский надзор, а следственную часть оставить по-прежнему в руках полиции. Реформа была задумана и быстро осуществлена по одному общему, во всех своих частях заранее продуманному и стройно соразмеренному плану. Без преувеличения можно сказать, что из всех реформ великого царствования реформа судебная была наиболее твердо и последовательно выдержана, а потому она и дала наиболее блестящие результаты. Дело правосудия сразу было поднято на большую высоту: были созданы новые порядки, явились и новые люди. Судебная реформа воочию доказала, что "при бесспорных руководящих для реформ основаниях и при ясном сознании недостатков существующего порядка" нельзя предусмотреть, при выработке общего плана реформ, только частных, легко устранимых впоследствии несовершенств и пробелов, а продолжительный опыт самого Министерства Внутренних Дел не менее ясно свидетельствует, что, при медленном движении ощупью, при постоянном приспособлении новых жизненных условий к старым отживающим формам, решительно нельзя предусмотреть, "в какие отношения станет вновь создаваемое учреждение к другим органам управления, каким значением будет оно пользоваться в мнении высшего Правительства и какой авторитет приобретает в глазах народа". Одни уже вышеприведенные данные из истории земских учреждений ясно показывают, что отсутствие общего, строго определенного плана самым печальным образом отзывается на нашем местном управлении и всей местной жизни, что отсутствие в мероприятиях твердых руководящих основ создавало немало затруднений для самого Министерства Внутренних Дел и несколько раз уже после безуспешных начинаний то в том, то в другом направлении неизменно вставал классический вопрос, "как быть, что делать, куда идти". Путем разновременных и разностильных пристроек и надстроек нельзя создать стройного здания; точно также путем не связанных общей руководящей идеей частичных улучшений отживающих учреждений нельзя создать удовлетворительной системы управления. Такая система всегда будет лишена логической стройности и не одной только внешней, увлечения которою так опасается Министерство Внутренних Дел (см. стр. 62), но и тесно, неразрывно связанной с ней внутренней.

______________________

* В первой моей записке, дабы подтвердить мысль о возможности вести хозяйство посредством чиновников, было указано на примере винной монополии и казенных железных дорог. Но, к сожалению, примеры этого рода немедленно вызывают со стороны Министерства Внутренних Дел сравнение окладов содержания губернаторов и председателей земских управ с окладами чинов акцизного надзора (стр. 69 записки). Подобные сравнения в сущности представляют собою только полемический прием; они производятся по поводу, а не по существу вопроса. Последовательно проводя сделанное запискою сопоставление окладов, можно указывать на несоответствие гораздо более разительное; на то, напр., что содержание Министра Внутренних Дел в несколько раз меньше содержания директоров многих частных банков, что оклады уездных исправников не всегда соответствуют даже жалованью старших приказчиков второстепенных магазинов и т.п. Но едва ли надо доказывать, что подобное сравнение весьма мало убедительно, ибо при нем упускается из виду та прописная истина, что разного рода деятельность требует и разных окладов. Торговать водкой из чести никто не станет, а потому невидная, непочетная, но неприглядная, тяжелая и ответственная служба по акцизу и винной монополии требует больших окладов; только этими окладами и можно обеспечить удовлетворительный личный состав на подобной службе, и как ни велики они кажутся составителям записки, тем не менее, Министерству Финансов во всех тех его учреждениях, где служба имеет чисто коммерческий характер (банки, винная монополия), приходится считаться со стремлением многих, знающих себе цену, служащих переходить на лучше оплачиваемую частную службу. Но дело управления губернией и ведения общественного хозяйства стоит в несколько ином положении, чем торговля водкой. Как ни мало развита у нас система безмездных почетных должностей, но на местах губернаторов, вице-губернаторов, городских голов и председателей управ много можно насчитать лиц хорошо обеспеченных, служащих не из-за одного оклада, и которые не пошли бы на должности по акцизному надзору, несмотря на лучшее содержание.

______________________

Казалось бы, что задача административной реформы отнюдь не труднее реформы судебной; дело администрации в сущности даже более живое, более насущное, чем дело судебное и, если нашлись люди для новых судов, то найдутся и для новых административных учреждений.

Поэтому можно думать, что, если эти учреждения будут организованы по строго обдуманному и последовательно выполненному плану, организованы на новых жизненных началах, то произвол, безначалие, бесправие, формализм и медленность будут устранены из них в значительной степени.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение записка Министра Внутренних Дел, "отрываясь от частностей", останавливается на общем государственном значении самоуправления и высказывает, что "основой действительной силы всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность" и что выработать в народе способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению, развитие же бюрократии и правительственной опеки создает лишь "обезличенные и бессвязные толпы населения, людскую пыль".

Я не стану касаться, насколько этот провозглашенный запискою принцип отвечает собственной политике Министерства Внутренних Дел вообще и, в частности, всем вышеприведенным предположениям этого Министерства и мероприятиям последнего времени, направленным к сокращению компетенции земских учреждений, к самой полной регламентации их деятельности, к усилению над ними правительственной опеки. Оставляя в стороне все эти частности, я в заключение моей записки позволю себе лишь поставить тот же основной вопрос, который составляет финальный аккорд записки Министра, и попробую дать свой посильный ответ на эту трудную проблему.

Я искренно и глубоко верю, что "основной действительной силой всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность". И для меня бесспорной представляется истина, что степень развития личной самодеятельности народа определяет собою степень могущества государства и его положение среди соседних. Чем более развита личность, чем прочнее укоренились в ней привычки самостоятельно, без посторонней помощи, устраивать свое благосостояние, тем более устойчивости имеет весь общественный, а за ним и государственный строй.

По существу, следовательно, разномыслия между нами по этому предмету нет и быть не может. Разномыслие, очевидно, начинается на другом пункте - относительно выбора средств и способов их применения. По моему мнению, не могут быть избираемы такие средства, которые по их свойству и направлению находятся между собою в отношениях взаимного исключения. В развитие этой мысли я и позволяю себе представить в заключение излагаемые ниже соображения.

Высказанная Министром мысль о значении самодеятельности личности - мысль бесспорно глубокая. Она руководила и долго будет руководящим правилом для всякого государственного человека. Но, со своей стороны, я полагал и полагаю, что для развития личной и общественной самодеятельной формы правления и тесно связанные с ними формы управления сами по себе решающего значения не имеют. В пределах европейской цивилизации история и современность показывают, что личная свобода, общественная самодеятельность, экономическое и вообще культурное преуспеяние народа, - все эти блага бывают и не бывают, одинаково достигаются и теряются при различных формах правления и управления. Формы эти не заказываются и не сочиняются, а в тех случаях, когда навязываются стране, - не служат к добру для страны. Как республиканский, так и монархический режим, как правительственная администрация, так и органы самоуправления могут быть и хорошим, и плохим средством управления. Каждый из них может обеспечить личную свободу, общественную самодеятельность, способствовать экономическому и культурному преуспеянию народа, может и, обратно, давить как отдельную личность, так и целый народ, одинаково покровительствовать только некоторой части населения и держать народ в нищете, полной экономической зависимости и умственном невежестве. Существенна не форма, а ее внутреннее содержание, не то, какая форма, а как она осуществляется, насколько соответствует она духу и характеру народа, его политическому развитию, географическим и этнографическим условиям страны.

Воздерживаясь от экскурсий в историю других стран и от сопоставлений из современной действительности Европы и Америки* для пояснения сейчас сказанного я воспользуюсь разве некоторыми фактами русской истории, на которой, в защиту начал самоуправления вообще и, в частности, в защиту современного земства, довольно продолжительно останавливается записка Министра Внутренних Дел.

______________________

* Поучительно, напр., сопоставить конституции Голландии и Сербии.

______________________

В земских выборных, губных учреждениях Ивана IV, в которых, по мнению записки Министра, так широко развились присущие народу русскому начала самоуправления, личность человека не ставилась ни во что, широко процветала групповая ответственность, личные и имущественные взыскания за вину другого. Последующая же наша история знает даже примеры, когда само население просило освободить его от предоставленного ему права самоуправления, чтобы "от такого великого разорения не стояти на правеже с голоду и стужи и остальным не погибнути и розно не разбрестися", а в истории городских учреждений Императрицы Екатерины II был даже случай, когда Правительству при помощи военных пикетов пришлось защищать население от бесчинства его собственных выборных органов (см. справку No 3).

Господство закона и права, свобода и самодеятельность личности и вытекающая из этого источника самодеятельность общества в ее разнообразных применениях - все это может быть задачею государства при всякой форме его правления и управления. Каждое правовое государство, будет ли то самодержавная империя, конституционная монархия или любой вид республики, может и обязано установить государственный быт, обеспечивающий личную безопасность и развитие общественной самодеятельности.

Каковы же те общие условия, какие необходимы для достижения такой задачи?

Первое условие отрицательного свойства: без серьезных к тому поводов государство не должно вооружать себя ни правом произвольных арестов, ни учреждением исключительных судов, ни стеснениями свободы передвижения, а также свободы труда, совести и мысли.

Для выполнения этого отрицательного условия необходимо второе положительное: государству надо иметь твердую опору и вполне надежное орудие в своей администрации. А такая администрация возможна лишь при последовательном проведении одного и того же принципа во всех учреждениях, т.е. при однородности устройства во всех частях государственного и административного строя. Отступления от этого однообразия могут допускаться только при необходимости и, притом, когда они не противны духу всего государственного порядка. "Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации"*.

______________________

* Чичерин. О народном представительстве, стр. 760.

______________________

Только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления; государство является действительным хозяином в деле этого последнего, только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для этих последних "своими", а не чужими. Раз Правительство уверено во всех частях своей администрации, раз эта последняя составляет надежную для него опору, исключительные меры являются излишними, они становятся уделом разве исключительных случаев. Правительство, установив твердые, определенные рамки закона, может спокойно относиться к проявлениям личной и общественной самодеятельности, к свободе слова и мысли, наблюдая лишь за тем, чтобы никто, до администрации включительно, не выступал из рамок этого закона, и требуя от всех неуклонного его исполнения и беспрекословного ему повиновения.

Этим-то требованиям единства в управлении и не могут удовлетворить земские учреждения в самодержавном строе государства.

Когда в первой моей записке я указывал на обнаружившиеся в деятельности земских учреждений недостатки, то вовсе не хотел сказать (как полагает, по-видимому, записка Министра), что земство само по себе непригодное средство управления. Каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем. В конституционном государстве земства могут быть прекрасным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла; там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед и не опасаясь ежеминутно за прочность своего существования. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений; в свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь, по своему строю, такие учреждения, как земства, резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их; здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда и бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, исключительные и репрессивные меры и т.д. Правительство не доверяет земству, земство Правительству. Земство весьма естественно желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной, Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие, земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность: в результате - обостренные отношения. Земства ходатайствуют, Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжения, земства становятся ему в оппозицию (скрытую или открытую). Вслед за оппозиций и взаимным недоверием являются репрессивные меры, стеснения и регламентация земской деятельности, ограничение земской компетенции, усиление правительственной опеки, с одной стороны, с другой - охлаждение к земскому делу, отказ от участия в нем лучших людей и, как неизбежное следствие, его полный упадок.

Всю эту картину, всю длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и, в заключение, упадка легко проследить по изложенным выше данным из истории наших земств; легко подметить, насколько земство по существу своему конституционное, народовластное учреждение и насколько плохое оно средство управления в строе монархическом абсолютном.

Созданные для служения иной государственной идее, введенные в систему нашего управления, как "первый шаг" на пути к конституционализму, как "школа представительных учреждений", земства немедленно же стали развивать начала, положенные в их основание, да и трудно было бы ожидать от их естественного роста иных результатов. Но так как вследствие изменившихся веяний перемена государственного строя не входила в дальнейшие виды Правительства, то и вся последующая история земств, за исключением краткого промежутка времени управления Министерством Внутренних Дел графа Лорис-Меликова, есть история ограничительных мер правительства по отношению к земству, с одной стороны, а с другой - история протеста земцев, попыток их добиться участия в центральное управлении, в законодательной деятельности. В результате - подавление начала земского началом правительственным и полный упадок земского дела.

При введении земских учреждений общество смотрело на них, как на начало "новой эры", и тогда, говорит Скалон, "лучшие земские люди, давно уже мечтавшие о свободном развитии общественных сил, с верой, надеждой и любовью бросились в земскую деятельность, усматривая в ней начало, зарю нового, светлого, давно желанного и ожиданного будущего"*. И действительно, на первых порах земское дело пошло успешно, земство принялось за удовлетворение местных потребностей, в особенности тех, на которые до него не обращалось внимания; оно возбудило вопросы об устройстве народной школы, больницы, о приведении в известность местных платежных сил и пр. Вообще, без преувеличения можно сказать, что все то улучшение в хозяйстве губерний земских, на которое теперь указывается, как на основание к дальнейшему территориальному расширению их деятельности, было достигнуто, главным образом, благодаря тому импульсу, который дан был земским учреждениям в самое первое время их существования. Но вместе с этим оживлением деятельности немедленно же проявилось, да и не могло не проявиться, стремление земцев расширить эту деятельность. Говоря словами того же Скалона, "им казалось, что во всесословных земских собраниях земля получает возможность прямо и открыто высказываться о своих нуждах, что земские представители, находясь под постоянным контролем избравшего их общества и действуя на глазах его, являются выразителями истинного общественного мнения". Вследствие этого земские собрания на первых же порах поспешили выдвинуть на очередь много важных вопросов, вопросов широких, далеко выходящих из тесного круга местного самоуправления. В целом ряде ходатайств поспешили они заявить Правительству свои желания. В этих ходатайствах высказалось и стремление земств пустить корни в стране - войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, объединить свою деятельность и принять участие в деятельности законодательной; поставлен был даже вопрос о центральном общеземском органе - о земском соборе, поставлен был неумышленно, не в виде оппозиции Правительству, а в полной уверенности, что такое последовательное развитие земской деятельности входит в его виды и намерения.

______________________

* Скалон. Земские вопросы, стр. 2.

______________________

Но как только проявилась такая тенденция земств, как только первый шаг не оказался последним, а вполне естественно потребовал второго, так немедленно Правительство приняло ограничительные меры, имевшие целью стеснить земства, не допустить дальнейшего их развития. Результатом этих мер явились недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем - оппозиция земства Правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для Правительства минуты*.

______________________

* "Думать, что земства могут у нас стоять в оппозиции Высочайшей воле, значит утверждать, что образ нашего правления не есть образ самодержавный", - говорит записка Министра Внутренних Дел (стр. 11). Как ни убедительно на первый взгляд это соображение, но к нему необходима поправка: образ правления у нас бесспорно самодержавный, да земство-то учреждение конституционное, отсюда та несомненная оппозиция, которою отмечена вся история наших земских учреждений и о которой не только надо "думать", но с которой надо считаться.

______________________

В начале 80-х годов снова появились в воздухе конституционные веяния, земство почувствовало под ногами почву, и картина сразу меняется. Вместо ограничительных мер, вместо противодействия и пререканий появляется взаимное доверие; Правительство спешит идти навстречу желаниям земств; земства, в свою очередь, не забегают вперед, ограничиваются лишь подачею благодарственных адресов. Вместо протестов и запрещений, губернаторы говорят о необходимом для Правительства содействии земств в разрешении важнейших вопросов и т. п.; вместе с тем немедленно же проявляется и оживление. "Новые веяния оказали на земскую деятельность решительное влияние; стоит сравнить очередные сессии земских собраний конца 1880 года и начала 1881 г. с прежними сессиями, чтобы заменить неизмеримую разницу между теми и другими. Какая масса новых вопросов была возбуждена в этой сессии, какой живой интерес к делу обнаружили в большинстве и земские гласные, и публика. И это не пустое либеральничанье; это не была бесплодная болтовня: вопросы ставились и разрабатывались серьезно"*.

______________________

* "Земство" за 1882 г.

______________________

"Веяния" миновали. Правительство вступило на путь укрепления Самодержавия - и новая перемена картины. Повторяется старая история пререканий, противодействий, стеснений, репрессий, со стороны земства идет глухая оппозиция, а при первой неуверенности Правительства, при первом благоприятном моменте, открытые, более или менее настойчивые требования Земского Собора. Вся последующая политика Министерства Внутренних Дел - это политика постепенного уничтожения всесословного самоуправления. Проект графа Толстого был в сущности проектом об окончательном упразднении земских учреждений. Полного осуществления проект этот не получил, но то, что не было достигнуто Положением 1890 г., то мало-по-малу и по частям будет выполнено теми мероприятиями к "окончательному упорядочению земского дела" ими, которые намечены Министром Внутренних Дел. Земские учреждения лишены теперь почти всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку; им придана сословная окраска; их исполнительные органы получили бюрократический оттенок и поставлены в сильную зависимость от губернатора; в недалеком времени предполагается самая строгая регламентация земской деятельности и сокращение ее до minimum'a - и тем не менее, противодействие не уничтожено: глухое недовольство, молчаливая оппозиция живут несомненно и будут жить до тех пор, пока не умрет всесословное земство. В то же время, параллельно с этим весьма последовательным стеснением и подтачиванием земства, "упорядочением" его деятельности, говоря языком записки Министра Внутренних Дел, наблюдается бесспорный и быстрый упадок земского дела, получается такое его состояние, которое, как видно из прилагаемой справки No 4, в некоторых отношениях, допускает даже сравнение деятельности обновленных земских учреждений с деятельностью обветшалых, лишенных всякой организации хозяйственных органов губерний не земских.

Всю эту длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и упадка нельзя в сущности ставить в вину ни земским деятелям, как это делают одни, ни местным органам администрации, как делают другие. Вся эта летопись не есть особенность нашего провинциального быта или обычное его явление (как полагает записка), а составляет прямой результат неправильной постановки дела, неправильного совмещения в государственном строе двух противоположных начал. Борьба этих начал стереотипно повторялась везде, где земские учреждения вводились в строй, им несоответствующий; везде, где делались попытки совмещения их с органами бюрократическими. Даже привычность рутины, издавна установившиеся приемы административной централизации не сразу и не легко мирятся с системой простой децентрализации. Так, напр., во Франции, при бюрократическом строе ее администрации (строй унаследован от дореволюционного королевства* и первой Империи), по словам Поля Леруа-Болье, "постоянной заботой центрального Правительства до последнего времени было, по-видимому, связывание рук департаментским советам. Вместо того, чтобы видеть в них помощника, оно усматривало в них как бы соперника, которого невозможно уничтожить, но которого надлежит ослаблять и связывать"**. Точно также в Пруссии, благодаря реформам Штейна, в 1823 г. введены были провинциальные и уездные чины (Provinzial und Kreis-Stande), которые собирались, чтобы выслушивать вопросы и давать свои мнения, но ответы и мнения эти администрацией прямо сдавались в архив; выборные учреждения в сущности оставались лишь формально присоединенными, приставленными к бюрократическим учреждениям***. "С введением конституции, - говорит проф. Шульце, - неустраненное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами"****. Затем, когда введена была конституция, немедленно стало обнаруживаться несоответствие между местным бюрократическим управлением и правлением верховным. Kreisordnung 1872 г. своим прямым назначением имел устранить это несоответствие. Но и этот закон, организовавший местное самоуправление на довольно широких началах, но оставивший за бюрократией еще значительное влияние, в полной мере цели своей, по-видимому, не достиг, по крайней мере, кн. Бисмарк в своих мемуарах признает неудачною мерою назначение правительством ландратов вместо выбора их самими собраниями. При чиновнике ландрат, по словам князя Бисмарка, получает чрезмерное вмешательство бюрократии в местное самоуправление, плодится переписка, оказывается давление на волостных старшин, и "самоуправление, таким образом, является усилением бюрократии, увеличением числа чиновников, их власти и вмешательства в частную жизнь"*****. Но еще в более резких формах борьба двух указанных начал проявилась в Венгрии; там дело доходило до прямого и открытого неповиновения комитатов распоряжениям Правительства (см. справка No 3).

______________________

* Tocqueville. L'Ancien regime, chap. III.

** Paul Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et en Angleterre, p. 16.

*** Morier. Selbstregierung, стр. 60 и след.

**** Schultze. Das preussische Staatsrecht (1878), B. II, S. 72-73.

***** Gedanken und Errinnerungen von Otto Fiirst von Bismark (1898), B. L 8, 10-13.

______________________

Это несоответствие самоуправления абсолютным формам сэр Мориер весьма удачно характеризует библейским выражением: "Голос - Иакова, руки Исавовы". И действительно, как бы мы ни закрывали глаза, какое бы объяснение ни давали прошлым и совершающимся фактам, - это несоответствие при всяких "аберрациях" всегда будет давать себя чувствовать, и для меня лично вполне ясно, почему "такие выдающиеся умы, как М.Н. Катков (записка, стр. 44), которые были убежденными сторонниками самодержавия, были в то же время и противниками земства, и почему, с другой стороны, те государственные деятели всех стран, которые были искренними сторонниками самоуправления и считали его единственной целесообразной формой администрации (Тюрго во Франции, Штейн в Германии, у нас граф Лорис-Меликов), сознавали невозможность остановиться на одном местном самоуправлении и стремились последовательно развить его и применить его начала ко всему государственному строю от низших до высших единиц, до участия в законодательстве включительно.

Самоуправление, говоря словами проф. Градовского, есть "понятие всецело политическое"*, и когда оно перестает быть таковым, то тем самым уничтожается вся его сущность, остается одна внешняя оболочка. Теряя политическое значение, оно вместе с тем теряет всякое значение и как средство управления. И это вполне понятно: когда участие в управлении составляет дорогое для общества право, то общество, несомненно, прилагает все старание к наилучшему его осуществлению, но вместе с тем, конечно, не может не пытаться и расширить этого права, выйти постепенно из узкой сферы местных дел, ибо в сущности нет грани между местными и общегосударственными интересами. Обратно, когда общество к праву самоуправления относится с полным безучастием, оно не пытается расширить предоставленных ему тесных рамок местного самоуправления, не пытается перенести свою деятельность на политическую почву, но вместе с тем и в своей сфере не проявляет надлежащей деятельности; не имеет необходимого надзора за своими выборными органами, а эти последние, также вполне безучастные к благу общественному и преследующие свои личные виды, всецело подчиняются органам Правительства, становятся зауряд с ними и, созданные для иной цели, имеющие несоответственную организацию, весьма скоро приобретают все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств.

______________________

* Градовский. Начало Русск. Государ. Права, т. III, стр. 22.

______________________

В самодержавном строе государства, с неизбежным при нем бюрократическим центром, земство - непригодное средство управления. Вот основная мысль моей первой записки.

Против такого положения обыкновенно возражают, что бюрократия слишком несовершенная форма управления, что она препятствует развитию общественной самодеятельности, пригнетает народ, что практика не выработала еще сколько-нибудь удовлетворительных способов ведения хозяйства посредством чиновников, и что поэтому даже в самодержавном строе государства самоуправление представляется более совершенным способом управления. Тайные и явные конституционалисты утверждают, что злоупотребление властью неустранимо, пока последняя сосредоточивается исключительно в руках Правительства, понимая под последним все элементы, специально существующие для осуществления функций государственного управления, в их противоположности обществу, как совокупности лиц, подчиненных государственной власти и подлежащих воздействию этой власти. Приобщение общественных классов к властному участию в управлении местном и центральном рекомендуется ими как единственное средство для того, чтобы законодательные акты и акты управления соответствовали по своему содержанию интересам народа.

Вместе с конституционалистами обрушиваются на бюрократию и славянофилы, при чем из местного управления они желают даже совершенно устранить "маленьких самодержцев на жаловании", ибо не могут, говорят они, "все мельчайшие проявления жизненной деятельности такой громадной страны подлежать личному руководству Самого Монарха".

Сущность приведенных доводов конституционалистов и славянофилов о несовершенствах бюрократических способов управления повторяет и записка Министра Внутренних Дел (стр. 36, 67, и след.), нисколько, впрочем, не посягая на прерогативы бюрократии ни местной, ни тем более центральной. Со своей стороны, я не могу не признать, что в этой аргументации записки едва ли не самое сильное ее место. Несовершенство бюрократии, как средства управления, стало ходячим афоризмом. Даже относительно такого исключительного по своему образцовому составу и своей строгой дисциплине чиновничества, как чиновничество прусское, Штейн говорил: "Они все пишут, пишут, пишут в уединенных, снабженных хорошо запирающимися дверями канцеляриях, неизвестные, незамеченные, бесславные, и воспитывают своих детей так, чтобы сделать из них такие же пишущие машины". Относительно же нашего чиновничества, повторяя слова Ю.Ф. Самарина, приходится сказать, что, как "в былые времена во Франции ни одно патриотическое воззвание не обходилось без валовой анафемы на всех аристократов и всех священников, так у нас почти в том же тоне кстати и некстати клянут бюрократов"*. Но вместе с Самариным, который, как славянофил, едва ли может быть заподозрен в излишнем пристрастии к бюрократам, можно усомниться в правильности такого огульного обвинения. Возражая защитнику дворянских привилегий, стороннику широкого развития дворянского сословного управления, Р.А. Фадееву, Ю.Ф. Самарин справедливо говорит, что "когда так беспощадно наступают на бедных аристократов, противопоставляя им дворян как людей другой породы, то забывают, что у нас бюрократ есть тот же дворянин в виц-мундире, а дворянин тот же бюрократ в халате"**; "Как неисправимый славянофил"***, Самарин и дворянам, и чиновникам противопоставляет всесословный народ; но в свою очередь забывает, что и дворяне, и бюрократы в России - лишь наиболее культурные слои все того же русского общества. Ведь все чиновники от высших до низших, все члены всевозможных правительственных комиссий, вырабатывавшие всевозможные законы, - члены русского общества; по ним, по их деятельности можно судить о среднем уровне общества, о степени развития "общественных сил", "общественного разума" и "зрелости общества". Каждое прогрессивное движение в обществе отражается прогрессом в бюрократии: застой в нем - реакцией в ней. Не следует забывать, что и крестьянская, и судебная реформы проведены были бюрократией, что все выдающееся деятели великих реформ были чиновники. Нельзя же серьезно думать, что администрация представляет в народе какую-то чуждую и враждебную ему силу, которая обрушивается на него бедами, если у него нет достаточно средств и уменья противостоять ей. Казалось бы, что там, где нет ни политических партий, ни революций, где никто не оспаривает прав верховной власти, - там нельзя противопоставлять администрации народу или обществу; там, напротив, она есть одно из необходимых условий общественной и государственной жизни, служащее вместе с другими к общему благу, постепенному общественному и гражданскому воспитанию народа. Общество наше, включая сюда и часть чиновничества, действительно смотрит на администрацию, как на своего прирожденного врага, от которого нельзя ждать ничего лучшего, кроме посягательств на права и законную свободу. Но в какой мере правилен этот взгляд, нет ли в нем коренной ошибки?

______________________

* Ю. Самарин и Ф. Дмитриев. Революционный консерватизм. Берлин, 1875, стр. 3-4.

** Ю. Самарин и Ф. Дмитриев. Революционный консерватизм. Берлин, 1875, стр. 49.

*** Ibid, стр. 72.

______________________

Произвол, медленность, формализм, горы ненужной переписки, замеченное еще Великой Императрицей "умножение правителей и канцелярий", которое "не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной" - все это составляет бесспорный и очевидный пассив бюрократии. Но прежде чем произносить окончательный приговор над этим неоплатным, но мнению большинства, должником народным, необходимо взглянуть и на его актив, ибо только при перевесе пассива над активом можно объявлять учреждение несостоятельным.

Каков же актив нашей бюрократии? В этом отношении не худо спросить прежде всего иностранцев: им со стороны виднее.

"В настоящее время", - говорит Мэкензи Уоллес, - "когда выгоды свободного и самостоятельного национального развития вполне признаны, централизованная бюрократия повсюду потеряла свой кредит. В России это нерасположение особенно сильно, потому что оно имеет здесь более, чем теоретическое основание. Но прежде, чем произнести приговор над этой системой, надо принять во внимание, что она имеет по крайней мере историческое оправдание, и при нашей любви к конституционной свободе и местному самоуправлению мы не должны забывать различия между теоретическою и историческою возможностью. То, что философу представляется абстрактно как лучшая форма правления, может быть вовсе неприменимо в известных конкретных случаях. Можно смело утверждать, что без строгого централистического управления Россия никогда не могла бы сделаться великою европейскою державою. Еще относительно недавно земли, вошедшие в состав Русского государства, представляли конгломерат независимых или полунезависимых политических единиц, которые обладали в одинаковой степени как центростремительною, так и центробежного силою, и даже теперь они далеко еще не представляют вполне однородного государственного целого. В некотором отношении государство это более похоже на Британскую Индию, чем на европейское государство, а кто знает, что сделалось бы с Индией, если бы там не было твердой, объединяющей силы Правительства. Только самодержавная власть и центральная система управления создала Россию, спасла ее от раздробления и политического падения и обеспечила ей, наконец, место между европейскими народами введением западной цивилизации"*.

______________________

* Russia (4 edit.), vol. I, pp. 308-309.

______________________

Выше приведен был взгляд Ан. Леруа-Болье. Этот исследователь указывает на те же заслуги нашей бюрократии, признает ее соответствующей и духу народному, и принципам самодержавия, географическим и этнографическим условиям страны. Со своей стороны, Леруа-Болье, правда, приветствует вступление России на новый путь развития начал самоуправления, но при этом даже со своей точки зрения упускает, по-видимому, из виду, что время для такого вступления едва ли наступило, т.к. Россия не представляет еще окончательно сложившегося государства, и целость ее может поддерживаться только сильной централизацией и сильной самодержавной властью. Но особенно интересен взгляд итальянца Карлетти. Установив, что самодержавная власть - единственный образ правления, применимый в России, и что власть эта пока не должна быть ничем ослабляема, а должна сохраняться в полной неприкосновенности, Карлетти дает следующую оценку бюрократическому строю, тесно связанному с этой властью. "Леруа-Болье, - говорит он, - и многие другие нападают на чины или разделение лиц, состоящих на службе; на 14 классов по Табели о рангах, заведенной Петром Великим; говорят, что это покровительствует бюрократии и централизации власти. Быть может, это обвинение и справедливо, но надо все-таки признать, что чиноначалие есть учреждение в высшей степени демократическое, стремящееся образовать аристократию труда и образованности"*.

______________________

* Карлетти, Современная Россия (пер. с итал.), 1895, стр. 106,173.

______________________

Казалось бы, что приведенные взгляды "посторонних нашим порядкам исследователей", смотрящих на правительственную администрацию чрез "конституционные очки", довольно ясно говорят за то, что Самодержавие и тесно связанная с ним администрация составляет в настоящем основу нашего государственного строя и залог единства России и что поэтому отказаться от этого созданного нашей историей административного строя и решительно вступить на путь развития начал, ему противоположных, т.е. начал самоуправления, нельзя, не испытав, по крайней мере, всех средств к исправлению недостатков существующей административной системы.

Со своей стороны, я считаю устранение этих недостатков делом совершенно выполнимым. Прежде всего, необходимо заметить, что и в настоящее время, при всех своих несовершенствах, правительственная администрация во многих отношениях допускает сравнение с органами самоуправления. Несомненно, что содержание личного состава этого последнего обходится весьма недешево, и еще вопрос, кто стоит дороже - чиновник правительства или деятель самоуправления. Если же принять во внимание, что в земствах наших (как, напр., в Московском) ведение дела в значительной мере сосредоточено в руках лиц, служащих по вольному найму, то можно утверждать даже, что правильно организованное правительственное хозяйство будет стоить дешевле. Не подсчитано даже, какое хозяйство доходнее для подрядчиков - казенное или общественное. Точно так же еще вопрос, какие города пользуются большим благоустройством, те ли, в которых введено городское самоуправление, или те, в которых его нет*. Правда, некоторые из возложенных на них обязанностей земства исполняют лучше, чем это делают чиновники, но зато и тяготы обложения в земских губерниях выше, чем в губерниях не земских (см. справку No 4).

______________________

* Из всех наших больших городов едва ли не большим благоустройством пользуется Варшава. По крайней мере, в отчете Варшавского обер-полицеймейстера за 1897 г., последовала Высочайшая отметка: "Варшава находится в отличном состоянии. Я это знаю и Сам видел".

______________________

Известные преимущества органов правительственной администрации в деле хозяйственного управления признают даже сами сторонники самоуправления (как, напр., проф. Treitschke), которые сознаются, что преимущество этого последнего заключается лишь в деле политического воспитания народа*.

______________________

* "Недостаток самоуправления", говорит проф. Трейчке, "заключается в опасности дилетантизма. Если от правительственных чиновников можно ожидать, по крайней мере, теоретического знания дела, то в самоуправлении, наоборот, всегда является опасность дилетантизма и грубого натурализма. Этим объясняется, почему те люди, которые всюду смотрят лишь на материальную сторону дела, так настроены против самоуправления. Настоящий последователь манчестерской школы, который думает, что вся наша задача лишь в том, чтобы дешево покупать и дорого продавать, рассуждает с этой точки зрения совершенно правильно, что правительственные чиновники, благодаря разделению труда, могли бы лучше заботиться о делах местного управления, чем органы самоуправления. С технической точки зрения можно сказать кое-что в пользу этого взгляда. Нельзя отрицать, что такой бюрократ, как барон Гаусман (префект при Наполеоне III), технически очень многое может сделать и что этот энергичный человек позаботился об уличных сооружениях в Париже с таким искусством и быстротой, каких сварливый парижский муниципалитет сам по себе никогда не проявил бы: но здесь дело идет прежде всего о великих нравственно-политических вопросах, о политическом воспитании народа". (Treitschke, Politik, II В. (1898), Ss. 494-495).

Ту же мысль высказывает и Токвиль: "Я допускаю, если угодно, что селения и графства Соединенных Штатов будут с большею пользою управляться в административном порядке центральною властью, находящеюся вдали от них и остающеюся им чуждою, чем должностными лицами, взятыми из их среды. Я признаю, если это "потребуется, что в Америке было бы больше безопасности, что в ней делалось бы более благоразумное и рассудительное употребление из общественных средств, "если бы "администрация всей страны находилась в одних руках. И все же политические преимущества, получаемые американцами от их системы децентрализации, заставляют меня предпочесть ее противоположной системе" (О демократии в Америке, стр. 72).

______________________

Со своей стороны, я уверен, что даже и в деле развития общественной самодеятельности преимущество органов самоуправления пред правильно поставленными органами Правительства далеко не так велико, как на первый взгляд кажется. Нельзя, конечно, отрицать, что в истории бюрократии не много насчитывается заслуг в деле развития общественной самодеятельности, но нельзя не признать также и того факта, что мало делалось до настоящего времени попыток вдохнуть в это учреждение новую жизнь. Созданная во времена старого, полицейского государства, при отсутствии всякой общественной самодеятельности, для удовлетворения иным требования жизни, бюрократия, особенно местная, жила и развивалась на основании своих прежних традиций. Жизнь уходила вперед, а приемы администрации оставались старые, правительства же всех стран мало заботились о приспособлении этих приемов к новым требованиям развивавшегося общества. Когда же несоответствие форм управления давало себя сильно чувствовать, когда старая административная машина совершенно изнашивалась, то обычно повторялось одно из двух: либо происходил взрыв - провозглашалась конституция, которая и водворяла затем на местах соответственную ей систему самоуправления, - либо Правительство само отказывалось от бюрократической системы, вводило постепенно местное самоуправление, которое в правильном и последовательном своем развитии неизбежно приводило к конституции. Казалось бы, что России, умеренной опытом народов Запада, не должно повторять их ошибок, и следует найти третий путь - поставить правительственные органы в тесную связь с обществом. Сама по себе, при известной правильной организации, бюрократия представляет далеко не мертвое начало. Лучшим тому доказательством могут служить у нас хотя бы результаты той же судебной реформы, благодаря которой наши общие судебные установления, организованные на бюрократическом начале, но правильно направленные, едва ли не дали лучших результатов, чем выборный мировой суд.

Для того, чтобы деятельность администрации больше соответствовала нуждам и пользам населения, для того, чтобы поставить ее в более тесную связь с деятельностью общества, необходимо правильно организованное участие общественных элементов в правительственных установлениях. Но это участие должно быть построено не на том конституционном принципе, который осуществлен в наших земских учреждениях, т.е. на самостоятельной деятельности общества, в лице своих выборных представителей, под надзором Правительства, а на преобладании правительственной власти над общественными элементами, при совместной деятельности органов Правительства с привлекаемыми им самим людьми местности.

Правильно организованная, с участием местных людей, правительственная администрация будет вполне удовлетворять своему назначению и ни в какой мере не станет стеснять развития самодеятельности общества. На возможность и целесообразность такой ее организации указывает вся наша история борьбы общества с Правительством - той борьбы, которая определила собою всю историю Запада и выработала там конституционный принцип, т.е. властное участие общества в законодательстве и управлении, - наша история совершенно не знает. Россия не знала того самоуправления, которое возникло в Англии, в начале XIX века перенесено на континент, а со второй половины истекающего столетия применено в наших земских учреждениях. И тем не менее, в русском народе сложилась та самодеятельность, которую некоторые склонны считать особенностью русского народного духа, - это способность русского человека мыслить себя не иначе, как членом общественного союза, находящимся под властью мира, стремление русского человека всякое дело делать сообща на артельных основаниях, с удивительным иногда уменьем подчинять свои интересы интересам общественным. Государство при самодержавной форме правления, не становясь в противоречие со своими основными принципами, может поощрять развитие такой общественной свободы, и всякое здоровое государство должно стать на этот путь.

Развитие общественных сил, полное и всестороннее, не только не противоречит принципам абсолютной монархии, но, напротив, придает им жизненность и крепость. Содействуя развитию самодеятельности, прислушиваясь, так сказать, к биению общественного пульса, Правительство не поступает, однако, в распоряжение общества, остается разумною силою и последовательною властью, постоянно понимает свои цели, непрерывно знает и средства к их достижению - знает, куда идет и ведет. Такое Правительство не рискует, что его меры, оторванные от прошлого, от народной почвы, окажутся несоответствующими общественному уровню, что общество будет развиваться вне его и помимо его, что государство перестанет быть высшим руководителем всей суммы общественного движения.

При таком Правительстве работа общественных сил несравненно плодотворнее для страны и ее населения, чем агитация промышляющего политиканства, хронический зуд борьбы за власть и за места, все равно, где происходит борьба, - в парламенте или в местном самоуправлении. 99 % населения к борьбе этой непричастны: не имеют ни времени, ни охоты, ни даже доступа к участию в этом состязании*.

______________________

* "Quand la loi appele incessamment tous les citoyens a Taction politique quelquesuns seulement s'y adonnent. Dans cette oeuvre speciale ceux-ci deviennent speciaux par suite preponderants. Mais en echange de leur peine il leur faut un salaire et l'election leur donne les places q'ils ont manipule l'election. Deux sortes d'hommes recrutent cette minorite dominante d'une part les exaltes et de Tautre part les declasses" (Taine, Revolution, I p. 271; ср. также vol. II, p. 252, 267, 393, где обозначена профессия политиканства и нарисован тип политика, в его полном выражении).

______________________

В записке Министра Внутренних Дел по моему адресу поставлен упрек за возбуждение принципиального вопроса, за проектирование взамен существующих и вошедших уже в жизнь установлений новых их систем (стр. 62). Но это едва ли так. Ни упразднения земских учреждений, ни какой-либо коренной ломки существующего порядка я не предлагал и не предлагаю. На указываемом мною принципе совместной деятельности органов Правительства с людьми местности я предлагал реформировать лишь то, что признается устаревшим и предназначено к реформе, именно нашу правительственную администрацию и управление хозяйственной частью в губерниях неземских. Что же касается существующих земств, то об упразднении их при настоящих условиях едва ли может быть речь; они стали совершившимся фактом русской жизни, и поэтому в отношении их приходится лишь вспомнить старую Л. Штейном высказанную истину: "Трудно сказать, что опаснее: ограничивать ли свободу существующего самоуправления или уничтожить таковое"*. Памятуя это, я, со своей стороны, думаю, что с созданием на местах сильной правительственной власти возможно будет с большим доверием отнестись к земствам, предоставить им большую свободу в точно очерченном круге их деятельности, тем более, что без этой свободы, без известной самостоятельности, они не могут быть сколько-нибудь удовлетворительным средством управления.

______________________

* Stein. Vollziehende Gewalt, 2 Th. S. 129-1.30.

______________________

Если же вообще я позволил себе возбудить настоящий принципиальный вопрос, то повторяю, только потому, что лично для меня распространение земского самоуправления на новые местности представляется мерою совершенно непонятной.

В трудном и ответственном деле государственного правления надо быть прежде всего искренним. Правительству пред собой и пред лицом народа надо отдавать ясный отчет в каждом мероприятии, не закрывая глаз на возможные его последствия и не обманывая ни себя, ни других в действительном его значении. И по моему искреннему, глубокому убеждению, если с этой единственно правильной точки зрения рассматривать политическое значение земских учреждений, если вполне беспристрастно выяснить мысль законодателя, положенную в 1864 г. в основу этих учреждений, то двух ответов на вопрос о будущности их в системе нашего государственного строя быть не может. Правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и управлении верховном.

Если же это так, то в отношениях Правительства к земствам, вернее, в направлении всей нашей внутренней политики, может быть только два вполне ясных и точных пути.

Можно верить, что каждое государство в своем политическом развитии неизбежно должно придти к конституции, как более совершенной форме правления. Можно считать, что правительственная администрация есть несовершенное, неспособное к улучшениям, отживающее средство управления, которое чем скорее, тем лучше должно уступить свое поприще другой молодой, более совершенной системе - системе самоуправления, и что возможно широким последовательным и правильным развитием этой последней системы единственно обеспечивается благо народа. Лично я не разделяю такой точки зрения, но я ее понимаю. Если стоять на этой почве, то, имея пред собой пример Запада, нам следует прилагать все усилия ко скорейшему и правильному развитию начал самоуправления. Ребенка, вставшего на ноги, надо скорее учить ходить; надо дать земствам пустить корни во всей стране, надо отнестись к ним с полным доверием, дать возможную самостоятельность, ослабить административную опеку и затем на все их стремления к объединению и участию в законодательстве спокойно смотреть, как на естественный и здоровый рост того зерна, которое в 1864 г. брошено было на нашу политическую ниву.

Можно иметь и другую, противоположную точку зрения. Можно верить, и лично я исповедую это убеждение, что конституция вообще "великая ложь нашего времени", и что, в частности, к России, при ее разноязычности и разноплеменности, эта форма правления неприменима без разложения государственного единства*. С этой точки зрения, никакого дальнейшего расширения деятельности земству давать нельзя, надо плести для него ясную демаркационную линию, не позволять ни под каким видом переступать эту линию, но вместе с тем надо возможно скорее озаботиться правильной и соответствующей организаций правительственной администрации, твердо памятуя, что "кто хозяин в стране, тот должен быть и хозяином в администрации".

______________________

* "Какой нестройный вид получает в подобном (разноплеменном) составе народное представительство и парламентское правление - очевидным тому примером служит в наши дни австрийский парламент. Провидение сохранило нашу Россию от подобного бедствия, при ее разноплеменном составе. Страшно и подумать, что возникло бы у нас, когда бы судьба послала нам роковой дар - всероссийского парламента! Да не будет!" (К.П. Победоносцев, "Московский Сборник", стр. 47).

______________________

Никакого среднего между этими двумя путями быть не может. Правительству, говоря словами проф. Градовского, не следует ставить свою ставку одновременно на черный и красный квадрат* - не следует, с одной стороны, говорить о развитии самодеятельности общества и начал самоуправления, проектировать территориальное его расширение, а с другой - подавлять всякую самодеятельность, ограничивать самоуправление, ставить его в положение, при котором оно не может быть даже удовлетворительным средством управления. Результаты такой политики всегда будут отрицательны. "Ничто не разжигает так революционный дух, как недостаток гармонии в учреждениях и разногласие между законами или теоретическими началами управления и практикою последнего"**. Эту истину надо всегда помнить; нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим содержанием. Неизбежным последствием всякой неискренней, весьма двойственной политики являются разного рода запрещения, ограничения и стеснения, а ничто так не подавляет самодеятельности общества и не подрывает в такой мере престижа власти, как частое и широкое применение репрессивных мер. Меры эти - меры опасные, и продолжительное их применение либо приводит ко взрыву, либо действительно обращает все население в "бессвязные толпы", в "людскую пыль"...

______________________

* Сборник Госуд. Знаний, No 1, стр. 157.

** Ап. Leroy-Beaulieu. Etudes russes et europaennes (1897), p. 17-18.

______________________

ПРИЛОЖЕНИЕ No 1

Справка I

Краткий обзор литературы по вопросу о связи местного самоуправления с конституционным строем

В научной литературе вообще существует весьма ограниченное количество сочинений, специально посвященных исследованию местного самоуправления. Взгляды отдельных научных авторитетов на те или другие частные вопросы этой обширной научной темы рассеяны, правда, в общих сочинениях, трактатах, курсах, Lehrbuch'ax, Handbuch'ax и т.п., но даже такой собранный по крупинкам материал далеко не может быть признан богатым.

Тем не менее, несмотря на относительную бедность научной литературы, вопрос о тесной связи местного самоуправления с политическим устройством страны обращал на себя внимание многих ученых, которые с разных сторон и разнообразных точек зрения приходят к одному и тому же заключению о соответствии самоуправления конституционному режиму, а некоторые земства определенно высказываются за полную несовместимость этой системы местного управления с самодержавным строем государства, указывают на то, что последовательное проведение и развитие начал самоуправления неизбежно приведет к падению самодержавия и установлению конституционных порядков.

Более богатыми по рассматриваемому вопросу являются литературы немецкая и французская, более бедною английская, и это вполне понятно. Германия и Франция в течение XIX столетия, принесшего с собою на континент Европы идеи конституционализма и самоуправления, реформировали свой государственный строй, вырабатывали себе конституцию и соответствующую, могущую служить ей опорой и основой систему местного управления. Поэтому в этих странах вопрос о самоуправлении был жгучим вопросом дня и привлекал к себе внимание не одних только администраторов и политических деятелей, но и кабинетных ученых - теоретиков права.

Германской науке принадлежит бесспорно честь и первенство в разработке теории вопроса о связи самоуправления с системой государственного устройства. Впервые вопрос этот получил серьезную научную постановку в трудах корифеев науки Лоренца Штейна и Гнейста, главнейшую заслугу которых научная литература и у нас, и в Западной Европе видит именно в выяснении ими политического и притом конституционного значения самоуправления. Особенно велика в этом отношении заслуга Гнейста. Едва ли не половину своей жизни этот ученый посвятил изучению английского самоуправления, его истории и соотношения с политическим устройством родины парламентаризма и пришел к тому выводу, что английский парламент является завершением постепенно развившегося местного самоуправления, что последнее составляет базу всего конституционного строя Англии и что отделить учреждения английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.

"Гнейст, - говорит проф. Градовский, - раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны". Теория Гнейста, по словам профессора, оказала огромное влияние на умы современного поколения: успех ее он сравнивает с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе Англию политическую*.

______________________

* Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. II, стр. 134-135.

______________________

Эта, так метко и правильно охарактеризованная нашим лучшим знатоком государственного права и европейских конституций, заслуга Гнейста нашла себе надлежащую оценку не только на континенте, но и в самой Англии. Один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее "мастерской анатомией английского самоуправления": по его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Die Kreis-Ordnung 1872) явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих был проф. Гнейст. В последующей научной литературе выводы знаменитого германского ученого во многом были дополнены, некоторые частности, отдельные положения подверглись справедливой критике; так, напр., в дополнение в указанному Гнейстом политическому значению самоуправления было отмечено его значение социальное, опровергнуто неверное определение местного самоуправления, как управления посредством безмездных почетных должностей и т.п., но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях до газетной полемики включительно, мысль эта до самого последнего времени повторялась и развивалась на разные лады. Отрицают же учение Гнейста и считают его бесплодным и неверным лишь те, кто обращает внимание не на общую руководящую мысль этого учения, а на частности, те, кто против этих частностей направляют свои возражения - словом, те, кто из-за деревьев лесу не видят.

Особенно оживленною деятельность германской литературы по вопросу о связи самоуправлением с конституционным режимом была в то время, когда вырабатывался и был издан закон 1872 года об устройстве местного управления. В этот период появился целый ряд сборников, комментирующих этот закон. Разъясняя значение и цель сего последнего, большинство комментаторов (Фриденталь, Ган, Вахлер, Штолыг и др.) всецело поддерживают тот взгляд, который приводился докладчиком парламентской комиссии при рассмотрении названного закона в рейхстаге, т.е. что введение самоуправления имеет целью дать административным учреждениям структуру соответствующую духу конституционного государства.

Вообще в германской литературе положение, что самоуправление в той же мере отвечает строю конституционному, как бюрократия самодержавному, - является ныне вполне бесспорным. Этот господствующий взгляд прекрасно формулирован в настоящей справке (стр. 22) и извлечении из труда профессора Шульце, на авторитет которого на стр. 20 ссылается и записка Министра Внутренних Дел.

Не менее интересною, чем германская, является по вопросу о соотношении самоуправления с конституционным строем и литература французская. В противоположность немецкой науке, в ней нет почти совсем отвлеченных теоретических построений учения о самоуправлении; французские писатели, как всегда, стоят более на практической почве, и в этом отношении взгляды их, освещающие вопрос с другой, более близкой к цели, точки зрения, имеют едва ли не большее значение, чем теоретические построения германских ученых, выводы которых к тому же они вполне подтверждают.

Мнение представителей французской науки важно еще и потому, что те, кто опровергают связь самоуправления с конституционным строем, ссылаются всегда на пример Франции, которая из всех континентальных держав первая вступила на путь конституционных порядков и которая, между тем, в течение столетия, почти до последнего времени сохранила бюрократический строй. Действительно, конституция 1793 г. отрицательно и недоверчиво отнеслась к самоуправлению; несомненно также и то, что в рядах легитимистов в прежнее время насчитывалось довольно много сторонников местного самоуправления, рассчитывавших на консерватизм сельского населения и влияние духовенства, но работы французских публицистов того направления, которое за последнее время сделалось господствующим, совершенно рассеяли указанное недоразумение. Работы эти выяснили, что деятели французской революции, провозгласив под влиянием идей Руссо "la souverainete reside dans le peuple; elle est une et indivisible" (╖ 25), - со своей точки зрения сделали непростительную ошибку; они не дали народу действительного самоуправления, а лишь заменили суверенитет короля суверенитетом конвента: результатом этой ошибки явилась неустойчивость французской конституции и ряд политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия; политический строй государства изменился, а администрация, на которую он должен был опираться, осталась прежняя, приспособленная для самодержавного образа правления, к которому она стремилась вернуться при первой к тому возможности. Наиболее дальновидные публицисты и государственные люди Франции весьма, впрочем, скоро поняли ошибку деятелей конвента, поняли, что конституция без самоуправления "шаткая кровля, которую повалит каждая буря", что в политическом строе их отечества есть "противоречие между дном и поверхностью*. Уже в 1821 г. появилось сочинение Баранта, в котором указывалось на полное противоречие между политическим строем государства и административным устройством и доказывалась необходимость реформировать это последнее на началах самоуправления. Эта точка зрения, которая отразилась также и в современных труду Баранта проектах реформы местного управления Деказа и Мартиньяка, постепенно стала приобретать все более и более сторонников, чему, конечно, много способствовали и суровые уроки истории и знакомство с учреждениями Англии. В настоящее время во французской литературе местное самоуправление служит знаменем всех тех, кому дорога устойчивость конституционного строя Франции, и под этим знаменем группируются громкие имена Леруа-Болье, Вальфрамбера, Феррана, Феррона и др. Правительство третьей республики в своих реформах местного управления также весьма быстро идет навстречу этому направлению, надежды на легитимистов направлены ныне на другую сторону: "Бог Покровитель, на которого они рассчитывают, - говорит Поль Леруа-Болье, - это центральная власть, префекты, другими словами, более или менее замаскированная диктатура"**.

______________________

* Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'etranger (1879), p. 218.

** Leroy-Beaulieu. L'administratiox locale en France et en Angletterre (1872), p. 426.

______________________

Наконец, французская литература по рассматриваемому вопросу имеет еще особо важное значение потому, что некоторые из авторитетных ученых Франции, занимавшиеся этим вопросом, останавливали свое внимание на политическом значений наших земских учреждений. К числу таких ученых принадлежат: Ан. Леруа-Болье в его книге "L'Empire des Tsars et les russes", Ферран в его исследовании "Les institutions administratives en France et a l'etranger" и Демомбин в его капитальном труде "Constitutions europeennes".

Отзыв каждого из этих авторов имеет свое значение: отзыв первого интересен, как мнение просвещенного иностранца, составленное им на основании личного знакомства с Россией и ее государственным устройством; отзыв второго (бывшего префекта), как опытного и притом ученого администратора и, наконец, мнение третьего, как знатока европейских конституций, их сущности и истории их происхождения.

Глубоко знаменательно, что все три названных исследователя приходят к одному и тому же выводу: земские учреждения - это то зерно, из которого может и должна развиться русская конституция...

Литература английская, как указано выше, по рассматриваемому вопросу несколько беднее литературы немецкой и французской. Объясняется это тем, что в Англии и местное самоуправление, и вершина его - парламент - создались и выросли медленным историческим процессом в те еще времена, когда о научной разработке теории самоуправления не могло быть и речи. В XIX веке, когда на континенте вопрос о самоуправлении и конституционном режиме стал вопросом дня, требовавшим разрешения, - в Англии ее selfgovernment и ее парламент были бесспорным фактом, не возбуждавшим никаких сомнений; поэтому вопрос об их соотношении и их связи не имел никакого утилитарного значения и не мог привлекать к себе внимание такого практического народа, как англичане. Но из этого вовсе еще не следует, чтобы англичане, как полагает записка Министра Внутренних Дел, не сознавали и не видели указанной связи, чтобы вовсе не разделяли они взглядов Гнейста, обратившего внимание европейской науки на эту связь.

Для того, чтобы уяснить взгляд англичан по этому предмету, достаточно, напр., обратиться к классическому труду знаменитого историка английского народа Стеббса "Конституционная история Англии", к трактату Милля о народном представительстве или, наконец, к таким работам, в которых им приходилось высказывать свои взгляды по поводу тех реформ местного самоуправления, которые производились в континентальных государствах. Особенно в этом отношении ценной предоставляется вышеуказанная работа сэра Мориера, написанная по поводу прусского Kreis-Ordnung 1872 г. Эту книгу проф. Гольцендорф в своем предисловии к немецкому ее переводу справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не вполне ясно видит тесную связь между самоуправлением и конституционным режимом.

Что касается, наконец, русской науки, то хотя после введения земских учреждений наша научная литература и обогатилась рядом капитальных трудов по самоуправлению, но частный вопрос этой обширной темы, вопрос о связи местного самоуправления с конституционным строем, не получил должной разработки. Одни из наших ученых и публицистов обходят его полным молчанием, к выводам других надо относиться с известною осторожностью, ибо наши ученые не всегда могут быть вполне откровенны в этом щекотливом вопросе, а иногда и прямо не имеют возможности говорить то, что думают. Причин тому много, и они весьма разнообразны. Тут и условия цензуры, и интересы земства, и полемика с консервативными органами печати, и пр. Поэтому в работах наших ученых и публицистов многое приходится читать между строк, многое не договаривается, а иногда встречается и прямое противоречие. Так, князь Васильчиков в своей книге о самоуправлении усиленно доказывает, что формы правления от форм управления не зависят, а на стр. 29 т. I не может не признать, что ручьи самоуправления неизбежно должны слиться в море народного представительства. Проф. Чичерин в своем сочинении о народном представительстве весьма обстоятельно объясняет, что местное самоуправление тесно связано с политическим устройством страны, что оно наиболее свойственно федеративной республике, аристократии и конституционной монархии и менее всего монархии абсолютной, настоящим орудием которой является бюрократия; в предисловии ко второму изданию названного сочинения, выпущенному в 1898 г., почтенный профессор удостоверяет, что 30-летний опыт вполне подтвердил правильность его воззрений, изложенных в этой книге, а вслед затем в только что вышедшем курсе государственной науки и в последних статьях своих, помещенных в С.-Петербургских Ведомостях", проводит уже ту мысль, что самодержавная монархия должна допустить местное самоуправление. Проф. Градовский, доказывая, что самоуправление есть понятие политическое, вполне определенно высказывается, "что вопрос о нем получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам". Это заявление профессора, казалось бы, вполне ясно, и сам он не сделал к нему даже никакой оговорки, но ученик его, проф. Свешников, считает нужным снабдить выводы своего учителя комментариями, которые едва ли из них вытекают. По мнению Свешникова, "взгляды Градовского недостаточно применимы к России, так как тома, посвященного русскому самоуправлению, не вышло, смерть прервала ценные для науки занятия Градовского, он сделался лишь автором, взгляды которого должны быть еще применены к нашему русскому праву с надлежащею последовательностью"*.

______________________

* Свешников. Русское Государственное Право, т. II, стр. 135.

______________________

Для правильной оценки взглядов и выводов нашей научной литературы нельзя, казалось бы, не обратить внимания на следующее, много говорящее обстоятельство.

Если не считать славянофилов, которые стоят отдельной группой и сами мечтают о земском соборе, то за тесную связь земств с конституционным строем высказываются по преимуществу писатели консервативного направления; наоборот, усиленно доказывает совместимость самодержавия с земством большинство писателей направления либерального, для которых конституция представляется, может быть, невозможной в настоящем, но желаемой и ожидаемой в будущем, которым земство дорого именно потому, что в нем они видят зачатки представительного правления. Нельзя не указать также, что в тех случаях, когда нашим ученым публицистам и земским деятелям представлялась возможность открыто заявлять свои убеждения как, напр., в последние годы царствования Императора Александра II и первые годы царствования Императора Александра III, то в их речах и заявлениях весьма определенно высказывалось мнение о необходимости завершить реформу созванием земского собора. Эта нота весьма ясно звучит и в известных, имевших место в период 1879-1883 гг., заявлениях отдельных гласных и целых земских собраний, и в статьях либеральной прессы того времени, и даже в речи бывшего Московского городского головы (Б. Чичерина), сказанной им на обеде представителей города во время коронации Императора Александра III*. Еще более ясно высказываются надежды наших, даже самых умеренных, либералов на земство в тех трудах наших публицистов и ученых, которые появились в изданиях заграничной прессы. Сюда следует отнести напр., ряд брошюр Кошелева, изданных им в Берлине: "Земская Дума"; "Наше Положение", "Что же теперь делать?" и др. Во всех этих трудах нашего видного земца, который справедливо говорил про себя, что он "не революционер и не коммунист", звучит все одна и та же мысль: для надлежащего развития земских учреждений, для правильной их постановки необходимо созвание земского собора, необходимо, чтобы "России вообще даны были права вроде тех, которые уже дарованы уездным и губернским земствам". В своих трудах Кошелев (подобно Кавелину в его брошюре "Политические призраки") находил, впрочем, возможным участие земского элемента в законодательстве без ограничения самодержавия. Не останавливаясь на доказательстве всей несбыточности подобной постановки, следует указать далее, что более определенно и более ясно вопрос о политическом значении земских учреждений поставлен в заграничных изданиях другого представителя либеральной партии, бывшего профессора Киевского университета Драгоманова. В своей брошюре "Либерализм и земство в России" и в статьях, помещенных в издававшейся им в Женеве газете "Вольное Слово", он вполне искренно и открыто, без всяких прикрас и уверток, определяет действительную программу и стремления земства и вполне правильно ставит вопрос о значении земства в системе нашего государственного строя, доказывая всю несостоятельность попыток сохранить совместное существование Самодержавия и земства. По мнению Драгоманова, "история показывает наглядно: 1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформой центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору"**. "Самоуправление хозяйственное, говорит далее бывший профессор, "невозможно без управления административного, а самоуправление местное - без государственного"***. Указывая затем на проявившееся в земских учреждениях в период 1879-1883 гг. движение в пользу введения конституции, Драгоманов приветствует мысль сделать земства базисом для агитации в пользу политического преобразования всего государства. "Если теперь все образованные люди разных племен населения России усвоют себе бесповоротно и последовательно начала, лежащие в основе русского земского движения и предлагаемые в осязательной форме, - а именно, требования неприкосновенности основных прав лица и местного самоуправления, обеспеченных самоуправлением государственным, тогда главная часть работы добывания для России политической свободы будет сделана"****. "Суженого конем не объедешь... Если земства переживут нынешний кризис (брошюра написана в 1889 г.), то спустя известное время они опять сделаются, говоря языком московской реакционной газеты, театром конституционных сатурналий"*****.

______________________

* Lors du couronnement d'Alexandre III, le maire de Moscou, B. Tchitcherine, publiciste d'un haut merite, quittait la mairie de la vieille capitale, pour avoir, dans un discours a ses collegues de province exprimer un voeu discret en faveur de l'extension des libertes publiques (A. Leroy-Beaulieu, L'Empire des Tsars et les russes, I, II, p. 270). См. также изданную в Берлине брошюру: "Речь Чичерина", 16 мая 1883 г. (Берлин, 1883).

** Либерализм и земство, стр. 59.

*** "Вольное Слово", 1883 г., No 53, стр. 2 (замечание по поводу статьи "Восемнадцать лет войны чиновничества с земством").

**** Либерализм и земство, стр. 50.

***** lb, стр. 44.

______________________

Последующий ход исторических событий, конституционные адресы земств 1894-1895 гг., во многом оправдали предсказания Драгоманова.

Подобные же надежды на земство и взгляд на их значение в нашем государственном строе высказывались и в других произведениях заграничной прессы. Так, во Львове австрийскою полицией конфискована была брошюра "Ближайшие задачи земства", которая печаталась распоряжением и иждивением организованного либеральными земцами Общества Земского Союза. В брошюре излагается адрес Черниговского земства 1879 г. со многоговорящим к нему предисловием. Авторы этого предисловия, заявляя, что они "стоят близко к земскому делу и отличаются подобающей консервативностью", так формулируют программу земства: "..люди, готовые служить народу, должны взять на себя почин в исполнении великой задачи (установлении конституционного образа правления). Наиболее удобным базисом такого движения должны сделаться земские учреждения, как единственный общественный орган, соединяющий в себе почти все элементы и сословия. Поэтому земство роковым путем идет к своей политической миссии, и вопрос лишь в том, сумеет ли оно стать на высоту своей роли..."

"Жизнь выдвигает вперед ряд вопросов, разрешить которые должно земство, как выразитель желаний и стремлений русского народа. Хотя этот народ еще верит в Правительство и лишь на него рассчитывает в избавлении от своих бед, хотя земства, как представителя своих интересов, он не знает, но это потому, что земство до сих пор ничего не сделало для народа..."

В настоящую минуту земство должно написать на своем знамени три положения: свобода слова и печати, гарантия личности и созыв учредительного собрания"*.

______________________

* "Вольное Слово", No 56, стр. 5; Либерализм и земство, стр. 38.

______________________

Не менее интересен взгляд на задачи земства автора статей "Административно-политические вопросы", помещенных в NoNo 60-61 "Вольного Слова". Насколько можно судить из содержания статей, автор их, скрывающийся под инициалами Ф.В., не коммунист, не анархист, а вполне легальный подданный, детально знакомый с положением нашего земского дела. "Наше земство", говорит он, "является действительным и единственным представительством страны... этому фактическому представительству не достает только очень немногого, главным же образом, энергической и единодушной настойчивости для того, чтобы освободиться от правительственно-административной опеки и стать в основании всей политической организации государства". Указывая далее на замечающееся у нас стремление земств к объединению и к участию в законодательной деятельности, автор так резюмирует свою работу: "Все изложенное нами, как в этой, так и в предыдущих статьях, как кажется, достаточно убедительно для того, чтобы видеть, что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимости в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям. Намеченные земством основные положения этой реформы сводятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должна сделаться сельская община, волость, область и, наконец, все государство. Само собой разумеется, что все эти земские стремления остаются пока достаточно еще разрозненными, а потому и лишенными силы, необходимой для их осуществления. Ближайшие задачи земства должны, следовательно, состоять в том, чтобы теми или другими способами уничтожить эту разрозненность и с единодушием и решительностью предъявить свои требования Правительству, подкрепивши эти требования, в случае надобности, прямым отказом от всех своих нынешних функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов. Такое предъявление своих требований земством будет только вполне логическим и последовательным шагом, который требуется настоящим положением дел в России, шагом притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках".

Еще в более резкой форме те же мысли о несовместимости Самодержавия и земства выражаются представителями крайних революционных партий. "Предоставить местному самоуправлению, - писал, например, женевский журнал "Общее Дело, - "свободную деятельность для деспотического Правительства было бы все одно, что наложить на себя руки, отказаться от почвы, которая его питает, в которой разветвляются его корни. Вот почему наше теперешнее самоуправление есть не что иное, как проявление грубого лицемерия деспотизма, как постыдная школа общественного развращения"*.

______________________

* "Общее дело" за 1878 г., No 13, стр. 9.

______________________

В настоящей справке, в подтверждение изложенной характеристики взглядов иностранной и русской науки по вопросу о политическом значении местного самоуправления, приведены краткие извлечения из сочинений авторитетных европейских ученых, причем наиболее точно определяющие их мысль положения напечатаны курсивом. Мнения представителей каждой из научных литератур (немецкой, французской, английской и русской) расположены в хронологическом порядке выхода их сочинений, причем необходимо заметить, что в справке сделаны ссылки только на тех ученых, которые высказывают более или менее самостоятельные взгляды, и не указав ряд имен составителей разного рода сборников, курсов и т.п., которые, приводя и комментируя мнения своих ученых сотоварищей, к ним только присоединяются.

I. Немецкая литература

Лоренц Штейн. Одним из первых немецких ученых, обратившихся к теоретическому исследованию самоуправления и выяснению значения этого последнего для конституционного государства, был знаменитый государствовед Лоренц фон Штейн. В его работах вопрос разобран с исторической и теоретической точек зрения.

Сущность его воззрений на самоуправление сводится к следующему: Не насилуя истории и логики, мы вообще не можем говорить ни о каком самоуправлении, пока управление не отделено от государственного устройства, иными словами, исполнительная власть от законодательной. Поэтому, ни в эпоху абсолютной монархии, ни в эпоху чисто республиканского устройства нет самоуправления, ибо, как в первом случае абсолютная личная власть не допускает самостоятельности управления и его функций, так во втором случае суверенная воля закона отрицает право на всякое другое самоопределение, а следовательно, и на самоуправление. Ни народы Востока, ни древний Рим и Греция не знали действительного самоуправления, замечает Штейн*. Также и в германском мире не было самоуправления в строгом смысле этого слова ни в родовую эпоху образования государства, ни в эпоху сословную. Общественные организации того времени - село, марка, волость - являются, правда, самостоятельными, так как стоящего над ними государства еще не существовало, но они были не Selbstverwaltungskorper, a простыми Verwaltungskorper. В сословную или феодальную эпоху каждая из этих организаций имела свое собственное устройство и управление, образованные соответственно тем сословным элементам, из которых состояли эти организации. Таким самоуправляющимися организациями являются древние родовые села, дворянские имения, церкви, монастыри, а позднее университеты и города. Совокупность этих организаций той эпохи составляло земство (Landschaft), которое обладало и правом законодательства**. В XVI стол, окрепнувшая королевская власть начинает борьбу с этими организациями и во имя высшей, государственной идеи отчасти ограничивает, отчасти уничтожает самостоятельность органов самоуправления. Деятельность последних, где они остались, подчиняется верховной власти, орудием которой является чиновничество. Права органов самоуправления становятся исключениями, привилегиями; в XVII столетии ограничиваются права низших органов самоуправления; высшие же - Landschaften - окончательно уничтожаются; в XVIII стол, уничтожается самостоятельность и низших органов самоуправления.

______________________

* Stein. Handbuch der Verwaltungslehre, lTh., 3 Auflage (1888), S. 61.

** Stein. Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl. (1869), Ss. 137-141.

______________________

Но вот наступает эпоха так называемого Штейном государственно-гражданского общества: характер государства изменяется, появляется конституционный режим, характеризуемый отделением законодательства от исполнительной власти. Принцип свободы граждан воплощается сначала в законодательстве, а затем постепенно распространяется и на управление, так как сама сущность конституционного государства требует признания свободного управления и свободных органов управления, а среди них в первом ряду - самоуправление. Если бы их вовсе государство не имело, то оно должно было их создать, так как они являются практическим осуществлением его насущнейшей жизненной потребности. Но государству не было надобности создавать это свободное управление и органы самоуправления, так как они уже существовали; оно должно было лишь принять их в систему своего управления, что оно и сделало. Явилось снова самоуправление, но самоуправление, отличное от прежнего, так как государство признает его не в качестве голого факта, находимого им при своем возникновении, но как насущную потребность для своей деятельности. Органы самоуправления не являются уже подчиненными чиновничеству, но стоят наряду с ним и исполняют то же государственное дело, как и это последнее; при том они пользуются полною автономией в пределах своей компетенции и лишь под высшим надзором со стороны государства. Самостоятельность самоуправления конституционное государство должно усвоить себе как основной принцип. Границы деятельности должны определяться не органами самоуправления или простым усмотрением правительства, а законом, причем должны рассматриваться, по крайней мере в принципе и существе, как часть и момент самой конституции; объем предоставляемых таким образом по закону публичных прав самоуправлению образует поэтому "конституционное право" последнего*. Смысл борьбы между государством и самоуправлением в настоящее столетие заключается, по мнению Штейна, в том, что государство стремится уничтожить господствующие в самоуправлении родовые и сословные элементы и подчинить тем же принципам государственно-гражданского общества, которые уже господствуют в государственном устройстве. В некоторых государствах эта борьба закончилась, в других она еще продолжается с большим или меньшим успехом**. Относительно Англии Штейн замечает, что здесь государственно-гражданское общество никогда не теряло своего значения, а потому государство не уничтожало ни родового, ни сословного строя, а лишь отняло у них всякие публичные преимущества. Поэтому Англия имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Далее Штейн замечает, что английский парламент образовался из органов самоуправления - общин и корпораций, через выбор последних; поэтому парламент с самого начала явился иным, чем народное представительство на континенте. "Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства". Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновение между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых***.

______________________

* Ibidem, Ss. 148-150.

** Ibidem, S. 150.

*** Ibidem, Ss. 155,161-162.

______________________

Значение самоуправления для конституционного государства и взаимную связь их Штейн так характеризует: "Последствием водворения государственно-гражданского строя является принцип, что органы самоуправления не только вообще существуют, но что вся внутренняя жизнь государства должна принадлежать самоуправлению". Этот принцип получает двоякое выражение. Сначала самоуправление рассматривается как "гарантия конституции". Но смысл этого неясного с формальной стороны выражения относится, конечно, не столько к положительному конституционному праву и его отдельным местам, сколько означает, что идея, создавшая конституцию, только тогда получает полное осуществление, когда она становится действительной не только в законодательстве, но и в управлении. Народ лишь тогда свободен, когда он принимает через своих представителей такое же участие в действительном управлении, как в законодательстве; свободы вообще не может быть, пока она заключается только в свободном законодательстве, а не в свободном управлении. "Гарантия конституции через развитие самоуправления означает поэтому, что полное осуществление идеи свободы есть истинный залог ее самой, она охраняет себя самое, когда получает полное осуществление*. "Объект самоуправления, - говорит Штейн, - не есть отдельный государственный интерес или задача, но совокупность всех государственных задач, насколько последняя вообще способна к местному ограничению. Самоуправление не есть простой совещательный орган, но напротив, самостоятельный, обладающий исполнительной властью организм... Самоуправление является первой, мы можем сказать, единственной, основной формой свободного управления вообще; там, где оно признано и действует, существует свободное управление в государстве; где оно исчезает, исчезает вообще элемент свободы в управлении; где оно процветает, последняя обеспечена. Самоуправление в своем развитии становится, таким образом, вообще масштабом для сознания народной свободы, и мы должны судить поэтому о последней более по развитию самоуправления, чем по чему-либо другому, ибо, чем далее идет развитие народной жизни, тем яснее становится, что конституции со всеми ее формами недостаточно и что завершение лишь там нужно искать, где управление руководится теми же самыми принципами самоопределения, как само государственное устройство. Но самоуправление и есть то, что предназначено и способно проводить в управление принцип, живущий в свободном законодательстве. Поэтому взаимодействие между обоими является залогом их процветания. Там, где недостает этого взаимодействия, недостает гармонии во внутренней жизни государства - наступает несоответствие между факторами, и это выражается существенно в том, что народ становится равнодушным к своей конституции, ибо он скоро познает, что она может защитить его лишь против неправа, а не против неумения (Ungeschick) правительства; принципы ответственности, права обжалования и иска могут обеспечить гармонию между самоопределением народа и волей и деятельностью его правительства - между законом и распоряжением - лишь в общем и целом, а не в отдельных случаях, и каждому народу, наконец, надоедает обладать свободой лишь в целом, а не в отдельных случаях"**. "Развитие самоуправления, - говорит Штейн в другом своем сочинении, - уничтожает стену, воздвигнутую в прежнее время между государственной властью и народом, и то, что в конституции обыкновенно появляется еще только как борьба между правом государственного управления и самоуправления, теперь в управлении служит гармонии в самодеятельности обоих факторов, которые начинают взаимно понимать друг друга, ибо они познают, как они взаимно дополняют друг друга при достижении общей цели. Это является идеалом организма управления; с его осуществлением мы приближаемся медленно, но верно к цели, которую мы ныне уже понимаем во взаимодействии государства и народа на конституционное законодательство, но которая лишь в управлении в той гармонии между великим организмом государства и организмом самоуправления становится тем, что мы называем самоуправлением (Selbstregierung) народа"***.

______________________

* Ibidem, S. 150.

** Ibidem, Ss. 128-129.

*** Stein.

______________________

Самая организация самоуправляющихся единиц, как ее рисует Штейн, представляет аналогию с устройством конституционного государства. Подобно тому как в конституционном государстве существуют три категории органов: глава государства, законодательная и исполнительная власть, так и в первых мы находим главу (президента или бургомистра), собрание и исполнительный комитет или совет с соответствующими функциями*.

______________________

* Vollziehende Gewalt, 2 Th. Ss. 18-19, 313-314.

______________________

Что касается, в частности, земского представительства (Landschaft), то Штейн делает, на основании истории, такой вывод, что "если государство не владеет еще собственным народным представительством, то земское представительство всегда является для всего народа не только важным правом, но также и большим благом. Он будет видеть в своих земских чинах тем важнейшее приобретение, чем невероятнее образование народного представительства, ибо никогда не будет исчезать у него надежда посредством первых достигнуть второго".

Кардоф-Вабниц. В 1868 г., т.е. в то время, когда прусское правительство сознало необходимость преобразования местного управления и привело к разработке соответствующенр проекта, появилась брошюра члена прусской палаты депутатов Kardorf-Wabnitz "Префектура или самоуправление", в которой автор также высказывается за необходимость преобразования местного самоуправления в Пруссии соответственно конституционному режиму, введенному в 1850 г. При существующей системе местного управления, основанной на господстве бюрократии, получается, по мнению автора, внутреннее противоречие между политическим и административным строем страны, так как, с одной стороны, нация признается зрелой для выбора законодателей, а с другой - ее признают неспособной к самостоятельному заведованию наиболее простыми делами гражданской жизни в провинции, округе и общине. Это внутреннее противоречие, замечает автор, поведшее уже перед 1866 г. к конфликту между правительством и палатой, может повести к еще более пагубным последствиям, подобно тому как во Франции оно подчинило жизнь государства периодическим революциям и роковой смене систем правления и династий*. Возражая затем той части прусских либералов, которая искала прочных гарантий истинной внутренней свободы исключительно в ограничительных параграфах конституции, в доктринерских бюджетных правах парламента, в парламентарных решениях и постановлениях "и как еще там могут называться эти ножи без клинков и ручек", автор замечает, что они, либералы, забывают о том, что "французские палаты обладали всеми этими теоретическими конституционными правами в изобилии, однако они не могли обеспечить своему отечеству правового развития, потому что они не застали и не создали того, что единственно могло бы служить залогом такового, а именно самоуправления в провинции, округе и обществе". Этим значением местного самоуправления для обеспечения развития конституционного режима и объясняется, по мнению автора, то обстоятельство, что англичане своим правом самоуправления дорожат даже больше, чем собственно конституционными правами и парламентарной свободой, при чем автор приводит слова одного английского политического деятеля. "Если предложить на выбор английскому народу утратить парламент или самоуправление, то он ни на минуту не усомнится в своем решении. Обладание самоуправлением служит уже ручательством при всяких обстоятельствах за обратное отвоевание и потерянных парламентарных прав. Но голое обладание последними отнюдь не служит ручательством за обратное достижение самоуправления, которое, однако, и есть источник истинной свободы". Далее автор приводит мнение Бокля, который видит причину непрочности парламентского режима во Франции в отсутствие практического воспитания населения к политической свободе, между тем как англичане были приучены к последней путем продолжительного самоуправления, и для них переход к конституционному режиму явился естественным. Переходя затем к Пруссии, Kardorf-Wabnitz замечает: "Наше культурное развитие также, как во Франции, шло обратным ходом; и у нас конституционные права не были, как в Англии, следствием и плодом самоуправления, но, наоборот, нам предстоит несравненно более трудная дорога: исходя из добытых конституционных прав, достигнуть самоуправления". Но поэтому вопрос о самоуправлении для Пруссии заключается, по мнению автора, не только в упрощении государственного механизма и сокращении армии чиновников, но и в том, "желаем ли мы, чтобы наша государственная конституционная жизнь была истиной или призраком, миражем, ложью. Желаем ли мы подвергать наше культурное развитие тем революциям, которые являются неизбежным последствием смешения бюрократической системы с конституционной, или мы желаем основать последнюю на фундаменте, более долговечном и прочном, чем целый ворох бумажных основных прав и дюжина утвержденных хартий"**.

______________________

* Kardorf-Wabnitz. Prafektur oder Selbstverwaltung (1868), Ss. 6,28.

**Kardorf-Wabnitz. Prafektur oder Selbstverwaltung (1868), Ss. 7-10.

______________________

Теллькампф. Реформа прусского местного управления в 1872 г. вызвала появление книги бреславльского профессора Теллькампфа "Selbstverwaltung und Reform der Gemeinde und Kreis-Ordnungen in Preussen und Selfgovernment in England und Nordamerika". Автор этой книги не допускает мысли о действительном, а не мнимом только осуществлении конституции в том случае, когда страна не пользуется самоуправлением. "Без самоуправления, как основы, - говорит он, - конституция висит в воздухе. Где нет этой основы - как до сих пор во Франции, - там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря, в то время как английская конституционная жизнь, проникнутая самоуправлением, стойко выдержала все невзгоды*. И в Англии, и в Северной Америке принцип самоуправления есть одно из оснований конституции".

______________________

* D-rl. Tellkampf. Selbstverwaltung etc., S. 2.

______________________

Подобно некоторым другим авторам, Tellkampf специально отводит несколько страниц для выяснения вопроса о значении самоуправления для правового и конституционного государства. Здесь он высказывает, между прочим, следующие мысли: "У народов германских, у которых самоуправление развилось в наиболее здоровой форме, самоуправление это сначала осуществляется в маленьком круге общин чрез многочисленных избираемых должностных лиц общины, занятых общинными, школьными и церковными делами; только затем самоуправление осуществляется в более широком круге дел графства, и, наконец, оно находит свое выражение в наиболее обширной области целого государства - в форме выборного народного представительства; это представительство дает советы и заключения своему правительству, а это последнее приводит в исполнение то, что решили и одобрили представители. Самоуправление, таким образом, проникает и оживляет все слои государства, начиная с меньшего - общины - и образует для конституционного государства прочный фундамент, без коего парламентаризм будет лишен необходимого содействия и сочувствия народа и без этой подпоры будет страдать внутренней слабостью. Необходимое условие для того, чтобы конституция жила в народе, это в представительной монархии - самоуправление в общинах и округах"*. "Только при наличности хорошего самоуправления в общинах возможно осуществление этого же самоуправления в более широкой области, только на этой основе мыслимы целесообразное устройство окружного и провинциального управления и укрепление конституции в жизни народа"**.

______________________

* Ibidem, Ss. 31-32.

** Ibidem, S. 39.

______________________

Признавая - вслед за Гнейстом - столь большое значение местного самоуправления, как фактора, образующего и охраняющего конституционализм, Tellkampf не раз также отмечает его роль как подготовительной школы к парламентаризму, школы, где вырабатывается усвоение основных законов, умение пользоваться свободой и вообще политическая зрелость народа*.

______________________

* Ibidem, Ss., 1,6, 17 и др.

______________________

Г. Мейер. Германский профессор Мейер относительно самоуправления замечает, что оно образует необходимую основу конституции государственной жизни, так как, привлекая граждан к регулярному участию в государственных делах, приучает их к политической жизни и ограничивает безграничную власть центрального управления.

Шульце. По поводу реформы Kreis-Ordnung 1872 г. прусский проф. Шульце замечает в своем учебнике государственного права, что существовавшее до этого времени устройство уездов "соответствовало воззрениям абсолютного сословного государства, а не конституционному правовому порядку, так как оно, с одной стороны, благодаря перевесу голосов дворянства, не допускало городов и земств до соответствующего влияния, а с другой, едва существовавшее в слабом зародыше самоуправление уездов почти исчезало перед бюрократическим всемогуществом профессионального чиновничества. Если уездное устройство уже во время своего возникновения отжило свой век, то с введением конституции неустраненное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами. Даже самому ослепленному приверженцу старины при спокойном размышлении становилось ясно, что возврат к абсолютизму, отказ от конституционного правления в XIX столетии был невозможен. Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т.е. народ, который уже был призван через своих представителей к участию в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов"*,

______________________

* Scbulze. Das preussische Staatsrecht (1878), Bd. II, S. 72.

______________________

Гауштек. Прусский юрист Hauschteck замечает, что при организации местного управления имеет решающее значение различие между абсолютным и конституционным государством. "Отличительным признаком абсолютного государства является лежащая на государственной власти забота о подданных, ее обязанность к охране прав последних, равномерно охватывающей всех подданных, обязанность к опекающей деятельности, которой с полным доверием могут и должны подчиняться все подданные. Конституционное же государство предполагает народ свободный, способный, управомоченный и обязанный к собственному охранению своих прав, с каковой целью и предоставляет народу выборные органы для участия в государственном управлении в пределах, указанных конституцией, сохранение которых является ядром самой конституции, необходимейшим условием конституционной жизни"*. Относительно самой Пруссии Hauschteck замечает, что самоуправление здесь является результатом уничтожения государственной опеки и замены абсолютного государства конституционным, так как понятия "чиновничье государство" и "конституционное государство" взаимно исключают друг друга**.

______________________

* Hauschteck. Die Neubildung der inneren Verwaltung in Preussen (1879). Vorrede, S. VII.

** Ibidem, Ss. 1-2, 5-6.

______________________

Сарвей. Вюртембергский юрист Sarwey в своем сочинении, посвященном административной юстиции, также уделяет несколько страниц вопросу о самоуправлении. Конституционное государство, по мнению автора, является не только продуктом отрицательной тенденции - ограничить единоличную власть посредством разделения властей, не только "правовым государством", но оно имеет и положительное основание. Если положительная сторона конституционного государства не получила еще полного признания в литературе, то это объясняется исторически, поскольку развитие конституционного государства из абсолютного нашло уже в последнем эту положительную сторону, хотя и в несовершенной форме. Эта положительная сторона заключается в привлечении граждан к содействию в осуществлении воли государства, т.е. самоуправлении. Последнее фактически существует и в абсолютном государстве, но оно здесь может лишь прозябать (verkummertes Leben), будучи подчинено личной воле главы государства, и является случайным, неудовлетворительным. Напротив, в конституционном государстве участие граждан в законодательстве и управлении есть их право и обязанность. Только благодаря самоуправлению может быть разрешена сложная задача осуществления народной воли. Самоуправление, подобно тому как народное представительство ограничивает власть монарха в законодательстве, ограничивает ее в области управления. Если во время развития конституционного государства самоуправление противополагается государственной власти и об автономии общин говорится, как о праве последних на независимость от государственной власти, то это объясняется отрицательной тенденцией к ограничению государственной власти, из которой возникло их развитие. Это одностороннее понимание есть лишь продукт борьбы и должно в развитом конституционном государстве уступить правильному взгляду, что и органы местного самоуправления, призванные положительно к осуществлению воли государства и правового порядка в определенном кругу народной жизни, являются такими же органами государства, как и чиновничество. Вместе с тем является немыслимым противоположение местного самоуправления государственному управлению, которое бы все более замыкало первое в область местного хозяйственного управления и даже в этой области устанавливало бы более тесные рамки. "Напротив", говорит Sarwey, "в конституционном государстве организация государственной воли развивается по одному жизненному принципу от самой вершины до низших органов самоуправления. В конституционном государстве самоуправление является не как обозначение компетенции, но проходит как основной принцип через весь государственный организм"*.

______________________

* Sarwey. Das offentliche Recht und die Verwaltungspflege (1880), Ss. 33-39.

______________________

Далее Sarwey говорит о трудах Гнейста по английскому конституционному и административному праву и признает, что ими проложен путь к пониманию истинной системы самоуправления, хотя и находит, что значение почетных должностей слишком преувеличено Гнейстом*.

______________________

* Sarwey. Das offentliche Recht und die Verwaltungspflege (1880), Ss. 42-43.

______________________

Ленинг. Германский профессор Ленинг в своем учебнике административного права, считающимся одним из лучших в немецкой литературе, является в своих воззрениях на самоуправление последователем Гнейста. Слово selfgovernment обозначает не юридическое понятие, а политическую систему, в каковой форме и является английский selfgovernment. Этим и объясняется, по мнению Ленинга, тот факт, что слово selfgovernment чаще встречается в политических обзорах английской конституции, нежели в английских юридических сочинениях по конституционному праву. В selfgovernment'e верховные права государства отправляются под решительным влиянием народа или его представителей, но не через независимого от народа носителя государственной власти и подчиненных ему помощников. В Англии selfgovernment прежде всего проведен в государственном устройстве - в парламенте: во всех важных актах королевская власть нуждается в согласии парламента и может вверять высшее руководство государством лишь тем лицам, которые пользуются поддержкой большинства нижней палаты. Затем английское самоуправление является как local selfgovernment, согласно которому государственные функции выполняются в местных административных округах при посредстве государственных органов, которые в пределах закона в своей деятельности независимы от главы государства и его учреждений как в юридическом, так и в экономическом отношении. Органами местного selfgovernment'a являются как публично-юридические корпорации городов, приходов и пр., так и отдельные граждане, которые приводят в исполнение законы, не находясь на государственной службе, но в качестве почетных должностей, поэтому органами самоуправления являются также шерифы, мировые судьи, коронеры в проч. "Великая заслуга Гнейста и заключалась", по мнению Ленинга, "в том, что он выяснил историческое развитие и сущность английского local selfgovernment'a и показал, что последний послужил основой для английского парламентарного устройства". Хотя в самой Англии жило сознание, что здесь парламент покоится на самоуправлении, и что в нем лежит фундамент английской свободы, но недоставало научного доказательства, пока впервые Гнейст (по крайней мере, для континента) не открыл этого факта и тем лишь сделал возможным познание сущности английской конституции. Из учреждений английского selfgovernment'a Гнейст развил и обосновал новое понятие самоуправления вообще. Самоуправление есть выполнение государственных функций земского управления в земских, окружных, городских и сельских союзах по законам страны через почетные должности. "Это понятие самоуправления", по мнению Ленинга, "сделалось всеобщим и в государственной жизни, и в политической литературе, хотя против него и делались отдельные возражения". Это понятие самоуправления находит свою определенность и научную ценность в своей противоположности. Противоположными самоуправлению являются: 1) государственное управление при посредстве государственных чиновников, находящихся от стоящих над ними органов в юридической и экономической зависимости; 2) феодальное управление, в котором выполнение государственных задач, как частное право, связано с землевладением. Самоуправление не есть автономия, т.е. независимое от государственной власти право корпораций и лиц, подчиненных этой власти, регулировать свои отношения при посредстве самостоятельно созданных правовых норм. Самоуправление не есть управление собственными делами, но выполнение государственных задач на основании законов; оно не есть управление в собственном интересе, но в интересе государства, а потому оно не только должно быть подчинено контролю государства, но может быть и понуждаемо к осуществлению порученных ему государственных задач. "Благодаря Гнейсту - замечает профессор Ленинг, - была открыта связь между самоуправлением и конституционной системою; благодаря ему не только углубились наши познания относительно образования и сущности английской конституции, но и вообще была пополнена с важнейших сторон теория конституционного государства". На основании вышесказанного автор приходит к заключению, что "понятие о самоуправлении есть политический, а не общий юридический принцип; в различных законодательствах он может осуществляться различно"*.

______________________

* Loening. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts (1884), Ss. 34-37.

______________________

Трейчке. Германский историк проф. Treitschke в своем посмертном сочинении "Политика" проводит тот взгляд, что местное самоуправление представляет необходимую основу политической свободы и что без него совершенно немыслима здоровая конституционная жизнь. Отмечая тот факт, что романские народы, в отличие от германских, предпочитают логический порядок и техническую целесообразность в управлении развитию местной свободы, Treitschke говорит: "Но можно утверждать, что народы, которые чувствуют в себе подобное стремление, могут с трудом развить действительную политическую свободу. Ибо, если нация не в состоянии сама заботиться о своих повседневных и мелких делах, то она тем менее может разрешать самостоятельно более важные политические задачи. Сущность политической свободы заключается в том, что воля государства осуществляется не только органами государства, но и через самоуправление общин и союзов общин". Хотя относительно самоуправления и является опасность дилетантизма, и хотя бюрократия может действовать в некоторых случаях успешней, "но здесь", замечает Treitschke, "дело идет прежде всего о великих нравственно-политических вопросах, о политическом воспитании народа. По отношению к германцам вне всякого сомнения, что на них привычка к заведованию повседневными делами оказала весьма воспитательное влияние. Для отправления парламентских обязанностей особенно необходимо известное теоретическое образование; настоящая политическая сила нашего народа всегда и заключалась в тех лицах, которые в городах и селах действительно научились понимать практические отношения". Предпослав эти замечания, Treitschke затем переходит к рассмотрению существующей организации местного самоуправления в некоторых европейских государствах и делает такие выводы. Французское самоуправление, которое с германской точки зрения и не заслуживает этого названия, не может создать политической силы, так как его органы имеют лишь совещательное значение при правительственных агентах и не несут никакой ответственности; между тем лишь последняя дает политическое значение. При подобной организации "дух народа становится несвободным, и этим же объясняется, по мнению автора, неспособность французов к пользованию действительной политической свободой. Относительно Италии Treitschke указывает, что здесь провинциальное самоуправление скопировано с французского, а потому не представляет действительного противовеса власти префекта, между тем как общинное самоуправление более самостоятельно и привлекает даже аристократию к муниципальным обязанностям, и в лице органов общины правительственные префекты находят более или менее противовес. По поводу английского местного самоуправления автор замечает, что здесь палата лордов пользовалась до тех пор высоким значением, пока аристократии принадлежала главная роль в местном самоуправлении, так как не знатность, не землевладение или богатство членов палаты обеспечивали последней политическое значение, а лишь то руководящее положение, какое ее члены занимали в местном самоуправлении. Относительно Пруссии проф. Treitschke говорит, что здесь издавна было развито городское самоуправление, но усилившаяся королевская власть его постепенно уничтожила. Новый толчок к развитию городской свободы был дан реформою знаменитого Штейна; выработанное им городовое положение стало образцом для последующих реформ городского самоуправления в Германии и перед 48 г., когда с самоуправлением связывался целый культ, считалось "политической библией Пруссии". Иначе дело обстояло с сельским общинным самоуправлением, которое могло получить соответственную организацию лишь в недавнее время, благодаря сопротивлению вотчинных владельцев и путанице понятий в этой области. Этим и объясняется, по мнению автора, неудача конституционной попытки в Пруссии 1821 г.: "так как не могли согласиться на счет общинного устройства, то не осуществилась и вершина здания"*. Относительно русской земской реформы 1864 г. проф. Treitschke замечает, что "это был широкий и хорошо задуманный шаг". Только на почве такого провинциального самоуправления могла сделаться возможной какая-либо форма народного представительства при центральной власти. Но эта реформа не была завершена и в настоящее время обезображена до неузнаваемости, так как развитие земства, как это сказалось еще при жизни Императора Александра II, благодаря дальности расстояний всецело обусловливалось личными свойствами местных губернаторов"**.

______________________

* Treitschke. Politik, В. II (1898), Ss. 171-173,490-613.

** Ibidem, Ss. 126-127.

______________________

II. Французская литература

Барант. Одним из первых писателей, обративших внимание на несоответствие французского административного строя с политическим и на необходимость децентрализации, был известный историк и политический деятель, барон de Barante. В своем сочинении "Des communes et de l'aristocratie" (первое издание вышло в 1821 г., а в 1866 г. перепечатано под заглавием "De la decentralisation en 1829 et 1833"). Barante замечает, что свободное и регулярное заведование местными делами не есть вопрос, безразличный для политического развития страны, и не является мелким, как это кажется по виду.

Все не могут быть депутатами, ни даже избирателями, между тем провинция и представляет ту сферу, которая может дать естественную пищу уму и знаниям граждан, удовлетворить их честолюбие, дать опыт в делах и сделать население политически зрелым. Занятие местными делами поэтому входит, как необходимый элемент, в нравы свободной страны. С этой стороны французский административный строй, по мнению автора, и представляет существенные недостатки, так как вся активная деятельность в местном управлении принадлежит правительству и его агентам, а само население, играя лишь пассивную роль, лишено самодеятельности и остается политически незрелым. При подобных условиях само "представительное правление" не может быть прочным и плодотворным и лишь превращается в "пустую и лживую форму". Было бы непредусмотрительно, замечает автор, оставаться в подобном положении и довольствоваться мертвой буквой хартии, не оживотворяя ее смысла, не заботиться об интересах общины под предлогом, что интересы государства и права граждан достаточно гарантированы. Это значило бы рисковать потерять столь драгоценные преимущества, а для сохранения их необходимо им расти. "Каким образом", замечает далее автор, "может существовать продолжительно столь явное противоречие между политическим и административным механизмом? В государственной хартии вмешательство граждан допущено как основной принцип; судьба целой страны доверена вполне публичному обсуждению; оно решает самые важные интересы; оно определяет расходы, вотирует налоги; нет законов без его согласия. В административном строе, напротив, нет представительства граждан; их права и власть исчезают. Единичная власть иногда удостаивает выслушать некоторые мнения, но она считает в принципе, что окончательное решение всегда ей принадлежит. Свобода в важных делах, рабство в мелких; здесь есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный строй извратит и обезобразит систему хартии"*. Согласно с этим, Barante в своем докладе, представленном палате пэров 4 апреля 1833 г . от имени комиссии по рассмотрению законопроекта об организации генеральных и окружных советов, указывает на политическое значение самоуправления и на необходимость децентрализации**.

______________________

* Barante. De la decentralisation en 1829 et 1833, pp. 85-94.

** Ibidem, Ss. 313-354.

______________________

Анрион де Пансей. Почти одновременно с книгой Баранта появилось сочинение "О муниципальной власти", принадлежащее профессору Henrion de Pansey. Хотя в этом сочинении автор излагает преимущественно существующую организацию французского муниципального строя, но в начале книги уделяет несколько страниц на выяснение связи самоуправления с конституционным режимом и необходимости приспособить французский административный строй к политическому. "Самое ничтожное усилие мысли, - замечает Henrion, - даст законодателю почувствовать, что жизненный принцип представительного правления заключается в том, чтобы все интересы, интересы общины и департамента, подобно интересам самой нации, были облечены в форму народного представительства". "Предположим, однако, - продолжает автор, - организацию, в которой лишь общие интересы были бы представлены, а заведование второстепенными делами было бы исключительно вверено правительственным агентам". "Не очевидно ли, что при подобном положении вещей, вместо представительного правления, которое думали иметь, явится в действительности лишь странное смешение разнородных учреждений, лишь несвязная система, которая, подобно неправильно построенному зданию, не будет иметь никакой прочности. При подобном положении вещей никогда не будет общественного духа... Но что еще будет печальней, установится постоянная борьба между свободой, гарантированной основным актом, и административным режимом. Какой будет исход этой борьбы? Одно сомнение заставляет уже отступить с ужасом..." "Напротив, при организации периодических выборов на муниципальные должности и в генеральные советы департаментов все права гарантированы, все граждане - их защитники, а во время собраний для выбора депутатов, так как нотабли каждого кантона постепенно прошли все ступени административной иерархии, избиратели будут располагать точными данными, а избранные - необходимыми знаниями. Но, что еще важнее знаний, они все будут чувствовать живую привязанность к своей конституции. Они ее будут любить, потому что они будут ее знать". Указав, таким образом, на значение самоуправления для конституционного режима, автор переходит затем к Франции и говорит, что здесь самоуправление широко развито в феодальную эпоху, но что королевская власть постепенно, со своим усилием, ограничивала его, пока при Людовике XIV оно совершенно не исчезло. Французская революция, преследуя иные цели, не воскресила самоуправления, а лишь довершила его уничтожение. Реставрация даровала стране новую конституцию, достойную, по мнению автора, удивления и рассматривавшуюся публицистами как "наиболее возвышенную из комбинаций, как последнее усилие человеческого ума". "Но, как бы ни была совершенна эта организация законодательной власти", продолжает далее Henrion, "великое дело политического возрождения далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые, будучи заимствованы из ее природы, составляя с ней однородное целое, обеспечивают ее выполнение и гарантируют ее прочность". Признавая необходимым муниципальное представительство для обеспечения конституционного строя, автор замечает, что и самая организация этого представительства должна быть аналогичной организации национального представительства, так как то и другое исходит из одного принципа и преследует однородную цель; равным образом и муниципальные выборы должны производиться соответственно выборам депутатов, представляющих в своей палате всю нацию*.

______________________

* Henrion de Pansey. Du pouvoir municipal, 4-й (1840), pp. 6-8.

______________________

Токвиль. Знаменитый французский историк А. Токвиль, в своем сочинении "Democratic en Amerique" (вышло в 1835-1840 гг.), составляющем плод продолжительного изучения американской жизни и личных наблюдений, проводит ту мысль, что лучшей опорой для конституционных государств является местное самоуправление и что при отсутствии такового эта форма правления скоро превращается в абсолютную. Развитием общинных учреждений, "умеряющих деспотизм большинства и в то же время дающих народу склонность к свободе и умению быть свободным", по мнению автора, объясняется то обстоятельство, что Соединенные Штаты избегли революций и превращения в абсолютное государство, подобно тому, как это имело место во Франции, в которой недоставало истинного самоуправления. Указывая затем на отсутствие такого широкого развития общинного самоуправления на континенте Европы, какое оно получило в Англии и Америке, Токвиль замечает: "Между тем, именно в общине заключается сила свободных народов. Общинные учреждения так относятся к свободе, как начальные школы к науке. Они делают ее доступною народу, развивают в нем склонность к мирному пользованию ею и приучают к обращению с нею. Без общинных учреждений нация может дать себе свободное правительство, но в ней не будет духа свободы. Временные стремления и интересы минуты, случайные обстоятельства могут дать ей внешний вид независимости; но деспотизм, вогнанный внутрь общественного организма, рано или поздно проявится наружу". "В наше время, - замечает Токвиль, - есть много людей, которые очень легко уживаются с такого рода компромиссом между административным деспотизмом и верховным народовластием и которые полагают, что они достаточно обеспечат свободу личности, отдавши ее во власть нации... Я, со своей стороны, был бы склонен думать, что свобода менее необходима в больших вещах, чем в мелких, если бы только я предполагал, что когда-нибудь можно быть уверенным в сохранении одной, не обладая другой"*. [В позднейшем, еще более известном сочинении "L'ancien regime et la revolution" (1856) Токвиль также указывает, что "без общей политической свободы местная свобода не может долго существовать"**.] "Напрасно будете вы", продолжает автор, "поручать этим самым гражданам, которых вы сделали столь зависимыми от центральной власти, выбирать от времени до времени представителей этой власти; это столь важное, но и столь кратковременное и редкое пользование своей свободной волей не помешает им мало-помалу потерять способность думать, чувствовать и действовать самостоятельно... Я должен прибавить, что они скоро сделаются неспособными пользоваться и тем великим и единственным правом, которое у них останется. Демократические народы, которые ввели свободу в политическую сферу и в то же время усиливали деспотизм в сфере административной, пришли к удивительным странностям. Когда надо вести мелкие дела, для которых достаточно простого здравого смысла, тогда они признают граждан неспособными к этому; когда же дело идет об управлении всем государством, то они этим же гражданам дают огромные права; они делают из них поочередно то игрушку верховной власти, то ее господина, ставя их то выше королей, то ниже всякого человека. Испробовавши все различные избирательные системы и не найдя ни одной, которой бы они были довольны, они удивляются и продолжают искать еще; как будто бы замечаемое ими зло не гораздо больше зависело от устройства избирательных собраний. Действительно, трудно понять, каким образом люди, совершенно утратившие привычку руководить самими собой, могли бы успешно сделать выбор тех, кто должен быть их руководителем; невозможно поверить, чтобы либеральное, энергическое и разумное правительство когда-нибудь могло произойти из выбора, сделанного народом, состоящим из рабов. Конституция, которая была бы республиканскою с головы и ультрамонархическою во всех остальных частях, всегда казалась мне недолговечным уродством. Пороки правителей и тупоумие управляемых скоро довели бы ее до гибели: и народ, утомленный своими представителями и самим собою, или бы создал более свободные учреждения, или скоро распростерся бы снова у ног одного господина"***. Указывая на широкое развитие местного самоуправления в Америке, почти устраняющего центральное правительство от местного управления, автор не отрицает, что это ведет ко многим недостаткам в административно-хозяйственном отношении. "Впрочем, я допущу", замечает он, "если угодно, что селения и графства Соединенных Штатов будут с большей пользой управляться в административном порядке центральной властью, находящеюся вдали от них и остающеюся им чуждою, чем должностными лицами, взятыми из их среды. Я признаю, если это потребуется, что в Америке было бы больше безопасности, что в ней делалось бы более благоразумное и рассудительное употребление из общественных средств, если бы администрация всей страны находилась в одних руках. И все же политические преимущества (курсив автора), получаемые американцами от их системы децентрализации, заставляют меня предпочесть ее противоположной системе". Поэтому далее автор и говорит: "Чему я всего более удивляюсь в Америке - это не административным, а политическим результатам децентрализации"**** - изречение, неоднократно с тех пор цитировавшееся сторонниками развития местного самоуправления в конституционном государстве, напр., Ферраном, Ферроном и др. По мнению Токвиля, местное самоуправление для государств, основанных на народовластии, является единственной гарантией против беспорядка в среде свободы и водворения - абсолютизма, так как, с одной стороны, толпа не в состоянии пользоваться свободой в больших делах, не научившись в малых, а с другой, отдельные личности, будучи разрознены, не могут противостоять абсолютизму. "Те, кто опасается распущенности, и те, кто боится абсолютной власти", замечает Токвиль, "должны поэтому одинаково желать постепенно развития свободы провинциальных учреждений"*****. Что касается обвинения французской революции 1789 г. в том, что она создала административную централизацию, господствующую и поныне во Франции, то автор восстает против этого и полагает, что централизация была созданием королевской Франции, а революция лишь усовершенствовала ее******. Эту мысль Токвиль еще подробней развивает в соч. "Старый порядок и революция", где он показывает, насколько правительственная опека и административная централизация были развиты во Франции XVIII века, не исключая и pays d'etat, т.е. "тех провинций, которые отчасти сами управляли собою или, вернее, казались самоуправляющимися"*******. В этом же сочинении автор вообще доказывает, что неудача революции, в смысле создания свободы, заключалась не в ошибках революционеров, а в том воспитании, которое получил французский народ и которое не приучило его к самоуправлению. Самые характерные условия современной французской жизни были медленно и прочно выработаны ранее 1789 г., и "переворот" не изменил их, а перенес в новую обстановку. Сам Токвиль оставался верен своим взглядам и в политической деятельности, где он в качестве депутата являлся одним из наиболее горячих сторонников расширения местного самоуправления во Франции********.

______________________

* Ibidem, S. 564.

** Токвиль. Старый порядок и революция. Перев. с франц. (1898), стр. 115.

*** Токвиль. О демократии в Америке, стр. 565, 259.

**** Ibidem, стр. 71-73.

***** Ibidem, стр. 75.

****** Ibidem, стр. 587-588.

******* Старый порядок и революция. Стр. 490, 282-244.

******** Воспоминания А. Токвиля. Перев. с франц. (1893). Стр. 193-194.

______________________

Одиюн Барро. Книга "De la centralisation et de ses effets", принадлежащая перу французского политического деятеля Odilon-Barrot, относится к числу тех работ, авторы коих выступают против французской системы централизации. Odilon-Barrot и на практике пытался провести реформу местного управления в смысле предоставления самостоятельности местным органам: им был выработан один из четырех докладов по этому вопросу, представленных в Национальное Собрание в конце первой половины настоящего столетия и не получивших дальнейшего движения благодаря декабрьскому перевороту, - именно доклад о conseils cantonaux. В названной книге Odilon-Barrot является сторонником того же мнения о необходимости для Франции отрешиться от крайнего стеснения поместных единиц. "Оставим, - говорит он, - абсолютной власти присущую ей централизацию; то и другое вполне гармонируют и взаимно необходимы; нам же пора перестать стараться примирить столь глубоко непримиримое, как свобода и централизация"*. Только "благодаря ничем не оправдываемому противоречию", замечает автор, "мы, участвуя чрез наших представителей в государственном законодательстве, оказываемся исключенными от всякого участия в ведении дел общины"**; "имея право избирать главу государства, лишены права назначать мэра или починить колокольню"***.

______________________

* Odilon-Barrot. Op. cit., p. 199.

** Ibidem, p. 29.

*** Ibidem, p. 81.

______________________

Из приведенных замечаний автора видно, что для него ясна тесная связь конституционализма с самоуправлением, настолько тесная, что без самоуправления, как одной из гарантий, все принципы конституции 1791 г. оказались абстракциями, так как эта конституция, провозгласив права человека, вместе с тем не дала средств, кроме опасного права восстания, способных "охранять эти права и дать им серьезное содержание"*.

______________________

* Ibidem, p. 11.

______________________

Признавая всю важность самостоятельности поместных единиц для конституционного государства, Odilon-Barrot считает необходимым указать и на воспитательное значение подобной самостоятельности, как подготовительной к парламентаризму школы. "Где мы научимся, - спрашивает он, - общественной жизни, где подготовимся к ней, как не в серьезно эмансипированных муниципальных и департаментских учреждениях, в которых обсуждались бы с живостью, со страстью общие дела, и которые мало-помалу дали бы нам нравы и практику свободы. В английском парламенте почти нет ни одного члена, который не был бы, по крайней мере, мировым судьею или шерифом в своем графстве*.

______________________

* Ibidem, p. 187 и прим.

______________________

Реиьо. Французский публицист Regnault в своем сочинении "La province" проводит ту мысль, что во Франции, как представительной стране, необходима более широкая административная децентрализация, чем та, которая применялась со времен революции, и что лишь при наличности местного самоуправления конституционный режим может укрепиться в стране. Если же революционные и демократические писатели высказывались против децентрализации из боязни повредить единству государства, то это, по мнению автора, объясняется тем, что в эпоху революции административная централизация действительно оказала могучую поддержку делу революции, подчинив провинцию новому режиму; но раз это единство было обеспечено, то сохранение централизации стало бесполезным и вредным*. Сама сущность революции, по мнению Regnault, требовала признания местного самоуправления. "Декларация прав, провозглашающая суверенитет народа, не есть основная идея революции. По какому же странному противоречию тот самый факт, который освободил индивида, освещал бы и подчинение собраний индивидов, соответствующих различным территориальным округам... Декларация прав человека, как индивида, есть в то же самое время декларация прав людей, как собрания индивидов". Ошибка революционных писателей заключается в том, что они приняли средство борьбы за принцип управления, случайный факт - за традицию. "Революция не будет завершена, по мнению Regnault, пока централизация будет сохраняться, потому что последняя представляет социальный строй, прямо противоположный принципам 1789 г."**. "Требуя восстановления представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, что она не может существовать без муниципального режима, который является основой. Учреждая в 1814 г., а равно в 1830 г. представительную палату без свободных общин, строили здание на песке. Новая свобода, воздвигнутая на почве, подготовленной деспотизмом Империи, не могла иметь ни прочности, ни продолжительности; то не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся. Самые ничтожные колебания должны были вызывать уже падение"***. Противники децентрализации избавились бы, по мнению автора, от своей ошибки, если бы лучше познакомились с историей, начиная с падения Римской Империи, так как они увидели бы, что королевская власть опиралась всегда на централизацию, как на средство подавить народную свободу****. По мнению Regnault, самая ошибка революционных противников местного самоуправления объясняется тем, что они сохраняли, помимо своей воли, старые монархические воззрения относительно характера власти государства, представляли ее в столь же абсолютной, как прежняя королевская, и желали лишь изменения династии, а не изменения самой власти со всеми ее атрибутами, не исключая и централизации*****. На возражения противников децентрализации, что политическое воспитание французского народа недостаточно развито для этого, Regnault замечает: "как же оно явится, когда ему отказывают в учреждениях, которые должны были бы служить обучением. Отказывать в уроках политики провинции под тем предлогом, что ее политическое воспитание недостаточно, - равносильно тому, если бы отказывали ребенку в обучении грамматике, потому что он еще недостаточно силен в философии******. В Англии, где местное самоуправление пользуется независимостью, последнее и содействует могущественно подготовке блестящих парламентских деятелей"*******. "Часто обвиняют французов", говорит Regnault в заключение, "в переменчивости, упрекают в неумении ни разумно пользоваться свободой, ни подчиняться власти. Но все наши заблуждения, наши волнения, наш преувеличенный пыл и быстрое охлаждение менее зависят от недостатка характера, чем от недостатка воспитания. Наши законы так странно устроены, что они допускают первого попавшегося к отправлению самых высоких политических прав и отказывают самым просвещенным лицам во всяком участии в наиболее скромных правах.

______________________

* E.Regnault. La province, се qu'elle est, ce qu'elle doit etre (1861), hh. 12-13, 52.

** Ibid, pp. 175-176.

*** Ibid, p. 320.

**** Ibid, p. 177.

***** Ibid, p. 14-18.

****** Ibid, p. 90.

******* Ibid, p. 88.

______________________

Все могут участвовать в выборе депутата страны, никто не может принять участия в выборе деревенского мэра. У всех предполагается знание политической науки, и у каждого отрицаются элементарные сведения из последней. Между тем, очевидно, что для разумного отправления высших прав нужно быть допущенным к пользованию низшими правами. Государственный человек не импровизируется более, как каменщик, и, по меньшей мере, странно, что обходятся без обучения в строе вещей, от которого зависят судьбы нации. Но обучение политической жизни и заключается в свободе муниципального режима. Свободная община есть первоначальная школа политических знаний, это здесь должны знакомиться с первыми правилами поведения, первоначальными правилами дисциплины, первоначальными сведениями о государственных делах. Не закон дает дух порядка, а воспитание, и нельзя требовать разумного пользования свободой от тех, первые шаги которых связаны"*.

______________________

* Ibid, pp. 422-423.

______________________

Вальфрамбер. Французский юрист Charles Valframbert выпустил в 1873 г. книгу "Regime municipal de l'Angleterre, de l'Ecosse et de l'lrlande", заключающую в себе обстоятельное и подробное изложение системы английского selfgovernment'a, причем изложение сопровождается историческими замечаниями, попутными указаниями на сходство и различие английских и французских муниципальных органов, а также общими соображениями о значении самоуправления.

В ряду указанных общих соображений большое место отведено взглядам автора на отношение местного самоуправления к политической свободе, каковым взглядам он даже счел нужным посвятить особый отдел в своей книге. Указав неизбежность признания того, что "муниципальное право, организованное сообразно с природой его функций, с гением расы и традициями страны, имеет неоспоримое влияние на политическую свободу, если даже оно и не лучшая и прочнейшая основа этой свободы", Valframbert в доказательство своего мнения приводит Англию, "где политическая свобода выросла под эгидой поместных вольностей и где она так полно отождествилась с этими последними"*. Содействуя в течение веков политическому воспитанию страны, английский муниципальный режим имел решительное влияние на происхождение и развитие политической свободы, так что, если эта последняя и не есть прямое последствие самоуправления, то, во всяком случае, она обязана ему частью своих успехов и своей стойкостью. Значительным фактором в деле охранения свободы, особенно в настоящем столетии, является и общественное мнение, "управляющее всем миром", но, признавая все его значение, нельзя отводить на второй план или даже обходить молчанием муниципальное воспитание страны. История доказывает "тесную солидарность между национальным" и коммунальным правом, их совместный рост и взаимную поддержку". "Если возможно предположить, - говорит Valframbert, - что отдельные лица и ассоциации могут остаться индифферентными при наличности посягательств на национальное право, то известно, как они сопротивляются и возрастают, когда угрожают их индивидуальным правам. Это понятно, потому что частный интерес, прямо, легко ощущаемый, более возбуждает население, чем общий интерес, вся важность которого делается ясной только при условии долгого политического воспитания. Но всякое посягательство на национальное право неизбежно касается частного или поместного права: отсюда в историческом развитии народов - конфликты между центральной властью и общинами, в каковых столкновениях победа всегда оставалась за этими последними. Община убила феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии"**.

______________________

* Ch. Valframbert. Regime municipal de l'Angleterre, de l'Ecosse et de l'lrlande, p. 2-3.

** Ibid., p. 83.

______________________

Ферран. В 1879 г. бывший префект одного из департаментов Ferrand издал сочинение, в котором он выясняет зависимость между самоуправлением и политическим строем государства. Взгляды автора имеют тем большую ценность, что он, в качестве администратора, мог воочию убедиться, насколько административный строй Франции не соответствует ее политическому устройству. В предисловии к своему труду Ferrand и заявляет, что цель его обратить внимание на одну из наиболее важных и наименее замеченных причин французских революций с 1814 г. - на соединение во французском государственном строе административной централизации и парламентарной системы и на несовместимость их*. Сначала автор рассматривает вопрос о значении местного самоуправления вообще и приходит к заключению, что им в значительной степени определяются способности, нравы и политический режим народа. Желая затем показать, что политический строй государства находится в большой зависимости от характера местного управления, Ferrand указывает на тесную связь между тем и другим. Существуют три системы управления: 1) централизованная, исключающая участие граждан в управлении; она, следовательно, не может сделать их способными к политическому самоуправлению, их нравы - конституционными; эта система совместима лишь с абсолютной монархией; 2) децентрализованная система, допускающая участие граждан в заведовании местными делами и тем подготовляющая их к политическому самоуправлению; без децентрализованных местных учреждений конституционное государство недействительно и быстро превращается в абсолютную монархию; 3) смешанная система, состоящая в том, что действительное управление сосредоточивается в руках правительственных чиновников, но и граждане не исключены совершенно от участия в этом управлении, но только их участие не настолько значительное, чтобы они могли прибрести конституционные способности и нравы; при последней системе, которая и имеет место во Франции, ни правительство не имеет достаточно силы управлять нацией, ни нация управляться собою. Таким образом, замечает автор, существует "полная солидарность между организацией общины и провинции и организацией государства, между системой административной и политической, между этими системами и наклонностями, привычками, условиями интеллектуальными и моральными страны"**. Затем Ferrand излагает в основных чертах историю местного управления во Франции и приходит к заключению, что последнее не могло способствовать развитию конституционных нравов в населении, а потому и сам конституционный режим так часто ломался с 1814 г. Административный строй в том виде, как он был создан по закону VIII года, был прекрасно приспособлен к абсолютной монархии, не нуждающейся в подготовке населения к политической свободе; между тем он, вопреки тому, что ясно предполагала уже конституционная хартия 1814 г., был сохранен, по крайней мере, в своих основных чертах, парламентарными монархиями 1814 и 1830 гг., республикой 1848 г., либеральной империей 1867 г. и даже республикой 1871 г.

______________________

* Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'etranger (1879), Preface.

** Ibidem, pp. 1-10.

______________________

Местные учреждения служили лишь орудием центральной власти и не приучали население к конституционному режиму*. Переходя, затем, к изложению административной организации в других конституционных государствах, Ferrand замечает, что там эта организация покоится на принципе разделения общегосударственных и местных интересов и что там население принимает широкое участие в местном управлении, так как все эти государства, вводя конституции, признавали, что эмансипация общины и провинции должна предшествовать или, по крайней мере, сопровождать эмансипацию государства - конституционную систему"**. Благодаря местному самоуправлению, объясняется, по мнению Ferrand'a, почему даже такие раздробленные и неопытные народы, как австрийцы и итальянцы, вполне приспособились к конституционному режиму; король Карл Альберт, вводя в 1847-1848 г.г. в Пьемонте конституцию, не последовал примеру Людовика ХШ и Луи-Филиппа, а поспешил даровать населению широкое самоуправление законом 1847 г. и в особенности законом 1848 г, который, можно сказать, "выдрессировал" (dressa) население Пьемонта для конституционного режима***. "Мы одни лишь во Франции", продолжает Ferrand, "считали и считаем еще, что нет необходимости приучать к политической свободе и умирять ее общинной и провинциальной свободой. Мы одни лишь думаем, что возможно применять безразлично ко всем режимам: к империи, парламентарной монархии и республике почти один и тот же административный аппарат - тот аппарат, который был создан или скорее реставрирован в VIII году. Мы одни, таким образом, сохранили за центральной властью право заведовать и делами общегосударственными, и местными, за ее делегатами - префектами и мэрами - право заведовать одновременно интересами общины и провинции и интересами государства... Благодаря организации, принятой в иностранных государствах, правительство несет меньшую ответственность, население более занято общественными делами и испытано в них, и конституционный режим в большинстве стран Европы действительно выполняется; он снабжен всеми необходимыми ресурсами; ему дается просвещенное и искреннее применение. Напротив, при той организации, которую мы упорно сохраняем, правительство переобременено, а нация мало занята, а потому конституционный режим у нас остается в значительной доле фиктивным и номинальным; его механизм остается неполным и несвязным, и он может функционировать лишь посредством различных ухищрений"****. "В других государствах, - замечает Ferrand, - "политический вотум является, главным образом, результатом посвящения и обучения в общине и провинции; у нас он для большинства вотирующих может быть лишь отвлеченной формальностью, лишь выражением мимолетного течения, каприза, страсти или официального вмешательства"*****. Благодаря той организации, какая принята в других конституционных государствах община, и провинция управляются сами собой под наблюдением государства; благодаря этому граждане получают навык к занятию политическими вопросами вообще и вопросами своей местности, в частности; вместе с тем, пробуждается дух личной инициативы, чувство ответственности, гражданственность, патриотизм, образуется партия "couches nouvelles", состоящая из просвещенных, богатых и независимых граждан, готовая тотчас вступить в управление государством. "Одним словом, - замечает Ferrand, - дух, нравы, сама нация становятся конституционными". Во всем этом ощущается недостаток во Франции, по мнению автора, именно благодаря недостатку настоящего местного самоуправления, так как правительство, опираясь на чиновников и лишь немногих выборных, несет большую ответственность; французские "couches nonvelles" остаются невежественными, неразвитыми и являются частыми оппозиционистами, а в само государственное управление вносится больше неопытности и страсти*******. На основании всего этого Ferrand приходит к выводу, что "противоречие между дном и поверхностью будет существовать, пока наш конституционный режим не станет реальностью в общине и департаменте, подобно тому как он стал в государстве. Так как административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий недостаток, то мы должны заключить, что с ней необходимо поспешить"********. Но если Ferrand находит необходимым при конституционном режиме развитие местного самоуправления, то он и, наоборот, неоднократно указывает на несовместимость местного самоуправления с абсолютным строем*********, почему относительно самоуправления в России делает такой вывод: "Со времени либеральных реформ Александра II Россия, с точки зрения своей политической и административной организации, находится в положении, до некоторой степени аналогичном с тем, которое мы переживаем с 1814 г. Тогда как ее местное управление децентрализовано, более децентрализовано, чем наше, она остается относительно всего, что касается дел государства, полной автократией... России, вероятно, не более удастся сохранить существование местного самоуправления и политического самодержавия, чем нам удается с 1814 г. сохранить существование административной централизации и парламентарного режима"**********.

______________________

* Ibidem, pp. 13-57.

** Ibidem, pp. 64-94.

*** Ibidem, pp. 78,155.

***** Ibidem, pp. 93-94.

****** Ibidem, p. 101.

******* Ibidem, pp. 94-156,188-189.

******** Ibidem, p. 218.

********* Ibidem, pp. 9,65,313,215 и др.

********** Ibidem, p. 90.

______________________

Демомбин. Известный ученый юрист Demombynes, во введении к своему сборнику европейских конституций, указывает, как на наиболее замечательный факт новейшего времени, на завершение господства общественного мнения в той или иной форме, причем высказывает надежду, что все народы в ближайшем будущем будут пользоваться учреждениями, основанными на народном представительстве, могучем и свободном. "Что же касается России, - говорит Demombynes, - сохраняющей и в настоящее время самодержавную власть, то новое учреждение губернских и уездных (земских) собраний может быть рассматриваемо как точка отправления эры реформ, которая распространится неизбежно вплоть до законодательной власти"*. По поводу реформ, введших в России самоуправление крестьянское и городское, Demombynes полагает, что "отсутствие народного представительства лишает их гарантии прочности"**.

______________________

* Demombynes. Constitutiones, 1.1 (1881), Introduction, pp. VII-VIII.

** Ibidem, Introd, p. XXXIV.

______________________

Феррон. Французский ученый Ferron в своем сочинении о муниципальных и провинциальных учреждениях указывает на политическое значение местного самоуправления и на то, что последнее составляет необходимое условие конституционного государства. "Влияние муниципальных и провинциальных учреждений не ограничивается только узкой сферой местных интересов, - говорит Феррон, - оно отражается могущественным образом также и на социальных качествах народа, на его темпераменте, на ходе его управления, на его политических судьбах". Указав затем, что, несмотря на продолжающиеся уже более ста лет революции, Франции все же не удается установить у себя ни порядка, ни свободы, он отрицает довольно распространенное мнение, что причинами тому будто бы раса и темперамент; что французы по природе своей неспособны к свободе и от рождения проникнуты революционными идеями, в доказательство чего принято ссылаться на то, что в 1815 г. они ввели у себя учреждения, которые в других местах доставили спокойствие и свободу.

Автор полагает, что в основании такого мнения лежит заблуждение. "Мы думаем, - говорит он, - что мы переняли политические учреждения Англии, потому что у нас, как у ней, есть парламент и ответственные министры. Внимательный осмотр показал бы нам, что такой парламент и ответственные министры далеко не составляют еще всего управления Англии". Указавши затем на отсутствие во Франции тех учреждений, которые составляют сущность английской конституции, господствующий характер коей выясняется из ее названия ("selfgovernment", а не "парламентарное правительство"), и на то, что такие учреждения развивают социальные качества, необходимые для разумного пользования свободой, и подготовляют политическое воспитание народа, приучая его в уважению власти и закона, Феррон приходит к выводу, что французы перенесли во Францию не все управление Англии, а лишь представительную его часть и присоединили к ней чудовищную центральную власть, которую они называют деспотизмом, когда она отправляется во имя суверенитета монарха, и которую они смешивают со свободой, когда она отправляется во имя суверенитета народа.

"Законодатели III и VIII гг., - говорит Феррон, - и граждане, одобрившие те конституции, которые были выработаны в эти две эпохи, думали, что основали свободу и прекратили эру революций. На самом деле было не то. Они лишь восстановили под другим названием централизаторскую власть Людовика XIV. Позже мы попытались установить у себя свободу, заимствуя у Великобритании ее парламентарный режим; но централизация, существовавшая уже два века, настолько впитала в наши умы доктрины и привычки цезаризма, что мы считали возможным основать свободу на учреждениях, созданных деспотизмом. Мы поместили свободу в купол здания, сохранивши деспотизм в фундаменте. Англия поступила как раз обратно: она поместила власть наверху, а свободу внизу; местные вольности суть фундамент всей ее конституции".

Франция и Англия, по мнению автора, представляют два типа управления, в которых царят противоположные начала: бюрократическое и selfgovernment. Правда, ни у той, ни у другой они не вылились в совершенно абсолютную форму; в Англии есть некоторая доля централизации, а во Франции - selfgovernment'a.

"Тем не менее, - добавляет Феррон, - достаточно господствующему характеру обоих этих типов ясно выразиться, чтобы оказать различное влияние на политическое развитие народов, на их темперамент и на все те качества, благодаря которым человек приобретает способность жить в обществе. Тогда как в Англии большая часть обязанностей административных и судебных отправляется непосредственно гражданами, во Франции конституция покоится на централизации, т.е. на власти; организованные вольности не могут найти в ней достаточно места. Индивидуальная свобода, свобода прессы, собраний, ассоциаций часто становятся в ней опасными, ибо они не регулируются политическим воспитанием, развить которое могут только местные вольности; обе они не сдерживаются уважением власти, научить которому может только непосредственное отправление части функций власти".

"Не учреждения, поставленные на верху конституции, - замечает Феррон, - влияют, главным образом, на развитие социальных качеств; они стоят слишком далеко от массы людей. Гораздо большее значение имеют учреждения, заведующие интересами, наиболее близкими каждому; те, которые воздействуют ежедневно, ежечасно на всех граждан, великих и малых, ученых и невежественных". "Чем менее население участвует в администрации, - продолжает он, - тем более доверяется оно людям, которые приводят его к погибели". "Только действительное участие населения в административной жизни государства делает его способным к политической жизни; в этом случае местное самоуправление играет такую же роль в деле политического развития народа, какую элементарная школа играет в деле развития интеллектуального"*.

______________________

* Ferron. Institutions municipals et provincials comparees (1884), Introduction, pp. I-XI, pp. 457,458-464.

______________________

Леруа-Болье. Известный историк и публицист Anatole Leroy-Beaulieu в своем сочинении "L'Empire des Tsars et les russes", получившем громкую известность в европейской литературе, высказывает при изложении организации самоуправления России несколько замечаний о политическом значении самоуправления и его связи с конституционной формой правления. Поводом к созданию земских и городских учреждений в России, по мнению автора, послужило сознание правительством невозможности для себя заведовать всем из Петербурга и желание облегчить себя, возложив местное самоуправление на само население. "Таким образом, - продолжает автор, - было введено представительное управление в Самодержавной Империи; если оно ограничено в настоящее время местными интересами, то оно со временем распространится, может быть, еще до окончания столетия, на общие интересы Империи. Какое бы ни было развитие публичной свободы в России, земства и города будут здесь точкой отправления". "Существующие формы местного самоуправления могут даже послужить", по мнению A. Leroy-Beaulieu, "типом или образцом для политической свободы"*. Затем автор указывает на те надежды, какие возлагались многими русскими на земские учреждения, так как последние рассматривались как верный, хотя и медленный путь к политической свободе, путь, представлявшийся более надежным, чем конституция. К числу подобных лиц автор причисляет и известного публициста князя Васильчикова. Но в конце царствования Александра II было мало русских, которые бы возлагали такие надежды на земские учреждения, причем A. Leroy-Beaulieu объясняет это разочарование не тем, что мысль о значении самоуправления была не верна, но тем, что она была не полна и легко давала иллюзию, выражая лишь половину истины. "Конечно, - замечает автор, - в деле свободы и самоуправления, как во всех делах, всего лучше начинать сначала, не слишком спешить с дорогой, чтобы не оказаться не в силах совершить свой путь. Самое разумное не форсировать своего пути, идти, а не бежать, но при условии не останавливаться, не достигнув раньше цели. Несомненно, что политическая свобода и конституционные хартии ломки, ветхи, шатки, непрочны и недействительны, если они не опираются на местную свободу, муниципальную и провинциальную". "Но для нас не менее известно и то", продолжает A. Leroy-Beaulieu, "что местная свобода не может быть сохраняема, всеми почитаема и охраняема против всяких насилий, если она не защищается политической свободой. В России, как и в других странах, я сомневаюсь, чтобы можно было долго иметь свободу внизу и абсолютизм наверху, как нельзя долго сохранять свободу наверху и бюрократический абсолютизм внизу. Местное самоуправление может процветать скорей под защитой власти сильной и неоспоримой, но не нужно, чтобы тень, которая его защищает, заглушала и останавливала его рост". "Пока контроль управляемых исключен из области политики и законодательства, я боюсь, - говорит A. Leroy-Beaulieu, - что химера - надеяться на полное торжество представительного правления и независимое господство выборных собраний. Режим du bon plaisir, сохраняемый в высших областях правления, всегда перейдет более или менее через границы, которые ему будут отведены. Местная свобода останется подверженной вмешательству коронных чиновников: она будет подчинена всякой воле власти, которая парит над ней. Одним словом, если нужно дать свободе и самоуправлению глубокое и прочное основание, то при условии не ограничиваться фундаментом или подвалом, а заканчивать здание, потому что без верхних этажей и крыши, которая их защищает от дождя и солнца, подвалы и нижний этаж не будут обитаемы". "Вот чего", по мнению, A. Leroy-Beaulieu, "большинство русских не поняли, в чем еще многие и теперь отказываются признаться. Они не желали видеть того, что не льстило их самолюбию, и пошли, таким образом, навстречу обману. Местное самоуправление в том виде, как оно было создано Александром II, было наилучшим способом посвящения в государственную жизнь, наилучшим способом приучить страну постепенно к заведованию своими делами. Это была превосходная школа, но, продолжаясь на неопределенное время, она рисковала надоесть ученикам. Местное самоуправление, бессильное довольствоваться самим собою, может быт лишь началом, исходной точкой; думать на нем остановиться неопределенное время - это, по нашему мнению", замечает A. Leroy-Beaulieu, "иллюзия, и эта иллюзия была со стороны правительства и вместе с ним страны"**. Установив, таким образом, политическое значение самоуправления и связь его с конституционной формой правления, автор для подкрепления своей мысли ссылается на пример своего отечества. "Во Франции, - замечает он, - до 1789 г. некоторые политики также думали, что местной свободы и провинциальных собраний достаточно для хорошей администрации и что они предупредят революцию. Неудачная тогда, эта мысль в наши дни - химера. В старой Европе, когда еще пар не уничтожил расстояний, когда электричество и печать не предоставляли политических новостей в распоряжение всех, когда каждый жил более или менее замкнуто в своем городе или провинции, было бесконечно менее трудно, чем ныне, ограничить частную инициативу и дух критики сферой местных интересов. Часто говорят, что местное самоуправление есть лучшая школа политической свободы; мы уже показали, насколько может вовлечь в ошибку подобного рода общее выражение. В сущности, здесь заколдованный круг, потому что местная свобода не может быть полной без политической, а последняя - не более без первой. Несомненно, что, раз допущен контроль в одной области, то он стремится непреодолимо завладеть и теми, которые у него оспаривают. Невозможно сосредотачивать долго бдительность общества и свободу подданных в тесной области. Дух свободы подобен тем газам, которые трудно хранить в закрытом сосуде: чрезвычайно легкий по природе, он исчезает из сосудов, где его думали заключить"***. Ввиду этого, по мнению A. Leroy-Beaulieu, не будет достаточно даже расширения прав земских собраний, но из последних или из другого чего-либо должно выйти национальное представительство****. "Во всяком случае", заключает французский историк, "какое бы направление ни было принято правительством, останется ли Россия еще на долгое время при скромной провинциальной и муниципальной свободе или будет брошена на шумную дорогу политической свободы, земские собрания, более или менее переделанные, останутся существенными органами общества и государственной жизни"*****.

______________________

* A Leroy-Beaulieu. L'Empire des Tsars et les russes, 3 ed. (1893), t. II, pp. 164-165.

** Ibidem, pp. 218-221.

*** Ibidem, pp. 584-585.

**** Ibidem, p. 597.

***** Ibidem, p. 231-232.

______________________

Лавеле. Известный бельгийский ученый Lavelaye, в своем сочинении "Управление в демократии" (1-е изд. 1872 г.) высказывает тот взгляд, что местное самоуправление составляет необходимую принадлежность конституционного режима и что последний без первого недействителен и превращается в абсолютную форму правления. "Говорят с основанием", замечает автор, "что местные учреждения являются первоначальной школой свободы; в провинциальных собраниях граждане научаются понимать, насколько хорошее управление государственными делами важно в их личных интересах, так как национальное собрание действует слишком далеко от них, и действие его решений слишком трудно уяснить. Местное самоуправление является для народа лучшим видом политического воспитания... Местная автономия есть обязательная принадлежность парламентарного режима; без нее этот режим дает лишь довольно посредственные результаты". Без провинциальной свободы парламентарный режим, по мнению проф. Lavelaye, дает лишь внешность свободы; в сущности же абсолютизм остается, отправляемый то монархом, то собранием. "Напротив, автономия провинций есть цитадель свободы"*.

______________________

* Е. Lavelaye. Le gouvemement dans la democratic (3 edit., 1896), t. II, pp. 274-275.

______________________

Для иллюстрации своей мысли автор, подобно французским писателям, обращается к примеру Франции, где, по его мнению, несмотря на конституционный режим, нет истинной свободы именно благодаря отсутствию настоящего самоуправления. "Несчастье Франции", замечает он, "заключается в том, что она, стремясь страстно к свободе, никогда не желала избрать пути, который ведет к свободе. Она разрушила независимые корпорации, уничтожила местную автономию, централизовала все функции, предоставила всю власть безответственным чиновникам, сделала невозможным всякое законное сопротивление... Франция не колеблется опрокидывать свои династии, но не решается ограничить чрезмерные прерогативы власти, которая вызывает беспрестанно эти революции; напротив, после каждого кризиса она их увеличивает, думая этим лучше обеспечить прочность политических учреждений. Пора отказаться от этого заблуждения; нужно всеми способами ограничить сферу действия суверенной власти, распределяя администрацию между независимыми и неиерархическими, органами, восстановляя провинциальные учреждения и вооружая могущественно граждан против произвола чиновников. Только тогда слово "республика" станет синонимом слова "свобода""*. В старинной Франции королевская власть, по мнению Е. Lavelaye, являлась в известной степени ограниченной, благодаря слабости ее средств и независимости духовенства, магистратуры, городов и провинции. В настоящее же время французское общество ни в одной из своих частей не представляет независимой силы, могущей противостоять суверенной власти. "Этот режим, каким бы его ни украшали названием, есть лишь абсолютизм, умеряемый периодическими революциями"**. При подобных условиях, по мнению автора, будут тщетны гарантии свободы в громких хартиях, так как "кто гарантирует эти гарантии..."*** "Одной из величайших ошибок французской революции", замечает автор, "было уничтожение провинциальных собраний, и я сомневаюсь, чтобы Франция могла когда-либо достигнуть обладания истинной свободой, если не восстановить их". "Идеал французских республиканцев, по мнению Lavelaye, есть не что иное, как абсолютизм, с тем лишь отличием, что власть принадлежит собранию, а не одному лицу. Однако, и это никогда не будет лишним повторить, без широкой автономии провинций и общин нет ни республики, ни демократии"****. Как пример страны истинной свободы автор приводит, между прочим, Венгрию, где население, по его мнению, потому и могло охранять свою свободу от абсолютизма, что издавна пользовалось широким самоуправлением в комитетах и городах, в лице которых правительство и встречало всегда оппозицию в случае нарушения каких-либо прав народа. Благодаря тому обстоятельству, что в комитатских собраниях участвовали не только высшие классы населения, но и низшие, здесь не произошло того явления, как во Франции, что средний класс из ненависти к аристократии и ее привилегиям содействовал установлению абсолютизма и допустил уничтожение провинциальных собраний. Напротив, в Венгрии все, что было энергичного в нации, принимало участие в местном управлении, чем и объясняется демократический республиканский дух населения страны. Если Венгрия защищала свои вольности в течение трех столетий с таким героизмом, то это потому, думает Lavelaye, что все свободное население принимало участие в провинциальном управлении и сознавало, таким образом, их преимущества. "Желаете вы, - говорит в заключение автор, - образовать народ, который никогда бы не подчинялся абсолютной власти. Сделайте, чтобы последняя не могла вкорениться в стране", не волнуя всех национальных привычек. В Венгрии абсолютизм, чтобы установиться, должен был бы ранее уничтожить комитатские учреждения, а "коснуться последних значило перевернуть всю общественную жизнь - поразить всех граждан в сердце. Вот почему с правом называли эти учреждения оплотом венгерской свободы"*****.

______________________

* lb., t. II, pp. 134-135.

** lb, t. II, p. 274.

*** Ib, t. I, p. 135.

**** lb, t. II, pp. 235, 397-398.

***** lb, pp. 418-428.

______________________

III. Английская литература

Д.С. Милль. Джон Стюарт Милль в своем знаменитом труде о "Представительном правлении" посвящает одну из глав местным представительным учреждениям и выяснению их значения для конституционной страны. Главное значение местного самоуправления Милль видит в сфере его воздействия на политическое воспитание граждан, так как, благодаря участию в местном управлении, привлекается к общественной деятельности народная масса, которая в противном случае осталась бы в стороне от политической жизни в промежуток между двумя избирательными кампаниями. Благодаря местному самоуправлению доставляемое им важное политическое воспитание делается доступным и для низших классов населения, при условии объединения в местных учреждениях лиц различных сословий и интеллектуального развития, так как всякая школа предполагает как учителей, так и воспитанников, и польза образования в значительной степени зависит от сопротивления людей менее развитых с людьми более развитыми; поэтому смешанный, бессословный состав местных учреждений, главным образом, превращает их в школу для приобретения навыка в политических делах. В местном управлении, как затрагивающем, сравнительно с общегосударственным, менее насущные потребности, имеет, по мнению Милля, большее значение воспитательный элемент, нежели само исполнение. Придавая вообще огромное значение политическому воспитанию граждан в конституционной стране, как одному из существеннейших условий прочности представительного правления, Милль поэтому видит в местном самоуправлении одно из основных учреждений свободного правления и считает необходимым восполнение общенародного представительства парламента провинциальным и муниципальным представительством*.

______________________

* Mill. Considerations on representative government (1861), pp. 266-274.

______________________

Мориер. Небольшая книжка о самоуправлении в Пруссии, принадлежащая перу одного из видных представителей английской дипломатии, сэру Мориеру, и вскоре после выхода своего переведенная на немецкий язык* в немецком переводе снабжена предисловием проф. Гольцендорфа. В этом предисловии знаменитый ученый рекомендует книгу вниманию тех, которые не вполне ясно видят тесную связь между местным самоуправлением и конституционным образом правления. Отмечая всю неизбежность указанной связи, указывая, что реформа прусского окружного управления (Kreis-Ordnung 1872 г.) не явилась чем-то беспочвенным, не представляет собою только политического эксперимента, Гольцендорф говорит, что книга Мориера имеет "значение показателя того пути, по которому должна идти публицистика в деле углубления всеобщего политического образования народа"**.

______________________

* Morier. Selbstregierung, Die Deutsche Gemeindeverwaltnug auf Grundlage der preuss. Kreis-Ordnung im vergleich zum Engl. Selfgovernment, 2 Ausg., 1876.

** Ibidem, Vorwort, S. V.

______________________

Книга Мориера распадается на две части: в первой излагается историческое развитие самоуправления в Пруссии, во второй содержится характеристика произведенной реформы; во всей работе автора видна его мысль, подчеркнутая в предисловии Гольцендорфом: Мориер не раз указывает на неразрывную связь между конституционализмом и самоуправлением; он говорит, что Пруссия, имея конституционное устройство со второй половины настоящего столетия, все-таки по существу и фактически оставалась абсолютным государством, так как все управление сосредоточивалось в руках бюрократии; параграфы конституции заключали абстрактное изложение абстрактных правил, и только с 1872 г., года издания Kreis-Ordnung, конституция получила реальное значение*.

______________________

* Ibidem, Ss. 60,61 и др.

______________________

В кратком вступлении к своей работе Мориер еще рельефнее излагает свои взгляды на сущность самоуправления; вполне присоединяясь к мнению Гнейспш об английском selfgovernmenfe и даже приписывая этому ученому и его единомышленникам большое влияние на осуществление реформы 1872 г. в Пруссии, автор говорит: "В течение XVIII столетия Англия по заслугам привлекала внимание всех политических мыслителей на себя, как на единственную европейскую страну, обладающую политической свободой. При исследовании этого редкого феномена прийти к заключению, что англичане свободны потому, что они пользовались самоуправлением, а что этим последним они пользовались потому, что имели парламентские учреждения. Поэтому образование парламентских учреждений сделалось признанным на континенте средством для политической свободы. Стоит установить ценз, разделить страну на выборные участки, выбрать представителей, найти для занятий зал с хорошей вентиляцией - и все готово. Парламент вызовет самоуправление, а это последнее - свободу. Проф. Гнейст установил яснее, чем кто бы то ни было из его соотечественников, тот факт, давно нам, англичанам, известный, что дело обстоит как раз наоборот, а именно: у нас было самоуправление потому, что мы были свободны в старогерманском, положительном и конкретном смысле слова Freithum, а не в абстрактно-отрицательном смысле слова liberie; парламента, в котором мы ведем наши политические дела, мы добились потому, что у нас было местное самоуправление. Одним словом, в господствующих на континенте доктринальных понятиях причины и следствия переменились ролями"*.

______________________

* Ibidem, Ss. 3-4.

______________________

Диксон. В своем сочинении "Свободная Россия" английский путешественник и писатель Dixon русскому земству посвящает следующие строки:

Пять лет назад (1864) Император призвал к жизни два местных парламента в каждой губернии - уездное и губернское земские собрания, в которых каждое сословие, от князя до крестьянина, должно иметь свой голос. Уездное собрание избирается сословиями: дворянством, .духовенством, купцами, крестьянами, каждым порознь и свободно; губернское собрание состоит из представителей от различных уездных собраний. Уездное собрание решает все вопросы относительно дорог и мостов; губернское собрание наблюдает за постройкой тюрем, осушением болот, речными плотинами и т.п. Интерес крестьян силен в уездном собрании, интерес землевладельцев - в губернском собрании; и оба эти собрания одинаково полезны как школы свободы, красноречия и общественного духа. В этих местных советах наиболее способные люди каждой провинции будут подготовляться к гражданской и, когда придется, к парламентарной жизни*.

______________________

* Dixon. Free Russia. Vol. 2 (1872). P. 147.

______________________

Стеббс. Профессор Stubbs в своем классическом труде "Конституционная история Англии" проводит ту мысль, что английский парламент, как представительное собрание всей страны, постепенно вырос из местных представительных собраний, развитие которых относится еще к англосаксонской эпохе. "Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы", замечает Stubbs, "принцип ее роста, секрет ее устройства - есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства". Английский парламент в том виде, как он образовался в XIII веке, соединил в себе, с одной стороны, королевский феодальный совет, состоящий из высшего дворянства и духовенства (палата лордов), а с другой - представителей графств - рыцарей (палата общин). Последним, а не кому-либо другому, по мнению Stubbs'a, английская конституция обязана своей окончательной победой. Для них представительство в собраниях графств послужило прецедентом к представительству в парламенте; участие в местном управлении было "скромной школой, благодаря которой угнетенный народ научился действовать сообща в малых делах, пока не пришло время, когда он мог действовать сообща в великих". Этому возникновению палаты общин из местных учреждений и обязана, по мнению автора, английская конституция своей прочностью (сравнительно с континентальными) и тем, что королевская власть не могла подавить английский парламент подобно тому, как испанские кортесы были подавлены Филиппом II.

Т. Смит. Известный историк английского местного самоуправления (современник лорда Брума) Toulmin Smith, в своем сочинении "Местное самоуправление и централизация", проводит ту мысль, что система местного самоуправления имеет огромное значение для политического воспитания народа, какого не может дать никакая школа, и что всякие политические реформы при отсутствии местного самоуправления "должны быть, в лучшем случае, лишь пустой иллюзией, лживыми, приторными, безрезультатными". Без местного самоуправления, по мнению автора, не может быть истинного представительного режима. А если подобному централизованному режиму и будет присвоено наименование представительного, то он будет лишен реальности и по форме будет лишь насмешкой и западней (snare) и лучшим способом для проведения олигархического правления. Напротив, при наличности местного самоуправления "будут чувствовать себя свободными людьми, думать и действовать, как таковые, будут знать, как ценить и пользоваться той благородной конституцией, которую защитили их отцы, но которая долго пробивалась в тишине сквозь давление". При централизованной системе управления революция может следовать за революцией, но свободы не будет, пока не будет местного самоуправления, "которое одно дает место свободным людям, тогда как централизация является лишь лучшим путем к неограниченному правлению". Переходя затем к Англии, автор замечает, что местное самоуправление здесь составляет "фундамент" всех учреждений и законов, и что английская конституция обеспечена от всяких случайностей, так как "она создана той системой, которая именуется, короче выражая свою мысль, системой местного самоуправления". Dixon, Free Russia. Vol. 2 (1872). 147*.

______________________

* Toulmin Smith. Local selfgovernment and centralization (1851), pp. 21, 31, 51-55 и др.

______________________

А.Л. Смит. Английский историк Смит в своей статье "Происхождение парламента", входящей в состав известного сборника Трайля "Общественная жизнь Англии", проводит тот взгляд, что английский парламент вырос на почве местного самоуправления, искони присущего германским племенам. Поэтому учреждение парламента, в отличие от континента, не было нововведением, не было революций; здесь лишь получилось, по выражению Смита, "слияние англо-саксонских местных учреждений с норманнской централизацией". Затем автор указывает, что английское местное самоуправление, основанное на системе старинных графств (широв), получило политическое значение благодаря тому, что королевская власть в своей борьбе с феодалами и папской властью искала опору в графствах. Особое значение приобретают выборные суды графства и его низшей единицы - сотни, которые пользовались широкой властью по гражданским и уголовным делам; услугами этих судов пользовалась и королевская власть при разрешении своих споров с церковной властью, при податном обложении и проч. Податному вопросу Смит придает вообще огромное значение в английской истории и даже полагает, что почти вся конституционная история Англии является, в сущности, историей обложения, так как, согласно воззрениям той эпохи, всякое обложение являлось даром короне со стороны населения, и требовалось согласие последнего при всяком новом налоге. Поэтому первоначально английский парламент неоднократно созывался королевскою властью специально по финансовым соображениям; в тех же видах было предоставлено и духовенству представительство в парламенте. Английское самоуправление в том виде, как оно сложилось к началу XIII века, Смит характеризует следующими словами: "То было местное самоуправление в самом полном и истинном смысле этого слова. Чтобы создать центральное самоуправление, оказалось нужным только призвать этих местных представителей в центральное собрание и предоставить этому собранию контроль над всем управлением". Первая такая попытка центрального собрания графств и была сделана в 1213 г., завершившись в 1295 г. учреждением "Образцового парламента", на основании чего Смит заключает, что история парламента до 1213 г. является историй тех мер, какими королевская власть подготовляла местные учреждения к содействию себе в администрации. Это возникновение парламента из местного самоуправления отразилось и на самом составе парламентского представительства. При решении вопроса, кто должен входить в него, естественно было, что, подобно тому как древним представительством графства являлась communitas scirae, в состав которой входили городские и сельские свободные собственники - фригольдеры, так и новое центральное собрание должно было быть собранием представительств или веч графств - domus communitatum, т.е. "палатой общин", в состав которой входили представители от городских и сельских фригольдеров. Представительство городов в английском парламенте, отличающее, по мнению Смита, его первоначальное развитие от континентальных, является естественным результатом возникновения парламента из совместного самоуправления графств, так как города всегда рассматривались как составная часть последних. "Система, - говорит в заключение английский историк, - следовательно была применена и испробована сначала в малом размере; представительство применялось к мелким местным делам до применения в обширной форме; парламент устойчив потому, что основы его национальны; английское самоуправление существует столетия, потому что оно является продуктом столетий"*.

______________________

* "Общественная жизнь Англии". Изд. Трайля, перев. с англ., т. I (1896), стр. 389-396.

______________________

Оджерс. Английский юрист Odgers, в своем новейшем сочинении о местном управлении в Англии, описывает, главным образом, существующую организацию местного самоуправления своей родины, но несколько строк уделяет на выяснение политического значения этого института. Указывая на мнение конституционных писателей, видящих в местном самоуправлении главный краеугольный камень политической свободы, автор замечает: "И нет сомненья, что это в своих местных собраниях ваши предки усвоили те уроки самоуважения, самопомощи и самоупования, которые сделали английскую нацию тем, что она есть". Принцип местного самоуправления, - продолжает автор, - дорог каждому англичанину, ибо он знает, какое огромное влияние оно имело на развитие национального характера и обеспечение нам свободы, которою мы ныне обладаем. Этот принцип охватывает и лежит в основе всей нашей истории, как нации. Местное управление, одновременно, старейшая и новейшая отрасль нашей политической системы", так как, с одной стороны, древние township, сотня и ширь, восходящие еще к эпохе Альфреда, и ныне продолжают функционировать в лице прихода, округа и графства, а с другой, - последние получили законодательное признание лишь за новейшее время. Для примера Odgers останавливается на приходском собрании и замечает: "Это учреждение на сотни лет старше, чем палата лордов или палата общин, хотя оно лишь в 1894 г. получило свое полное признание со стороны парламента. Это приходское собрание было колыбелью, в которой воспитывались наши вольности. Это была школа, в которой наши предки изучили их уроки самоконтроля, самопомощи и самоупования, которые сделали английскую нацию тем, что она есть. Медленно и постепенно она научилась этому, но лишь путем таких уроков нация возвышается до истинного понимания значения свободы и способов самоуправления". "Наши местные учреждения, - заключает автор, - вели и до сих пор ведут к политической свободе"*.

______________________

* Odgers. Local government (1899), pp. 9-3, 236.

______________________

IV. Русская литература

Чичерин. Профессор Чичерин в своем сочинении о народном представительстве весьма подробно развивает ту мысль, что устройство местной администрации зависит по преимуществу от образа правления; он доказывает, что самых широких размеров местное самоуправление может достигнуть в республике, где свобода составляет основное начало государственной жизни, и что настоящая почва местного самоуправления - это республика федеративная, ибо здесь она согласуется с верховным началом государственной жизни*. Значительное развитие может получить местное самоуправление в конституционной монархии, где сама верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов. Но вообще "господство монархического начала неизбежно ведет к владычеству бюрократии, которая составляет настоящее орудие монархической власти в административной области. Народное правительство опирается на массу, аристократическое - на своих сочленов, монархическое должно создать себе особые органы, вполне ему подчиненные, чрез которые оно может действовать на подданных. Отрешенность бюрократии от народной жизни составляет присущий ей недостаток, но это - неизбежное последствие монархического начала, создающего власть, независимую от народа. Невозможно отвергать бюрократию, не обрекая монархию на полное бессилие. Притом эта отрешенность имеет и свои выгоды. Она ставит управление общественными делами выше всяких частных интересов; она делает его независимым от духа сословий, партий или от деспотизма какого бы то ни было большинства. В монархической стране бюрократия является настоящим связующим элементом государственной жизни. Общественное здание держится не одними только неопределенными стремлениями и чувствами, разлитыми в народе, а, прежде всего, организованными силами, которые одни в состоянии дать ему надлежащую крепость и единство"**. Признав, таким образом, что монархия - мало подходящая почва для самоуправления, Чичерин обращает затем внимание, что свобода всегда составляет существенный элемент государственной жизни и что скорее всего она может проявиться в местной администрации, которая близко касается всех, и что поэтому даже неограниченная монархия, как искупление за отсутствие свободы, должна допустить ту долю самоуправления, которая совместна с силою власти и потребностями порядка. Затем, обращая внимание на многие выгодные стороны самоуправления, как системы управления, Чичерин усматривает в самоуправлении самый надежный противовес произволу бюрократии и, развивая эту мысль в последующем своем сочинении "Курс Государственной Науки", высказывает то мнение, что, "только допуская широкую систему самоуправления, монархия удовлетворяет местным потребностям". Но подобное развитие самоуправления в самодержавном государстве необходимо и в видах исправления недостатков бюрократического строя, потому что "здравая политика состоит не в том, чтобы преувеличивать одностороннее начало, проводя его с неуклонною последовательностью сверху до низу, а в том, чтобы исправлять присущие ему недостатки, насколько это совместимо с основным принципом". "Конечно, она (монархия), - продолжает Чичерин, - должна и в областях иметь свои непосредственные органы, которым присваивается верховный контроль и руководство; но отношение этих органов к местным учреждениям должно состоять не в возможном стеснении и заподозривании последнего, а во взаимном доверии и помощи"***.

______________________

* Чичерин. О народном представительстве (изд. 2), стр. 761.

** Ibidem, стр. 761-762.

*** Чичерин. Курс Государственной Науки, т. III, стр. 144.

______________________

Таким образом, если сопоставить рассуждения проф. Чичерина, изложенные в обоих названных его сочинениях, то, казалось бы, нельзя не придти к заключению, что почтенный профессор допускает самоуправление в самодержавном государстве не потому, чтобы оно соответствовало самодержавному строю; наоборот, он категорически высказывается, что оно более свойственно конституционной монархии и что настоящая почва его - федеративная республика; в местном же управлении самодержавного государства он считает самоуправление необходимым только как искупление за отсутствие свободы, как противовес произволу бюрократа, и полагает, что для такого исправления присущих бюрократическому строю недостатков оно должно быть допускаемо с известной осторожностью настолько, насколько это совместно с основным принципом. Если же затем поставить вопрос, насколько местное самоуправление совместно с основным принципом монархии, то на этот вопрос найдем в сочинениях проф. Чичерина следующие ответы: "местное самоуправление", говорит он, "служит школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку"*, "самоуправление не может водвориться в высшей сфере, когда нет самодеятельности в низшей"**. "Дух свободы несомненно питается и укрепляется, между прочим, развитием местного самоуправления"***. "Чем обширнее государство, чем новее в нем политический порядок, чем более потребности сдерживать отдельные части, тем сильнее правительственная власть, а потому тем более должна быть развита централизация. Она одна в состоянии противодействовать и внутренней розни, и сепаратизму, которым местное самоуправление дает полный простор..."****

______________________

* Чичерин. О народном представительстве (изд. 2), стр. 750.

** Ibidem, стр. 668 и 767.

*** Ibidem, стр. 766.

**** Ibidem.

______________________

Кн. Васильчиков. Известный публицист князь А. Васильчиков в своем сочинении "О самоуправлении" высказывает, между прочим, ту мысль, что местное самоуправление составляет подготовительную школу для достижения политической свободы и что, при отсутствии самоуправления, представительный режим не может дать истинной свободы стране. "Местное самоуправление", замечает автор, "точно так же относится к политической равноправности, или к народному самодержавию, как элементарное образование к научному, и потому нам кажется, что именно эти два действия - обучение грамоте и участие в местных совещаниях и судах - и составляют полную школу начального народного образования"*. "Справедливо и верно, - продолжает автор, - что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания. Народы, пользующиеся самостоятельными правами во внутреннем управлении, очень легко достигают и политических прав; сила вещей и ход событий, указывая всем и каждому на необходимость соглашения, приводят их к желанной цели - к той форме правления, которая соглашает отдельные местные потребности с пользами всего государства, т.е. к народному представительству". Признавая, таким образом, неизбежность образования представительного правления при существовании местного самоуправления, Васильчиков, с другой стороны, считает совершенно ошибочным мнение, что будто бы народное представительство заменяет местное самоуправление, что будто оно, без помощи местных учреждений, может обеспечить свободу народа и что центральные представительные собрания, заключая в себе все народные права, делают будто бы излишним участие местных жителей в местном управлении. 80-летний опыт Франции, обратившей исключительное внимание на лучшее устройство народного представительства и пренебрегавшей местным самоуправлением, всего лучше, по мнению автора, показывает, что народное представительство само по себе, без содействия местных учреждений, совершенно неспособно к основанию свободы и ограждению политических прав народа, подчиненного административной опеке.

______________________

* Кн. Василъчиков. О самоуправлении, т. I (1869), Введение, стр. XLIV.

______________________

На основании опыта Франции автор считает себя вправе заключить, "что парламенты, камеры, земские думы и вообще централизация свободы, точно так же, как и централизация власти, вовсе не обеспечивает свободы внутреннего управления, что народное представительство не заменяет местного самоуправления, относится только к одному разряду потребностей и оставляет в стороне другой многосложный разряд мелких нужд и польз, составляющих в общей сложности благосостояние страны и действительную свободу народа". "Когда же, наоборот, местные народные учреждения укоренились в стране, когда они окончательно приняли в свое заведование весь механизм внутреннего управления, то центральным властям, каким бы ни было - самодержавным или представительным - весьма трудно сломить эту организацию, располагающую всеми живыми силами страны и народа; эту сеть самостоятельных местных учреждений можно надорвать в разных местах, но нельзя расторгнуть ее всю в целом государстве". Пример подобной организации местного самоуправления мы и находим в Англии и Соединенных Штатах. "В Англии, - замечает автор, - общественные учреждения предшествовали политической организации, самоуправление получило свое основание прежде народного представительства. Не конвенты, не национальное собрание организовали земское общественное управление, а напротив, общины основали народное представительство и слились в собрание, получившее и название палаты общин". Поэтому внутреннее управление имело в Англии искомое право существования, и когда впоследствии парламент, постепенно расширяя пределы своей власти, достиг в политическом отношении прав верховного правления, то в делах местной администрации он все-таки подчинялся высшей власти общественного мнения, выражением коего служили общественные учреждения. "Английское и американское начало самоуправления, - замечает автор, - не допускает ни народного, ни личного самовластия. Представительные собрания не могут нарушить прав и польз частных лиц и общин, потому что они встретили бы на этом пути, если бы вздумали его избирать, законное противодействие сверху и снизу: в Англии от палаты пэров, в Америке от верховного суда, и в обоих государствах от местных собраний и учреждений, заведующих всеми органами управления и всеми силами страны и народа. Когда английский парламент приступает к каким-либо существенным преобразованиям внутреннего управления, то он не осмеливается вводить новые порядки, пока не убедится, что улучшение, признанное большинством палат, сознается и желается большинством местных собраний, приходских или окружных"*.

______________________

* Ibidem, т. I, стр. 28-86.

______________________

А. Градовский. Проф. Градовский в своих "Началах Русского Государственного Права" высказывается вполне ясно за неизбежность осуществления тесной органической связи между поместным управлением и формой правления, существующей в государстве. "Для объяснения факта разнообразия систем местного управления, - говорит он, - должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений"*. Далее Градовский подобно мюнхенскому проф. Максу Зейделю** различает поместные единицы низшего порядка - сельские общины и города, значение коих, как общественных единиц, никогда не могло быть отрицаемо вполне даже в самые тяжелые эпохи развития административной централизации***, - и единицы высшего порядка - уезды, кантоны, департаменты, провинции, - которые не везде имеют историческое происхождение, а частью были образованы государством искусственно для удобства управления. В этих высших единицах, в последнем случае, общие интересы устанавливаются не сразу, и проходит более или менее продолжительное время, прежде чем явится потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. "Таким образом, - продолжает Градовский, - вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах - признании, которое совершалось лишь постепенно". Но пока высшие единицы не пользуются правом самоуправления, нельзя предполагать, что осуществление этого же права возможно со стороны низших единиц, так как "развитие самостоятельности этих первоначальных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении вообще получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам". В тех государствах, где исторически сложившиеся местные союзы задавлены были административной опекой или где в пределах искусственного некогда подразделения страны общие интересы этих союзов уже сложились и существуют, - везде слышатся требования возрождения этих союзов, в первом случае, или признания их прав - во втором; цель этих требований - стремление к децентрализации, соединенной с самоуправлением, стремления, в коих "содержатся несомненно мотивы общественно-политические". "В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям. Доводы, представляемые в пользу самоуправления и против административной опеки, идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую"****. Хотя многим казалось возможным применение теории самоуправления "при самых разнообразных политических условиях"*****, но взгляд этот, по мнению проф. Градовского, не выдерживает критики при ближайшем рассмотрении. Действительно, "если бы... смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной..., то оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная"******. Обстоятельства, препятствующие всем государствам безусловно признать систему самоуправления, становятся ясными из следующих соображений: "Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т.д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т.е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть - это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения "осуществления разных целей", они в известной мере оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому доказательством"*******.

______________________

* Градовский. "Начала Русск. Госуд. Права", т. III, ч. 1 (1883), стр. 6.

** Dr. Max Seydel. Das Staatsrecht d. Konigreichs Bayern, Ss. 125-126.

*** Градовский, назв. соч., стр. 12.

**** Ibidem, стр. 14-15.

***** Ibidem, стр. 19.

****** Ibidem, стр. 20.

******* Ibidem, стр. 20-21.

______________________

Итак, в самоуправлении проф. Градовский видит "понятие политическое": Англия - пример государства, где местное самоуправление выросло органически, и где "сами политические учреждения являются дальнейшим завершением местного самоуправления"*. Пруссия - пример государства, где местное самоуправление стало возможным лишь при переходе государства от абсолютной к конституционной форме правления, и где "оно вызвано политическими мотивами**. В подтверждение мнения своего о связи самоуправления с конституционализмом (в данном случае в применении к Пруссии) Градовский приводит слова докладчика парламентской комиссии по проекту Kreisordnung'a - д-ра Фриденталя: "Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно, эти внутренние орудия абсолютного государства остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие - я хотел бы так выразиться - между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены - это также факт, который никто отрицать не будет"***.

______________________

* Градовский. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник Госуд. Знаний, под ред. Безобразова, т. V, ч. I, стр. 25.

** Градовский. Начала Русск. Госуд. Права, т. III, ч. 1 (1883), стр. 25.

*** Ibidem, стр. 25-26.

______________________

При доказанной, таким образом, наличности связи самоуправления с конституционализмом приходится считать, по мнению Градовского, "мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи "местностей", имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных... едва ли приложимою к практическому решению вопросов". "Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных"... Несознание неудобств правительственной опеки привело к реакции в пользу местного самоуправления; неубеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления, естественно, обсуждается не с одной точки зрения хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления"*.

______________________

* Ibidem, стр. 26, 35.

______________________

А.И. Кошелев. Известный земский деятель и "славянофил" А.И. Кошелев в своих брошюрах, выпущенных, в 70-х и начале 80-х годов, и оставленных после себя записках (за период времени с 1812 по 1883 г.) подробно высказывается по вопросам управления и внутренней политики России. Признавая, что "источник державной силы есть народ"* что "совершеннейшая, идеальная форма правления есть республика, т.е. самоуправление в полном смысле этого слова", Кошелев отмечает, что человечество, стремясь в душе к республике, "вероятно идет к ней", но что "путь до нее долгий, заставленный разными едва преодолимыми препятствиями и требующий на его совершение - столетия". Переходная форма от абсолютизма к республике - конституционное государство, как попытка согласования единодержавия с народовластием. Эта форма, действуя вполне успешно на месте своей родины - в Англии, а также благодаря особым условиям в Голландии и Бельгии, во всех остальных континентальных государствах Европы далеко не доставила того, чего от нее ожидали. Причина этому заключается в том, что "прочное, сильное, духу и потребностям народа соответствующее управление... должно исходить из прошлой и настоящей жизни народа, корениться в ней... должно, так сказать, само собою народиться"**. Менее всего пригоден конституционализм в западноевропейском смысле для России, где он, по заявлению автора, "безусловно невозможен", "даже немыслим", т.к. для него у нас нет никаких элементов", ни разнородных сил, ни, следовательно, возможности какой-либо борьбы и какого-либо уравновешивания. Если же отрешиться от западноевропейских построений и представить себе Россию монархией, разделяющей "верховную власть с одной или двумя палатами, представляющими не две силы, которых у нас нет, т.е. аристократической и демократической, а одну народную силу", - то "такая монархия, вооруженная только правом veto и имеющая перед собою народных представителей, пользующихся решительным голосом, не была ли бы монархией только по имени, а в действительности республикой?"*** Отвергая и такой, "в русском духе измененный" конституционализм, - возможный у нас, по словам Кошелева, лишь в отдаленном будущем, автор признает желательным учреждение земского совета "вроде ныне существующего государственного совета"****, в котором обязательно подвергались бы обсуждению проекты законов и голос которого имел бы лишь совещательное значение. "Народ, зная, что верховная власть окружена людьми, им избранными и что он может высказывать ей свои жалобы, просьбы и мнения, будет настолько участвовать в общем самоуправлении, насколько при нынешних наших местных и временных обстоятельствах это ему возможно"*****. Учреждением Собора или Общей Земской Думы России будут даны "права вроде тех, которые уже дарованы уездным и губернским земствам"******; переход же от современного положения дел к проектируемому автором вполне осуществим, по его мнению, так как к созыву Общей Земской Думы "положено необходимое и твердое основание введением уездных и губернских земских учреждений"*******, для которых общее земские учреждение - Земская Дума - то же, что крыша для здания, без коей они, в свою очередь, "не могут надлежаще действовать"********.

______________________

* Общая Земская Дума в России, Берлин, 1885, стр. 9.

** Ibidem, стр. 3 4.

*** Ibidem, стр. 16-19.

**** Ibidem, стр. 25-26.

***** Общая Земская Дума в России, Берлин, 1885, стр. 40.

****** Ibidem, стр. 25.

******* Записки А. И. Кошелева. Берлин, 1884, с. 82,93.

******** Общ Земск Дума, стр. 81; см. также "Что же теперь делать?", Берлин, 1879.

______________________

Драгоманов. Историк и публицист, бывший профессор Драгоманов в своей брошюре "Либерализм и земство в России", возражая против неправильного, по его мнению, противопоставления России Западу, замечает, что учреждения Российской Империи, при всех своих местных отличиях, принадлежит к типам, общим всем большим европейским континентальным государствам христианской эпохи* при сходстве политических учреждений Россия шла и должна идти по тому же пути, по которому шли и идут другие западноевропейские государства, хотя бы поступательное движение ее по этому пути началось позднее, и хотя оно подвергается задержкам**

______________________

* Либерализм и земство в России, Женева, 1889 г., стр. 45.

** Для иллюстрации этой мысли Драгоманов приводит следующую хронологическую таблицу:

Выделение Франции из Каролингского конгломерата... в 843 году.

Выделение Владимиро-Московского княжества из старорусской политической системы... Около 1243 года.

Разница на 400 лет.

Окончательное сложение Etats-Generaux во Франции.... в 1302 году.

Первый Земский Собор в Московском Государстве... в 1550 году.

Разница на 248 лет.

Попытка созвания Etats-Generaux во время Фронды в 1649-1651 гг.

Попытка ограничения самодержавия Императрицы Анны в 1730 году.

Разница на 79 лет.

Созванию Etats-Generaux во Франции в 1789 г. в истории России нет пока аналогичного события, но оно только вопрос времени, по мнению автора, а запоздание его объясняется некоторыми случайными обстоятельствами, главным образом, территориальным расширением России и неодинаковостью политического положения окраин и центра (Ibidem, стр. 44-47).

______________________

Признавая, что Россия придет к тому же, к чему пришли западноевропейские государства, т.е. к конституционализму и ограничению Самодержавия, Драгоманов и средствами, пригодными для достижения конституционализма в России, считает те же, которые пользовались на Западе. Эти средства - в области органов самоуправления, земских учреждений. История местного самоуправления в Пруссии, говорит автор, "показывает наглядно, 1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформой центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору. История русских местных учреждений учит тому же самому. Россия послесевастопольская находилась в таком же положении, в каком была Пруссия после Тильзитского мира. И в ней поэтому началось - и в обществе, и в более просвещенной части правительства - движение, вполне аналогичное с тем, какое было в Пруссии в эпоху Штейна. Тогда-то, рядом с реформой крестьянской, пошли в ход и планы всестороннего преобразования административно-политического строя, причем самоуправление местное и у нас считалось первым шагом для основ самоуправления государственного"*. Указывая на конституционные стремления земств, обнаружившиеся в эпоху 1879-1883 гг., Драгоманов полагает, что, "если все образованные люди разных племен населения России усвоют себе бесповоротно и последовательно начала, лежащие в основе русского земского движения... тогда главная часть работы добывания для России политической свободы будет сделана"**.

______________________

* Ibidem, стр. 58-59.

** Ibidem, стр. 50.

______________________

"Местное самоуправление", говорит Драгоманов, "вместе с личными правами (в число которых входят и права национальные) гораздо существеннее для населения, чем центральный парламентаризм; только оно составляет основу для серьезного государственного самоуправления"*.

______________________

* "Вольное Слово", No 57, стр. 2.

______________________

В заключение своей книги, доказывая всю несостоятельность доводов наших публицистов либерального лагеря о совместимости Самодержавия и местного самоуправления, Драгоманов так заканчивает свои рассуждения: "Настоящая литература ведь существует для взрослых и должна разъяснять, а не затемнять, хотя бы и с благими намерениями, общественные вопросы - разъяснять и обществу, и государственным людям, и самой династии. Пусть все знают, куда ведут Россию и дорога реформ, на которую страна эта должна была ступить после севастопольского погрома, - и дорога реакции. Путь каждый выбирает одну из этих дорог вполне сознательно..."*

______________________

* Либерализм и земство в России, стр. 64.

______________________

ПРИЛОЖЕНИЕ No 2

Справка II. Связь местного самоуправления с конституционным строем в Западной Европе

Политическая история всей Западной Европы может служить довольно наглядным доказательством той тесной связи, которая существует между самоуправлением местным и самоуправлением центральным, т.е., иначе говоря, конституционным строем. Эта история довольно ясно показывает, что самоуправление местное не может существовать и правильно развиваться без центрального и, обратно, что последнее не может быть устойчивым и твердым без первого. Неразрывная связь этих двух частей одной и той же системы выражалась, конечно, не везде одинаково; государства живут и развиваются не по одному шаблону; поэтому к сознанию и установлению указанной связи они приходили также разными путями, но самая разнохарактерность, разносторонность путей только сильнее ее подчеркивают, еще более ясно указывают, что при всяких комбинациях и условиях самоуправление местное и центральное требуют известного взаимного соотношения.

Родиной парламентаризма и местного самоуправления справедливо считается Англия. Здесь города и общины отстояли свою самостоятельность, стали последовательно развивать свое самоуправление, и это последнее, в правильном ходе своего развития, привело к конституционному строю. Вся история управления Англии - это история последовательного развития начал самоуправления, сначала местного, потом государственного.

На континенте Европы всесословное самоуправление появляется только с конца прошлого столетия. В большинстве континентальных государств самостоятельность городов и общин была подавлена, и, по мере усиления королевской власти, все государственное управление было организовано здесь на началах самой строгой централизации. Правительственная администрация была, однако, весьма несовершенна, а об усовершенствовании ее, о приспособлении к прогрессирующим условиям жизни правительства мало заботились, что и привело в конце минувшего и в начале нынешнего столетий к катастрофе, к полному крушению "старого порядка".

Уже с половины прошлого века взгляды государственных деятелей и ученых Франции, сознававших недостатки ancien regime'a, стали обращаться к свободным учреждениям Англии, к ее selfgovernment'y и ее парламенту. Можно думать, что для них была даже ясна и связь между этими учреждениями; по крайней мере, в проекте Тюрго сознание этой связи уже весьма заметно. Можно затем положительно утверждать, что эту связь понимали и сознавали деятели национального собрания 1789 г., так как, провозглашая конституцию, они на самых широких началах организовывали и местное самоуправление. "Требуя представительной системы, знаменитые законодатели 1789 г. хорошо понимали, - говорит Реньо* - что она не может существовать без муниципального режима, который является ее основой". Но деятели великой французской революции не поняли, что народ, века проживший под опекой, нельзя сразу приучить к самоуправлению. Первые неудачные шаги на поприще местного самоуправления, страх пред консерватизмом сельского населения заставили их отказаться от местного самоуправления, создать парламент, опирающийся на бюрократию. Опора оказалась ненадежной, опыт неудачным. "Это не была даже амальгама, а сложение двух элементов, взаимно отталкивающихся"**. Создался режим, который, по словам Лавеле, "каким бы названием его ни украшали, есть лишь абсолютизм, умеряемый периодическими революциями"***. Уроки истории и ближайшее знакомство с учреждениями Англии скоро, однако, выяснили и ученым, и многим государственным деятелям Западной Европы необходимость единства в управлении для успеха и устойчивости последнего. Разными путями усвоило этот взгляд ныне и большинство правительств и поняло, по словам Феррана, что "эмансипация общин и провинций должна предшествовать или, по крайней мере, сопровождать эманципацию государства - конституционную систему"****.

______________________

* E.Regnault. La province, ce qu'elie doit efere (1861), p. 320.

** Ib.

*** Е. Lavelaye. Le gouvernement dans la democratic (3 edit., 1896), t. II, pp. 274.

**** Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'e'tranger (1879), pp. 64,94.

______________________

Одни усвоили это сознание путем тяжких испытаний: ввели конституцию без местного самоуправления (Франция, Испания), и конституционный режим оказался неустойчивым, дал самые отрицательные результаты. В других (Сардиния) само правительство, наученное опытом Франции, вводя конституцию, признало необходимым, как основу для нее, ввести и местное самоуправление; наконец, в третьих (Пруссия, Дания), где правительство, вводя местное самоуправление, думало им ограничиться, - это последнее само, в своем последовательном развитии, привело к конституции.

Из приведенных ниже данных, несмотря на их краткость и целый ряд пробелов, нельзя, казалось бы, не подметить, как постепенно в истории законодательства Западной Европы, и в особенности в сознании либеральных партий всех стран, выяснялась та истина, что местное самоуправление представляет фундамент конституции и школу представительных учреждений. Конституции всех почти стран, в особенности конституции новейшие, обращали и обращают внимание на организацию местного самоуправления; их дух и характер довольно ясно отражается на этом последнем. Если конституция имеет в виду обеспечить народу широкое участие в делах общегосударственного управления, она на широких началах организует и самоуправление местное; если, обратно, - клонится к абсолютизму, то стесняет местное самоуправление, усиливает правительственный элемент, проводит начала централизации. Из этого общего почти правила не составляет исключения и либеральная конституция Болгарии, данная по инициативе русского Правительства.

Вообще в политической истории Западной Европы довольно резкой чертой проходит то явление, что местное самоуправление возникает и развивается во время общегосударственного либерального движения, приходит в упадок во времена реакции и упрочивается с либеральной реформой государственного строя.

Англия. Излагать связь местного самоуправления с политической историей и политическим строем Англии значило бы написать историю британской конституции, корни которой лежат в глубокой старине. Пришлось бы последовательно проследить, как население Англии, приучаясь к самостоятельному отправлению правосудия и заведыванию хозяйственными и административными делами в старых англосаксонских ширах и бургах, позднее в городах и графствах, постепенно привыкло к самодеятельности и самоуправлению; как постепенно стало расширять свои права, распространять их на дела общегосударственные; как вступило засим в борьбу с королевской властью и достигло, наконец, самоуправления политического, которое покоится теперь на незыблемом фундаменте самоуправления местного. Изложение всей этой длинной истории, хотя бы в виде краткого извлечения из весьма известных трудов Стеббса, Галлама, Бокля, Гнейста и целого ряда менее знаменитых писателей английской и западноевропейской науки (Смита, Грина, Бидермана, Вотье и др.), слишком расширило бы рамки настоящей справки, да и по существу такое изложение едва ли необходимо, ибо в европейской науке общепризнана истина, что английская конституция развилась и выросла на почве местного самоуправления.

Историк этой конституции Стеббс в своем классическом труде следующим образом характеризует связь местного самоуправления Англии с ее конституционным строем: "Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы, принцип ее роста, секрет ее устройства - есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства". Самый процесс завершения местных учреждений национальным selfgovernment в лице парламента знаменитый историк характеризует следующими словами: "Это был период соединения, упрочения, постоянного совместного роста и нового развития, которое отличает процесс органической жизни от процесса простого механического сцепления, внутренний закон - от внешнего порядка"*.

______________________

* Stubbs. The constitutional history of England in its origin and development. Vol. I (1874), pp. 544-545.

______________________

Англия, говорит Лоренц Штейн, имеет ядро своей конституции в органах самоуправления, которые, в свою очередь, образуют народное представительство. Английский парламент образовался из органов самоуправления - общин и корпораций, через выбор последних. Он был не только органом законодательства, но вместе с тем и верховного управления; он был органом самоуправления всего государства. Благодаря тому, что сам парламент, как правительство, вышел из органов самоуправления, в Англии, в отличие от континента, были принципиально немыслимы столкновения между органами самоуправления и правительством или попытки со стороны последнего вторгнуться в компетенцию первых*.

______________________

* Stein. Die vollziehende Gewalt, 2 Th., 2 Aufl. (1869), Ss. 155, 161-162.

______________________

"В Англии, - говорит Valframbert, - политическая свобода выросла под эгидой местных вольностей и так полно отождествилась с этими последними"*.

______________________

* Ch. Valframbert. Regime municipal et institutions locales de l'Angleterre, de l'Ecosse et d'Irland, pp. 2-3.

______________________

Правда, записка Министра Внутренних Дел, безапелляционно отвергая взгляды Гнейста, категорически заявляет, что в истории Англии "невозможно подметить какой-либо связи между развитием местного самоуправления и развитием конституционного режима", но в сущности записка сама не отрицает означенной связи, ибо, хотя она и утверждает, что парламентский режим Англии вырос не на почве местного самоуправления, а на почве борьбы королевской власти с аристократией, но немедленно же вслед за сим признает, что при дальнейшем (после хартии 1215 г.) развитии парламентаризма английская аристократия в самоуправлении приобрела "точку опоры для борьбы с королевскою властью" (стр. 13).

Таким образом, записка по вопросу о связи selfgovernment'a с парламентом не согласна с вышеприведенными мнениями ученых не по вопросу о политическом значении selfgovernment'a, а лишь относительно самого происхождения хартии 1215 г., - кем создана она, усилиями ли аристократа или общинами. Но едва ли нужно повторять ту прописанную почти во всех учебниках истории истину, что борьба аристократии с королевскою властью была во всех государствах Западной Европы, но результат этой борьбы получился разный: в Англии, где аристократия нашла точку опоры в общинах, сказанная борьба привела к парламентаризму; в континентальной же Европе, где общины не отстояли своей самостоятельности, водворился абсолютизм,

"У нас бароны, - говорит Бокль, - будучи слишком слабы для борьбы с короною, принуждены были, ради собственной защиты, соединяться с народом. Спустя около ста лет после завоевания нашей страны норманны и саксы смешались, и обе партии соединились против короля для поддержания своих общих прав. Великая хартия, которую Иоанн должен был дать, заключала в себя, конечно, уступки в пользу аристократии, но главнейшие условия были в пользу "всех классов свободных людей". По прошествии полустолетия возникли новые раздоры; бароны опять соединились с народом, и снова произошли те же результаты - каждый раз условием и последствием этого оригинального союза было расширение народных привилегий. Точно таким же образом, когда граф Лейстерский поднял бунт против Генриха III, то нашел свою партию слишком слабою для борьбы с короною и потому обратился к народу; ему-то и обязана своим происхождением нижняя палата, так как он в 1264 г. подал первый пример призыва городов и местечек к выборам и сделал таким образом, что жители городов и местечек заняли свои места в том парламенте, который до тех пор состоял только из духовных и дворян"*.

______________________

* Бокль. История цивилизации в Англии. Русск. Изд. 1896 г., стр. 253.

______________________

"Общины, - говорит Valframbert, - убили феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии"*.

______________________

* Valframbert, ibid., p. 83.

______________________

Франция. В дореволюционной Франции существовали генеральные чины и частные собрания провинций, но по мере усиления королевской власти собрания эти все более и более теряли значение, особенно со времен Ришелье, стремившегося к подавлению всех вообще Etats. При господстве старого порядка (ancien regime) все дело управления было сосредоточено в руках правительственной администрации на началах самой строгой централизации, при чем сама администрация была весьма несовершенна; злоупотребления и произвол интендантов и их подчиненных довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовика XIV мысль о необходимости реформы местного управления все более и более стала занимать умы лучших людей Франции, но правительство мало заботилось об улучшении бюрократического строя; проекты же, которые стали появляться с возникновением революционного брожения, все почти, в той или другой форме, рекомендовали обращение к содействию общественных сил. К числу первых из них принадлежат проекты Фенелона и Мирабо, которые проектировали организацию провинциальных собраний с представительством по сословиям, но наиболее интересен проект министра Людовика XVI, знаменитого Тюрго. Как и авторы предыдущих проектов, Тюрго проектировал учреждение народного представительства в провинциях; по его предположению, во главе каждого округа каждой провинции должен был стоять совет из значительнейших поземельных владельцев, в заведовании которого должны были находиться важнейшие местные материальные интересы: раскладка и определение государственных повинностей, сооружение публичных зданий и дорог. Но Тюрго понимал, что на одном местном самоуправлении остановиться нельзя и что местное представительство неизбежно требует и представительства центрального. Поэтому, по проекту его, как связующая центр провинциальных собраний, предположена была палата из представителей от различных областей государства; она должна была иметь лишь совещательное значение, обсуждать и доводить до сведения правительства все местные интересы и требования*. Но король и его приближенные, в свою очередь, понимали, что такая совещательная палата весьма скоро обратится в законодательную, и проект Тюрго не был принят, а 12 мая 1776 года и сам Тюрго оставил свой пост.

______________________

* Batbie. Turgo philosophe, economiste et administrateur, pp. 137-138. Муравьев. Тюрго, его ученая и административная деятельность, стр. 131-132.

______________________

Весьма большое сходство с проектом Тюрго имел проект физиократа Трозна. Этот последний также проектировал учредить целую систему местного самоуправления, во главе которого должен был стоять центральный орган народного представительства - conseil national. Проект Трозна, подобно проекту Тюрго, довольно резко отличался от прежних проектов тем, что предлагал порвать всякую связь с прежним сословным строем и учреждал особую аристократию богатства или имущества (de la fortune). Проект Трозна также не был принят*. Между тем необходимость реформы местной администрации становилась все настоятельней, и Неккер сделал попытку осуществить проект Тюрго, но только в одной его части - учредить местное самоуправление без центрального представительства. Для первого опыта была выбрана провинция Berry, в которой и было образовано провинциальное собрание, но опыт оказался неудачен и вызвал нарекания с разных сторон. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической власти, другие, наоборот, находили реформу его недостаточной. В особенности же были недовольны интенданты, власть которых значительно ограничивалась. Между ними и выборными населения стали возникать несогласия, и хотя образованные Неккером собрания и продолжали существовать, но власть их была значительно ограничена, во многих отношениях подчинена постепенно власти интендантов, и деятельность собраний стала встречать на каждом шагу препятствия**. Но положение дела становилось все хуже и хуже, и скоро самому правительству пришлось уже провозгласить реформу местного управления, как необходимое и верное средство для предотвращения бедствий, грозящих государству. Созванным нотаблям министр Калонн представил проект реформы местного управления, заимствованный почти всецело у Тюрго, но нотабли отвергли проект и требовали сословного представительства, желая, чтобы духовенству и дворянству было отведено место, соответствующее их значению. Калонн подал в отставку; заменивший его Laurent de Villedeuil изменил проект в смысле требования нотаблей и таким путем способствовал изданию эдикта о провинциальных собраниях 15 мая 1787 г. В этих собраниях каждое сословие имело своих представителей, вотировавших поголовно; председательствование предоставлено было духовным лицам или представителям дворянства; собрание открывалось интендантом, власть которого была значительно сужена; за ним оставлено лишь охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Он не участвовал даже в исполнении постановлений провинциальных собраний, что всецело возложено было на постоянную комиссию, избираемую собранием. На таких основаниях провинциальные собрания просуществовали два года.

______________________

* De Lupay. Les assemblies provincials, p. 152.

** lb, p. 181.

______________________

Французская революция разом рассекла гордиев узел, уничтоживши в один день все сословия и сословные привилегии, а в том числе и привилегии в сфере местного управления. Связь с прошлым была порвана; провозглашены были новые идеи, а в числе этих идей - идея о всесословном самоуправлении, о тесной связи местного самоуправления, основанного на этом начале, с демократическим конституционным строем. Уже 29 сентября 1789 года от имени Comite de Constitution был представлен проект муниципальной и провинциальной организации, выработанный депутатом Туре. В этом проекте автор настоятельно советовал административную организацию связать с политической, путем постепенных выборов, предоставивши собраниям кантонов выбирать депутатов в собрания общин, собраниям общин - в собрания департаментов, наконец, этим последним - в национальное собрание. Нарушение конституции со стороны власти при подобной организации было бы возможно, по мнению Туре, только разрушением всего государства. Это мнение Туре было принято национальным собранием. Собрание основной своей задачей поставило уничтожение всех феодальных привилегий, как личных, так и корпоративных, уничтожение всего муниципального строя довоенной Франции. Декрет 14 декабря открывается постановлением, по которому все существующие в городах, бургах, приходах и общинах муниципальные учреждения уничтожаются. На расчищенной, таким образом, почве учредительному собранию предстояло строить новую систему управления. Для того, чтобы возводимое им здание конституции не осталось без фундамента, собранию, добивавшемуся самоуправления верховного на началах свободы и равенства, предстояло построить на новом всесословном начале самоуправление местное. Сознание этой необходимости, бесспорно, и было в среде его деятелей; оно ясно видно из постановлений названного декрета (╖ 5 и cл.), в которых весьма определенно выражено решение организовать местное управление по системе всесословного самоуправления на самых широких основаниях. Принцип, который руководил учредительным собранием, был позднее сформулирован Дюпором в его докладе об уголовной юстиции (заседание 26 декабря 1790 г.): "Основное начало нашего правления состоит в том, что власть монарха не может касаться частных лиц иначе, как чрез посредство агентов, избранных народом". И действительно, это была совершенно верная формулировка работ учредительного собрания.

Вместо прежнего деления на провинции, вся Франция в административном отношении разделена была на департаменты, которые делились на дистрикты, а эти последние на кантоны; низшую административную единицу составляли общины. Администрация департаментов состояла из особого собрания выборных, в количестве 36, с выборным же президентом. Собрание разделялось на совет департамента и его правление (Directoire). Точно также и администрация округа (District) вручена была особому собранию, члены которого, в количестве 12, избирались гражданами дистрикта, и которое, подобно департаментскому собранию, распадалось на совет и директорию. Каждое низшее собрание должно было действовать под наблюдением высшего, а департаментская администрация была поставлена под надзор законодательного корпуса и короля, как главы нации и общей администрации всего королевства. В заведывание вновь созданных органов самоуправления переданы были дела прямо государственного характера; учредительное собрание не только установило выборные власти в отдельных муниципалитетах (селах и городах) и департаментах, заменивших старые провинции, но даже уничтожило совершенно и повсеместно какие бы то ни было правительственные должности, которые зависели от центральной власти; оно не только произвело административную децентрализацию, но превратило, так сказать, административные единицы в подобие самостоятельных республик.

Та же связь конституционного строя с местным самоуправлением была отмечена и в конституции 1793 г., которая под рубрикой "des corps administrative et municipaux" проектировала довольно стройную систему местного самоуправления. Общинный строй должен был состоять из низших собраний - муниципальных, посредствующих - дистриктных и высших, автономных единиц - департаментских, и все власти в этих административных единицах были не по назначению от правительства, а выборные.

В водовороте противоположных течений, среди разыгравшейся бури революции, попытки творцов обеих названных конституций организовать местное самоуправление не подучили надлежащего развития и осуществления. Причин тому было много: представление деятелей первой революции о народе, как нераздельном целом субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо, - представление, которое потребовало строгой централизации, замены королевского абсолютизма - абсолютизмом конвента; стремление политических партий, достигших власти, устранить возможное сопротивление своей политике на местах, а, главным образом, недоверие ко всякому проявлению местной самодеятельности, напоминавшей времена сословных "провинциальных чинов". Для недоверия этого были, впрочем, и серьезные причины. Совершенно непривыкшей к самоуправлению нации дано учредительным собранием слишком широкое самоуправление, которым на первых порах она не умела пользоваться. Широкое самоуправление сводилось к тому, что разрозненное и запуганное большинство подчинялось воле сплоченного и смелого меньшинства. Опасаясь консерватизма сельского населения, недоверия провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то право самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием и составителями первой республиканской конституции. Конституция III-го года проводит уже идею Сиейса, отвергнутую учредительным собранием, - идею о том, что местные администрации должны быть агентами центральной власти. Этот принцип был формулирован Тибодо - одним из членов комитета, вырабатывавшего конституцию III года. Защищая постановление ╖ 191 этой конституции, которым проектировалось учреждение правительственных комиссаров при местных администрациях, Тибодо сказал: "Провинциальные администрации могли принести свою долю пользы, когда дело шло об уменьшении влияния деспотического правительства, но при правительстве свободы - это бессмыслица (non sens)".

К числу главнейших нововведений конституции III года в области местного самоуправления нужно отнести учреждение должности правительственных комиссаров, которые должны были состоять при департаментских и муниципальных администрациях; сосредоточение муниципальной жизни в кантоне, отнятие у общин права обсуждения своих частных интересов, с сохранением за ними лишь обязанности исполнять в порядке подчиненности решения кантональной администрации, и, наконец, уничтожение специальных бюджетов каждого департамента, с соединением их в один общий. "Последняя мера с очевидностью доказывает, - говорит Феррон, - что, по мысли законодателей III года, ни за департаментом, ни за кантоном не было признано права на самостоятельную жизнь"*.

______________________

* Ferron. Institutions municipales et provinciales comparers (edit. 1884), p. 68.

______________________

Таким образом, по конституции III года широкое право самоуправления провинций подверглось существенным ограничениям: но небезынтересен тот факт, что, стесняя самоуправление провинций, конвент счел необходимым расширить значение Парижской общины, на которую он опирался, и на широких началах управление.

Глава седьмая директориальной конституции также посвящена провинциальному управлению вообще и муниципальному в частности, и так как на этой конституции сильно уже отразился дух диктатуры, охватившей революционное движение, то тот же дух отразился и на организации муниципального строя.

В основу названной конституции (pluviose an VIII) была положена формула Редерера "Deliberer est le fait de plusieurs, administrer est le fait d'un seul". Соответственно этому принципу было реформировано и местное самоуправление. Развивая свою мысль, Редерер в докладе трибунату по проекту закона VIII года доказывал, что мэры и помощники их - не более как простые подчиненные агенты, подобно муниципальным агентам конституции III года, и что поэтому они сами по себе не образуют еще местной администрации. Мнение Редерера было принято. Правительственный элемент на местах был усилен, и вся власть управления сосредоточена в руках префектов, супрефектов и мэров, назначаемых центральною властью. За советами сохранено было только совещательное значение, да и сами члены их весьма скоро стали назначаться правительством.

Наряду с префектом и генеральными собраниями закон "pluviose an VIII" учреждает совет префектуры, члены которого назначаются главой государства и который, главным образом, служит судилищем для разрешения административных пререканий.

Директориальная конституция составляла лишь переходную фазу к Наполеоновскому режиму, а в силу этого то же самое следует сказать и о созданном ею муниципальном строе. Полное же развитие централизации и бюрократии в системе государственного правления Франции было результатом политики Наполеона, который едва ли может быть отнесен к сторонникам конституционного строя и который едва ли стремился к устройству местного управления на началах, согласных с этим строем.

Дальнейшая история Франции ясно показывает, насколько устойчивым оказался конституционный строй, в котором начала самоуправления применены были только к одной верховной власти и который не имел опоры в самоуправлении местном. Государственные люди Франции и представители ее науки (Villele, Fievee, de la Bourdonnaye, Барант, Анрион де Пансей, Токвиль и др.) скоро поняли и оценили значение местного самоуправления, как основы конституции.

Уже в 1815 г. Villele заявлял, что "с лишением департаментов и общин всякого действительного участия в ведении их дел уничтожен общественный дух, окончательно разъединена и деморализована нация; изолировали французов одних от других; уничтожили все связи между гражданами и правительством, наконец, подготовлен неизбежный переход к анархии, если правительство будет слабо, и к деспотизму, если оно будет сильно"*.

______________________

* Ferron, ib., p. 94.

______________________

Вместе с реставрацией Бурбонов начинается ряд попыток реорганизации местного управления на началах самоуправления.

Инициатива этих попыток исходила от группы, известной под именем левого центра, и в особенности группы "доктринеров", вождями которой были Ройе-Коллар в палате депутатов и Броль в палате пэров. "Они, - говорит Торсое, - относились дружелюбно к монархии Бурбонов, признавая ее гарантией порядка, но только потому, что она, чрез посредство хартии, гарантировала также и свободу; они надеялись получить при этой монархии возможность постепенно, медленно воспитать страну, приучить ее к представительским учреждениям и установить в ней в конце концов хотя бы отчасти то самоуправление, которое было введено революцией слишком преждевременно и оказалось мертворожденным"*.

______________________

* А. Торсое. История нашего столетия 1815-1890 гг. (пер. с датского), т. I, стр. 110.

______________________

Уже в 1819 г. была образована комиссия по вопросу о реорганизации местных учреждений на началах самоуправления. Либеральная партия, особенно в лице Royer-Collard'a, настаивала, чтобы генеральные и муниципальные советы обсуждали все вопросы, касающиеся их местных интересов. Проект, выработанный комиссией, не был принят вследствие реакции, последовавшей за убийством герцога Беррийского. Последующее время было время далеко не либеральных веяний и, соответственно с этим, представленный в 1821 г. проект Villele'я был отвергнут. Причина этих неудач заключалась отчасти и в том, что в самой левой партии большинство все еще продолжало питать завещанный деятелями конвента страх к консерватизму сельского населения, видело в местном самоуправлении опасность возвращения к ancien regime'y Так, один из ораторов левой, de Canmartin, в заседании 15 июня 1821 г. прямо высказал, что предположенная организация (местное самоуправление) поведет к образованию провинциальной аристократии в ущерб власти короля. "Тогда они еще не поняли, - говорит по этому поводу Феррон, - что выборное начало, за которое стояла либеральная партия, в себе самом заключает лекарство против собственных недостатков, благодаря той реакции, которую оно по необходимости вызывает. Путем всеобщих выборов могло бы создаться могучее и энергичное общественное мнение, которое, приобретая навык в делах страны, могло бы послужить точкой опоры при создании действительного представительного правления. Они не поняли всей нелогичности и всего противоречия, которые заключает само по себе желание создать образ правления, купол которого парит в свободе, а основание опирается на произвол"*.

______________________

* lb., pp. 94-101.

______________________

Ту же самую мысль выражает Ферран: "К несчастью, - говорит он, - реставрация предпочла, согласно совету Наполеона, сохранить "ложе", которое устроила конституция VIII года. Поэтому она ограничилась устройством конституционного механизма, изменением государственной организации и удержала в полной неприкосновенности организацию общины и департамента по закону 28 плювиоза VIII года, другими словами, административную централизацию... Начиная с 1814 года, благодаря парламентской системе, нация каждый день получала новые права и в то же самое время, благодаря административной централизации, она оставалась чуждой этих прав, неспособной к их отправлению"*.

______________________

* Ferrand. Les institutions administratives en France et a l'etranger (1879), pp. 1-11,33-35.

______________________

Но сознание необходимости местного самоуправления для устойчивости конституционного строя все более и более укреплялось в умах выдающихся людей Франции и проникало в среду ее государственных деятелей. "В государственной хартии, - писал в 1821 г. Барант, - участие граждан допущено как основной принцип... в административном строе, напротив, нет представительства граждан... в этом есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный извратит и обезобразит систему хартии"*. "Великое дело политического возрождения, - вторил ему Анрион де Пансей, - далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые были бы заимствованы из ее природы и составляли бы с ней однородное целое, обеспечивая ее выполнение и гарантируя ее прочность"**. Требования реформы местного управления на началах самоуправления весьма скоро появляются и в палате депутатов. Уже в 1828 г. палата, в своем ответе на тронную речь, высказала пожелание о восстановлении "муниципальных учреждений - памятника древних вольностей Франции, - дабы утвердить здание свободы на ее истинном фундаменте"***. Последствием этого выраженного палатой пожелания было представление в 1829 г., в период примирительной политики министерства Мартиньяка, двух проектов организации генеральных и окружных советов, но проекты эти взяты были назад, так как парламентская комиссия высказалась за кантональные советы вместо окружных. Нельзя не отметить, что проекты эти консервативною партией встречены были уже далеко не дружелюбно. Граф Sallaberry называл их "первым актом восстановления французской революции"****.

______________________

* Barante. De la decentralisation en 1829 et 1833, pp. 35-36.

** Henrion dePansey. Du pouvoir municipal (4 edit), pp. 6-18.

*** Lucay. La decentralisation (1895), pp. 73-74.

**** Ferron, ib., pp. 96-99.

______________________

С революцией 1830 г. попытки реформы местного управления на началах самоуправления получили более реальное осуществление. Уже декларация Гизо об основных началах новой конституции возвещала участие граждан в выборах городского и департаментского управлений*.

______________________

* Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 120.

______________________

Сам Гизо прекрасно понимал, что главная причина неудачи реставрации заключалась не в революционных воспоминаниях, а в органической непрочности систему администрации. "Природное противоречие, - писал он, - велико между представительным правлением, учрежденным на основании хартии, и административным строем монархии, основанным Людовиком XIV и Наполеоном"*. Время суверенного господства централизации миновало, и необходимо предоставить гражданам такое же участие в заведовании местными делами, какое им предстояло в общегосударственном управлении**.

______________________

* Guizot. Memoires pour servir a l'histoire de mon temps, v. I, (1858), pp. 188-189.

** Guizot. De la democratic en France (1849), p. 119-120.

______________________

Согласно с деклараций и приведенными взглядами Гизо, и новая конституционная хартия 1830 г., как одну из существенных принадлежностей установляемого ею конституционного режима, поставила муниципальные и департаментские учреждения, основанные на выборной системе*. В ╖ 69 этой хартии прямо выражено: "Будут устроены (il sera pourvu) посредством особых законов и в наискорейшем времени департаментские местные учреждения, основанные на избирательной системе". Во исполнение сего ╖ в том же 1830 г. был внесен в палату и 23 марта 1831 г. обнародован закон о муниципальной организации. При обсуждении этого закона в палате, докладчик комиссии объяснял, что "муниципальные учреждения касаются самых дорогих и глубоких интересов страны", что от их совершенства зависит самая драгоценная из льгот - гражданская свобода; в предлагаемой же новой их организации, значительно расширяющей местное самоуправление, докладчик видел расширение "свободы политической".

______________________

* Lugay, ib., pp. 74.

______________________

Закон 23 марта 1831 года сохранил форму муниципальной организации VIII года, но он ввел в нее новый принцип - принцип избрания, который возводит муниципальных советников на степень представителей общины.

Оставалось создать закон не менее важный - тот, который должен был определить права и обязанности мэров и муниципальных советов.

В июле 1831 года была выбрана новая палата депутатов, и можно было надеяться, что она будет проникнута духом свободы. Но, говорит Феррон, всякая партия, достигающая власти, становится естественной защитницей централизации, которая, давая ей возможность оказывать давление на голоса избирателей, дает ей, вместе с тем, и громадную силу удержаться во главе правительства. В течение многих лет можно было видеть, как боролись с замечательной стойкостью различные министерства, дабы помешать палате проявить свой либеральный дух в законах о муниципальном и департаментском устройстве. "Без этого прискорбного вмешательства", - продолжает Феррон, - "мы имели бы на сорок лет раньше местные вольности, которые пришлось купить ценою нескольких революций".

Но, наконец, после семи лет оживленных прений, несмотря на противодействие правительства, удалось добиться муниципальной организации.

Правда, это было еще далеко не все; закон 1837 г. не расширил тесных рамок власти общины, но он сделал важный шаг вперед, и "вопреки убеждению, существовавшему в течение двух столетий, он признал, что община не есть создание государства, а имеет собственную самостоятельную жизнь"*.

______________________

* Ferron, ib., pp. 102-112.

______________________

Революция 1848 года дала новый толчок к развитию начал самоуправления в системе местного управления Франции. Закон 3 июля 1848 г. ввел всеобщую подачу голосов для избрания членов генеральных советов и, вместе с тем, расширил компетенцию этих советов, давая им право постановлять окончательные решения относительно некоторых вопросов местного самоуправления. Обнародованная вслед за тем конституция 1848 г. подтвердила основные начала местного управления, установленные указанным законом*. Но и этот закон далеко не удовлетворил либеральную партию. Так, депутат Raudot представил законодательному собранию проект, в котором предлагал оставить за префектами лишь функции политического характера, а все управление местными департаментскими делами вручить лицу, избираемому генеральным советом.

______________________

* Constitution de la Republ. Franc, du 4 nov. 1848, art. 79.

______________________

Законодательное собрание 1851 года назначило комиссию для выработки конституции. В комиссии этой вопрос о связи местного самоуправления с конституционным строем государства был поставлен весьма определенно. Ход прений, происходивших в комиссии, прекрасно изложен в мемуарах Токвиля, который был членом этой комиссии. Прения эти весьма характерны, и из них не лишне привести небольшую выдержку: "Ламеннэ, - говорит Токвиль, - предположил начать с урегулирования положения общин... он стал с большой энергией доказывать, что та республика, в которой граждане не умеют и не привыкли управляться сами собою, есть такое чудовище, которое не может жить. По этому поводу прения оживились: Барро, несмотря на свои туманные идеи всегда ясно сознававший необходимость провинциального самоуправления, стал горячо поддерживать Ламеннэ; то же сделал и я. Нашими противниками были Марраст и Вивьен. Этот последний, натурально, вступался за централизацию, потому что руководство административными делами было его профессией; его побуждали к этому и его врожденные наклонности. У него было все, что нужно для искусного юриста и для превосходного комментатора, но у него не было ничего, что необходимо для законодателя и для государственного человека. На этот раз он воспламенился при виде опасности, угрожавшей тем государственным учреждениям, которые были для него так дороги; он до такой степени увлекся, что стал утверждать, будто республика не только не должна ограничивать централизацию, но даже должна усилить ее. Можно было бы подумать, что именно с этой точки зрения он одобрял февральскую революцию. Что же касается Марраста - он принадлежит к дюжинному разряду тех французских революционеров, которые всегда разумели под народной свободой деспотизм, которым пользуются от имени народа. Поэтому меня нисколько не удивило это внезапно возникшее единомыслие между Вивьеном и Маррастом. Я привык к явлениям этого рода и уже давно замечал, что только посредством нападений на централизацию управления не в ее практическом применении, а в ее принципе, можно восстановить единомыслие между консерваторами и радикалами. Тогда и те и другие непременно восстанут против нас"*.

______________________

* Воспоминания Алексиса Токвиля (перев. с франц. 1893 г.), стр. 193.

______________________

В рассматриваемом вопросе весьма интересен также доклад Одилона-Барро о кантональных советах, представленный им в комиссию для выработки общего сводного закона о внутренней администрации. Чтобы характеризовать общую мысль этого доклада, достаточно привести следующую выдержку из сочинения его автора "De la decentralisation et de ses effects: "Оставим, - говорит он, - абсолютной власти присущую ей централизацию; то и другое вполне гармонируют и взаимно необходимы; нам же пора перестать стараться примирить столь глубоко непримиримое, как свобода и централизация" *.

______________________

* Odilon-Barrot. De la decentralisation et de ses effects, p. 199.

______________________

Осуществлению подобных либеральных стремлений помешал, однако, переворот 2 декабря 1852 г. С возникновением второй империи конституционный режим подвергся значительным ограничениям, и эти ограничения отразились и на местном управлении, сокращением в нем начал самоуправления и усилением власти префектов.

Но как только пало императорское правительство, и конституционное начало взяло верх, так немедленно вновь стал на очередь вопрос о реформе местного самоуправления. "Одним из лозунгов новых выборов в 1871 году, - говорит Leroy-Beaulieu, - служила децентрализация. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники"*. И действительно, требования местного самоуправления в видах устойчивости конституционного строя все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. "Централизация местных учреждений, - писал Ferrand, - совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления". "Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет существовать конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более, чем своевременно"**.

______________________

* A Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et a l'Angleterre (1872), p. 394.

** Ferrand. Les institutions administratives en France, pp. 9, 217-218.

______________________

Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. "Без самоуправления, как основы, конституция делается призраком, - писал проф. Tellkampf, - где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря: там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, - она стойко выдержала все невзгоды"*.

______________________

* Tellkampf. Selbstverwaltung etc., S. 2.

______________________

Уступая настоятельным требованиям общества, Правительство, во главе которого стоял в то время горячий сторонник административной централизации Тьер, уже в 1871 г. внесло закон, по которому отказывалось от права назначения мэров, сохраняя, впрочем, за собою это право в отношении больших городов и крупных административных центров. Последнее ограничение было установлено по требованию Тьера, который, как говорит Leroy-Beaulieu, вырвал его у национального собрания путем личного вмешательства в прения и угрозой отказаться от своей должности. Тем не менее, движение в пользу местного самоуправления продолжалось, и последующими законами 1876, 1882 и 1884 гг. это последнее было установлено на более широких началах. При обсуждении в палате первого из указанных законов докладчик Вадингтон ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией, доказывал необходимость "основать на всех ступенях правительство на ней самой".

Таким образом, как видно из изложенного, политическая история Франции не только не опровергает тесной связи местного самоуправления с конституционным режимом, но наоборот, вполне подтверждает наличность этой связи.

"Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию"*; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, в нем искали себе надлежащей опоры, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась, соответственно с этим, организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или клонилась к диктатуре и абсолютизму, - то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления.

______________________

* Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. I, стр. 95.

______________________

Один из публицистов Франции прекрасно характеризует это отношение ее Правительств к администрации вообще и к самоуправлению в частности: "каждое Правительство", говорит он, "пользовалось администрацией, чтобы заставить предпочитать собственную систему и дать общественным служебным силам направление, согласное с его собственными видами. Империя организовала Францию в видах утверждения военной диктатуры, реставрация пыталась возвратиться к прошлому".

Германия. С конца XVI века сословное самоуправление, существовавшее в большинстве немецких государств, постепенно по мере усиления королевской власти все более и более утрачивало свое значение. По словам Маурера, даже городские магистраты перестали быть общественными органами, а скорее являлись слугами правительства, чаще даже простыми государственными чиновниками; они находились под строжайшей административной опекой и без согласия органов администрации не могли постановить или выполнить даже самого незначительного решения. Самое выборное начало утратило в них почти всякое значение, и весьма часто места бургомистров и членов ратуш, особенно в Пруссии, служили Правительству для призрения престарелых инвалидов - фельдфебелей, унтер-офицеров или даже камердинеров*. Таким образом, в Германии к концу XVIII века при полном господстве королевского абсолютизма самоуправление, как в центральном, так и в местном управлении, отсутствовало почти совершенно.

______________________

* Maurer. Geschichte der Stadteverfassung in Deutschland. В. IV (1871), pp. 297-298.

______________________

Новую эпоху в политической в истории Германии создала французская революция; "она дала толчок к оживлению вновь общинных учреждений и новому законодательству"*. Французское национальное собрание 1789 г., реформируя местное управление на началах самоуправления, совершенно порвало всякую связь с сословным прошлым, ввело новое всесословное начало. Под влиянием этих идей французской революции и в Германии начинается совершенно новая законодательная эра**.

______________________

* lb, S. 298.

** lb., S. 299.

______________________

В Пруссии, которая является представительницею наиболее передовых течений в германской жизни и которая в начале нынешнего столетия, а затем во второй его половине была душою реформ по местному самоуправлению, возникновение идей о самоуправлении относится к тому же времени, как и возникновение идей о введении конституционного режима. Как то, так и другое проявилось со времени Иенского погрома. Точно так же, как в России после Крымской кампании, в Пруссии после Тильзитского мира в обществе и в правительственных сферах возникло недоверие к старому строю и порядкам, создалось убеждение, говорит проф. Борнгак* "что истинная сила государства покоится на участии в управлении всех жизнеспособных слоев населения", и для выполнения этой программы, которая должна была развиваться в трех последовательных стадиях, был призван Штейн. Первая стадия заключалась в освобождении крестьян (9 октября 1807 г.), уничтожении сословного деления общества**, вторая - в призвании на службу государству сил нации через организацию самоуправления в городах и провинциях*** и, наконец, третья, которая должна была явиться венцом здания, - в учреждении национального представительства****. Этот план в начале текущего столетия получил осуществление лишь частью. Старый порядок не был сокрушен сразу, и то новое, что было введено в жизнь Прусского государства Штейном и преемником его Гарденбергом, не было еще настолько сильно, чтобы избавить страну от возможности весьма сильной и весьма успешной реакции со стороны консервативных элементов общества. Этот результат нужно помнить, знакомясь с историей Пруссии в эпоху реставрации*****.

______________________

* Bornhak. Preussisches Staatsrecht, В. I (1888), Ss. 36-37.

** Ср. с крестьянской реформой 19 февраля 1861 г.

*** Ср. с земской реформой 1 января 1864 г.

**** Ср. с идеями, которые высказывались при проведении земской реформы с проектом гр. Лорис-Меликова.

***** Кареев. История Западной Европы в новое время, т. IV, стр. 195.

______________________

Для более полного уяснения связи конституционного строя Пруссии с реформами Штейна по местному самоуправлению, необходимо сказать несколько слов о сущности этих реформ и о взглядах на них самого Штейна. Штейн считал, что одна из главных причин того печального положения, которое привело Пруссию к Иенскому погрому, заключалась в недостатках системы управления, в нецелесообразности бюрократического режима. По его словам, эта система только подавляла свободное проявление деятельности личности и общественных сил и потому обрекала народ на вечное пребывание в состоянии детства, из коего нация и не могла никогда выйти, благодаря постоянной опеке беспокойного и во все вмешивающего правительства. Еще до катастрофы, постигшей Пруссию при Иене, Штейн обратился к королю с запискою, в которой указывал на необходимость реформы всего государственного строя. "Пруссия, - писал он в этой записке, - не имеет государственного устройства, так как высшая власть не разделена в ней между главою и народными представителями". Вскоре после заключения Тильзитского мира, Штейн подал королю вторую записку, в которой, повторяя свое прежнее мнение о необходимости реформы центрального правительства, доказывает, что заведование местными делами следует отдать в руки местных же выборных представителей населения, подобно тому, как это делается в Англии* и что не мешало бы включить таких выборных и в областные правления, состоявшие из одних чиновников. Штейн указывал далее на то, что участие населения в заведовании местными делами отразилось бы благотворно на развитии общественного духа и содействовало бы установлению солидарности между обществом и правительством**. На основаниях, изложенных в этой записке, Штейн осенью того же года выработал план центральных и местных учреждений, которому в целом, однако, не суждено было осуществиться. Штейн проектировал целую цепь либеральных учреждений самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мнению его, должно было состоять из делегации провинциальных сеймов, хотя иметь только совещательное значение*** оно должно было дать возможность Правительству пользоваться опытностью и влиянием представителей без малейшего ущерба для той самостоятельности, какою и раньше обладало центральное правительство****. Вообще Штейн относился к абсолютизму почти так же, как Тюрго, который, удерживая неограниченную власть короля, стремился обновить французское правительство при помощи общественных сил.

______________________

* Ср. депешу кн. Горчакова лорду Росселю.

** Ср. всеподданнейший доклад графа Лорис-Меликова от 28 января 1881 г.

*** Treitscbke. Deutsche Geschichte in XIX Jahrhundert, В. I, Ss. 273-287.

**** Ср. с тем же докладом.

______________________

Из предначертанного плана самому Штейну удалось совершить весьма немногое - им проведено было только городовое положение 1808 г. Города, по этому положению, получили самоуправление; гражданам дано было право избирать должностных лиц, заведовавших, под высшим надзором государства, городским хозяйством и разными общинными делами, именно благотворительностью, школами и даже до известной степени полицией. Но несмотря на то, что из общего плана реформ Штейна было осуществлено весьма немногое, и это немногое имело громадное значение для всей последующей истории Пруссии, точнее для последующего изменения ее государственного строя. "Штейновское городское устройство, - говорит проф. Treitschke, - стало исходною точкою немецкого самоуправления. На него опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы... Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве"*. Из той же книги Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые - начало конца для самодержавной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидания тех и других. Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г., пришло не сразу, правда, - с колебаниями в то и другую сторону.

______________________

* Ibidem, S. 285.

______________________

После удаления Штейна некоторое время заведовал делами лишенный всякой инициативы и нерешительный барон Альтенштейн, но затем в октябре 1810 г. призван был к управлению Гарденберг. Новый министр взялся снова за оставленное дело реформ, но, как и Штейн, он встретил сильное сопротивление со стороны консервативной партии, и в результате получилось то, что общая реформа оказалась половинчатой и незаконченной. В противоположность Штейну, Гарденберг считал, что реформу государственного строя надо начинать не с реформ местного управления на началах самоуправления, а с учреждения общегосударственного представительства. Под его влиянием Фридрих Вильгельм III в эдикте 27 октября 1810 г., обещал стране дать провинциальное и национальное представительство ("eine zwekmassig eingerichtete Reprasentation der Nation sowohl in den Provinzen als fur das Ganze").

Хотя сам Гарденберг и увлекался административными реформами Наполеона I, но, несомненно, он ясно понимал тесную связь местного самоуправления с конституционным строем; по крайней мере, при составлении в 1815 г. проекта конституции, он уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна - им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. "Лучший фундамент конституции", писал Гарденберг в этом проекте, "есть целесообразное муниципальное и общинное устройство"*.

______________________

* Ibidem, В. II, Ss. 635-637.

______________________

Проект Гарденберга не получил осуществления, но в деле реорганизации местного управления на началах самоуправления был сделан значительный шаг вперед, именно: округа были признаны территориальными союзами, представительство которых являлось в виде Kreistag'a, в состав коего, наряду с дворянами-землевладельцами, вошли, хотя и в крайне незначительном числе, представители городов и сельских общин. Перемена в политических течениях задержала введение конституционного режима, и, параллельно с этим, в области уездного и провинциального устройства замечается усиление коронного элемента, окружные же собрания остаются чисто совещательными органами, все значение которых сводится к представлению кандидатов на должность ландрата. В 1823 г., вместо обещанного манифестом 1815 г. общего представительства королевства, правительство решило ограничиться учреждением провинциальных собраний "земских чинов" (Landstande). Полномочия последних сводились к выражению мнений о законах, касавшихся их провинций, и к урегулированию общинных дел (дорожного, общественного призрения).

Но, тем не менее, эти скромные собрания весьма скоро стали заявлять ходатайства об их объединении, о даровании всеобщего представительства. Уже в 1840 г. ландтаг прусской провинции при принесении присяги королю Фридриху Вильгельму IV обратился с петицией, в которой высказывал просьбу о даровании конституции. На эту просьбу ландтага король отвечал, что его отец, оставив в стороне идею о так называемом народном представительстве, решился идти по пути, более соответствующему духу немецкой нации, и потому даровал всем частям своей монархии провинциальное представительство, и что сам он, принимавший участие в выработке этих учреждений, будет заботиться о дальнейшем их развитии. Эти слова возбудили в обществе большие надежды, но вслед за тем появился кабинетский приказ, в котором опровергалось распространившееся мнение, будто король изъявил согласие дать Пруссии конституцию в духе обещаний 1815 г. Этот приказ не остановил, однако, либерального движения. Общественное мнение сосредоточило все свое внимание на провинциальных собраниях, и в целом ряде петиций и адресов их убеждали подействовать на правительство в либеральном духе и побудить его пойти навстречу народным желаниям. Правительству пришлось уступить конституционным течениям и обещать развить провинциальные собрания, настойчиво просившие короля "обеспечить своему народу народное представительство". Приказом 21 июня 1842 года был созван комитет из земских чинов, состоявший из 12 делегатов от каждого из провинциальных ландтагов, для согласования мнений отдельных сеймов о разных вопросах. Эта уступка никого не удовлетворила, и, как в провинциальных сеймах, так и на общем их съезде немедленно же обнаружилась оппозиция. Хотя членам соединенного сейма и напоминалось, что они не должны смотреть на себя, как на представителей изменчивого общественного мнения и модных доктрин, но уже в 1847 году пришлось дать дальнейшую уступку этим доктринам и учредить соединенный ландтаг.

Последний не был еще парламентом в полном смысле этого слова, он был только совещательным о законах учреждением* но он, несомненно, был и последним шагом по пути к полному подчинению государственного строя Пруссии конституционному началу. Хотя король в тронной речи 17 апреля 1847 года и заявлял, что никакой силе на земле не удастся заменить естественное отношение между государем и народом отношением условным и конституционным, но попытки ландтага расширить свои полномочия проявились немедленно по его созвании; первая из них была сделана в очень почтительной форме. Собрание вотировало благодарственный адрес королю, но заявило при этом 484 голосами против 107, что оно "сохраняет за собой право сословий, т.е. право на народное представительство, обещанное в 1815 г.". Вслед за сим начался полный конфликт с народными представителями. Правительство просило гарантировать железнодорожный заем - ландтаг отказал. Ландтаг вотировал петицию с требованием свободы печати и контроля бюджета - король отказал. Ландтаг разошелся, ничего не добившись, но и ни на что не согласившись. В следующем 1848 г. вспыхнула революция, и последовало провозглашение конституции.

______________________

* Полномочия ландтага сводились к голосованию новых налогов и к подаче петиций. Король оставил за собою право совещаться с народными представителями о законах только тогда, когда сам признавал это необходимым.

______________________

Конституция 5 декабря 1848 г. прямо ставила местное самоуправление в связь с новым, установляемым ею режимом: ╖ 104 этой конституции поручает местную администрацию выборным советам. Это постановление конституции 1848 года было повторено и в ╖ 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., в коем излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих ╖╖ обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым, как фундамент для себя, реформу местного управления на началах самоуправления.

На основных началах, указанных конституциями 1848 и 1850 гг., были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: закон о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die preussischen Staaten) и стоящий с ним в самой тесной и непосредственной связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordning). Законы эти имели целью "органически объединить все силы самоуправления, завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней, в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало, и т.д.* "С введением конституции, - говорит проф. Шульце, - неустроенное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами... Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т.е. народ, - который уже был призван через своих представителей к участию в центре в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, - также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов"**.

______________________

* Торсов. История нашего столетия, т. II, стр. 27-28.

** Das preussische Staatsrecht, В. II (1878), Ss. 72-73.

______________________

Войны за объединение Германии и франко-прусская отвлекли внимание правительства и общества от дел внутреннего управления. Но, вслед за окончанием военных действий, вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.*

______________________

* Известно, что со стороны консервативной палаты господ закон 25 марта 1872 г. встретил сильную оппозицию и прошел только после назначения 25 новых либеральных членов в эту палату.

______________________

При обсуждении в рейхстаге закон этот, несомненно, рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии доктор Фриденталь, разъясняя рейхстагу значение предлагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения: "Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями этого государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многом остаются нетронутыми и теперь. Отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие, так сказать, между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства; фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, - это также факт, для всех бесспорный". "Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей - дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства"*.

______________________

* Hahn. Kreis-Ordnung vom 13 December 1872, Einleitung, S. 5.

______________________

Вслед за законом 13 декабря 1872 г. последовал ряд законов в том же направлении и переустройство местного управления, на согласных с конституционным режимом началах самоуправления, двинулось вперед быстрыми шагами*.

______________________

* Закон 29 июня 1875 г. об устройстве провинций (Provincial-Ordnung), закон 3 июля того же года об устройстве административных судов и об административно-судебном разбирательстве (Gesetz iiber die Verfassung der Verwaltungsgerichte das Verwaltungsstreitverfahren); 26 июля 1876 г. так называемый закон о компетенции (Zustandigkeitsgesetz); закон 26 июня 1880 г. об общем земском управлении (Gesetz iiber die allgemeine Landesverwaltung) и, наконец, 1 августа 1883 г. новый закон о компетенции.

______________________

Что же касается остальных германских государств, то здесь, в отличие от Пруссии, введение местного самоуправления, как это указывает проф. Blodig* отмечая эту связь между местным самоуправлением и конституционным режимом, находит ее вполне понятной, так как "свободное самоуправление городских и сельских общин представляет собой естественную основу конституционного государственного устройства".

______________________

* Blodig. Die Selbstverwaltung als Rechtsbegriff (1894), Ss. 85-93.

______________________

Австро-Венгрия. Великая французская революция не оказала значительного влияния на реформу внутреннего строя Австро-Венгрии; организация ее управления осталась в том же виде, как и до революции. Император Франц I страшился реформ, сравнивая свою Империю со старым домом, готовым рухнуть при первой попытке ремонтировать его. Все управление было централизовано, находилось в самом несовершенном виде, отличалось крайним формализмом и медленностью, а правительство, со своей стороны, не принимало никаких мер к его упорядочению. Местное управление в Австрийских землях находилось, с одной стороны, в руках правительственных чиновников, с другой, в руках провинциальных собраний, на обязанности которых лежали раскладка податей и набор рекрутов. Эти старые сословные собрания в сущности не имели никакого значения, состояли почти исключительно из дворян и созывались только для того, чтобы выслушивать и одобрять предположения Правительства о налогах. Указом, которым вводились они в Галиции, предписывалось даже местным правительственным властям, "избегать всего, что могло бы навести их на мысль, что налоги зависят от их согласия".

Вообще вся политика австрийского правительства, достигшая кульминационной точки в министерстве Меттерниха, клонилась к укреплению абсолютизма, с проведением самой строгой централизации в управлении. Только в одной Венгрии уцелели представительные учреждения, и там-то выступила во всей своей силе оппозицмя*.

______________________

* Luschin von Ebenpreuth. Grindriss der Osterreichischen Reichsgeschichte (1899). Ss. 333-334; Сеньобос, Политическая история современной Европы, т. II, стр. 31 и след.

______________________

Венгрия на континенте Европы является классическою страною самоуправления. Ее самоуправление государственное, как и в Англии, развивалось на почве самоуправления местного. Ее Magna Charte только на 7 лет моложе английской. Навязанная королям еще в Средние века венгерская конституция устанавливала центральное собрание - сейм для управления королевством в согласии с королем, и 55 местных собраний для управления провинциями - комитаты. Эта организация имела полное сходство с парламентом и советами графств в Англии. Все усилия правительства водворить абсолютизм в Венгрии разбивались здесь о сопротивление органов самоуправления. Правительство могло только временно упразднить сейм, но оказалось не в силах преодолеть сопротивление комитатских собраний, которые выступали с требованиями о восстановлении сейма. "Если Венгрия, - говорит проф. Лавеле, - защищала свою свободу в течение трех столетий с героизмом, который никем не был превзойден, то это потому, что все свободные люди ее применяли эту свободу в своих провинциальных учреждениях и сознали поэтому все преимущества такого порядка. Венское правительство с неослабным трудом пыталось ограничить права комитатов и обуздать стремления последних к оппозиции, но это ему удалось лишь после 1850 г., когда оно получило право приостанавливать их собрания и назначать королевских сборщиков податей"*.

______________________

* Lavelaye. Le gouvemement dans la democratic, v. II, p. 425 и след.

______________________

Эта борьба правительства с комитатами является весьма поучительным примером того, насколько бессильным является центральное правительство, когда оно не имеет твердой опоры в своей местной администрации, когда при абсолютном режиме последняя организована на началах народного представительства.

С 1812 года правительство перестало созывать венгерский сейм, но за отсутствием сейма защиту конституции против абсолютизма взяли на себя комитатские собрания. Когда Правительство в 1815 г. обратилось непосредственно к ним с требованием о взимании податей и наборе рекрутов, комитаты постановили, что они могут действовать только после соответствующего голосования сейма, и запретили чиновникам производить набор. Император отменил эти постановления, как нарушающие его королевская права. На этот раз комитаты уступили. Но после 1820 г., когда правительство приказало представить рекрутов и уплатить подати звонкой монетой (вместо бумажных денег), комитаты еще раз отказали и потребовали созыва сейма.

Правительство послало администраторов и комиссаров для раскладки поземельного налога и солдат для его взимания. Должностные лица комитатов оказали только пассивное сопротивление: они перестали исполнять свои должностные обязанности, но королевские комиссары, не найдя ни протоколов, ни печатей, ни ключей от архивов, не могли взимать податей за отсутствием необходимых сведений. В конце концов император вынужден был уступить; под предлогом коронования своей супруги в Венгрии он созвал в 1825 году сейм в Пресбурге.

После 1830 г. в Венгрии началось политическое движение. Либеральная партия стала усиленно агитировать в комитатских собраниях о реорганизации управления на всесословном начале. Земские чины, созванные на сейм в 1834 г., вступили в открытую борьбу с правительством: они отказались признать членов gubernium, как лиц назначенных, а не выбранных, объявили себя ответственными пред своими избирателями и приказали литографировать протоколы своих заседаний, вопреки запрещению опубликовывать их. Правительство приказало распустить "земские чины" и ввело военное управление.

Это либеральное движение в Венгрии, закончившееся революцией 1848 г., совпало с волнениями в самой Австрии. Хотя это революционное движение было подавлено, но под влиянием его правительство обнародовало либеральную общеимперскую конституцию, помеченную 4 марта 1849 г., а вслед за тем 17 марта обнародован был и общинный устав, статья 1-я которого гласила: "Основание свободного государства есть свободная община". Но так как двор, дворянство, офицерство, духовенство требовали от министерства, чтобы оно "положило конец игре в парламентаризм", то конституция оставлена была без применения, и 31 декабря 1851 г. императорский указ объявил ее отмененной "во имя единства империи и монархического принципа". Управление было организовано на началах централизации, и провинциальные учреждения для заведования местными делами были оставлены только в некоторых германских и славянских областях. "Это показывает, - замечает по этому поводу проф. Торсое, - что не все части империи находились в одинаковом положении; одни пользовались милостями, других боялись"*.

______________________

* Торсов. История нашего столетия, т. I, стр. 343.

______________________

В Венгрии правительство объявило, что нация, начав восстание, тем самым лишила себя своей прежней конституции и должна подчиниться общей конституции 4 марта 1849 г. На деле же оно не считалось ни с той, ни с другой и ввело режим абсолютизма и централизации. Все области, принадлежавшие к королевству, - Трансильвания, Хорватия, Сербская провинция - были отделены и получили самостоятельное административное устройство; само королевство было разделено на 5 губерний. Не было более ни сейма, ни королевских собраний. Венгрия управлялась чиновниками, присланными из Вены, - немцами и еще больше чехами.

Централизованный абсолютный строй просуществовал до 1859 г. После неудачной итальянской войны Правительство, испытывавшее сильные финансовые затруднения, решило обратиться к содействию общественных сил. Император заявил, что он имеет в виду дать право представительства отдельным областям монархии, пока же патентом 5 марта 1860 г. он созвал "усиленный" государственный совет, составленный из наличных членов государственного совета, нескольких сановников и 38 именитых граждан от разных частей страны. Этот совет должен был играть роль лишь совещательного учреждения без права даже законодательного почина. Венгрии было обещано восстановление комитатских собраний. В этих мерах и обещаниях Правительства общество видело первый шаг к введению конституционного образа правления, и либеральное движение усилилось. "В Венгрии вновь воскресшие комитаты, - замечает историк венгерской конституции Радо-Ротфельд, - не чувствовали себя обязанными благодарностью, свою деятельность они тем открыли, что торжественно объявили, что они не желают вступать в сношения с фактически функционирующими, но незаконными центральными органами наместничества и придворной канцелярии. От всех комитатских собраний приходили настоятельные требования созвать немедленно рейхстаг, так как изданное приказание о взимании налогов и наборе рекрутов незаконно и потому не может быть исполнено"*. Комитаты выбрали на все должности лиц, осужденных на смерть в 1849 г. Правительство посылало циркуляры, но комитаты откладывали их в сторону, "с соблюдением должного уважения". Император изъявил свое неудовольствие и пригрозил более не созывать сейма, комитаты на это ответили адресом, требовавшим полного восстановления законов 1848 г. и полной амнистии участников восстания. Правительству, находившемуся в затруднительном финансовом и политическом положении, пришлось уступить и ввести конституцию в 1861 г. "Конституция 26 февраля 1861 года", замечает Ferrand, "вдохновленная Шмерлингом, а равно серия органических законов, хорошо составленных, начали уже восстанавливать доверие и спокойствие, когда 7 июля 1866 г. битва при Садовой повергла монархию в кризис, который угрожал быть смертельным. Император Франц-Иосиф и его советники, в особенности Вейст и Деак, признали, что лекарство самое верное и лучший образ действий будет - довериться самой стране, допустить ее еще к более широкому участию и соединить тесный союз Венгрии и Австрии. В силу нескольких законов, изданных с 1867 по 1872 г., режим выборный и представительный получил свое полное развитие в государстве, в провинции, в общине. Венгрия или Транслейтания была одарена парламентом (Reichstag), ответственным министерством, автономией политической и административной. Собственно Австрия или Цислейтания получила также свой парламент (Reichstag), свое ответственное министерство, свои частные учреждения. Наконец, смешанный парламент, делегации и специальное министерство были назначены для дел общих обеим половинам империи. В то же время администрация общинная и провинциальная все более и более децентрализовалась**.

______________________

* Rado-Rothfeld. Die Ungarische Verfassung (1898), Ss. 8,80.

** Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, p. 80-82.

______________________

Дания. С установлением в Дании с 1660 г. абсолютной монархии начинается одновременно централизация управления и управление местное постепенно принимает бюрократический характер. Этот характер государственного устройства и управления сохранялся и в первой четверти нынешнего столетия, пока не наступила революция 1830 г. В 1831 г. король Фридрих VI, под влиянием либерального движения, охватившего всю Европу, решил, как замечает датский историк Торсое, "сделать шаг вперед в конституционном направлении". 28 мая король согласился на учреждение совещательных провинциальных сеймов, организация которых три года спустя была подтверждена особым постановлением. Всего был образовано четыре провинциальных сейма: для Ютланда, островов, Шлезвига и Голштейна. Они обладали чисто совещательным голосом в вопросах о финансах и в законодательстве. Права избирательные и права избираемости были связаны с имущественным цензом. Из этих четырех учреждений первыми собрались провинциальные сеймы островов и Голштейна в 1885 г., а в следующем году провинциальные сеймы Ютландии и Шлезвига. В царствование Фридриха VI провинциальные сеймы созывались два раза. Сеймы королевства, т.е. Ютландии и островов, высказывали желания о слиянии обоих собраний, о гласности финансового управления, но король отказался сделать какие бы то ни было уступки в этом отношении, ограничившись изданием закона 1837 г. о городском самоуправлении. В 1839 г. Фридрих VI умер, и на престол вступил Христиан VIII. Его вступление на престол ожидалось с большим нетерпением либералами, которые полагали, что за этим последует непременно в самом коротком будущем конституционная эра в Датской монархии, тем более, что существовало мнение, будто именно он в свое время, в качестве наместника королевства, дал Норвегии существующую в ней демократическую конституцию. Так как король Христиан не принимал на себя инициативы в деле учреждения конституции в Дании, то ему стали посылать отовсюду адресы. В этих адресах, подаваемых королю от городов и обществ, выражалась просьба об учреждении конституции. Король ответил устно депутациям, в самых любезных выражениях, "но", замечает проф. Торсое, "основная мысль, которую он во всех своих ответах варьировал с большим искусством, заключалась в том, что следует ограничиться провинциальными сеймами и обратить все мысли на улучшение управления". В этих видах были выданы закон 1840 г. о самоуправлении в Копенгагене и закон 1841 г. о сельских общинах. Также мало король соглашался и на исходившее от провинциальных сеймов предложение соединить их в одно общее собрание, усилить их финансовое влияние и ввести реформу в избирательный закон. В петициях, посылаемых в сеймы, выражалось желание, чтобы им было дано право обложения налогами, а сеймы отсылали эти петиции правительству. В виду этого правительством, в октябре 1840 г., были приняты строгие меры против лиц, подающих петиции об изменении государственного строя. Это прекратило петиционное движение. Но образ действий короля в вопросе о конституции восстановил против него значительную часть населения, и уже при короновании в 1840 г. недовольство высказывалось самым явственным образом. Наконец, король решился сделать еще шаг вперед навстречу либералам. Следуя примеру, данному Пруссией, он предложил учредить постоянные комитеты провинциальных сеймов монархии; на них должна была возлагаться обязанность обсуждать дела, касающиеся всего государства. Этот шаг, поведший в Пруссии к конституции, здесь имел такое же значение, так как король увидел себя вынужденным дать конституцию, но не успел в этом намерении. Он умер в январе 1848 г., успев составить лишь проект конституции. Его преемник решил следовать конституционному движению. Опираясь на национально-датскую партию и либеральное министерство, король, рескриптом 28 января 1848 г., объявил о созыве общего для всей страны сейма, а рескриптом 4 апреля, под влиянием февральской революции, поспешил созвать провинциальные сеймы, чтобы представить им проект избирательного закона для созыва общего собрания. Закон этот был издан 7 июня, а самый сейм собрался в октябре и выработал конституцию 25 мая 1849 г., обнародованную 5 июня того же года. Конституция признала, как один из конституционных законов, право общин заведовать свободно своими делами, при чем указывалось, что это право будет регулировано законом. На основании этого постановления конституции были изданы законы о самоуправлении в столице в 1857, 1861 и 1865 годах, а относительно самоуправления в прочих городах - в 1868 году. Столь долгий сравнительно промежуток между конституцией и законами о самоуправлении объясняется тем тревожным настроением, в каком находилась страна по случаю Шлезвиг-Голшинского вопроса, вовлекшего ее двоекратно в войну, да и реакционное движение давало себя знать. Последнее отразилось и на конституции 1855 г., изданной для объединения королевства с герцогствами и не отменявшей конституции 1849 г., а лишь сокращавшей ее компетенцию в пользу общей конституции. Так как провинциальные сеймы герцогств отказались признать эту конституцию, то она имела лишь временное значение. В виду этой неудачи король ограничился изданием для Дании и Шлезвига конституции 1863 г., которая, в свою очередь, потеряла значение на следующий год, с переходом герцогств к Австрии и Пруссии. Существование двух конституций, датской и общей, являлось излишним, и демократическая партия возбудила вопрос о пересмотре собственно датской конституции, урезанной в пользу общей конституции; народ требовал возвращения к представительному режиму 1849 г.

Правительство представило проект, восстановлявший 1849 г. с существенными, впрочем, изменениями в либеральном смысле. Означенный проект 28 июля 1866 г. стал конституцией, действующей в Дании и в настоящее время. Ст. 91 этой конституции, подобно конституции 1849 г., постановляла: "Право общин заведовать свободно своими делами будет регулировано законом". В силу этой статьи были изданы закон 1867 г. о сельских общинах и закон 1868 г. о городских общинах*.

______________________

* Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 1-3, 18; Goos. Das Staatsrecht des Konigreichs Danemark (1889), S. 121; Торсов. История нашего столетия. Перев. с датского, т. I, стр. 228-230; Сеньобос. Политическая история современной Европы, т. II, стр. 190-196.

______________________

Из изложенного видно, как местное самоуправление быстро потребовало участия населения в центральном управлении и законодательстве. Видно также, что датские конституции ставят в тесную связь местное самоуправление с конституционным строем.

Бельгия. В 1830 г. произошло восстание в Бельгии против Нидерландов, вызвавшее отпадение первой и образование Бельгийского королевства. Был созван учредительный конгресс, чтобы выработать конституцию для нового королевства. Конституция эта, обнародованная 7 февраля 1831 г. и составленная в весьма либеральном духе, предоставляет верховную власть народу и прямо ставит в связь конституционный строй с местным самоуправлением, придавая этому последнему совершенно политическое значение. При обсуждении вопроса о положении местного самоуправления в государственном строе комиссия, рассматривавшая предварительно проект конституции, в лице своего докладчика депутата Raikem'a, предложила конгрессу признать наряду с другими тремя государственными властями еще четвертую - "власть муниципальную и провинциальную". "Представленный вам проект", говорил докладчик, "установил существование трех властей, но центральная секция считала бы полезным признать существование четвертой власти - власти муниципальной и провинциальной"*. Конгресс принял это предложение, почему в тит. III хартии "О государственных властях", на ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, перечисляются в ст. 31 и органы местного самоуправления. Эта статья гласит: "Интересы, касающиеся исключительно общин или провинций, регулируются общинными или провинциальными советами на основании принципов, установленных конституцией". Бельгийский национальный конгресс, замечает проф. Giron, признал, таким образом, что "существуют интересы областные (regionaux), отличные в известной степени от общих интересов страны, и придал характер представительства выборным собраниям, предназначенным к их заведованию. Он, таким образом, признал и учредил настоящую местную власть"**. Равным образом проф. De Fooz, сравнивая постановления Нидерландской конституции 1815 г. и Бельгийской, приходит к заключению, что последняя "d'une maniere plus nette et plus absolue" подчеркнула политическое значение местного самоуправления. При этом он замечает, что бельгийский учредительный конгресс, вотируя ст. 31, вовсе не думал ограничивать компетенцию провинциальных и общинных советов заведованием интересами исключительно общинными или провинциальными; он желал лишь воспрепятствовать, чтобы это заведование было вверено другим людям. Но конституция не ограничивает компетенции этих советов правом ведать интересы, касающиеся исключительно провинции или общины***. В ст. 108 указаны и те начала, которые должны лечь в основу будущих законов о местном самоуправлении: 1) избрание должностных лиц путем прямой подачи голосов; 2) все интересы общины и провинции передаются в ведение общинных и провинциальных советов, при чем в случаях, определенных законом, постановления этих последних должны быть утверждаемы правительством; 3) в границах, установленных законом, допускается публичность заседаний тех и других советов; 4) гласность имеет место и относительно бюджета и отчетности; 5) за королем и законодательной властью остается право наблюдения за тем, чтобы советы не переступали установленных законом границ их деятельности и не нарушали общих интересов. В ст. 139 конституции конгресс объявлял, что необходимо в возможно непродолжительном времени озаботиться изданием закона о местном самоуправлении****. В силу этой статьи в 1833 г. был представлен палате депутатов проект общинной организации, утвержденный в 1836 г. Впоследствии этот закон неоднократно дополнялся и изменялся. В 1848 г., например, благодаря либеральной партии, был проведен закон, возложивший на короля обязанность испрашивать перед назначением бургомистров согласие на то провинциальной депутации (выборная коллегия, заведующая делами провинциального самоуправления). В 1836 г. был также утвержден закон о провинциальном самоуправлении, видоизмененный законами 1848, 1863, 1870, 1872, 1874, 1878 и 1887 гг. "Это множество изменений и улучшений", по мнению Ferrand'a "показывает, какое внимание бельгийцы придают вполне справедливо своим местным учреждениям, и какие внимательные заботы они прилагают к сохранению их в гармонии с состоянием умов и потребностями политического быта"*****.

______________________

* * Hauschtek. Die Selbstverwaltung in jur. und pol. Redeutung, Ss. 63-74.

** Giron. Le droit public de la Belgique, p. 160.

*** De Fooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242-243.

**** Dareste. Les constitutions modemes, 1.1, pp. 72, 82-83, 87.

***** Ferrand, Les institutions administratives, p. 77.

______________________

Нидерланды. До 1814 г. в Нидерландах применялась та же система централизации, какая господствовала во Франции. С падением Наполеона и удалением французского войска пала и французская администрация. С воцарением прежнего короля, Вильгельма I, уничтожается деление на департаменты и восстановляется старинное деление на провинции точно так же, как в Бельгии, присоединенной к Нидерландам согласно решению великих держав. Вильгельм I, согласно своему обещанию даровать конституцию, поручил выработать проект ее особой комиссии. "Основной закон" - так официально назван акт конституции 1815 г. - учредил монархию по образцу монархии Людовика XVIII, т.е. с сильной королевской властью; генеральные штаты обладали очень ограниченной инициативой и были совершенно лишены права вносить поправки к законам. Этот характер, а отчасти остатки французского режима, отразились на статьях (129-161) конституции, посвященных местному самоуправлению*. Тем не менее, сравнительно с французскими конституциями, нидерландская дает значительно большие права местному самоуправлению и признает наличность особых местных интересов, почему голландский проф. Hartog, характеризуя эту конституцию, находит, что одну из ее отличительных черт составляет заботливое отношение к интересам самоуправления**. А бельгийский проф. de Fooz, цитируя ст. 146 конституции ("На провинциальные штаты возлагается все, что касается администрации и внутреннего хозяйства: они издают с утверждения короля регламенты, которые они сочтут необходимыми или полезными в интересах провинции"), замечает: "Voila la province rendue a la vie civile et a lavie politique"***. Другой бельгийский проф. Giron также находит, что с этой эпохи начинается "восстановление в Бельгии древних провинциальных и общинных вольностей, которые временно задушены были деспотизмом конвента и империи"****. Но либеральная партия осталась недовольна этой конституцией, исходя, что устанавливает фиктивное представительство и предоставляет слишком много власти администрации. Поэтому в 1844 г. вождь либеральной партии Торбеке предложил пересмотр конституции, но король, отчасти под влиянием февральской революции, назначил, помимо своего консервативного министерства комиссию для изготовления проекта пересмотра в составе Торбеке и еще трех либералов. Затем король созвал учредительные генеральные штаты, которые и выработали окончательно новый основной закон, обнародованный в октябре 1848 г. Эта конституция составлена в либеральном духе сравнительно с конституцией 1815 г.: установлены прямые выборы для генеральных штатов, ограничена власть короля, введено ответственное министерство и пр. Этот либеральный дух отразился и на статьях, касающихся местного самоуправления (123-144), для выбора органов которого также установлено прямое голосование и увеличена их самостоятельность. Введением этой конституции, замечает проф. Hartog, была вызвана необходимость в новых законах, в том числе и по местному самоуправлению*****. В этих видах ст. 5 доп. акта конституции и требовала представления законопроекта о местном самоуправлении в ближайшую же сессию генеральных штатов. На этом основании были изданы законы о провинциальном самоуправлении 1850 г. и об общинном 1851 г. В 1887 г. по настоянию либеральной партии состоялся пересмотр конституции в смысле распространения участия в выборах в генеральные штаты на большее количество населения. Соответственное изменение получили и статьи, посвященные местному самоуправлению (ст. 80,127 и 143)******.

______________________

* Die Constitution der Europaischen Staaten, 2 Т., Ss. 129-161.

** Hartog. Das Staatsrecht des Konigreichs der Niedelanden, S. 7.

*** DeFooz. Le droit administrative beige, t. IV, pp. 242.

**** Giron, Essai sur le droit communal de la Belgique, p. 126.

***** Hartog. ibidem, S. 7.

****** Dareste. Les constitutions modernes, t.1, ed. 1883, pp. 98-102; III, ed. 1891, pp. 105, 114-115, 117. Сеньобос. Политическая история современной Европы, т.I, стр. 211-214, 220-224.

______________________

Из вышеприведенных данных явствует, что местное самоуправление в Нидерландах возникло вместе с конституцией и что их развитие шло параллельно.

Италия. В Сардинии, составляющей ядро нынешнего Итальянского королевства, до 1847 года господствовала абсолютная монархия с бюрократической организацией управления. В этом же году король Альберт, уступая либеральному движению, охватившему всю Италию, предпринял ряд реформ в либеральном направлении, в том числе и реформу местного управления на началах самоуправления. На этот путь, впрочем, король, как замечает историк итальянской революции Гарнье-Паже, вступил робко, и лишь происшедшая в Неаполе революция ускорила ход событий.

4 марта король подписал и обнародовал конституцию. "В противоположность прецедентам", замечает Ferrand* "происшедшим у нас при Людовике XVIII в 1814-1815 гг. и Людовике-Филиппе в 1830 г., этот государь не ограничился созданием двух палат, избирательного корпуса, ответственности министров и пр. - он поспешил также реформировать и приспособить к политической свободе учреждения общинные и провинциальные". Предоставленное законом 1847 г. право местного самоуправления было признано недостаточным при новом режиме, а потому правительство на основании ст. 74 конституции, требовавшей урегулирования местного самоуправления особым законом** издало закон 7 октября 1848 г., организовавший представительство и систему самоуправления в округе, общине и провинции. Этот закон понизил ценз, сократил права синдиков и интендантов, увеличил компетенцию местных советов. "Этот закон", замечает Ferrand, "принес наилучшие плоды и, можно сказать, что он выдрессировал пьемонтское население для конституционного режима". Но в 1859 г. Правительство, с Кавуром во главе, признало необходимым еще более расширить местное самоуправление, что и сделало законом 23 октября того же года, заимствованным в большей части из Бельгии. Последующий закон 1865 г. в некоторых частях дополнил закон 1859 г. и распространил применение его на вновь присоединенные провинции, на которые вместе с тем распространялась конституция сардинская, пока в 1861 г. последняя не стала конституцией объединенного Итальянского королевства. Благодаря местному самоуправлению объясняется, по мнению Ferrand'a, что столь раздробленный и неопытный народ, как итальянцы, вполне приноровился к конституционному режиму***.

______________________

* Ferrand. Les institutions en France et a l'etranger, pp. 78-80.

** Dareste. Les constitutions modernes, t. II, pp. 597-598, 609.

*** Ferrand. ibid., p. 155.

______________________

Из этих данных можно усмотреть, что развитие местного самоуправления в Сардинии тесно связано было с конституционным строем последней. Эту же связь можно усмотреть и из истории других итальянских конституций, которые заменила впоследствии сардинская. Оставляя в стороне итальянские конституции конца прошлого и начала нынешнего столетий, созданные Наполеоном, так как они устанавливались по образцу французских, проводивших централизацию управления, достаточно напомнить, что сицилийская конституция 1812 г., данная королем Фердинандом под английским влиянием, вводит местное самоуправление. Равным образом и конституция папы Пия VII, дарованная им Церковной области в 1816 г., посвящает ряд статей местному самоуправлению (147-188)*. Из истории современных сардинских конституций также можно усмотреть, что здесь либеральная партия рассматривала местное самоуправление, как первую ступень к достижению политической свободы. Так было в Риме, где папа Пий VII, после целого ряда либеральных реформ, из которых на первом плане стояло местное самоуправление, вынужден допустить население к участию в верховном управлении** то же самое происходило и в великом княжестве Тосканском, где великий герцог Леопольд, приглашая в министерство маркиза Ридольфи и графа Серистори, принял их программу действий, состоявшую в учреждении выборных муниципалитетов, образовании провинциальных советов и, наконец, учреждения центрального представительного собрания***. В Неаполитанском королевстве учреждение местного представительства находится также в тесной связи с возникновением конституции, так как король 18 января 1848 г. вынужден был вследствие революции распубликовать указ об учреждении провинциальных собраний, а 10 июля того же года о введении конституции****. Вообще в ту эпоху либерального движения одним из основных требований, как то удостоверяет историк Сорен*****, было требование повсюду учреждения местного самоуправления, так как население рассматривало это как первый шаг к центральному представительству.

______________________

* Die Constitution der Europaischen Staaten, 3 Th Ss. 543-559, 4 Th, Ss. 867-918.

** Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 13-14, 44-47, 49-51; Кареев. История Западной Европы, т. V, стр. 431-434.

*** Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 15-16,43.

**** Гарнье-Паже, назв. соч., стр. 29-37.

***** Сорен. История Италии, стр. 128.

______________________

Из приведенных данных можно видеть, что население (а в некоторых случаях и правительство) смотрело на реформу местного самоуправления, как на первый шаг к реорганизации всего государственного строя на началах самоуправления, как ближайшую цель предвидело введение в стране конституции.

Испания. В начале настоящего столетия Испания представляла из себя неограниченную церковную монархию. Старые поместные вольности (арагонская конституция, коммунеросы Кастилии, германии Валенсии) были уничтожены, а государственные сословные собрания (кортесы) продолжали существовать лишь номинально: они были совершенно бессильны, в течение трех почти веков избирались по воле Правительства и создавались только для тех или других церемоний. В стране существовала одна только политическая власть - самодержавный король.

Идеи конституционализма и связанных с ним преобразований перенесены были в Испанию французами. После нашествия Наполеона старый режим был разрушен, испанцы принуждены были попытаться ввести новый, и это было решительным моментом в их истории*. Наполеон I возложил испанскую корону на главу брата своего Иосифа, созвал в Байону собрание нотаблей, чтобы выработать конституцию для Испании. Подобно всем конституциям в государствах, созданных Наполеоном или зависимых от него, она была подражанием конституции Французской империи - конституции, основанной на началах централизации и чуждой принципов самоуправления. Ее существование было весьма краткое; она не оставила, да и не могла оставить следов в учреждениях страны или в общественном духе народа. На смену ей явилась конституция 1812 года, которая возникла посреди ожесточенной национальной войны, организованной против чужеземного французского владычества. Провинциальные мятежные юнты учредили в Кадиксе юнту генеральную, во главе которой стояло регентство. Это регентство созвало кортесы в Кадиксе, чтобы выработать конституцию, которая должна была обеспечить стране, па освобождении от чужеземного ига, внутреннюю свободу. Созванные кортесы имели со старыми традиционными кортесами, где заседали гранды и прелаты, только одно общее название. Это было собрание депутатов от всех сословий, выбранное трехстепенным всеобщим голосованием. Оно вполне походило на генеральные штаты Франции 1789 г., оно приняло те же доктрины и вотировало те же меры. Подобно французскому национальному собрания 1789 г., кортесы 1812 года, в выработанной ими конституции, обратили самое серьезное внимание на организацию местного управления на началах самоуправления; для общин и провинций они установили свободное устройство и управление; все органы местного управления были выборные, стоявшие вне правительственного надзора. "Эти события в Испании, - говорит профессор Бидерман, - оказали свое действие не только на смежную Португалию, но простерли свое влияние даже за море, на Италию. В Лиссабоне, в Неаполе, в Турине возникли движения за введение испанской конституции, которая считалась идеалом либеральной демократической конституции"*. Но первые опыты либеральной конституции и положенного в основу ее местного самоуправления были прерваны вторжением англичан. Английская армия восстановила абсолютного короля. Народ не привык еще к самоуправлению, оно не успело еще укорениться в стране, и только отсутствие короля давало перевес либеральной партии. Фердинанд VII в изданном им манифесте заявил свою королевскую волю "не только не присягать конституции и не принимать никакого декрета кортесов, но и объявить эту конституцию и эти декреты не имеющими силы".

______________________

* Сеньобос. Политическая история Европы, т. I, стр. 270 (изд. 1898 г.); Трачевский. История девятнадцатого века (1872 г.), ч. I, стр. 122.

** Сборник статей о конституционном начале, изд. бар. Гакстгаузеном (перев. 1866 г.), стр. 119.

______________________

Конституция была отменена, старый строй восстановлен в том же виде, какой он имел до 1808 года, и зачатки самоуправления, введенного конституцией 1812 г., были уничтожены. В 1820 году вспыхнула революция; партия абсолютистов была удалена от дел, и власть перешла в руки партии либеральной. Конституция была восстановлена, и сторонники ее приложили все усилия к укреплению ее авторитета. Но старания их не привели ни к чему. Уже в 1823 г., при помощи французской армии, абсолютный режим был восстановлен и незыблемо держался до смерти Фердинанда VII (1833). Возникшая затем борьба за престолонаследие внесла новые перемены в политические судьбы Испании. Военные пронунциаменто следует одно за другим, конституции провозглашаются, изменяются, отменяются. Конституционная история Испании есть в сущности повторение, и притом в усиленном виде, конституционной истории Франции. Та же неустойчивость режима, те же постоянные смены министерства*; та же и основная причина этих явлений - отсутствие у массы населения навыка к самоуправлению, приобретаемого постепенною практикою в местных делах**. Также, как и во Франции, либеральная партия в Испании весьма скоро поняла, какое значение имеет местное самоуправление для устойчивости самоуправления центрального и уже в начале 30-х годов одним из основных своих требований поставила учреждение выборных и местных властей в провинциях и городах. Когда регентша, вдова Фердинанда VII, Мария-Христина, в борьбе против дона Карлоса, опиравшегося на партию абсолютистов и феодалов, вынуждена была обратиться за поддержкой к партии либеральной, то вновь созванные ею кортесы выработали конституцию по образцу конституции бельгийской, которая придает местному самоуправлению совершенно политическое значение, считает его одним из существенных элементов конституционного строя. Но королева-регентша, получавшая внушения от Людовика-Филиппа, не хотела примириться с конституцией 1837 г. Пока Эспартеро (стоящий во главе либеральной партии) наносил последние удары карлистским бандам, Мария-Христина, распустив палату, добилась посредством административного давления на выборах более благоприятной для своих видов палаты депутатов, и последняя приняла реакционный закон, ограничивавший муниципальные вольности испанских городов. Но этот закон был причиною восстания в Мадриде и других городах (1840). Во главе восстания были экзальтадосы (прогрессисты); Мария-Христина призвала к власти Эспартеро, а сама вынуждена была сложить с себя звание правительницы государства и удалилась во Францию. Эспартеро правил три года, но в конце концов возбудил против себя все партии и был низвергнут. Мария-Христина возвратилась в Испанию, и власть перешла в руки умеренных, во главе которых стоял Нарваес. Умеренные желали избегнуть радикальных реформ, на которые косо смотрело духовенство и крупные собственники; поэтому они хотели сохранить верхнюю палату с наследственными и пожизненными членами, высокий избирательный ценз, цензуру и оставить местное управление под властью центрального правительства. Соответственно этой программе прогрессистская конституция 1837 г. была уничтожена и заменена конституцией 1845 г. По этой последней, корона, министерство и государственный совет имели в своих руках всю действительную власть и назначали муниципальные и провинциальные власти. Это была полная централизация, заимствованная из Франции и вполне соответствовавшая духу конституции, клонившейся к абсолютизму. Умеренная партия управляла Испанией в течение 10 лет (1845-1854). Этот режим окончился революцией. Созванные в 1854 г. учредительные кортесы занялись выработкой новой конституции, причем обратили серьезное внимание на организацию местного самоуправления. Усматривая, что закон об организациях провинциальных учреждений почти совершенно отменен в административном порядке, учредительные кортесы, по словам Mazade, признали наиболее соответственным заменить существовавшую бюрократическую организацию "tout au plus susceptible de quelque reformes par une legislation exhumee provisoirement de l'epoque constitutionnelle de 1821"*, т.е., иначе говоря, учредительные кортесы решили вернуться к широкой организации местного самоуправления, установленной учредительным собранием 1812 г.

______________________

* За 25 лет (1833-1858 гг.) переменилось 47 президентов совета, 61 министр внутренних дел, 78 министров финансов и 98 военных министров.

** Torres Campos. Staatsrecht des Konigreichs Spanien.

*** Mazade. Le revolutions de l'Espagne contemporaine (1869), pp. 84-85.

______________________

В последующей, полной тех же превратностей, политической истории Испании судьба местного самоуправления тесно связана с судьбой конституционного режима. Сторонники абсолютного строя были противниками широкого развития начал местного самоуправления, либеральная же партия, ратовавшая за расширение конституционных прав, требовала, вместе с тем, и соответственного расширения самоуправления в местных делах. "После того, как мы верно скопировали французское законодательство, - говорил в 1867 т. в сенате один из передовых либералов Llorente, - наши общины и провинции испытывают полный недостаток в административной свободе"*. Образованная в 1880 г. Ruiz Sorrilea прогрессивная партия в свою программу также включила требование административной автономии общин и провинций**.

______________________

* Mazade. ib., pp. 376-377.

** Ives Guyot. Devolution politic et social de l'Espagne (1899), p. 254.

______________________

В действующей конституции, - которая, по замечанию испанского профессора Torres Campos*, составляет середину между конституцией 1845 г. и так называемой демократической конституцией 1869 г., - о местном самоуправлении говорят стр. 82 - 84. Последняя из этих статей определяет общие, довольно широкие основания, на которых должно быть организовано местное самоуправление. Ближайшие же правила для этого последнего статья предоставляет определить особому закону. Во исполнение этого постановления конституции были изданы законы о муниципальном устройстве 16 декабря 1876 г., 9 декабря 1881 г. и о провинциальном самоуправлении - 29 августа 1882 г.

______________________

* Torres Campos, ib., Ss. 7-8.

______________________

Конституционная история Испании показывает, насколько неустойчивой является конституция, данная народу, не имевшему достаточной к ней подготовки в местном самоуправлении. Эта история может лучшим оправданием слов профессора Теллькампфа, что "конституция без самоуправления - шаткая кровля, которую повалит каждая буря".

Румыния. Согласно Адрианопольскому трактату 1829 г., Молдавия и Валахия стали вассальными княжествами Турецкой империи. Два органических регламента, выработанных под русским влиянием, определили государственное устройство обоих княжеств: они установили представительные собрания, с ограниченной впрочем, властью, состоявшие исключительно из румынского боярства; одновременно с тем было введено сельское и городское самоуправление; округа же управлялись бюрократически. Либеральная партия находила эти реформы недостаточными, и в 1848 г. под влиянием французской революции того же года, вспыхнула революция в Бухаресте, заставившая князя бежать. Образовалось временное правительство; требования румынских либералов сводились к установлению ответственности главы государства, министров и должностных лиц, к установлению представительного режима на более широких началах, а равно к установлению окружного самоуправления. Но это движение не имело успеха, а Балта-Лиманская конвенция 1849 г. ограничила политические права населения, предоставленные ему регламентами 1834 г. Действие этой конвенции продолжалось до Парижского трактата 1856 г. В силу последнего был отменен протекторат России над княжествами, и образована международная комиссия для изучения на месте вопроса о необходимых реформах. Вместе с тем созваны ad hoc в обоих княжествах совещательные собрания, чтобы узнать желания населения. Собрания обоих княжеств взаимно согласились (19 и 21 окт. 1857 г.), что необходимы: 1) автономное правление, 2) объединение обоих княжеств, 3) избрание князя из иностранных принцев и 4) организация представительного правления. Эта декларация (за исключением 2-го пункта) была принята Парижской конференцией на основании конвенции или органического статута 19 августа 1858 г. Наряду с установлением представительного режима конвенция признала необходимым организацию местного самоуправления (art. 46. "Les institutions municipales tant urbaines que rurales, recevront tous les developpement que component les stipulations de la presente convention"). Избрание обоими княжествами полковника Кузы под именем князя Александра-Иоанна повлекло за собой объединение княжеств, признанное Турцией и великими державами и торжественно провозглашенное в 1861 г. Румынское правительство, в силу ст. 43 конвенции, издало 1 апреля 1864 г. закон об общинном самоуправлении, а законом 2-го апреля об окружных советах положило начало окружному самоуправлению, которого либеральная партия уже издавна домогалась. Попытки к личному правлению со стороны князя Александра, пытавшегося подражать Наполеону III, вызвали в 1866 г. 3 февраля революцию, низвергшую князя. 20 апреля путем плебисцита был призван на престол Карл Гогенцоллерн-Зигмарингенский, воцарившийся под именем Карла I. Последний тотчас созвал учредительное собрание для установления окончательной конституции, долженствовавшей закрепить права народа. Учредительное собрание ревностно принялось за составление конституционной хартии, причем в отличие от французских конституционалистов обратило серьезное внимание на местное самоуправление и нашло необходимым, подобно бельгийскому учредительному конгрессу 1831 г., признать власть органов самоуправления наряду с другими тремя конституционными властями. Работа учредительного собрания быстро закончена, и 30 июня была вотирована конституция. В главе III (Государственные власти) упоминаются и органы самоуправления наряду с властями законодательной, исполнительной и судебной. Ст. 37 гласила: "Интересы, касающиеся исключительно округов и общин, заведуются окружными и общинными советами, согласно правилам, установленным конституцией и специальными законами". Во избежание возможных недоразумений в будущем, в ст. 107 указывалось, какой характер должны иметь эти законы: "Эти законы будут иметь своим основанием независимость общин и более полную административную децентрализацию". Ст. 131 прямо возлагает на Правительство обязанность озаботиться в возможно непродолжительном времени изданием законов по местному самоуправлению. Во исполнение этой статьи в 1872 г. был издан закон о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления, впоследствии дополненный, при либеральном министерстве Братиано, законами 6 марта 1883 г. и 8 мая 1886 г. При этом же министерстве был издан ряд законов по общинному самоуправлению, расширявший права общин*.

______________________

* Dareste. Les constitutions modernes, 2 ed, t. II, pp. 210-234; Blaramberg. Essai compare sur les institutions, les lois et les moeurs de la Roumanie, pp. 597-682; Ceньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 2 29- 2 34; Лохницкий. Обзор современных конституций, ч. II, изд. 2, стр. 36.

______________________

Сербия. В Сербии, получившей автономию в 1839 г., правильная политическая жизнь начинается лишь с конца 60-х годов, так как предшествующий период ее автономной жизни полон междоусобиц и политических революций, а данный в 1838 г. турецким султаном устав фактически почти не применялся*. В 1868 г. после убиения князя Михаила скупщина (совет родовых старейшин) избрала на престол внука Михаила, Милана, на время малолетства которого было назначено регентство. Во главе совета регенства стоял вождь либеральной партии Ристич. Он ввел в Сербии конституционный режим, издав в 1869 г. конституцию. В силу этого устава, или конституции, скупщина превратилась в представительное собрание. В то же время конституция обеспечила право местному самоуправлению. В разделе IX хартии посвящено общинному самоуправлению несколько статей, причем ст. 127 гласила: "Общины независимы в своем управлении, следуя предписаниям закона". С созданием парламента в Сербии появляются и политические партии, причем радикальная и либеральная партии поставили своей программой расширение местного самоуправления, а консервативная партия и напредняки - усиление бюрократического элемента за счет общинного самоуправления. Под влиянием либеральной партии проведен закон 1875 г. в общинном самоуправлении в отмену закона 1866 г. С 1883 г. радикальная партия стала добиваться пересмотра конституции, но король отказывал в этом. После эпохи абсолютного правления (1883-1886), когда скупщина превратилась в простое орудие проведения правительственных законопроектов и управление было централизовано, король оказался, в силу народного недовольства, вынужденным обратиться за составлением министерства к либералу Ристичу, а в январе 1888 г. - к радикалу Груичу. Радикальная партия, добившись власти, настояла в том же 1888 г. на введении более либеральной конституции. Эта конституция превратила скупщину в чисто представительное собрание (путем отмены права короля назначать четвертую часть членов) и значительно увеличила ее власть, установив, кроме общинного самоуправления, самоуправление в более обширных подразделениях, срезах и округах (ст. 169). Заключительная ст. 170 разд. IX конституции, посвященного местному самоуправлению, в силу чего и был издан в 1890 г. закон, предоставляющий широкую компетенцию органам самоуправления в округах и срезах. На следующий год после подписания конституции король отрекся от престола, заявив, что он не хочет быть "королем, только подписывающим бумаги"; на престол вступил сын его Александр, который, под влиянием отца своего, в 1894 г. отменил при содействии консервативного министерства Николаевича конституцию 1888 г. и главные законы, связанные с этой конституцией, и восстановил конституцию 1869 г., предоставлявшую меньшие права скупщине и местному самоуправлению, при чем отменил закон, гарантировавший свободу общинных выборов**.

______________________

* Раже. История сербского народа. Перев. с нем., 2 изд., стр. 343 и сл.; Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 23-246.

** Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 245-249; Dareste. Les constitutions modernes, ed. 1883, p. 311, u ed. 1891, pp. 265-267; Annuaire de legislation etrangere, 1890, pp. 846-848; 1896, p. 764.

______________________

Болгария. История местного самоуправления в этой наиболее молодой из европейских конституционных стран тесно связана с ее конституцией. Как известно, Берлинский трактат 13 июля 1878 г. обеспечил автономное правление Болгарии, а русское гражданское управление занялось организацией временного управления и выработкой органического устава государственного устройства, или конституции: изданию последней предшествовали временные правила 17 сентября 1878 г. о городских советах и 19 сентября того же года о генеральных советах для заведования делами окружного самоуправления. На следующий 1879 г. было созвано в Тырнове народное собрание для обсуждения выработанного русским управлением проекта конституции, который и был принят 16 апреля, с некоторыми лишь изменениями. "Россия даровала Болгарии, - замечает по этому поводу французский писатель Кейе, бывший советником по финансовой части при болгарском правительстве, - одну из наиболее свободных и наиболее народовластных конституций. Это почти бельгийская конституция, но со всеобщей подачей голосов и без второй палаты. Эта конституция обеспечивает наиболее широкие вольности". В этом же смысле высказывается и бельгийский профессор Лавеле, цитирующий вышеприведенные слова. И действительно, Тырновская конституция устанавливает все гарантии свободы: всеобщее голосование, свободу ассоциаций, печати, участие народа в законодательстве и др. Статья 3 этой конституции прямо определяет, что местное управление должно быть организовано на началах самоуправления. Статья гласит: "Территория в административном отношении делится на округа, околии и общины. Устройство администрации будет определено особым законом, на началах самоуправления общин". Во исполнение этой статьи были изданы в том же году правила об управлении городских и сельских общин. Дальнейшая деятельность народного собрания была прервана, так как между ним и князем, поддерживаемым консервативною партией, произошло столкновение, поведшее к распущению собрания. Князь Александр после попытки составить министерство (1880) произвел государственный переворот: уволил министерство, созвал собрание, отменил с его согласия конституцию и при поддержке консервативной партии 9 мая 1881 г. добился для себя от великого народного собрания чрезвычайных полномочий. "Последовавший затем образ правления, - замечает проф. Лавеле, - был воспроизведением образа правления Наполеона III во Франции после 2 декабря; в действительности это был абсолютизм, скрытый под легким слоем лака конституционализма". Во главе правления стало консервативное министерство. Перемена эта не замедлила отразиться и на развитии законодательства по местному самоуправлению. Изданный в 1882 г. закон о городском и сельском управлении составляет сколок французского закона 1837 г. и не дал стране истинного самоуправления. Установившийся режим вызвал протесты со стороны либеральной партии и адресы в пользу восстановления конституции; конституция была восстановлена в силе 17 декабря 1883 г., и управление перешло в руки либерального министерства; вслед затем в 1886 году в целях развития местного самоуправления были изданы законы о городских и сельских общинах. Законы эти предоставили право выбора мэра и его помощников самим муниципальным советам. Члены муниципальных советов, мэры и их помощники увольняются по постановлению постоянной окружной комиссии. Тем же либеральным направлением отличается и закон 1887 г. о генеральных советах. Этот закон, по мнению болгарского писателя Теодорова, устранял два существенных недостатка, сравнительно с предшествующими, так как заменил прямыми выборами прежние двухстепенные, противоречащие духу конституции, и установил особый бюджет для округов, что дало возможность окружным советам предпринимать различного рода работы и сооружения в интересах местного населения. Закон этот, по мнению того же писателя Теодорова, сделал значительный шаг вперед в деле местного самоуправления*.

______________________

* Dareste. Les constitutions modernes, т. II, pp. 274-277; Annuaire de legislation legislation etrangere, 1883, pp. 936-952; 1884, pp. 721-789; 1887, pp. 696-723; 1888, pp. 802-808; Лавеле. Балканский полуостров. Перев. с франц., 1889 г., ч. 2, стр. 57-60, 93-94, прилож., стр. 71-83; Сеньобос. Политическая история Европы, т. II, стр. 252-258.

______________________

Таким образом, из приведенных данных видно, что местное самоуправление в Болгарии установлено было Тырновской конституцией 1879 г. и получило свое развитие на почве этой конституции и в тесной с ней связи.

ПРИЛОЖЕНИЕ No 3

Справка III. Выборные учреждения в России до введения Положения о земских учреждениях 1864 г.

В истории развития каждого государства наблюдается обыкновенно то явление, что, пока оно находится в первобытном состоянии, пока оно не сложилось еще окончательно и государственная власть его не окрепла, - в нем существует целый ряд совершенно автономных отдельных городов и местностей, разных сословных и территориальных союзов, общин и т.п., которые пользуются почти полною самостоятельностью, и все отношения которых к государственной власти сводятся к тому, что они платят ей дань, несут в той или другой форме военную и иные повинности, а от нее получают защиту от внешних врагов. Занятая борьбою с этими последними, центральная власть, в свою очередь, обыкновенно не имеет ни средств, ни сил для надлежащей организации внутреннего управления и в отношении этого последнего ограничивается поддержанием самого примитивного порядка: назначает для заведования отдельными областями своих наместников с неограниченными почти полномочиями, подкрепляет их авторитет военного силою и требует от населения лишь исправного платежа дани и отправления повинностей, все же заботы об организации суда, полицейского надзора и пр. стремится возложить по возможности на само население. В восточных деспотических государствах это явление наблюдается еще и в настоящее время - государства эти, будучи самодержавными вверху, допускают самое широкое самоуправление внизу.

Но как только государство начинает крепнуть и развиваться, как только приступает оно к трудной работе собирания земли, сплочения однообразных частей, подчинения (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин - оно немедленно начинает постепенно вводить административную централизацию и постепенно берет функции управления в свои руки.

Этот последовательный ход развития государственной жизни легко проследить и в истории Московского государства. "Безостановочное разлитие великорусского племени среди других племен, - говорит проф. Градовский* - шло с изумительной быстротою. Бродники, повольники, монастыри, раскольники неутомимо двигались на восток и север, расширяя пределы государственной территории или, лучше сказать, Русской земли. Правительство не успевало следовать за этим народным движением. Едва оружие Московских царей подчинило себе Казань, как повольники уже поклонились им Сибирью. Не всегда государственные формы следовали за колонизацией. Бродники опережали Правительство, и основанные ими города оставались вольными общинами, пока окрепшее внутри государство Московское не подчинило их своей власти". При быстром росте территории государство не имело возможности взять все дело управления в свои руки. Должности наместников и волостелей были крайне недостаточным для него орудием, предстояло создавать целую систему местных учреждений, но быстро выполнить эту задачу не представлялось возможным, ибо процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, требовал времени. "При таком недостатке государственных средств, - говорит Чичерин, - естественно было предоставить искоренение разбоев самим жителям области, возложив на них и ответственность за успех; областные жители избавлялись этим от притеснений, а государство получало обеспечение в исполнении мер для общественной безопасности". Так возникли губные грамоты, которые сначала давались отдельным общинам и областям - селам, принадлежавшим частным лицам и монастырям, городам, волостям и целым уездам**. "Правительство видело в губном управлении не общинное дело, а государственное, и только по недостатку собственных средств, при малом развитии государственного организма, возлагало это дело на общины"***.

______________________

* Градовский. История местного управления в России, т. I (1868), стр. 2.

** Чичерин. Областные учреждения в России в XVII веке (1856), стр. 41.

*** Указанный характер губных учреждений легко усмотреть из самих губных грамот, в коих обыкновенно прописывались мотивы, по которым Правительство вводило губные учреждения. В одной из таких грамот (Белозерской от 1539) значится: "Били нам челом всякие люди, что у вас разбойники села и деревни разбивают, животы ваши грабят, села жгут, на дорогах грабят и убивают многих до смерти, а многие люди у себя разбойников держат и разбойничью рухлядь принимают. И мы посылаем к вам обыщиков своих, и от наших обыщиков чинятся вам многие убытки, и волокиты с ними велики". В заключение говорится: "Жалуем вас, позволяем самим обыскивать". Государево жалованье состояло в том, что на жителей возлагалась обязанность ловить разбойников, судить и казнить их, а если не будут ловить, должны были отвечать своим имуществом, которое шло на удовлетворение того, кто потерпел убыток от воров и разбойников, кроме того, Государь угрожал им опалою и смертною казнью за бездеятельность, (Сергеевич. Лекции и исследования по истории Русского Права, стр. 858).

Еще более ясно характер губных учреждений можно видеть из следующей грамоты: в 1513 году старцы Ниловой пустыни били челом Великому Князю Василию Ивановичу, что их некому беречь от татей и разбойников и что они не могут справиться даже со своими старцами, кои живут бесчинно и не по их уставу. Великий Князь дал грамоту Своару да Гиеку старостам, десятским и всем крестьянам, чтобы они берегли их от лихих людей и помогали управляться с бесчинными старцами (Акты Арх. Эксп. I, No 157).

______________________

Наибольшее развитие губные учреждения получили в царствование Ивана IV, и это объясняется тем, что в это время у Правительства ощущался сильный недостаток в служилом сословии - а между тем до царя стали доходить жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников, - и тем, что сами наместники оказывались неспособными не только для охраны безопасности населения, но и для правильной администрации податей и повинностей, составляющих такой важный вопрос в Московском государстве*.

______________________

* Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. III, стр. 69-70.

______________________

В нашей ученой литературе почти бесспорным представляется вопрос, что губные учреждения, и вообще все так называемые земские учреждения Московского государства, являлись не политическим правом населения, а тяжелой для него повинностью*. "Государство, - говорит проф. Чичерин, - вводило в управление земское начало настолько, насколько оно могло служить для него орудием, и насколько повинности земских людей облегчали собственную его деятельность. Никогда оно на губное управление не смотрело как на право земских людей, и доказательством этому служит то, что всякий раз, как находило это более удобным, поручало губные дела другим властям, назначаемым от Правительства". Губные учреждения возлагали на население трудную обязанность охранять личную и имущественную безопасность под страхом круговой ответственности, и служба в этих учреждениях представлялась весьма тяжелой и непривлекательной. Население старалось всемерно уклониться от этой службы, и дело доходило иногда до прямого сопротивления. Так, в 1647 г. игуменья Суздальско-Покровского монастыря и местные помещики решительно отказались в выборе целовальников для губного дела. Царь велел "целовальников доправить на ослушниках, взявши приставов у воеводы; для принуждения же игуменьи взять слугу Покровского монастыря и посадить его в тюрьму до тех пор, пока не выберут целовальника; а если Горяиновский крестьянин будет скрываться, то вместо его взять другого крестьянина и посадить в тюрьму, пока не сыщут выбранного целовальника".

______________________

* Чичерин, назв. соч., стр. 451 и след.; Градовский. История местного управления в России, стр. 120. Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. III, стр. 37; Лохвицкий. Губернии, ч. 1-я, изд. 2-е (1864), стр. 154, 157 и 130; Мрочек-Дроздовский. Областное управление России XVIII века, ч. 1-я (1876), стр. 50, 51, 59 и 260.

______________________

Чтобы избавиться от этих тяжких повинностей, некоторые монастыри испрашивали себе жалованные грамоты, которыми они освобождались от обязанности ставить целовальников к губному делу и к тюрьмам, выбирать тюремных сторожей и вообще чем бы то ни было тянуть к губному делу*. Дворянство, со своей стороны, "отбывало" от службы в губных старостах, а Правительство грозило ему карательными мерами**. Воеводе предписывалось, если "которые дворяне и дети боярские учнут ослушаться и не придут на выборы, то у знатнейших брать людей и крестьян и сажать в тюрьму, пока не объявятся сами, менее же знатных самих сажать в тюрьму".

______________________

* Чичерин, ib., стр. 473.

** Градовский. История местного упр., т. I, стр. 110.

______________________

Едва ли в подобном самоуправлении можно видеть "современный объем идеи самоуправления", который видит в нем записка Министра Внутренних Дел (стр. 26).

Еще более принудительный и тяжелый характер имели земские должности по сбору всяких денежных доходов, на которые, как на осуществлявшие идею самоуправления, также указывает записка (стр. 30).

Посошков, в книге своей "О скудости и богатстве", писал: "Выбирают в целовальники самых бедняков, то как ему правда делать, что если ему не украсть, то и хлеба ему добыть негде". "Головы и целовальники, - говорит Прыжов, - это были как будто закрепощенные кабацкие служители. Оторвут его от дома, посадят в кабак собирать питейную прибыль, а чем ему питаться - того не спрашивают"*. Москва XVI-XVII вв. ничего знать не хотела, кроме государевой службы, а потому одни бежали от выборов, чтоб не разориться, а другие, которым терять было нечего, а, напротив, представлялась возможность нажиться, шли в кабак и разоряли народ, и таким образом день ото дня, год от году, все более и более складывался и крепнул в Москве тип кабацкого целовальника. Народ всеми силами старался отделаться от выбора в кабацкие должности. Получали в городе царский указ о выборах, и лучшие люди отписывали в Москву, что им не из кого выбирать голов и целовальников, ибо одни отлучились на промыслы, другие заняты делами, а выбирать им из других городов, как велит Государь, опасно, потому что тех людей они не знают. На это им обыкновенно отвечали: "Как хотите, а выбирайте, но отнюдь не смейте, по стачке семьями, очередными службами от выборов отбиваться; а буде явится остановка какая-нибудь, или выберете дурных людей, или учините какой-нибудь убыток, то быть вам в опале и во всяком разореньи" (Указ 1681 г. П.С.З. No 800).

______________________

* Прыжов. История кабаков в России в связи с историей русского народа (1868), стр. 71.

______________________

Деятельность верных должностей (таможенных и кабацких голов и целовальников), - говорит проф. Градовский, - была прямою государственною службою, только подчиненного разряда"*. Верные должности не всегда даже были и выборные; весьма часто Правительство замещало их по своему усмотрению: как только провинциальный купец богател, Правительство сейчас же переводило его в Москву и запрягало в свою службу. Эта "верная служба" по сбору таможенных и кабацких пошлин, которая навязывалась богатейшему купечеству, так называемым "гостям", была тяжела и ответственна; за правильное поступление доходов "верные головы" отвечали всем своим имуществом, и потому от этой службы, в которой, по мнению записки Министра Внутренних Дел, осуществлялись начала самоуправления, и "гости", и простые посадские люди всемерно уклонялись**.

______________________

* Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. III, стр. 37.

** См. Милюков. Очерки по истории русской культуры, 2-е изд., 1896 г., ч. I, стр. 183.

______________________

В 1640 г. прислана была Шуянам грамота выбрать из посадских людей на Углич верного голову к таможенному и кабацкому сбору. "Не вели Государь, - пишут в ответ Шуяне, - у нас сирот своих на Углич верного голову имати, чтобы нам бедным погорелым сиротам твоим государевым, в твоих государевых во всяких доходах от такого великого разорения не стояти на правеже с голоду и стужи и остальным не погибнути и розно не разбрестися" (Гарелин, Акты Шуи, No 75). В XVII веке послана Суздальцам грамота, чтоб "бирючи кликали по многим торговым дням, не захотят ли посадские люди и крестьяне держать за собою кружечные дворы в откупах, и такие люди, взяв добрые поручные записи, записывались бы в съезжей избе и ехали к Москве. А буде никто не похочет взять кабаки в откуп, то велеть земскому старосте и всем посадским людям выбрать в головы тотчас самого лучшего и пожиточного и правдивого человека, которого бы на такое Великого Государя дело стало; также выбрать в ларешные и рядовые целовальники к такому делу знающих людей, которые б Великого Государя казну собрали с немалою прибылью; и буде выборные против откупа чего не доберут, и те недоборные деньги велеть управить на них, выборных".

Такова была независимость в финансовом и экономическом отношении, которую, по мнению записки Министра Внутренних Дел (стр. 28), земские власти сохранили до конца XVII столетия.

Из этих кратких данных, казалось бы, вполне ясно, как далеки были земские учреждения Московского государства от самых примитивных понятий о самоуправлении в современном значении этого слова, как тяготилось этим самоуправлением население и как чужды были народу московскому его принципы. "В области конца XVII века, - говорит проф. Мрочек-Дроздовский, - не было никаких задатков для самоуправления; общества не было, ибо отдельные классы его были закрепощены государством и могли возродиться в земский организм не вдруг, а в продолжении долгого периода времени... При таком положении дела самая идея об областном самоуправлении не могла возникнуть ни в народе, ни в правительстве"*.

______________________

* Мрочек-Дроздовский. Областное управление в России XVIII века, ч. I, стр. II.

______________________

Несомненно также, что Правительство не имело в виду давать развитие самоуправлению и принимать меры к его усовершенствованию. Не туда были направлены его цели и стремления, совершенно в другую сторону вели его принципы и предания. Не на самоуправлении, а на началах службы государственной создалось и развилось Московское государство, постепенно выросшее в многомиллионную Империю. "Единственный способ участия в управлении, - говорит проф. Градовскии, - искони состоял в поступлении на службу Великого Князя, а впоследствии Царя. Вследствие этого в России мы не видим противоположения между поземельною и всевластною некогда аристократией и королевскою бюрократией, постепенно вытеснившей эту аристократию из ее позиций. То, что в России могло быть названо дворянством, безусловно, совпадало со служилым классом. Самое происхождение дворянства коренится в организации службы, как государственного тягла, положенного на определенный разряд лиц верховною властью. Из служебного тягла вытекали и все права этого класса. Вне службы никто из членов этого сословия не имел значения. Быть "не у дел" значило быть в опале, в немилости; уклоняться от службы своевольно значило навлечь на себя строгость законов, подвергнуться конфискации имущества или другому суровому наказанию". "Служилое сословие являлось орудием, через которое государственная власть господствовала над массою тяглого населения - над волостными, посадскими и торговыми людьми, т. е. над государевыми сиротами, в противоположность государевым слугам - холопам". "Интересы государственной власти совпадали с интересами служилого сословия, искавшего полковой и приказной службы". "При этих условиях, - говорит тот же профессор, - о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть речи". И действительно, в истории Московского государства весьма легко проследить, как начало службы государственной постепенно берет решительный перевес над началом самоуправления. Даже земские судьи той Важской грамоты, в которой записка Министра Внутренних Дел видит едва ли не исходную точку московского самоуправления, - по справедливому замечанию Дитятина, - носят в известной степени характер приказный, характер слуг государевых* с развитием же государства выборное начало все более и более уступает началу правительственного назначения.

______________________

* Дитятин. Статьи по истории Русского Права, стр. 436.

______________________

Уже во второй Белозерской грамоте 1571 г. губные старосты были назначены для всего Белозерского уезда. Затем все более и более старосты эти получают приказный характер*. В XVII веке должность эта то отменяется, то восстанавливается, пока, наконец, указ 1702 года не прекратил ее существования**.

______________________

* "В минувшем году, - писал один из губных старост в разбойный приказ, - по Твоему Государеву, Цареву и Великого Князя Михаила Федоровича всея России указу и по выбору города Воронежа людей велено мне холопу Твоему быть на Воронеже в губных старостишках". Другие писали, что им велено быть в губных старостах просто по Государеву указу.

О назначении губных старост Правительством см. указ Царя Михаила Федоровича 1627 г. (Акты Арх. Экспедиции. Т. III, No 171).

По мере того, как должность губного старосты получала приказное значение, активное участие крестьянских выборных в розыске и суде уменьшилось и под конец уничтожилось. В XVII в. губные целовальники брались из крестьян или тюремного береженья, а для рассылки и поимки разбойников губной староста брал от воеводы стрельцов, пушкарей и отставных детей боярских. Таким образом, для крестьян губное дело состояло в том, что они делали Правительству двух целовальников, да губного дьячка, да бирича, да палача (Воронежские Акты. Т. III, стр. 197, 200).

** Проф. Чичерин дает следующую характеристику истории губных учреждений: "Земское по происхождению, губное управление вместе с тем представляло в себе смешение элементов приказного и верного. С течением времени земский элемент совершенно даже ослабел, и следы его остались только в том, что в выборе губного старосты участвовали все сословия. Начала верное и приказное сделались преобладающими. Первое выражалось во всем управлении, за исключением самой должности губных старост: общины отвечали государству за всех живущих в них людей; на них возложена была обязанность указывать преступников, объявлять об них, преследовать и ловить их, караулить их с ответственностью за побег; они ставили низших служителей к губному делу и отвечали за причиненные ими убытки; они, наконец, исправляли множество натуральных и денежных повинностей. Вся материальная часть лежала на них; самое же управление поручалось или воеводам, или сыщикам, или губным старостам, которые были те же приказные люди. Приказный их характер выражался в бессрочности их должности, в том, что на них возлагались всякие приказные дела, в том, наконец, что должность эту могли занимать только дворяне и дети боярские, которые всегда назначались в приказные люди. Это преобладание начал приказного и верного в губном управлении приспособляло его к новым потребностям, возникшим с развитием правительственного начала в областных учреждениях, и было причиною того, что оно сохранилось гораздо долее судебных старост и целовальников, несмотря на то, что по своему характеру оно принадлежало к предыдущему периоду. Губное управление возникло в то время, когда крестьяне и посадские люди не были еще укреплены к местам, когда еще не определились обязанности сословий и особенные роды службы для каждого из них. Оно было смешением всех начал управления и сделалось аномалий, когда стали разграничить роды службы и способы управления и подводить учреждения под тот или другой разряд. В Московском государстве сделалось уже ясным, что сошные люди должны нести повинности и верную службу, а служилое сословие - службу приказную. Поэтому выбор губных старост сделался странностью, особенно при большем и большем преобладании в нем приказного характера. Не было ничего естественнее и сообразнее с остальным порядком управления, как поручить эту должность приказному человеку, назначенному, как и все прочие, Правительством. Но в Московском государстве не было систематического взгляда на управление, не было еще и точного разграничения сословных обязанностей. Поэтому все ограничивалось попытками и частными мерами; окончательное же уничтожение губных старост последовало уже в царствование Петра Великого" (Чичерин. Областные учреждения России, стр. 502-504).

______________________

Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, то, что записка Министра Внутренних Дел называет самоуправлением, быстро вымирало и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более чем когда-либо чувствовалась в России. "Воеводское управление было последним словом Московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или точнее тягла, в большинстве случаев крайне обременительного". "Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждения Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; чрез них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления, чрез них она наблюдает за отправлением податей и обязанностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными"*.

______________________

* Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. III, стр. 37-38.

______________________

Император Петр I окончательно упрочил господство приказного начала. Великим Преобразователем создана была табель о рангах, и все реформы Его, для которых образцами служили бюрократические учреждения Запада, клонились к самой полной административной централизации и к упрочению внешнего могущества государства. Но при этих условиях могло, конечно, существовать и развиваться местное самоуправление. Записка Министра Внутренних Дел совершенно справедливо замечает, что "государство стало принимать характер полицейского в самом строгом смысле, исключавший возможность хозяйственного самоопределения не только местностей и общин, но и отдельных личностей. Все сословия закрепляются на службу государеву, и правительственная опека охватывает все стороны жизни и хозяйства" (стр. 29). Тем не менее, записка стремится и в реформах Императора Петра I во что бы ни стало найти столь свойственные, по ее мнению, народу русскому начала самоуправления. Как отдельные проблески этого последнего, ею указываются устроенные в городах земские избы, учрежденные Императором должности ландратов и, наконец, образованные в 20-х годах магистраты.

Что касается земских изб, то по существу своему это были те же чисто фискальные учреждения Московского государства. По справедливому замечанию Дитятина, городскими (т.е. осуществлявшими идею городского самоуправления) они могут быть названы разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по своему составу, и по предметам ведомства они являлись ничем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительною целью уничтожения "недоборов в сборах" и "доимок в доходах". "Передавая сборы в ведение земских изб, как учреждения сословно выборного, государство вовсе не имело в виду интересы и нужды общинно-городские, которых оно не сознавало, ни даже сословные, с которыми оно ведалось лишь поскольку это было в интересах его самого"*. Указанный чисто фискальный, не имеющий даже намека на право самоуправления, характер земских изб вполне выясняется из ряда указов Императора Петра I: "А буде", говорится в указах, "они, бурмистры, Его Великого Государя доходов не выберут... или каких сборов чего не доберут, и то все взять на тех людях на всех, которые их в бурмистры выберут, вдвое"**.

______________________

* Дитятин. Устройство и управление городов России, т. I, стр. 152; Латкин. История Русского Права периода Империи, стр. 342.

** Полное Собрание Законов. No 1674, 1697, 1715 и др.

______________________

Попытка Великого Преобразователя применить выборное начало к некоторым из общих должностей едва ли может иметь какое-либо значение в рассматриваемом вопросе. Созданные Им, вернее, всецело перенесенные с Запада, должности ландратов уездных комиссаров, по самому замыслу своему, были столь же чужды населению, как и по названию. Уездные комиссары, учрежденные в конце царствования, едва пережили своего Основателя. Ландраты же, из коих должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали только шесть лет (1718-1719). Да и сами по себе эти должности далеко не олицетворяли собой идеи самоуправления. "Выборы, - замечает проф. Мрочек-Дроздовский, - не всегда были необходимым условием для назначения в ландраты: иногда Сенат сам, без выборов, назначал то или другое лицо ландратом. Этот порядок назначения выяснился в определениях таких лиц, которые прежними заслугами приобрели право на ландратство. Ландраты - гражданские чиновники, а потому должность эта, как и все гражданские, подлежала общему взгляду того времени, отличавшему службу военную от гражданской. В самом деле, отставных офицеров, которые по старости или за ранами к строевой службе были неспособны, предписывалось определять в разные губернские должности, а в том числе и в ландраты, для прокормления: в этом случае право назначения было предоставлено губернаторам, которые их назначали, смотря по способностям. На основании этого указа, дающего отставным офицерам преимущественное право на ландратство, многие офицеры обращались прямо в Сенат, а оттуда непосредственно получали требуемое назначение"*.

______________________

* Мрочек-Дроздовский. Областное управление России XVIII века, часть I, стр. 62-63.

______________________

Силою вещей местное управление образовалось по типу общегосударственного, с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т.д. - таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления*.

______________________

* Градовский. Начала Русского Госуд. Права, т. III, стр. 39.

______________________

"Для возможного улучшения и порядка преобразования должны были идти в том же централизованном направлении; необходимо было привести в порядок все существующее"*.

______________________

* Мрочек-Дроздовский. назв. соч., ч. I, стр. 11.

______________________

Несомненно, большое значение в смысле попытки создать самоуправление имели учрежденные Императором в конце царствования магистраты. Увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, Великий Преобразователь, по-видимому, имел в виду создать городское управление на новых, существенно отличных от самоуправления московского, началах. Но история этих магистратов как нельзя лучше доказала, насколько самому населению чужды были принципы самоуправления. Несмотря на все старания Правительства, торгово-промышленное население не могло выработать в себе сознания солидарности интересов, сознания общественных нужд. Даже Бироновский Сенат находил, что "бурмистры, как к распорядкам гражданским попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, от чего здешнее (петербургское) гражданство пришло в крайнее изнемождение". Стараясь найти средство от этого "изнеможения", Сенат причину принижения ратуши и бурмистров усмотрел в том, что они "обретаются без главного командира". Поэтому для сообщения членам ратуши духа храбрости и "попечения к распорядкам гражданским", в ратушу определен был "полковник с жалованьем". "Понятно, что учреждение командира, - говорит проф. Дитятин, - не могло поднять в ратушных чинах даже и уровня смелости: полковник должен был быть гораздо страшнее для них самих, чем для воеводы; об увеличении же в ратуше ревности к гражданским распорядкам странно было бы и говорить"*.

______________________

* Дитятин. Устройство и управление городов России, т. I, стр. 337.

______________________

Отдельные указы Императора Петра I также довольно ясно показывают, что население не только не имело сознания прав самоуправления, но что Правительство стремилось строгими предписаниями внедрить понятие о самоуправлении в выборных представителях населения, которые склонны были смотреть на себя как на "холопов" - на слуг государевых.

Так, в 1700 г. всем питейным делом заведовали бурмистры. Эти последние, несмотря на то, что выбирались целым городом и считались земскими, в отписках своих к Государю называли себя не иначе, как холопами, и вот им послан указ: "Как смеете вы писаться холопами, тогда как напред сего писались сиротами, и кто после этого будет писаться холопом, того будем бить нещадно"*.

______________________

* П.С.3. No1816, 1819.

______________________

Проф. Соловьев в своей истории России следующее говорит по поводу магистратского управления городов: "Исправление обязанностей самоуправления казалось лишнею тяжестью, богатые теснили бедных и заставляли их жалеть о воеводах"*.

______________________

* Соловьев. История России, т. XVIII, стр. 166.

______________________

В подтверждение сего наш знаменитый историк, а за ним и проф. Дитятин* приводят ряд фактов, в каком жалком состоянии находилось созданное Петром городское самоуправление, как мало способно было к нему население. Примеры поразительны, они рельефно самыми яркими красками рисуют "независимое" состояние городских магистратов. Так, члены Костромского магистрата или ратуши доносили в главный магистрат, что бывший Костромской воевода "самовольно отнял у них ратушу, построенную из купецких мирских денег". "За таким утверждением", продолжают Костромичи, "взят был, вместо податей, у оскуделого посадского человека под ратушу двор", но и этот двор понадобился в 1722 году "под полковника Татаринова" и без дальнейших рассуждений отнят; едва успел двор очиститься из-под храброго полковника, как его поспешил занять какой-то скромный асессор Радилов, который и "стоит в нем без отводу самовольно". Ратушские "угодные и искусные чины" оказались в несколько странном положении: "деваться им с делами негде"; приютились представители самоуправления "по нужде" где-то в Николаевской пустыни, что на Байбаках, в монастырской келье, "самой малой и утесненной", отчего "сборов сбирать негде и в делах немалая остановка". В свою очередь, главный магистрат представляет в Сенат целый список купецких людей, которые были захвачены разными ведомствами и, несмотря на промемории его, главного магистрата, не были присланы в это ведомство ни сами, ни их дела: некоторые из них умерли "в жестоком заключении". А вот и еще факты: понадобилось почему-то в Зарайск послать одного бурмистра из Коломенского магистрата; последний получил предписание в этом смысле, но исполнить его магистрат затруднился по следующим причинам: в самом Коломенском магистрате "у отправления многих дел" один бурмистр, другого же бурмистра, генерал Салтыков, проездом в Нижний-Новгород, "бил смертным боем", и "оттого не только в Зарайске, но и Коломенский магистрат ходит с великою нуждою временем". С другим бурмистром той же счастливой Коломны приключилось нечто худшее: какой-то драгунский обер-офицер Волков, состоявший при персидском после, прогневавшись за что-то на представителя местной автономии, велел представить его к себе своим драгунам; бурмистр Тихон Бочарников предстал пред гневным обер-офицером и был повален драгунами на землю, схвачен за волосы и за ноги и бит собственноручно Волковым тростью; вслед за той операцией драгунам приказано было бить бурмистра "палками и топтунами, и эфесами, потом плетьми смертно..." "Кажется, - заканчивает проф. Дитятин, - достаточно и этого для надлежащей характеристики независимости и самостоятельности городовых магистратов, этих оригинальных органов самоуправления начала XVIII столетия".

______________________

* Дитятин, назв. соч., стр. 238-239.

______________________

Едва ли надо говорить о том, как мало отвечает подобное самоуправление не только настоящему понятию этого слова, но даже и современному ему самоуправлению городов Западной Европы, которые в твердом сознании своих прав и привилегий вели за них борьбу с феодалами и с королевской властью. Едва ли надо доказывать, что, по существу своему, самоуправление Московской Руси и времен Императора Петра III было весьма несовершенной формой того же приказного управления.

Сама записка Министра Внутренних Дел признает, что при ближайших преемниках Петра I идея местного самоуправления замирает, но записка видит возрождение идеи этой в реформах Императрицы Екатерины II, которая дана была Ее Величеством управлению свободных крестьян Екатеринославского наместничества.

Есть однако полное основание утверждать, что и эти виды самоуправления не много более отвечали действительному понятию этого слова, чем учреждения Императора Петра I и земские учреждения Московского периода; не отвечали же они ему, главным образом, потому что не было в народе русском подходящей для самоуправления почвы.

Привлечь дворян к участию в местном управлении пытался еще Император Петр I, и с этой целью Им учреждены были выборные от дворянства земские комиссары. Но на выборы в эту должность дворяне вместо себя стали посылать своих приказчиков, и Императору пришлось издать указ (П. С. 3- No 4458), коим предписывалось выбирать самим помещикам, а в выборе тех комиссаров приказчикам не быть. "Но указы, - говорит историк нашего дворянства проф. Романович-Словатинский, - не могли породить в шляхетстве интереса к выборам, на которые оно продолжало смотреть как на тяжелую обязанность, от исполнения которой старалось отлынивать, как отлынивало от обязательной службы. Дворянин привык смотреть на службу государеву, как на свою прирожденную обязанность. Его тянуло в деревню не для того, чтобы приобрести в ней авторитет и значение в среде собратов-землевладельцев, не для того, чтобы участвовать в управлении родной местностью. В деревню его тянуло, чтобы полежебокствовать, чтобы насладиться привольем и покоем сельской жизни, чтобы показать дворянскую волю над холопами и дать разгуляться страстям и инстинктам, сдерживаемым дисциплиной царской службы"*.

______________________

* Романович-Словативский. Дворянство в России (1870), стр. 408.

______________________

При таких условиях, при подобных взглядах и стремлениях дворянства, для успешности попытки Императрицы Екатерины II создать местное дворянское самоуправление в сущности было весьма мало данных. Большинство дворянства едва ли даже и понимало все значение тех политических прав, которые желала предоставить ему Государыня и которые были потом дарованы жалованною грамотою.

Так, из сочинения Блума о графе Сиверсе видно, что, когда граф пригласил дворян Новгородской губернии к выбору депутата в комиссию, то один из них отказался, утверждая, что Манифестом Петра III дворянство освобождено от обязательной службы. Самыми выборами в депутаты дворянство нисколько не интересовалось; подписанные дворянскими собраниями наказы свидетельствуют, что на выборы являлась самая незначительная часть помещиков. Замечено было также*, что при выборах депутатов дворяне обнаруживали чинопочитание, выбирая в депутаты не родового дворянина, который ближе стоял к действительным потребностям сословия, но человека чиновного, вращающегося в сферах, отдаленных от быта и жизненных условий дворянства.

______________________

* "Вестник Европы". Октябрь 1869 г.

______________________

Последующая история дворянских выборных учреждений свидетельствует, что о политическом значении самоуправления огромное большинство дворян совершенно не имело даже представления. "Требования дворянства, - говорит проф. Романович-Словатинский, - вращались в тесном кругу чисто сословных интересов. Дворянство заявляло не о том, чтобы выборным от него принимать участие в местном управлении, касавшемся интересов всех сословий, - дворянство требовало только права выбирать должностных лиц для заведования делами дворянских обществ. Ничего подобного воззрениям на местное значение землевладельцев английской джентри; ничего подобного местному самоуправлению чрез помещиков, подобного английскому selfgovernment'y чрез мировых судей. Это - измышление позднейших публицистов, вышедших из второй категории воззрений на отмену крепостного права, которую так живо охарактеризовал покойный Ланской"*.

______________________

* Раманович-Словативский. Дворянство в России, стр. 419.

______________________

Знатное дворянство не хотело тянуть одну выборную местную службу с дворянством рядовым. "Оставленные своими знатными богатыми членами, дворянские общества мельчали, самыми главными их деятелями становились пришлецы - офицеры и чиновники в отставке, поженившиеся на помещичьих дочерях и взявшие за ними в приданое ценз или купившие деревни. В руках этих лиц, не связанных органически с местностью, очутились дворянские выборы; они замещали по своему усмотрению и нередко своими креатурами всех должностных лиц, избираемых дворянством, они являлись главными деятелями дворянского самоуправления"*. После 1 января 1832 г. был издан указ, в котором Государь изъявил надежду, что дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей (П. С. 3. No 5053). Несмотря на это, начальники губерний продолжали жаловаться на уклонения дворян от выборов, и еще в 1843 г. предписывалось строжайше соблюдать закон 1831 г. о взысканиях за неявку на выборы (П. С. 3. No 16848). Кредит дворянских выборов все более и более падал, качество лиц, дворянством избираемых, более и более ухудшалось: по словам барона Гакстгаузена, один из весьма образованных московских дворян сказал ему, что администрация губерний много бы выиграла, если бы дворянские выборы были уничтожены, а все должностные лица замещались бы от короны**. На выборные дворянством должности земских исправников, которые тот же Гакстгаузен уподобляет должности прусского ландрата, народ смотрел с полным недоверием. Когда комиссией о губернских и уездных учреждениях были запрещены отзывы от начальников губерний, то киевский генерал-губернатор кн. Васильчиков полагал, что вследствие предубеждения, существующего в народе и обществе против земских исправников, следовало бы это наименование заменить другим (Труды о губернских и уездных учреждениях, ч. I, стр. 2). Несомненно также, что само дворянство мало дорожило своим правом самоуправления, и возбуждать в нем интерес к делам этого последнего приходилось царскими указами: "Я поручаю Вам, - писал Император Александр I псковскому губернатору, - созвав предводителей дворянства вверенной Вам губернии и предложив им к рассмотрению все те дела, кои подлежат общему их решению, объявить им мою волю, что, доколе они не приведут их к окончанию, до тех пор собрание их распущено не будет, и что на будущее время в подобных уклонениях таковым же образом от Правительства поступаемо будет" (П. С. 3. No 20734). Но даже столь строгие указы действовали мало; во многих уездах той же Псковской губернии места по выбору от дворянства оставались незамещенными, поэтому было предписано: в подобных случаях места, зависящие от выборов дворянства, замещать чиновниками от герольда (П. С. 3. No 23170). В некоторых губерниях дворяне уклонялись от выборов даже под тем предлогом, что они состоят в должности церковных старост, и Министр Внутренних Дел в 1827 г. предписал, что исполнение этих должностей не может служить законным поводом уклонения***. Уклонение дворян от участия в своем самоуправлении в царствование Императора Николая I достигло столь значительных размеров, что законом 1831 г. (П. С. 3. No 4989) участие дворян в собраниях было прямо признано (╖ 48) их обязанностью (а не правом), от которой они могут освобождаться только вследствие законных причин, между прочим, 60-летнего возраста, а за неявку в собрание без уважительных причин и за неявку в исполнению должностей был установлен штраф (╖╖ 49, 69 и 118). После 1 января 1883 г. был издан указ, в котором Государь изъявлял надежду, что дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей П. С. 3. No 5053). Несмотря на это, начальники губерний продолжали жаловаться на уклонения дворян от выборов, и еще в 1843 г. предписывалось строжайше соблюдать закон 1831 г. о взысканиях, за неявку на выборы (П. С. 3. No 16848)****.

______________________

* Ibidem, стр. 493.

** Haxthausen. Etudes sur la situation interfere, la vie nationale et les institutions rurales de la Russie, III vol, pp. 57-59.

***Раманович-Словативский. Дворянство в России, стр. 495-496.

**** Ibid, стр. 497.

______________________

Такое систематическое уклонение дворян от выборов, несомненно, свидетельствует, что первенствующее сословие не дорожило своим правом участия в управлении и не смотрело на него, как на право политическое. Со своей стороны, и Правительство считало самоуправление не правом, а повинностью, средством, путем которого дворянство привлекалось к службе государственной. "Выборы в местные должности, - говорит Романович-Словатинскии, - сделались для дворянства обязательной службой во втором исправленном издании. Обязательная служба в армии и во флоте, при Сенате и коллегии, преобразовалась в обязательную службу в губернии и уезде, при палате или земском суде. В этом отношении замечание г. Лохвицкого, что Екатерина II перечислила дворянство относительно отправляемой им службы из военного министерства в министерство внутренних дел, столько же остроумно, сколько и верно. При отбывании этого нового тягла, этой обязательной службы в новом исправленном издании, мы подчас замечаем те же явления, как и прежде, те же нетчики на дворянских выборах, то же отлынивание от службы по выборам"*.

______________________

* Ibid, стр. 420.

______________________

Взгляд Правительства на дворянское самоуправление вполне ясно выражен в Манифесте Императора Николая I от 6 декабря 1831 г.: "Священное право дворян, - говорит Манифест, - есть право выборов, коим оно поставляет чиновников на государственную службу". В этих словах как нельзя более метко определен весь характер дореформенного самоуправления.

Косвенно указанный взгляд Правительства подтвержден был и в последующем указе 1 мая 1832 г., которым дворянству всей Империи был присвоен мундир Министерства Внутренних Дел; "наглядное указание", замечает проф. Романович-Словатинский, "что служба по этому ведомству продолжала быть обязанностью целого сословия"*.

______________________

* Ibid, стр. 423.

______________________

Приведенные весьма краткие данные, казалось бы, в достаточной мере свидетельствуют, как мало отвечает наше дворянское самоуправление, установленное грамотою Императрицы Екатерины II, тому английскому selfgovernment, к типу которого, по мнению записки Министра Внутренних Дел, оно столь близко подошло с учреждением должностей земских начальников.

Едва ли в большей мере осуществили принципы самоуправления и установленные жалованною грамотою городам городские учреждения Императрицы Екатерины II.

Великая Императрица, несомненно, имела целью создать городские учреждения, которые действительно осуществляли бы идею самоуправления, которые были бы образованы из представителей всего городского населения и ведали бы весь город, все его население. Но само городское сословие, "посадские людишки и гостишки", как называют они себя в своих челобитных, весьма мало способно было осуществлять политические права, ему предоставлявшиеся, - оно не в состоянии было ограждать себя даже от произвола своих собственных выборных органов. Московский генерал-губернатор граф Салтыков доносил, что президент Орловского магистрата "купечеству делал великие притеснения, грабежи и смертоубийства, также и казне похищения, за что главным магистратом был отрешен от присутствия, но, несмотря на то, правил ту должность своевольно". В период такого своевольного отправления должности президент разграбил фабрики купца Кузнецова, избив и изувечив на них рабочих; против такого выборного начальства города, в ограждение выбравших его обывателей, пришлось расставить частые пикеты, но лишь только полк, содержащий пикеты, ушел из города, "мятежники снова стали ходить в городе, как и прежде, в великом множестве, с заряженными ружьями, дубьем бьют смертно и увечат тех, которые с ними не согласны"*.

______________________

* Соловьев. Расск. из Русской ист. XVIII в. "Русск. Вести.", 1861, No 10, стр. 314.

______________________

Подобные выборные учреждения, где должности правились иногда своевольно и где Правительству приходилось даже защищать избирателей от собственных их избранников, очевидно, не могли быть сколько-нибудь удовлетворительным средством управления, и, действительно, злоупотребления в городских учреждениях достигали громадных размеров и вызывали даже указ об учинении наказания за взятки и лихоимство (П. С. 3. No 13872).

Императрица заметила и другое, еще горшее, чем "злоупотребление через меру", зло, широко проявившееся в среде ратушских и магистратских членов, - зло, которое она называет "нерадивостью" и которое, по ее словам, доходит до того, "что за стыд не почитают, если за неисполнение должности отрешены бывают" (П. С. 3. No 14079). Из этих слов Императрицы можно заключить, что и городское сословие, подобно дворянскому, весьма склонно было уклоняться от выборов; обыватель добивался, чтобы его освободили от тяжелой обязанности, разорявшей его частное хозяйство. Очевидно, что на подобной почве трудно было укореняться началам самоуправления. Для надлежащего их развития, во всяком случае, требовался продолжительный срок, но Екатерининские городские учреждения просуществовали до 1800 года, когда указом от 4 сентября повелено было во всех губернских городах вместо магистратов учредить ратгаузы, которые были поставлены непосредственно под Сенатом, а "под их апелляцию магистраты и ратуши уездных городов". Преобладающий состав этих новых городских учреждений был по назначению от правительства. "Зародыши самоуправления, - говорит проф. Дитятйн, - внесенные в городскую общественную жизнь Екатерининским положением, зародыши, далеко еще не привившиеся на почве этой жизни, вырываются с корнем"*. Правда, смерть Императора Павла I помешала приведению в действие устава о губернских ратгаузах; Императором Александром I действие жалованной грамоты и городового положения 1785 г. было восстановлено, но вслед засим компетенция городского самоуправления подверглась существенным ограничениям путем учреждения особых городских комитетов, которые, по отношению к своему составу, соединяли в себе два начала - выборное и правительственное. В царствование Императора Николая I эти комитеты учреждены были во всех городах, и в руки их фактически перешло все городское управление. Комитеты обыкновенно составляли, вне всякого влияния думы, планы и соображения о всевозможных сборах; предположения их поступали непосредственно в Министерство Внутренних Дел, где обращались в проекты, шедшие на рассмотрение и утверждение Государственного Совета.

______________________

* Дитятйн. Городское самоуправление в России, стр. 119.

______________________

Таким образом, только что восстановленные думы благодаря комитетам ограничены были в своей деятельности до возможного minimum'a и обращены были в простой исполнительный орган комитетов в самом узком смысле этого слова. Они ведали, по словам проф. Дитятина, разве освещение улиц да очистку их чрез своих выборных органов, да и то, пожалуй, чаще уступали это полиции. Полиция, пожарная команда являлись только лишней статьею расхода по отношению к думам, которые не ведали их ни в каком отношении, кроме выдачи на содержание их законом определенных сумм. Стало быть, думам только и оставалось ведать всякого рода сборы и повинности городские и государственные, по отношению к раскладке их и взиманию, торговые промыслы и такие чисто канцелярские дела, как составление сметы, ведение ревизских сказок, выдача паспортов и т.п. Одним словом, по характеру занятий городская дума обратилась в простую канцелярию и какого-то казначея, так как все функции по городскому управлению у нее были постепенно отобраны*. "Благодаря такому направлению, - продолжает тот же Дитятин, - зародышам городского управления не суждено было долгое время привиться в общественной жизни, пустить в нее сколько-нибудь жизненные ростки. Городским учреждениям не суждено было стать действительными представителями и охранителями общественных городских интересов; они обратились и должны были обратиться в простые канцелярии. Служащие в этих своеобразных канцеляриях обратились в совершенных чиновников, облеченных Правительством в чиновничьи мундиры и чины, награждаемых за свое усердие государством же... Направляемые так сверху законодательством, городские учреждения не могли ничего противопоставить снизу, со стороны самого общества; в этом последнем не было необходимых на то жизненных сил. Неоткуда было взяться этим силам; так сказать, развивающих их рычагов не существовало... Раз сознательного отношения к тем и другим интересам со стороны самого общества не было, городские учреждения прошлой половины этого столетия не только не моги найти в своих членах, представителях общества, настолько силы, чтобы хоть какое-нибудь противодействие представлять собою беспощадному развитию чиновничьей опеки; наоборот, они пошли так бойко, с таким легким сердцем по пути этой опеки, что, в конце концов, стали представлять собою нечто далеко не желательное самими представителями этой последней"**.

______________________

* lb, стр. 229-230.

** lb, стр. 240-241.

______________________

Неудовлетворительность городского управления постоянно возбуждала в правительственных сферах целый ряд вопросов об его преобразовании. Общество же относилось к этому самоуправлению с крайним индифферентизмом и всячески уклонялось от выборов, и это уклонение было обычным явлением не только в провинциальных городах, но и в Петербурге. Деятельность органов городского управления также не отличалась успешностью. По словам одного официального акта, в области городского управления царствовали "нераспорядительность, неправильность и медленность в делопроизводстве". Сметы составлялись совершенно неправильно - в них вносились несуществующие доходы и расходы, а существующие не вносились. В делопроизводстве господствовали канцелярии и секретари, самые же присутствия не имели никакого значения. По заявлению Петербургского губернатора, в 1843 г. определенного законом полного присутствия думы не существовало, потому что члены думы находились в неприсутствии, между прочим, для исполнения различных поручений начальства; если же появлялись в думе, то подписывали бумаги, не читая их; отсюда полное разрушение всякой подчиненности со стороны секретаря и канцелярии. Точно также в Москве дума, как значилось в одном официальном документе, "давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах"; члены думы собирались не для рассуждения о делах, но для подписывания их уже решенных канцелярией*.

______________________

* Дитятин, ib, стр. 266-267.

______________________

Нельзя не отметить также тот интересный факт, что были учреждения городского самоуправления, которые существовали только на бумаге. Так, по сведениям Министерства Внутренних Дел, в 1867 г. в некоторых городах, - где на основании действовавших постановлений заведование городскими и общественными делами принадлежало городским думам, - дум этих и вообще выборных городских учреждений или единоличных органов их не существовало вовсе, и функции их отправляла городская полиция*. Засим, почти во всех без исключения городах общая дума существовала также лишь на страницах Свода Законов. По крайней мере, в докладной записке, составленной в 1844 г. и находящейся в делах Хозяйственного Департамента (дело 2 гор. отд., 1 стола No 1314), говорится о расстроенном положении городских учреждений и категорически заявляется, что общая дума нигде не существовала вовсе, не выключая и столицы. В Петербурге, как видно и из данных губернаторской ревизии, были, правда, члены общей думы, но самой думы не существовало; все тридцать восемь гласных, избранных на три года для составления общей городской думы, находились в распоряжении своего исполнительного органа, шестигласной думы, для выполнения ее поручений "в хозяйственном и торговом отношении", при чем один из них назначен был даже для смотрения за домом военного генерал-губернатора**.

______________________

* Чудовский. Сборник циркуляров и инструкций Министерства Внутренних Дел, ч. IV, стр. 8.

** Дитятин, ib., стр. 254.

______________________

Переходя, наконец, к крестьянскому самоуправлению, прежде всего надо заметить, что огромная масса крестьянства до половины настоящего столетия находилась в состоянии крепостной зависимости, исключающей всякую возможность самоуправления. Что же касается дарованного Императрицей Екатериной II государственным крестьянам самоуправления, о котором говорит записка Министра Внутренних Дел (стр. 33), то такое еще менее, чем самоуправление дворянское и городское, осуществляло идею, сопряженную с его названием, и едва ли права записка, утверждая, будто бы по идее, в него вложенной, самоуправление это приближалось к нынешнему земскому. Самостоятельность и выборное начало - эти коренные устои всякого самоуправления - в указываемых запиской крестьянских учреждениях, несомненно, фактически были сведены к нулю. Так, избранного сходом на три года волостного старшину управляющий палатою государственных имуществ имел право по истечении срока его службы оставить в должности на неопределенное время; мало того, Министру Государственных Имуществ было предоставлено назначать на должности голов "благонадежных унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров".

Странно, казалось бы, говорить о политическом значении самоуправления, во главе которого стояли Правительством назначаемые "благонадежные вахмистры". "Идея правительственной опеки, - говорит проф. Латкин, - в гораздо большей степени проникала собою законодательство о сельском управлении, чем законодательство о городском управлении, что, впрочем, и имелось в виду при создании Министерства Государственных Имуществ"*.

______________________

* Латкин, ib., стр. 371; Куплевский. Русское Государственное Право, т. III, вып. I (1896), стр. 177-178.

______________________

Вполне верную характеристику всему нашему дореформенному самоуправлению дает проф. Энгельман: "До уничтожения крепостного права (1861 г.) самоуправление, с одной стороны, было очень мало развито, с другой - органы сословий, дворянства и городов, которым они были поручены, были очень мало самостоятельны, зависели от администрации и фактически были, самое большее, лишь исполнительными органами правительственных властей. Немногие потребности местного населения, о которых вообще считали нужным заботиться, удовлетворялись по распоряжению губернского правления. Крестьяне и низшие классы городского населения поставляли рекрутов, дороги содержались на счет натуральных повинностей плохо, т.е. совсем не содержались, по находившимся кой где мостам избегали ездить, другие потребности удовлетворялись из сумм, которые, как прибавка к государственным налогам, назначались правительственными органами, взимались и расходовались ими. Контроль, который должна была отправлять Prastanden-kommission, был номинальный. Земская полиция назначалась, конечно, по выбору дворянства, губернские суды по выбору дворянства и городов, но как те, так и другие органы исполняли свою задачу плохо и ничем не разнились от коронных учреждений, разве лишь тем, что, может быть, еще более давали оснований к жалобам, чем последние"*.

______________________

* Engelmann. Das Staatsrecht des Kaiserthums Russland (1889). S. 104.

______________________

Из приведенных весьма кратких данных по истории наших выборных учреждений до второй половины XIX столетия, казалось бы, весьма легко усмотреть, что не эти учреждения, а приказное управление в Московской Руси и чиновничество в период Императорский до введения земских учреждений всегда были сосредоточием всех дел и орудием центральной власти, роль же выборных от населения была не только второстепенная, но чисто служебная по отношению к органам Правительства. Несомненно также, что во весь указанный период самые основные принципы самоуправления были абсолютно чужды русскому народу, и население смотрело на участие свое в названных учреждениях не как на право, а как на тяжкую обязанность, от исполнения которой всячески уклонялось. Все эти выборные учреждения, не находя для себя подходящей почвы в самом населении, не имели, конечно, никакого политического значения, но и в то же время являлись весьма плохим средством управления. Никакой самостоятельности, никакого интереса к делу выборные от населения не обнаруживали, подчинялись вполне административной опеке, проявляли неуклонное стремление обратиться в простые органы администрации и весьма скоро приобрести все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств. Вообще, если поближе присмотреться ко всем тем учреждениям, в которых записка Министра Внутренних Дел усматривает осуществление идеи самоуправления, то весьма легко заметить, что в них был один только признак самоуправления - выборное начало, но не было другого и притом самого существенного - самостоятельной деятельности населения в делах хозяйства и администрации, без которой, как признает и сама записка (стр. 29), немыслимо самоуправление. Безусловное преобладание правительственного начала, взгляд самого населения на избирательное право как на государственное тягло, систематическое уклонение от этой тяжкой обязанности, преследование узкосословных интересов и отсутствие всякого стремления к участию в государственном управлении не только центральном, но и местном - все это вместе взятое дает полное основание утверждать, что не только самоуправления в настоящем значении этого слова, но даже самоуправления, сколько-нибудь отвечающего понятию современного ему самоуправления Западной Европы, наша история до второй половины истекающего столетия не знала и что русскому народу и строю русского государственного управления до внедрения земских учреждений чужды были начала самоуправления. "У нас не было земства, - говорит профессор Лохвицкий, - а были лишь земские повинности и очень значительные, самое слово земствоу нас вовсе не означало местных интересов, местного самоуправления, а только один из двух разрядов податей"*.

______________________

* Лохвицкий. Губерния, ч. I. 2-е изд., стр. 154,157.

______________________

ПРИЛОЖЕНИЕ No4

Справка IV. Сравнение бюджетов губерний земских и не-земских

Сравнение земских бюджетов 34 земских и 13 не-земских* губерний Европейской России приводит к следующим выводам.

______________________

* Без прибалтийских и Донской области.

______________________

Одним из существенных отличий бюджета земских губерний является сравнительно широкое развитие его как в общем, так и большинстве отдельных частей.

Так, при общей совокупности бюджетов земских губерний в 65.777 тыс. руб., средний размер его на одну губернию определился на 1895 г.* в 1.935 тыс. руб. За то же время по не-земским губерниям средний бюджет исчислен был только в 621 тыс. руб. (по всем 13 губ. - 8.076 тыс. руб.), т.е. слишком в 3 раза менее, чем в первых. Почти совершенно в том же отношении эти два разряда губерний стоят и по распределению бюджетов на единицу сельского населения и облагаемой земли; в земских на тысячу душ приходится 1.134 руб., на тысячу десятин 292 руб., в не-земских - 383 и 96 р.

______________________

* За этот год сведения обработаны наиболее полно.

______________________

Другое существенное отличие земских бюджетов тех и других губерний заключается в неодинаковом относительном развитии отдельных статей бюджетов. Тогда как в не-земских главнейшею статьей оказывается расход по дорожной повинности (составляющей здесь даже более 1/2 части бюджета, а в земских только 15 %) - в последних более всего расходуется на медицину и общественное призрение, а именно около 29 % бюджета; в не-земских же губерниях эта часть составляет лишь 21 %. Далее, на земское управление и народное образование в не-земских губерниях расходуются лишь небольшие части бюджетов, тогда как в земских эти статьи имеют существенное значение: на первую уделяется 10 %, а на последнюю даже 14 %. В не-земских губ. крупный расход требуется на содержание духовенства и устройство причтовых помещений (около 15 % бюджета), в земских такого расхода совсем нет. С другой стороны, в последних значительная часть бюджета (12 %) идет на уплату долгов; тогда как в не-земских эта статья имеет ничтожное значение. Из других статей земских бюджетов большие доли их по земским губерниям расходуются: на подводную повинность, меры содействия сельскому хозяйству, земскую почту, образование капиталов и разные расходы; напротив, по не-земским губ. доли оказываются выше - на гражданское управление, места заключения, ветеринарную часть и непредвиденные расходы.

Вследствие неодинакового развития однородных статей в бюджетах земских и не-земских губерний отношения между этими статьями - при исчислении на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли - представляется весьма различным. Из отдельных статей бюджета земские губернии несколько уступают не-земским лишь по одной, а именно, содержанию мест заключения; по всем же прочим статьям земские расходуют - на одну губернию и тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли - более не-земских: по дорожной повинности, ветеринарной части и гражданскому управлению в 1,5 раза, по непредвиденным расходам - в 2, по медицине с общественным призрением и подводной повинности - в 4, по народному образованию - в 9, по земскому управлению, мерам содействия сельскому хозяйству и различным расходам - в 12 и, наконец, по уплате долгов - в 62 раза. Кроме денежной формы, некоторые из земских повинностей, както: дорожная и подводная, отбываются также и натурой. Правительственная стоимость натурального отбывания этих повинностей исчисляется в следующем размере: по 12 не-земских губ. дорожная повинность обходится населению в 2.09 тыс. руб., подводная в 1.054 тыс. руб., тогда как в 34 земских губ. - лишь в 645 и 190 тыс. руб. Разница в этом отношении в пользу земских губерний представляется еще большею при исчислении стоимости натуральных повинностей в среднем на губернию в тысячу сельских жителей и десятин облагаемой земли:

На тысячу: На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Дорожная

Подводная

Дорожная

Подводная

Дорожная

Подводная

12 не-земских губ.

174 т. р.

117 т. р.

103 р.

69 р.

26 р.

17 р.

34 земские губ.

19 т. р.

6 т. р.

11 р.

3 р.

3 р.

1 р.

Таким образом, натуральная форма отбывания этих повинностей, обходясь населению не-земских губ. весьма дорого, в земских вызывает с его стороны лишь совершенно ничтожный расход.

Присоединяя к бюджетным расходам по дорожной и подводной повинностям стоимость отбывания последних натурой, получаем следующее отношение между не-земскими и земскими губерниями:

На тысячу:

На одну губернию сельских жителей десятки облагаемой земли

Дорожная

Подводная

Дорожная

Подводная

Дорожная

Подводная

12 не-земских губ.

338 т. р.

151 т. р.

235 р.

90 р.

59 р.

23 р.

34 земские губ.

309 т. р.

154 т. р.

181 р.

90 р.

47 р.

23 р.

Подводная повинность, как видно, обходится населению одинаково по тем и другим губерниям, тогда как дорожная повинность оказывается обременительнее в не-земских.

Суммируя, наконец, денежные и натуральные земские повинности вообще, получаем стоимость отбывания их для населения тех и других губерний в следующем размере:

Стоимость в рублях на тысячу

На одну губ.

Душ сельск. населения

Десятин облагаемой земли

13 не-земских губ.

912,024

554,7

139,2

34 земские губ.

1.159, 174

1.147,6

296,1

Таким образом, в окончательном выводе отбывание земских повинностей обходится населению земских губ. вдвое дороже, чем в не-земских.

Такое превышение расходов на земские повинности в земских губерниях обусловливается, главным образом, значительным развитием издержек в этих губ. на медицину с общественным призрением и народное образование. На первую потребность земские губернии расходуют, в среднем на каждую, по 555 тыс. руб., на последнюю - 274 тыс. руб.; тогда как в не-земских губ. те же потребности обходятся в 134 и 29 тыс. руб.

Но кроме земских сумм на удовлетворение этих потребностей затрачиваются значительные средства также и из других источников. Так, на медицину с общественным призрением немалые суммы расходуются, например, по мирским бюджетам: в не-земских губерниях, в среднем на каждую, по 27 тыс. руб., в земских же только 19 тыс. руб. Разница в пользу земских губерний выразится еще большею, если принять размер участия мирских сумм в общей совокупности расходов на эту потребность из земских и мирских средств: по неземским губ. сельские общества участвуют 16-ю % этой совокупности, в земских - только 3-мя %; иначе говоря, в последних расходы по медицине с общественным призрением относятся почти исключительно на общеземские средства. Впрочем, общий итог расходов из тех и других сумм на эту потребность в земских губ. оказывается, в среднем на каждую, выше почти в 3,5 раза, чем в не-земских.

Помимо мирских бюджетов, на медицину ассигнуются суммы также из средств казны, городов и частных учреждений. Общая совокупность расходов на медицину из всех источников (земских, мирских, казенных, городских и частных учреждений) определялась в 1895 году в таком размере: по 12 не-земским в 3,5 тыс. руб., по 34 земским 23,5 тыс. руб.; в среднем же по губернии расходуется на медицину: в не-земских 296 тыс. руб., земских - 701 тыс. руб., т.е. в 2 1/3 раза более; подобное же отношение между теми и другими губерниями получается и при исчислении медицинских расходов на душу всего населения и десятину облагаемой земли*. При этом участие бюджетов различных учреждений в обшей совокупности расходов на медицину представляется совершенно различным по земским и не земским губерниям. Если в первых земства покрывают из своих бюджетов почти 3/4 части этой потребности (71 %), то последние не дают из земских сумм и 1/3 доли общего расхода на медицину (30 %), относя таким образом более 2/3 частей этого расхода на бюджеты других учреждений, в том числе сельских обществ 6,5 % (на одну губернию 19 тыс. руб.); тогда как по земским губерниям на счет мирских сумм относится совершенно ничтожный процент - лишь 1,2 % (на губернию 8 т. р.). Вообще же расход на медицину из всех прочих источников, кроме земских, определялся в среднем на губернию: земскую - 175 тыс. руб., не-земскую - 207 т. р. Таким образом, земства, принимая на свои средства значительные расходы по медицине, заметно сокращают в то же время издержки на эту потребность со стороны других учреждений.

______________________

* На тысячу душ всего наличного населения: в не-земских 156 р., земских 358 р.; на тысячу десятин облагаемой земли: в первых 44 руб., последних 106 руб.

______________________

На начальное народное образование ассигновались в 1895 г. из бюджетов различных учреждений следующие суммы, в среднем на одну губернию: не-земскую - 319 тыс. руб., земскую - 601 т. р., т.е. почти вдвое больше; впрочем, за исключением столичных губерний, расход в земских несколько понижается - до 555 тыс. руб. Почти такое же отношение между этими губерниями получается в общих расходах по народному образованию и на тысячу жителей вообще, и начальных школ; так, в не земских губерниях общий расход на тысячу душ определяется в 169 руб., в земских 307 руб., на тысячу школ: в первых - 279 тыс. руб., последних - 512 тыс. р. Между тем, если расход этот распределить по числу учащихся, то отношение между земскими и не-земскими губерниями опускается до 1 1/3 (без столичных губерний - до 1 1/4: в первых содержание тысячи учащихся обходится в 9,3 тыс. руб., последних - 6,3 тыс. руб. Наконец, общий расход на оканчивающих курс лиц оказывается в земских губерниях даже менее, чем в не-земских, а именно: на каждую тысячу этих лиц в земских губерниях расходуется 99,6 тыс. р., не-земских - 102,5 тыс. руб. Что касается долей, в коих общий расход на начальное образование покрывается из земских и иных источников, то дело представляется в таком виде: в земских губерниях главную массу средств дает земство - свыше 2/5 общего расхода (43 %), тогда как каждый из прочих источников имеет лишь подчиненное значение, не выходя из пределов 1/10 - 1/6 доли (последняя - из мирских сумм). Тогда как в не-земских губерниях наибольшую долю отчисляют сельские общества - около 2/5 частей (39 %); далее следует Министерство Народного Просвещения, ассигнующее также свыше 1/4 части (27 %); земские же средства стоят здесь на последнем месте, давая на народное образование менее 1/10 доли общего расхода (9,6 %).

В заключение необходимо указать, что по не-земским губерниям в среднем на каждую расходуется из министерских и особенно сельских сумм более, чем в земских; напротив, в последних значительное превышение дают города и, еще более, земства.

Таким образом, увеличение расходов со стороны земств и по народному образованию ведет к некоторому сокращению издержек на этот предмет по бюджетам других учреждений.

Значительность расходов в земских губерниях на медицинскую часть объясняется отчасти большею численностью и доброкачественностью медицинского персонала в этих губерниях, сравнительно с не-земскими. Так, в последних губерниях, в среднем на одну, приходится 163 лица медицинских служащих, в земских же - 297, или почти вдвое более, в этом числе заключается врачей: в не-земских 16,1 %, земских 22,7 96, т. е. процент высшего медицинского персонала в последних почти в 11/2 раза более*. Точно так же и по отношению к численности населения на одно лицо медицинского персонала вообще и одного врача земские губернии стоят далеко впереди не-земских: на одно лицо медицинского персонала по неземским приходится 9,9 тыс. душ сельского населения, а по земским - только 5,9 т., на одного врача - разница в пользу земских получается еще большая - 61,7 т. и 25,8 т. душ.

______________________

* Благодаря этому цифра низшего медицинского персонала на одного врача в не-земских в 1,5 раза выше, чем в земских.

______________________

Таким образом, в земских губерниях сельское население оказывается обеспеченным врачебной помощью в значительно большей степени, чем в не-земских.

Что касается результатов в отношении народного здравия, достигаемых лучшею организацией медицины в земских губерниях, то данные (о числе заболевающих и выздоравливающих, о быстроте вылечивания и т.п.) для разрешения этого вопроса представляются совершенно недостаточными; тем более, что на народное здравие оказывают существенное влияние и иные факты, как то: почвенные, климатические, экономические и пр.

В лучшем положении, в смысле оправдания значительности земских расходов в земских губерниях, стоит дело начального образования. Здесь производительность этих расходов может быть доказана нижеследующими фактами. Хотя число школ на тысячу всего населения в земских и не земских губерниях и одинаково (0,6), но учащихся на ту же единицу в начальных школах земских губерний оказывается в 1,5 раза более, чем в не-земских: в первых 33,6, последних - 24,5. Еще выше отношение получается для окончивших курс этих школ: на тысячу душ в земских губерниях их приходится 3,1, не-земских - 1,6, т. е. в первых почти в 2 раза более. Точно также и процент грамотных новобранцев в земских губерниях оказывается значительно выше, чем в не земских: в первых за 1896 г. их было 45 %, последних - только 32 %. К этому необходимо добавить, что и поступательное движение грамотности среди новобранцев в земских губерниях идет быстрее, чем в не-земских: так, с 1876 г. по 1896 г. процент грамотных новобранцев в земских губерниях поднялся с 21 % до 45 %, в не-земских - с 16 % до 32 %. Еще благоприятнее для земских губерний отношение новобранцев, получивших льготу по образованию, к общему числу их: процент этот в 1896 г. выразился здесь в 12,4 %, по не-земским же - только 5,6 %, т. е. менее половины первого.

Общая сумма земских сборов с различных источников обложения определилась по 13 не-земским губерниям в 1895 г. в сумме 7.336 тыс. руб, а по 34 земским - в 51.896 т. р., что в среднем на губернию дает: для первых 564 т. р. и последних - 1.526 т. р., т.е. в 2,7 раза более по земским. Почти в таком же отношении сборы эти распределяются в тех и других губерниях по населению и облагаемой площади: в земских губерниях на тысячу душ всего населения упадает 780 руб., одного сельского 895 руб. и на тысячу десятин облагаемой земли 231 руб.; соответственные же цифры по не-земским таковы: 311 р., 348 р. и 87 руб.

Таким образом, отношение земских сборов по земским губерниям и не-земским губерниям несколько уступает отношению расходных бюджетов в тех и других губерниях (3,1).

Из изложенного видно, что некоторые виды хозяйства в земских губерниях находятся, правда, в лучшем состоянии, нежели в губерниях не-земских, но для надлежащей оценки этого факта нельзя упускать из виду, 1) что на эти отрасли хозяйства земство тратит суммы весьма значительные, 2) что тяжесть обложения в губерниях земских вдвое более, чем в губерниях не-земских и 3) что в этих последних губерниях правительственные органы, заведующие хозяйственное частью, организованы весьма несовершенно. Несовершенство их, полнейшая неприспособленность для указанной цели есть факт бесспорный, между тем в губерниях земских существует весьма недавно обновленная организация местного управления, специально выработанная для наиболее удобного направления дел по хозяйственной части. При таких условиях результаты сравнения неизбежно должны быть невыгодны для тех губерний, где не введены земские учреждения. Но отсюда, однако, никоим образом не следует еще, что хозяйство не-земских губерний не может достигнуть лучших результатов при тех же скромных средствах, коими они ныне располагают, после того, когда губернские и уездные распорядительные комитеты, приказы общественного призрения и все вообще учреждения, владеющие в этих губерниях делами местного хозяйства и управления, будут подвергнуты надлежащему преобразованию, в видах большего приспособления их для исполнения этих задач.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ КРАТКАЯ СПРАВКА О ДАЛЬНЕЙШЕМ ХОДЕ ЗЕМСКОГО ДВИЖЕНИЯ ДО МАНИФЕСТА 17 октября 1905 года

В 90-х годах прошлого столетия, по инициативе князей Долгоруковых, среди земцев был образован кружок "Беседа", в котором вначале обсуждались вопросы земские, а затем перешли и к вопросам политическим. Кружок этот играл заметную роль до 1904 г., до начала периодических съездов земцев по разным случаям.

В 1900 г. в начале года Правительством была приостановлена деятельность Императорского Вольно-Экономического Общества, служившего центром группировки земских и "третьего" элементов населения, после чего оно перешло к закрытой полулегальной деятельности и, как гонимое, стало популярным.

12 июня 1900 г. были изданы законы о предельности земского обложения и о народном продовольствии. Издание первого закона, ограничившее земское право самообложения, вызвало ряд протестов со стороны земств. Вслед затем Министерством Народного Просвещения было предположено издать "Наказ училищным советам", который имел отчудить земство от участия в деле народного образования; земства энергично требовали, чтобы "Наказ" до утверждения был сообщен земским собраниям для отзыва, но таковое ходатайство земств было отклонено Правительством, а самый "Наказ" не был издан. На непрекращавшиеся ходатайства земств о разрешении им издания общеземского органа, Хозяйственным Департаментом Министерства Внутренних Дел разослано было земским управам объявление об издании им с 1 января 1900 г. сборника "Вестник земского и городского хозяйства". Относительно других нежелательных Правительству требований земства принимались энергичные меры к их безуспешности. В 1900 г. Министерство Внутренних Дел отложило осуществление мысли введения земства в северо-западных и юго-западных губерниях.

Все эти мероприятия не имели никакого влияния на земства, а лишь побудили его деятелей к большей сплоченности, начавших энергичнее прежнего действовать для достижения намеченных ими целей. С этого времени, не принимая во внимание правительственных распоряжений, начали устраиваться частные съезды земцев, или как их называли они сами - "слеты". Большинство этих слетов устраивали в Москве, так как московское губернское земство играло руководящую роль, но иногда эти слеты устраивались и в других городах, чему были предлогом события местной жизни, как выставки, медицинские и учительские съезды и проч.

В 1901 г. состоялся московский съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству, который происходил под председательством Н.А. Хомякова. Участниками съезда были в большинстве выборные от земств и, кроме того, "третий элемент": съезд с самого начала принял политическую окраску. По поводу деятельности и настроения земств в данный момент свидетельствует обращение губернаторов, основанное на циркуляре министра внутренних дел, к земским управам: "За последнее время усматривается, что в некоторых случаях земские и городские управы, желая возбудить какое-либо ходатайство по предметам, не относящимся исключительно к местным пользам и нуждам, и имеющим характер общегосударственный, входят в предварительное сношение с другими общественными установлениями и при том не только своей, но иногда даже и другой губернии, с просьбой возбудить и с их стороны одновременно ходатайство, подобное предлагаемому. Принимая во внимание, что такие действия выходят из пределов власти, предоставленной земским и городским правлениям, отрывая последние от работы на пользу местную и увлекая на ложный путь, и имея в виду, что общественные сословные собрания, а следовательно и исполнительные их органы, не вправе вступать в сношения с другими собраниями по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям, иначе, как с разрешения губернатора, г. министр внутренних дел просил меня обратить особое внимание на недопущение земскими и городскими управлениями указанных выше неправильных сношений, с предупреждением, в случае надобности, что такие действия, как носящие явный характер превышения власти, могут повлечь за собою для виновных законную ответственность".

Обращение губернаторов, основанное на циркуляре министра внутренних дел, воздействия на земства не имело и вскоре после этого, в сентябре 1901 г., состоялся в Полтаве областной кустарный съезд, на котором участвовали деятели земства, "третий элемент" и вообще интеллигенция из губерний: Полтавской, Черниговской, Харьковской, Курской и Киевской, на котором были сделаны постановления, носившие политический характер. В 1901 же году, по случаю 40-летия освобождения крестьян и городов, последовали требования об отмене телесного наказания, установлении празднования 19 февраля, расширении программы народных училищ до возможности перехода из них в среднюю школу, об учреждении комиссии для содействия правовому сознанию крестьян и др.

14 февраля 1901 г., после долгого промежутка, в России был совершен первый крупный террористический акт - смертельно ранен уволенным студентом Карповичем министр народного просвещения Н.П. Боголепов, который скончался 2 марта.

Кратковременное управление министерством внутренних дел Сипягина в 1902 г. по событиям в земской жизни не отличалось от 1901 г.: оппозиционные деятели земства продолжали свои съезды для сговоров и совещаний, а земские собрания не прекращали делать постановления о недопустимых, по мнению администрации, требованиях, которые министерством отклонялись. После убийства Сипягина 2 апреля 1902 г., через два дня на пост вступил Плеве, который повел энергичную борьбу с крамолой вообще и земством, в частности.

22 марта 1902 г. было учреждено под председательством министра финансов, а затем председателя комитета министров, С.Ю. Витте, Совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности, в местных комитетах которого вскоре ясно обнаружились громадный рост общественного самосознания, с одной стороны, и с другой - объединенность деятельности земств. В марте же месяце, по случаю бывшей в С.-Петербурге кустарной выставки, в Петербург съехались в большом числе земцы совместно с "третьим элементом". Съехавшиеся, к которым присоединилась и петербургская интеллигенция, имели частные совещания, на которых был выработан проект издания заграничного органа "Освобождение", который затем был увезен в Москву, где съехавшимися депутатами-земцами Петербургской, Московской, Тверской, Ярославской и др. губерний и лицами свободных профессий был окончательно редактирован, а затем и напечатан в No 1 "Освобождения", вместе с программною статьей и письмом земцев-конституционалистов.

В апреле 1902 г. в Москве состоялся так называемый "пожарный съезд", имевший в виду обсуждение вопросов по земскому страхованию. Земства воспользовались этим удобным случаем для выработки программы действий земских представителей в предстоящих заседаниях местных сельскохозяйственных комитетов и с этою целью представители 25 земских губерний 2 мая имели совещание, на котором пришли к заключению, что устранение земских учреждений от выяснения нужд с.-х. промышленности неправильно, и т.к. Особое Совещание признало, что "едва ли целесообразно предпринимать какие-либо меры, не спрашивая мнения тех, чьи нужды должны удовлетворять эти меры, кто близко стоит к земледелию и кому лучше всего известны его слабые стороны и насущные требования", то земцы полагали, что таковое мнение могло быть лучше всего представлено земскими учреждениями, являющимися представительством всего населения.

За участие в московском съезде, по представлению Плеве, последовал Высочайший выговор 16-ти председателям губернских земских управ и другим участникам, что вызвало со стороны кн. Павла Н. Долгорукова, М.А. Стаховича и П.А. Гейдена резкие письма на имя министра внутренних дел, в которых говорилось, что они, не чувствуя за собою вины, получение выговора приписывают лицеприятному его, Плеве, доносу Государю.

В июне 1902 г. в Штутгарте начала выходить под редакцией П.Б. Струве газета "Освобождение". Помещенные в No 1-м ее статьи: "От русских конституционалистов" и "Открытое письмо от группы земских деятелей", не оставляли сомнения, что душою "Освобождения" являются земские оппозиционные деятели. В первой статье указывалось, что конституционалисты предполагают "объединить группы русского общества, которые не имеют возможности найти исход своему возмущенному чувству ни в классовой, ни в революционной борьбе", и что они желают "выражать исключительно бессословное общественное мнение и на него опираться". Далее они заявляли, что они связаны с "земскою группою" и что "историческая роль первого организованного представителя русского общественного мнения фактически выпадает на долю земства, и земские люди обязаны сделать все от них зависящее, чтобы использовать все преимущества своего фактического положения и выполнить свою ответственную роль как можно лучше - выполнить ее так, чтобы ни на минуту не лишиться нравственного права на действительное представительство общественного мнения". Для этого, говорилось в статье, необходимо выработать политическую программу и в отношении ее исполнения усматривалась опасность не со стороны реакции, которая, по их мнению, "лишь приближала ожидаемый момент", а со стороны компромиссов Правительства в виде официального приглашения "представителей земств, председателей и членов управ, принять участие в бюрократических губернских и уездных комитетах по вопросу об участии в сельскохозяйственной промышленности". Далее конституционалисты предупреждали земства быть осторожными в отношении предложений бюрократии и рекомендовали земским деятелям тактику, которой держались земцы в 1881 г. во время приглашения в Кахановскую комиссию. Во второй статье, подписанной значительным числом влиятельных гласных разных губернских земских собраний, говорилось, что "по их мнению, земство принуждено в настоящее время принимать активное участие в общественной жизни России, для того, чтобы содействовать наилучшему выходу нашей страны из теперешнего тяжелого, почти невыносимого ее положения". В No 2 "Освобождения" было помещено письмо "от земских гласных", в котором они писали: "Своею нравственной обязанностью считаем заявить свою солидарность с тем общим направлением, которого, сколько нам известно, предполагает держаться журнал "Освобождение", и вместе с тем свою готовность, путем действия в земской сфере, способствовать достижению той конечной цели, которую имеет в виду этот журнал, и без осуществления которой, как мы убеждены, и самая земская деятельность неминуемо должна потерять всякое серьезное значение. Эта цель - приобретение русским народом общечеловеческих прав - права свободно верить, мыслить и говорить, права защищаться законом от всякого произвола и насилия и, прежде всего, - права располагать своей судьбой, согласно со своими желаниями и потребностями, устраивая и направляя свою государственную жизнь через посредство своих выборных представителей... Поэтому мы намерены в земстве и через земство действовать путем распространения и уяснения наших идей и организации сплоченной партии, стремящейся к осуществлению этих идей, будучи убеждены, что ясно сознанное и твердо выраженное требование общественного мнения есть такая сила, с которой вынуждено будет считаться и правительство. Но мы не можем не сознавать, что в условиях современной русской жизни всякая мирная общественная деятельность с каждым годом становится все менее и менее возможною".

В происходивших заседаниях местных комитетов о нуждах с.-х. промышленности принимавшими в них участие видными земскими деятелями были изложены свои политические взгляды. Так, в воронежском уездном комитете гласный воронежского губернского земства Н.Ф. Бунаков, известный педагог, на поставленный им вопрос: "Что нужно сделать для того, чтобы бороться с нуждой и заставить нашу жизнь и хозяйство двинуться по пути развития?", ответил следующим образом: "Прежде всего, необходимо немедленно восстановить в полной мере те учреждения и освободительные начала, которыми ознаменовалась первая половина царствования Государя Александра II. Дальнейшее развитие реформ Александра II должно направиться по пути полного освобождения личности, свободы слова, свободы печати и развития широкой общественной самодеятельности. Без этих общих условий немыслимо развитие личной самостоятельности, инициативы и предприимчивости, а без этих качеств у хозяев и землевладельцев невозможно и поступательное развитие нашей с.-х. промышленности. Вот почему русским честным людям остается уклониться от решения разного рода частных практических мероприятий в с.-х. промышленности, упадок которой находится в прямой и близкой связи с этим общим положением дел". Говоривший затем земский гласный, доктор С.В. Мартынов, предложил высказаться пред министерством "за неотложность передачи вопроса о нуждах с.-х. промышленности и неразрывно связанных с ними общих вопросов правового и экономического состояния государства на обсуждение всероссийского и всесословного представительного учреждения с тем, чтобы входящим в его состав выборным людям были гарантированы законом необходимые для обсуждения государственных вопросов свобода слова и личная неприкосновенность". Председатель комиссии, избранной для разработки предложений Бунакова и Мартынова, Щербина, в своем докладе комитету требовал свободы слова, печати, собраний и пр. и признавал необходимым созыв "Всероссийского собора". Доклад Щербины был принят единогласно уездным комитетом и встречен сочувственно губернским, заседавшим под председательством губернатора Слепцова при участи около 80 землевладельцев.

В заседании суджанского уездного комитета 14 сентября 1902 г. произошел следующий инцидент: когда был заслушан доклад секретаря суджанской управы Волкова "Причины, препятствующие теперешнему земству влиять на экономический подъем населения", встреченный аплодисментами, председатель комитета заявил о невозможности обсуждении доклада, как относящегося до земского самоуправления, а также о снятии докладов о прессе и сектантстве. На это заявление председателя комитета председатель суджанской земской управы кн. П.Д. Долгоруков заявил, что снятие такого важного вопроса, как о земском самоуправлении, его вынуждает отказаться от активной работы в комитете, а вслед за ним старый земец Арнольд добавил, что при таком положении работать бесплодно, а "заниматься пустыми вопросами - значило бы толочь воду. Лучше бросить". Предложение отказаться от работы в комитете было встречено единодушно, и все члены комитета, включая и крестьян, заявили отказ.

В череповецком уездном комитете было сделано постановление о необходимости "открыть путь к более полному, непрерывному, прочно организованному участию народа в делах всего управления, не только местного, но и центрального, без чего всякие заботы Правительства и земства об образовании и о нуждах всякого рода промышленностей мелких, крупных, ни к чему иному, кроме гибели народной, не приведут".

В Черниговском губ. комитете председателем уездной земской управы г. Тризна было указано на необходимость широкой постановки земской деятельности, полной гласности и свободы печати. Кроме приведенных, и во многих других комитетах было немало высказано однородных пожеланий.

Недопущение обсуждения некоторых постановлений уездных комитетов в губернских комитетах вызвало массовый уход земцев из них. Все это свидетельствовало, что земство являлось организованной силой и одушевленной одной целью - постановлением московского съезда.

Во время курской выставки по народному образованию 23-30 июня 1902 г., устроенной курским губернским земством, земцы устроили частный съезд в Курске, на котором присутствовали, кроме местных, представители земств Тверской, Рязанской, Псковской и Черниговской губерний. Они имели несколько открытых и закрытых заседаний. Это произошло незадолго перед маневрами в окрестностях Курска, в присутствии Государя. Во время встречи Государя в Курске на вокзале с представителями дворянства и земства Государь обратился к последним со следующей речью: "Благодарю вас за приветствие и пользуюсь случаем, чтобы сказать вам несколько слов. Земское хозяйство - дело первейшей важности, и Я надеюсь, что вы посвящаете ему все ваши силы. Я рад буду оказать вам всякое попечение, заботясь в то же время об объединении деятельности всех властей на местах. Помните, что призвание ваше - местное устроительство в области хозяйственных нужд. Успешно выполняя это призвание, вы можете быть уверены в сердечном Моем к вам благоволении".

В дальнейшем оппозиционная деятельность земств в отношении Правительства не уменьшалась, а усиливалась. Мероприятия министра внутренних дел Плеве, направленные к усмирению земств, делали последние все более и более популярными и увеличивали симпатии населения к земству. К земскому движению, как к центру, начали присоединяться евреи, поляки, финляндцы и пр. инородцы. В 1903 г. крупным событием земского движения является съезд представителей обществ вспомоществования лицам учительского звания. В съезде участвуют выборные земцы, учителя, близкая к земству интеллигенция разных профессий. На съезде обсуждаются вопросы: об отмене телесного наказания, введении земских учреждений в не земских губерниях, о мелкой земской единице и развитии общественной самодеятельности. В происходивших суждениях высказывалось недоверие к Правительству и надежды на широкое народное самоуправление.

26 февраля 1903 г. был опубликован Высочайший манифест, в котором оповещалось, что Правительство приступает к продолжению реформ, начатых в царствование Императора Александра III и не законченных за Его смертью и последовавшею затем смутою; в приводимой далее в манифесте программе говорилось: "Мы, с непреклонною решимостью незамедлительно удовлетворить назревшим нуждам государственным, признали за благо: укрепить неуклонное соблюдение властями, с делами веры соприкасающимися, заветов веротерпимости, начертанных в основных законах..." Продолжать мероприятия по улучшению быта православного духовенства, "усугубляя плодотворное участие священнослужителей в духовной и общественной жизни их паствы". Манифест заканчивался следующими словами: "Призывая всех Наших верноподданных содействовать Нам к утверждению в семье, школе и общественной жизни нравственных начал, при которых, под сенью Самодержавной власти, только и могут развиваться народное благосостояние и уверенность каждого в прочности его права, Мы повелеваем нашим министрам и главнокомандующим частями, к ведомству коих сие относится, представлять Нам соображения о порядке исполнения предначертаний Наших".

В приведенном манифесте и открывшемся вслед за ним 27 февраля под председательством Плеве заседании по преобразованию губернского управления с участием в нем товарища министра внутр. дел Дурново, ген.-лейт. фон Валя, гофм. Штюрмера, харьковского губернатора кн. Оболенского и др., земская оппозиция усматривала реакционное намерение Правительства и вскоре же не преминула протестовать против него. Для этого удобный момент представился в марте 1903 г. по случаю созыва Плеве, с участием земских людей трех комиссий по вопросам: продовольственному, об оскудении центра и крестьянскому и, в особенности, с открытием "Совещания по страховому вопросу". Съезд в Петербург земских деятелей для участия в последнем совещании послужил предлогом, в виду ожидавшегося приема министром председателей и членов губернских земских управ, к устройству ими бесед 24 и 25 апреля, на каковых графом П.А. Гейденом было высказано, что "существующая система доносов делает невозможною жизнь на местах, полагал, что первым положением следовало бы выставить необходимость водворения законности и обеспечения личности каждого"; далее, он считал необходимым, чтобы "личный состав земских представителей не зависел бы от произвола администрации или, по крайней мере, следует предоставить право обжаловать в Сенат неутверждение губернатором избранных земскими собраниями лиц". Наконец, гр. Гейден считал нужным, чтобы "в совещания, организуемые при министерствах, приглашались представители земства и дворянства не по выбору администрации, а по избранию земских собраний и собраний предводителей и депутатов дворянства". Высказанные пожелания графом Гейденом участники беседы находили в высшей степени важными. В этой же беседе гр. Гейден доказывал, что "земцам надо переменить свой тон разговора с чинами администрации. Следует говорить не как подчиненным со старшими, а как равным с равными, как лицам, вынужденным говорить из личных интересов сохранения государственного порядка". В том же собеседовании кн. Долгоруков говорил, что в виду указания Правительства на существование крамолы, требующей подавления, "земцы должны заявить, что крамола существует и будет успешно развиваться, пока народная масса будет некультурна и потому падка на смуту. Надо сделать народ культурным и экономически сильным, а для этого необходимо развитие самодеятельности в обществе, достижимое лишь при существовании доверия к общественным силам со стороны Правительства, при гарантии личности и законности. Земцы из обвиняемых должны стать обвинителями, из опекаемых - советчиками Правительства". В заключение участники собеседования пришли к решению, что земства не должны быть безучастными к вопросу осуществления предстоящих законодательных работ, возвещенных в манифесте 26 февраля, относящихся до многообразных нужд земской жизни.

27 апреля, во время приема земских деятелей Плеве, последний обратился к ним с речью, в которой благодарил за работу, указав на сближение таким образом их с представителями министерства, в чем видел облегчение работы. В заключение речи Плеве сказал, что "такого рода совещания дают" земцам "возможность общения между собою и по другим вопросам земской жизни. Я очень сочувствую этому общению и признаю его желательным и необходимым. Это, во всяком случае, правильнее келейных собраний. И лицам, облеченным доверием, не следует действовать с опущенным забралом. Только при этом условии возможен честный и открытый спор. Я придаю большое значение участию земских работников в подготовительной работе при министерстве. В программу очередных вопросов входит и вопрос о сближении местных людей с чинами министерства. Я считаю вашу деятельность на почве практических вопросов очень полезной - она лучше отвлеченных умствований". Эта речь Плеве привела в негодование даже консервативных участников собеседования. В виду ожидавшихся протестов со стороны земств, губернской администрации было дано указание, чтобы на земских собраниях не касались вопросов общественных и о правительственных мероприятиях. Тем не менее, около 70 % губернских земских собраний, пользуясь разными предлогами, сделали постановления, согласные с предложениями участников петербургского собеседования.

20 апреля 1903 г. в Петербурге состоялся большой ужин, с участием многих гостей разных интеллигентных профессий и съехавшихся земских деятелей, на котором впервые была высказана мысль о необходимости организации политического "Союза Освобождения", с целью объединения в нем всех оппозиционных элементов России. Мысль образования сказанного союза была осуществлена в июле месяце в Германии, несколькими сотрудниками газеты "Освобождение" и выдающимися земцами, бывшими на ужине и участвовавшими на собеседовании 24 и 25 апреля.

Во второй половине 1903 г. отношение земской оппозиции к Правительству обострилось еще более. В сентябре месяце Плеве закончил, в развитие предуказаний манифеста 26 февраля, проект учреждения Совета и Главного Управления по делам местного хозяйства и Управления врачебного инспектора. В Совете предполагалось участие "местных деятелей, в виде учреждения постоянного". По проекту "местными деятелями" являлись "предводители дворянства, председатели губернских и уездных управ и лица, по свойству деятельности, близко знакомые с нуждами и интересами местного хозяйства", а самый Совет должен был "иметь исключительно совещательный характер, и заключения его отнюдь не могли быть обязательны для министра внутренних дел и в чем-либо связывать деятельность его по руководству местным хозяйством. Равным образом, участие в Совете местных деятелей не должно, конечно, вызывать мысли о каком-либо местном представительстве. Поэтому избрание членов Совета из местных деятелей и самый состав их не могут быть поставлены в зависимость от существующих общественных учреждений и сословий, а должны быть представлены на усмотрение министра внутренних дел".

В 1903 же году был утвержден Государственным Советом проект Сипягина о земстве в Витебской, Минской и Могилевской губ. В конце года назначена была ревизия тверского и московского земств, а до этого в течение всего времени не прекращалось преследование со стороны администрации отдельных государственных деятелей.

Все это, вместе взятое, много способствовало расширению оппозиционного движения земства, которое особенно усилилось во второй половине 1903 года.

Во второй половине августа в Ярославле состоялся областной земский сельскохозяйственный съезд, с открытием одновременно "областной сельскохозяйственной и культурно-просветительной выставки северного края 1903 г.", а в конце сентября в Харькове состоялся громадный земский съезд, для устройства которого земцы воспользовались "Харьковскою всероссийской выставкою животноводства". Ярославский съезд по настроению и речам был много оппозиционнее "слета" на курской выставке. Как на съезде в Ярославле, так и в Харькове участвовали прибывшие из-за границы основатели "Союза Освобождения", которыми в Харькове были сделаны доклады. Программа образованного ими общества была одобрена съездом, а затем был выработан проект организации отделов общества как в земской, так и не земской России, по которому должны были организовываться губернские отделы, а в зависимости от местных условий и уездные и сельские.

В начале 1904 г. в Петербурге состоялись съезды: III деятелей по техническому образованию и IX Пироговский, одновременно с которыми в Петербург съехалось очень много земцев. Каково было общественное настроение в данный момент, можно судить по следующей речи председателя VII секции технического съезда, г. Исакова, сказанной им в заседании комитета съезда после закрытия самого съезда: "Господа, мы знаем правду о съезде, но почему-то умалчиваем о ней. Я думаю, что пора сказать ее. Дело в том, что съезд собран был в период чрезвычайно высокого подъема общественной температуры. Мы все знали, что повсюду в России растет недовольство существующими порядками, что это недовольство проявляется в самом широком общественном движении. Понятно, что съезд неизбежно должен был отразить подъем, который замечался по всей России... Я предлагаю указать в записке министру на то, что съезд прошел так оживленно и потому в нем замечалась горячая атмосфера, что он отразил состояние умов в России". Известный земский врач Жбанков, участник Пироговского съезда, в статье своей "Прошлое и будущее пироговского общества" говорил: "III-й технический и IX-й Пироговский съезды впервые в России, при огромном стечении членов и публики, открыто и во всеуслышание заявили о том, что так дальше жить нельзя, необходимы свободы и социальные реформы".

В это же время 3-5 января состоялось заседание с участием представителей от 20 городов для обсуждения выработанной в Харькове программы "Союза Освобождения", на котором после горячих прений она в общем и была утверждена. Кн. Д.И. Шаховской в статье своей "Союз Освобождения" говорит, что определение сущности союза принято было в следующем виде: ""Союз Освобождения" ставит своею первою и главною целью - политическое освобождение России. Считая политическую свободу даже в самых минимальных ее пределах совершенно несовместимой с абсолютным характером русской монархии, "Союз" будет добиваться, прежде всего, уничтожения самодержавия и установления в России конституционного режима. При определении конкретных форм, в которых конституционный режим может быть осуществлен в России, "Союз Освобождения" употребит все усилия, чтобы политическая проблема была решена в духе широкого демократизма и, прежде всего, признает существенно необходимым положить в основание политической реформы принцип всеобщей, равной, тайной и прямой подачи голосов. Ставя на первом плане требования политические, "Союз Освобождения" признает необходимость определить свое принципиальное отношение к социально-экономическим проблемам, выдвигаемым самою жизнью: в области социально-экономической политики "Союз" будет руководствоваться тем же основным началом демократизма, ставя прямой целью своей деятельности защиту интересов трудящихся масс. В сфере национальных вопросов "Союз" признает право на самоопределение за различными народностями, входящими в состав Российского государства. По отношению к Финляндии "Союз" присоединяется к требованию о восстановлении государственного правового положения, существовавшего в этой стране до противозаконных нарушений этого положения".

Таким образом, в начале 1904 г. образовалась тайная организация, имевшая в виду объединение оппозиционных элементов населения, направленных к одной цели - свержению самодержавия и установлению демократической конституции, каковая организация, будучи проведена во многих губерниях, в дальнейшем политическом движении и сыграла большую роль. На последнем заседании в Петербурге был избран совет "Союза", который оглашен не был.

26 января 1904 г. последовало объявление войны с Японией. В земстве по случаю объявления войны, появился ряд разных течений. В феврале и марте в земских собраниях со стороны правых элементов раздались патриотические призывы. Представители иных течений заявили, хотя и не сочувствовали войне, о необходимости со стороны земства оказания помощи раненым и больным на войне, а на местах - семьям убитых. В виду этих соображений, земская оппозиция на собраниях поддерживала предложения об общеземской организации для этой цели, какое предложение и было принято по всей России. 27 апреля представлялся Государю, как уполномоченный от общеземской организации, кн. Г.Е. Львов; во время аудиенции Государь благословил его и поручил передать представителям земств, принимавших участие в общеземской организации, и персоналу отрядов "свое сочувствие предпринимательскому земскому делу, напутственное благословение и пожелание успеха в святом деле человеколюбия".

Вслед за этим, во время заседания московского губернского земства, председателем его Д.Н. Шиповым было доложено полученное им предложение московского губернатора, следующего содержания: "Вследствие предложения г. министра внутренних дел 17 апреля за No 2623, предлагаю губернской земской управе: 1) о всех без исключения предложениях организованного при губернской земской управе совещания земских уполномоченных по оказанию совместной помощи больным и раненым воинам, предварительно приведения таковых в исполнение, представить мне и 2) ни в каком случае не допускать дальнейших соглашений совещания с земствами, до настоящего времени не присоединившимися к организации. Кроме сего, в виду того же предложения г. министра внутренних дел, предлагаю губернской земской управе представить мне теперь же список всех лиц, входящих в образованные земством врачебно-санитарные отряды, а также и впредь представлять о таковых лицах, имеющих войти в состав будущих отрядов, предварительно допущения их до отправления обязанностей".

Сообщение приведенного предложения после последовавшего Высочайшего благословения и сочувствия делу общеземской организации вызвало единодушное негодование участников заседания, которому не было предела. Совещание постановило не исполнять приказа Плеве и, кроме того, одновременно был возбужден им вопрос о представительстве всех губернских городов на общеземских совещаниях по одному представителю с населением до 200 тыс. жителей, по 2 с большим населением и по 4 от столиц.

Вслед за сим последовал ряд неутверждений министром внутренних дел видных земских деятелей на выборные должности, высылка и отстранение от должностей не только в земских, но и в иных общественных учреждениях видных общественных деятелей. В это же время по приказу Плеве производилась Курловым и Зиновьевым ревизия земств Суджанского, Московского и Вятского.

В феврале 1904 г. состоялся съезд земцев-конституционалистов, на котором было решено продолжать проводить, в земских собраниях конституционные требования, но воздержаться от официального включения земцев в "Союз Освобождения", т.к. это может вызвать отказ от коллективной работы видных земских деятелей, вследствие нежелания участвовать в тайной организации. Съезд тогда же пришел к заключению, что, официально не объединяясь, земцы, участвующие в "Союзе", и просто земцы могут работать рука об руку. Затем на съезде было составлено обращение от земцев-конституционалистов к русскому обществу по поводу войны, в котором указывалось, что хотя она явилась не по воле народа, а он должен нести жертвы кровью и жизнью и отстоять родину от врага, что война дело национальное и мы должны отстоять Россию, как граждане, и что по окончании ее должны постараться избавиться от внутреннего врага - бесправия и произвола, царящих в стране. В конце обращения говорилось: "Если в годину испытания русский народ способен на столь великий подвиг для поддержания России в этой войне, идея которой ему является чуждой, то тем паче в нормальное, мирное время способен он посвятить свои умственные, душевные и материальные силы развитию и защите кровных, насущных своих интересов" - а именно - народного представительства.

В это время на театре войны мы имели непрерывный ряд неудач: 17 апреля погиб броненосец "Петропавловск" с адмиралом Макаровым и почти всем экипажем; 18 апр. поражение под Тюренченом; 25 апреля прекращение сообщения с Порт-Артуром и начало его осады; 14 мая сдача японцам позиции Кинчжоу, с потерею 78 орудий; 2 июня неудача под Вафангоу с потерей 7000 чел. и 16 орудий; 19-20 июня сдача японцам первой линии передовых укреплений Порт-Артура; 12 июля отступление после серьезного боя от Дишичаю; 13-17 июля сдача японцам второй линии передовых укреплений П.-Артура; 28 июля неудачный бой п.-артурской эскадры и гибель адмирала Витгефта; 1 августа потопление японцами нашего крейсера "Рюрик"; 18-22 августа поражение под Ляояном; 20-26 августа неудачное наступление наше у р. Шахэ; в августе и сентябре взятие японцами ряда крепостных фортов П.-Артура. Все эти неудачи вызвали скрытый ропот и недоверие населения к Правительству и отразились в виде волнения при созыве запасных и народных и студенческих демонстраций против войны. С целью улучшения положения на театре войны 12 октября ген.-ад. Куропаткин был назначен главнокомандующим, с отозванием с Д. Востока наместника адм. Алексеева, и, кроме того, было решено отправить эскадры из судов Балтийского флота на Д. Восток, первая из которых отправилась в начале октября под командою адм. Рождественского, а вторая 4 ноября под командою адм. Небогатова.

Население, нервно настроенное, волновалось и негодовало, и начали проявляться чисто революционные признаки, хотя и единичные. 4 июня в Гельсингфорсе был убит финляндский генерал-губернатор ген.-ад. Бобриков, 15 июля убит в Петербурге брошенною бомбою министр внутренних дел В.К. Плеве, а его заменил, назначенный 27 августа, кн. Святополк-Мирский, который 16 сентября, при представлении ему чинов министерства заявил, что административный опыт привел его к "глубокому убеждению, что плодотворность правительственного труда основана на искренно-благожелательном и истинно-доверчивом отношении к общественным и сословным учреждениям и к населению вообще. Лишь при этих условиях работы можно получить взаимное доверие, без которого невозможно ожидать прочного успеха в деле устроения государства".

20 октября 1904 г. советом "Союза Освобождения", в целях агитации за конституционный режим в России, было принято следующее решение: "1) принять самое деятельное участие в предстоящем съезде земских и городских деятелей и употребить все силы, чтобы направить его на путь открытого заявления конституционных требований; 2) имея в виду, что 30 ноября того же года исполняется сорокалетие судебных уставов, организовать в этот день через своих членов в Петербурге, Москве и возможно большем количестве других городов банкеты, на которых должны быть приняты конституционные и демократические резолюции, составленные в гораздо более решительном тоне, нежели те, которых можно было ожидать от съезда земских и городских деятелей; 3) поднять через своих членов-земцев на предстоявших губернских и уездных земских собраниях, в возможно большем числе их, вопрос о введении в России конституционного строя и необходимости созыва для этой цели народного представительства на широкодемократической основе; 4) начать агитацию за образование союзов адвокатов, инженеров, профессоров, писателей и др. лиц либеральных профессий, организацию их съездов, выбора ими постоянных бюро и объединение этих бюро как между собою, так и с бюро земских и городских деятелей в единый "Союз Союзов". С целью осуществления решений совета "Союза Освобождения" и были вскоре приняты соответствующие меры. 1 ноября при участии членов "Союза" в Петербурге начала издаваться первая левая газета "Наша Жизнь". В это же приблизительно время "Союз Освобождения" решил войти в сношения с революционными партиями, с каковой целью 3 члена союза и один из членов организации, проживавший за границей, участвуют в качестве представителей "Союза" на бывшем в Париже делегатском съезде от действующих в России разных партий (русской, финляндской, грузинской, польской и др.), где они и вошли с ними в соглашения. Затем во многих земствах и городских думах был поднят вопрос о введении в России конституции и созыве народного представительства и приняты решения в желательном "Союзу" смысле.

2 ноября в Москве происходило многолюдное частное совещание земцев, на котором В.Е. Якушкиным была представлена записка с 11 пунктами, которые после горячих прений и были приняты, причем лишь по пункту 10-му получилось разногласие мнений. Принятое постановление в Москве было решено совещанием провести на съезде в Петербурге, куда и отправились из Москвы земские и городские деятели, где в заседаниях 6, 7 и 8 ноября и была окончательно установлена редакция московского постановления в следующем виде:

"Частное совещание земских деятелей, в заседаниях, происходивших 6-го, 7-го и 8-го ноября 1904 г. в Петербурге, обсудив вопрос об общих условиях, необходимых для правильного течения и развития нашей общественной и государственной жизни, пришло к следующим заключениям:

1. Ненормальность существующего в нашей жизни порядка государственного управления, с особой силой проявившаяся с начала восьмидесятых годов, заключается в полной разобщенности правительства с обществом и в отсутствии необходимого в государственной жизни взаимного между ними доверия.

2. Отношения правительства к обществу имели в своем основании опасения развития общественной самодеятельности и постоянное стремление к устранению общества от участия во внутреннем государственном управлении. Исходя из этих оснований, правительство стремилось к проведению административной централизации во всех отраслях местного управления и к опеке над всеми сторонами общественной жизни. Взаимодействие с обществом признавалось правительством исключительно в смысле приведения деятельности общественных учреждений в соответствие с видами правительства.

3. Бюрократический строй, разобщая верховную власть с населением, создает почву для широкого проявления административного произвола и личного усмотрения. Такой порядок лишает общество необходимой всегда уверенности в охране законных прав всех и каждого и подрывает доверие его к правительству.

4. Правильное течение и развитие государственной и общественной жизни возможно лишь при условии живого и тесного общения и единения государственной власти с народом.

5. Для устранения возможности проявления административного произвола необходимо установление и последовательное проведение в жизнь принципа неприкосновенности частного жилища. Никто без постановления независимой судебной власти не должен быть подвергаем взысканию и ограничиваем в своих правах. Для вышеуказанной цели необходимо, кроме того, установление такого порядка привлечения к гражданской и уголовной ответственности должностных лиц за нарушение закона, который обеспечил бы практическое осуществление начала законности в управлении.

6. Для полного развития духовных сил народа, для всестороннего выяснения общественных нужд и для беспрепятственного выражения общественного мнения необходимо обеспечение свободы совести и вероисповедания, свободы слова и печати, а также свободы собраний и союзов.

7. Личные, гражданские и политические права всех граждан Российской Империи должны быть равны.

8. Самодеятельность общества является главным усилием правильного и успешного развития политической и экономической жизни страны. Так как значительное большинство населения России принадлежит к крестьянскому сословию, то следует прежде всего поставить это последнее в положение, благоприятствующее развитию в нем самодеятельности и энергии, а это достижимо только путем коренного изменения нынешнего неполноправного и приниженного состояния крестьян. В этих целях необходимо: а) уравнять крестьян в личных правах с лицами других сословий, б) освободить от административной опеки сельское население во всех проявлениях его личной и общественной жизни и в) оградить его правильной формой суда.

9. Земские и городские учреждения, в которых по преимуществу сосредоточивается местная общественная жизнь, должны быть поставлены в такие условия, при которых они могли бы с успехом выполнять обязанности, присущие правильно и широко поставленным органам местного самоуправления; для этого необходимо: а) чтобы земское представительство было организовано не на сословных началах и чтобы к участию в земском и городском самоуправлении были привлечены по возможности все наличные силы местного населения; б) чтобы земские учреждения были приближены к населению путем создания мелких земских единиц на началах, обеспечивающих их действительную самодеятельность; в) чтобы круг ведомства земских и городских учреждений простирался на всю область местных польз и нужд и г) чтобы названным учреждениям были предоставлены должные устойчивость и самодеятельность, при наличности которых только и возможно правильное развитие их деятельности и создание необходимого взаимодействия правительственных и общественных учреждений. Местное самоуправление должно быть распространено на все части Российской Империи.

10. Мнение большинства

Мнение меньшинства

Но для создания и сохранения всего живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом на основе и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни безусловно необходимо правильное участие народного представительства, как особого выборного учреждения, в осуществлении законодательной власти, в установлении государственной росписи доходов и расходов и в контроле за законностью действий администрации.

Но для создания и сохранения всего живого и тесного общения и единения государственной власти с обществом на основе и для обеспечения правильного развития государственной и общественной жизни безусловно необходимо правильное участие в законодательстве народного представительства, как особого выборного учреждения.

11. Ввиду важности и трудности внутреннего и внешнего состояния, переживаемого Россией, частное Совещание выражает надежду, что Верховная Власть призовет свободно избранных представителей народа, дабы при содействии их вывести наше отечество на новый путь государственного развития в духе установления начал права и взаимодействия государственной власти и народа".

Приведенные постановления совещанием 9 ноября было решено, через особую депутацию, представить г. министру внутренних дел с просьбою о доведении их до Государя Императора.

Постановления петербургского совещания земцев, при помощи отделов "Союза Союзов", были быстро распространены по всей стране и произвели на население громадное впечатление. С этого времени началось уже открытое освободительное движение, к которому примкнуло постепенно большинство населения страны. В это время устраивается ряд многолюдных банкетов под предлогом 40-летия судебных уставов - первый в Петербурге с участием более 600 лиц разных либеральных профессий, а затем в Москве, Киеве, Одессе, Саратове, Харькове, Курске, Ростове, Владимире, Воронеже. Ярославле, Тамбове, Нижнем Новгороде и др. городах, на которых после горячих речей, характеризовавших печальное положение суда, "как продукт наших политических условий", высказывалась невозможность улучшения его без общей коренной государственной реформы.

Постановления петербургского совещания земцев оказали громадное влияние и на последовавшие в конце 1904 г. и начале 1905 г. губернские земские собрания, которые в большинстве присоединились к постановлению петербургского совещания, а некоторые, кроме того, вынесли и самостоятельные резолюции, с указанием, что только немедленный призыв свободно выбранных народных представителей к участию в законодательстве в состоянии вывести отечество на путь спокойного развития, и о необходимости расширения пределов ведения общественных учреждений и их самостоятельности, установления суда независимого и равного для всех, ответственности должностных лиц, свободы слова и печати, равноправия инородцам и отмене положения об усиленной охране. Наряду с земствами, в московской городской думе было единогласно принято заявление о необходимости "1) установить ограждение личности от внесудебного усмотрения, 2) отменить действие исключительных законов, 3) обеспечить свободу совести и вероисповедания, свободу слова и печати, свободу собраний и союзов, 4) провести вышеуказанные начала в жизнь на обеспечивающих их неизменность незыблемых основах, выработанных при участии свободно избранных представителей населения, 5) установить правильное самодействие правительственной деятельности с постоянным, на законе основанным, контролем общественных сил над законностью действий администрации".

12 декабря 1904 г. последовал Высочайший указ Правительствующему Сенату "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка" и одновременно было опубликовано правительственное сообщение, в котором, после указания на высказанные в разных губернских собраниях пожеланиях о необходимости реформы внутреннего управления Империи, которые, вопреки закона, послужили предметом обсуждения в прессе и заседаниях городских дум и земских собраний, говорилось, что "земские и городские управления и всякого рода учреждения и общества обязаны не выходить из пределов, предоставленных их ведению, и не касаться тех вопросов, на обсуждение которых они не имеют законного полномочия; председатели же общественных собраний, за допущение в них обсуждения, не относящихся к их ведению вопросов общегосударственного свойства, подлежат ответственности на основании действующих законов".

1904 год закончился новыми неудачами на театре войны: в ноябре и декабре японцами были взяты многие из оставшихся в руках осажденных укреплений и 20 декабря крепость Порт-Артур сдалась на капитуляцию. 1905 год начался печальным событием на площади Зимнего Дворца и окраинах города, с массою убитых и раненых. Затем, как последствие этих фактов и возбужденного настроения населения, явились беспорядки в высших учебных заведениях, с закрытием ряда последних, а также забастовки и беспорядки рабочих на фабриках и заводах в Москве, Риге, Варшаве, Саратове, Самаре, Лодзи, Екатеринославе и многих других городах.

Вслед за событием 9 января последовало назначение петербургским генерал-губернатором Д.Ф. Трепова, покинувшего перед этим пост московского обер-полицийместера из-за разногласий с кн. Святотополк-Мирским. 18 января последовало увольнение с поста министра внутренних дел кн. Святополк-Мирского и назначение 20 января вместо него А.Г. Булыгина, товарищем к которому был назначен Д.Ф. Трепов, с предоставлением последнему особых прав по охране и безопасности государства, с подчинением ему полиции и жандармерии, вследствие чего Трепов, в сущности, явился единоличным диктатором в управлении государством, а министр А.Г. Булыгин как бы стушевался, каковое положение и продолжалось до 17 октября 1905 года.

4 февраля в Москве был убит брошенною бомбою бывший московский генерал-губернатор, великий князь Сергей Александрович.

15-25 февраля почти полное, в течение двух месяцев, бездействие на сухопутном театре военных действий было прервано переходом японцев в наступление, которые заставили русскую армию после ряда поражений и громадных потерь людьми, оружиями и другими материальными средствами армии, вновь отступить, и заняли Мукден и Телин. Как следствие этого поражения было назначение 4 марта вместо Куропаткина главнокомандующим ген. Линевича.

18 февраля был опубликован Высочайший указ Правительствующему Сенату и рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина об учреждении под его председательством особого совещания по осуществлению высказанной Высочайшей воли о привлечении "достойнейших, доверением народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений" с проведением преобразований в жизнь "при непременном сохранении незыблемости основных законов Империи".

Не послужили к успокоению общественного настроения ни Высочайший указ 12 декабря 1904 г., ни указ 18 февраля 1905 г. Члены разных обществ и собраний, несмотря на запрещение администрации, продолжали собираться и постановлять резолюции, оппозиционные Правительству.

В конце февраля 1905 г. в Москве происходит совещание конституционной группы земских деятелей с разных мест России, результатом которого был ряд петиций от городских дум, с требованием не только собрания народного представительства на всеобщем голосовании, но даже и учредительного собрания. На земских совещаниях обсуждается вопрос об организации народного представительства и было признано желательным установление двухпалатной системы, причем вторая палата состояла бы из представителей земских и городских учреждений. В отношении совещания под председательством А.Г. Булыгина считалось необходимым участие в нем выборных представителей от земств и городов, о чем большинством и было постановлено обратиться с петицией в Совет Министров. 12 марта последовало опубликование постановления собравшихся в Петербурге народных учителей и учительниц и лиц, причастных к делу просвещения народа, в котором требовалось установление: "1) полной гарантии неприкосновенности личности и жилища, 2) свободы совести, слова, печати, сходок, собраний и союзов", а в заключении говорилось, что "самой насущной потребностью настоящего момента является созыв народного собрания на основе всеобщего, прямого, тайного и равного избирательного права, без различия пола, национальности и вероисповедания при условии немедленной отмены положения об усиленной охране и амнистии пострадавшим за политические и религиозные убеждения".

В апреле в Москве состоялся съезд преподавателей и деятелей по народному образованию от 30 губерний, имевший суждения не только по профессиональным вопросам, но и политическим. В начале марта в Петербурге состоялись съезды присяжных поверенных и инженеров, на которых делается постановление о необходимости созыва представителей на основании всеобщего, прямого и тайного голосования, о свободных и т.д. В конце марта в Москве состоялся съезд агрономов, статистиков и др. деятелей экономической помощи населению, нашедший, что нормальная работа их не может быть продуктивна при существующем состоянии страны, и считал необходимым: 1) заменить самодержавный бюрократический режим свободно-демократическим строем, для каковой цели признавал необходимым немедленную организацию учредительного собрания на основании всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, без ограничения пола, национальности и вероисповедания и 2) при непременном уничтожении положения об усиленной охране - установить полную неприкосновенность личности и частного жилища, свободу слова, печати, вероисповеданий, передвижений, собраний, союзов, стачек и освобождение всех пострадавших за политические и религиозные убеждения - при каковом условии считал единственно возможное правильное представительство всего народа в учредительном собрании; в заключение была высказана уверенность, что русское общество не может иметь надежды на разные правительственные комиссии и, с целью приведения в исполнение постановлений резолюции, считал необходимым организацию "союза агрономов, статистиков и др. деятелей экономической помощи населению".

Во второй половине марта 1905 г. состоялся ряд чрезвычайных земских собраний, на которых делались постановления о петициях на Высочайшее имя с указанием: о необходимости созыва немедленно свободно избранных народных представителей для правильного участия в законодательстве, о вызове представителей городов и земств в совещание по разработке учреждения о народном представительстве, о необходимости немедленно установить свободу печати, слова, собраний и неприкосновенности личности, с ответственностью только по суду и т.д.

Бывшее в Москве в конце апреля 1905 г. совещание земских деятелей, служившее продолжением петербургского совещания 6-9 ноября 1904 г., пришло к следующему заключению:

I. По вопросу об основаниях желательной организации народного представительства в Российской Империи и о порядке введения в жизнь представительных учреждений.

1) В организации народного представительства Российской Империи не может быть допущено ни сословное начало, ни так называемое представительство интересов (т.е. отдельные выборы от различных классов или групп населения).

2) В основу будущей постоянной организации народного представительства в Российской Империи должны быть положены следующие начала:

а) необходимы выборы представителей от населения путем всеобщей, равной и тайной подачи голосов;

б) вышеозначенные выборы от населения должны быть прямые, т.е. представители должны быть избираемы непосредственно гражданами, имеющими активное избирательное право;

в) наряду с представительным собранием, избираемым путем всеобщего и прямого голосования (палатой народных представителей), должно быть образовано особое представительство от реорганизованных на демократических началах и распространенных на всю Российскую Империю органов местного самоуправления;

г) обе палаты должны быть равноправными.

3) Мнение большинства (71 голос). Представительное собрание, главной задачей которого будет установление государственного правопорядка Российской Империи, должно состоять из одной палаты народных представителей, избранных путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования.

Мнение меньшинства (37 голосов). Первое представительное собрание, главной задачей которого будет установление государственного правопорядка Российской Империи, должно состоять из народных представителей, избранных путем всеобщего, равного, тайного, но двухстепенного голосования.

Мнение меньшинства (17 голосов). Первые выборы в представительное собрание должны быть произведены:

а) в земских губерниях - губернскими земскими собраниями, пополненными представителями крестьянского населения и рабочих там, где развита фабричная промышленность, а также городскими думами значительнейших городов, пополненными представителями рабочего класса и высших учебных и ученых учреждений;

б) в не-земских губерниях (9 губ. Западного края, обл. Войска Донского, Прибалтийские, Привисленские губернии) должны быть введены коллегии на началах, на коих организованы земские учреждения;

в) применение к остальным окраинам общего избирательного закона должно составить предмет занятий первого собрания народных представителей с привлечением делегатов от этих окраин.

4) Никакое правильное собрание, однако, невозможно до тех пор, пока не будут предоставлены населению неприкосновенность личности, свобода слова, печати и собраний и пока не будут повсеместно отменены положение об усиленной охране, а также административная карательная власть земских начальников и сельского и волостного начальства.

5) Только немедленный состав народного представительства с правом участия в осуществлении законодательной власти может привести к мирному и правильному разрешению насущных политических, общественных и экономических вопросов современной России.

6) Если окажется, что представители земства и городов могут участвовать в особом совещании под председательством гофмейстера Булыгина по выбору общественных учреждений, а не по приглашению правительства, и притом на равных правах с правительственными членами совещания, и если участие в выборах таких представителей будет предоставлено всем губернским земским собраниям, то желательно, чтобы они участвовали в совещании во всех стадиях его деятельности. В противном случае общественным деятелям лучше было бы уклониться от участия в этом совещании. Но и при участии общественного элемента деятельность совещания может быть лишь тогда плодотворна, если она будет доступна самой широкой гласности.

7) Задача особого совещания под председательством гофмейстера Булыгина должна заключаться в выработке:

а) порядка избрания представителей в первое представительное собрание, которое должно иметь право участия в осуществлении законодательной власти;

б) общих условий, необходимых для производства свободных выборов, а именно: отмены положения о мерах к охране государственного порядка и спокойствия от 14 августа 1881 г., широкой политической амнистии, отмены дискреционной власти над крестьянами земских начальников и волостного и сельского начальства, установления права собраний и союзов и права свободного выражения мысли путем слова и печати.

8) Главной задачей первого представительного собрания должно быть не столько законодательство по частным вопросам, сколько установление государственного правопорядка.

II. По вопросу об участии земских в правительственных комиссиях.

9) Совещание, признавая, что в настоящее время бюрократическая законодательная работа совершенно бесплодна и нежелательна, полагает, что земским деятелям надлежит относиться отрицательно к участию в комиссии по пересмотру земского положения и в частности в правительственной комиссии по пересмотру земского положения.

10) Совещание, относясь отрицательно к возможности организовать борьбу с холерой на основании правил 11 августа 1903 г., находит необходимым настаивать на немедленной приостановке, а затем и отмене этих правил. Все мероприятия и работа по борьбе с холерой должны быть сосредоточены в руках органов общественного самоуправления, коим по закону вменена обязанность заботиться о народном здравии вообще и борьба с заразными болезнями в частности.

11) Совещание признает невозможным для общественных деятелей принимать участие во временных уездных комиссиях, учреждаемых на основании Высочайшего указа 10 апреля 1905 года, о порядке возмещения убытков, нанесенных владельцам усадеб, торгово-промышленных заведений и проч. крестьянскими беспорядками в некоторых местностях, так как самая организация в этих комиссиях разбирательства дела и вознаграждения потерпевших находится в противоречии с принципом права, требующим беспристрастного решения законного суда, не соответствует нравственным понятиям многих лиц и вызовет не успокоение населения, а новое обострение классовых интересов. Для правильного и мирного разрешения вопроса об ответственности участников вышеозначенных беспорядков необходимо немедленное упразднение названных комиссий и передача подведомственных им дел общим судебным установлениям.

III. По вопросу о проведении в жизнь вышеприведенных положений совещание постановило выразить следующие пожелания:

1) чтобы заключения совещания через посредство бюро и членов совещания были преданы возможно широкой гласности;

2) чтобы члены совещания довели его заключения до сведения подлежащих земских собраний;

3) чтобы губернскими и уездными земскими управами были приняты меры для ознакомления населения с содержанием Высочайшего указа 12 декабря 1904 г. и Высочайшего рескрипта на имя министра внутренних дел 18 февраля 1905 г.;

4) чтобы в ближайшем будущем были созваны губернские земские собрания для обсуждения положения дел, созданного Высочайшим рескриптом 18 февраля 1905 г., и для представлений о необходимости отмены указа 10 апреля 1905 г. о порядке возмещения убытков, нанесенных владельцам усадеб и торгово-промышленных заведений крестьянскими беспорядками в некоторых местностях.

Так как сказанные постановления заключали основания и взгляды "Союза Освобождения", то это вызвало среди земцев раскол и Д.Н. Шипов с группой своих единомышленников выработали свой проект переустройства государства в таком виде:

I. Народное представительство должно быть организовано, как особое выборное учреждение - государственный земский совет.

II. В круг обязанностей государственного земского совета должны входить:

а) рассмотрение всех законопроектов;

б) обсуждение государственного бюджета;

в) рассмотрение отчетов по исполнению государственной росписи и деятельности ведомств; сверх того, предоставляется государственному земскому совету возбуждение вопросов о необходимости издания новых законов или изменения прежних.

Примечание. Все законопроекты, возникшие как по правительственной инициативе, так и по инициативе государственного земского совета, по предварительной разработке их в подлежащих ведомствах, поступают в особое правительственное учреждение, которое и вносит их в окончательной форме на рассмотрение государственного земского совета.

III. Государственному земскому совету должно быть предоставлено право запроса министров, но министры ответственны не перед народным представительством, а перед Государем.

IV. Председатель государственного земского совета утверждается Государем из избранных советом кандидатов, и все мнения совета докладываются Государю председателем совета.

V. Народное представительство должно быть построено не на всеобщем и прямом избирательном праве, а на основе реорганизованного представительства в учреждениях местного самоуправления, при чем последнее должно быть распространено по возможности на все части Российской Империи.

VI. Русский государственный строй представляется в следующем развитии: мелкие земские единицы и уездные города, объединенные в уездных земствах, уездные земства и губернские города - в губернских земствах, губернские земства и города с населением свыше установленной нормы - в государственном земском совете.

VII. Представительство в учреждениях местного самоуправления должно быть организовано не на сословных началах, и к участию в земском и городском самоуправлении должны быть привлечены по возможности все наличные силы местного самоуправления.

Совещания и съезды в феврале, марте и апреле, а также и последующие, происходили на фоне расширения революционного движения повсеместно в Империи и во всех слоях населения. Начиная с января и по август, как следствие революционной пропаганды, совершаются чуть не ежедневно повсеместно убийства и покушения на чинов администрации, начиная с губернаторов и кончая низшими чинами полиции. В течение сказанного периода не прекращаются рабочие забастовки и демонстрации под руководством агитаторов революционных партий. В марте к движению железнодорожных рабочих присоединяются и остальные ж.д. служащие и в апреле образуют "Всероссийский союз железнодорожных служащих". Начиная с февраля, происходят аграрные беспорядки в губерниях Черниговской, Курской, Воронежской и Орловской, приобретшие особую силу в апреле в губерниях Воронежской, Тверской, Харьковской, Симбирской, Архангельской, Вятской, в Белоруссии и Прибалтийском крае, и в июне и июле в Саратовской губернии. В июне происходят беспорядки в черноморском флоте, затем в Либавском и Кронштадских портах и в войсковых частях в Варшаве, Херсоне и др. местностях.

В мае месяце в Москве 14 делегатов от разных союзов образовали объединенную организацию под названием "Союз Союзов", в которую вошли: земские деятели, доктора, адвокаты, журналисты, инженеры, педагоги, ветеринары, профессора, женщины, агрономы и представители пр. профессий.

Трагическая гибель 14 и 15 мая эскадры при Цусиме была последним толчком к участию в движении не только отдельных лиц, участвоваших в разных союзах и партиях, а всего населения государства. На созванный по инициативе Д.Н. Шилова "коалиционный съезд", с представительством от 4 до 6 лиц от губернии, 24-26 мая съехались в Москву не только гласные земских и городских съездов, но и другие городские и земские деятели. На совещании было решено через особую депутацию представить Государю адрес, который после указания причин нестроения в государстве заканчивался словами: "Государь! Пока не поздно, для спасения России, во утверждение порядка и мира внутреннего, повелите без замедления созвать народных представителей, избранных для сего равно и без различия всеми подданными Вашими. Пусть решат они в согласии с Вами жизненный вопрос государства, вопрос о войне и мире, пусть определят они условия мира или, отвергнув его, превратят эту войну в войну народную. Пусть явят они всем народам Россию не разделенную более, не изнемогающую во внутренней борьбе, а исцеленную, могущественную в своем возрождении и сплотившуюся вокруг единого стяга народного. Пусть установят они в согласии с Вами обновленный государственный строй". При представлении Государю членами депутации адреса были произнесены речи - кн. С.Н. Трубецким и гласным С.-Петербургской городской управы М.П. Федоровым, которые удостоились Высочайшего ответа.

15 и 16 июня в Москве под председательством московского городского головы кн. Голицына состоялся общегородской съезд с участием 117 представителей от 86 городов.

Съезд отнесся отрицательно к булыгинскому проекту учреждения Г. Думы и высказался за установление двухпалатной системы при всеобщем прямом, равном и тайном избирательном праве. 6-8 июля в Москве состоялось совещание городских и земских деятелей, на котором, после прочтения доклада о проекте народного представительства, выработанного совещанием под председательством А.Г. Булыгина, была принята резолюция, говорившая в заключение: "Осуществление проекта гофмейстера Булыгина или иного проекта, построенного на сходных с ним основаниях и потому не создающего народного представительства в истинном смысле этого слова, не может внести успокоения в страну, предотвратить все опасности, ей угрожающие, и вывести ее из настоящего состояния анархии на путь правильного и мирного развития на основах твердого государственного правопорядка". Здесь на совещании был доложен проект "основных законов", выработанный несколькими членами бюро съезда, который и был принят большинством против семи голосов, со следующим постановлением: "Принять в первом чтении проект "основных законов" и поручить бюро разослать его в местные земские и городские учреждения, а также отдельным компетентным лицам с просьбою представить свои замечания не позже 15 августа, после чего пересмотреть проект и представить его ближайшему совещанию земских и городских деятелей для детального обсуждения по статьям".

Вслед за окончанием этого съезда состоялось совещание земской конституционной группы, на котором кроме других состоялось постановление по вопросам об образовании конституционно-демократической партии и об отношении группы к организации "Союз Союзов". По первому из вопросов было постановлено, что съезд признает, что необходимо в настоящее время приступить к образованию конституционно-демократической партии, которая бы состояла из широкого круга деятельных единомышленников в стране и имела бы полную и цельную программу со включением в нее положений по экономическим, финансовым, областным и национальным вопросам. Для чего поручено было уполномоченным им на то 20 лицам вступить в соглашение с близкими по направлению группами по своему усмотрению, составить вместе с лицами, которые будут уполномочены от тех групп, временный комитет партии, приступить к необходимым действиям по ее организации и о всем сделанном довести до сведения следующего съезда. А по второму вопросу было постановлено: "Поручить бюро совместно с 20 лицами, избранными согласно вышеприведенного постановления, продолжать разработку программы по аграрному вопросу и организовать подобное же обсуждение вопросов работ финансового, национального и областного".

6 августа последовало опубликование Учреждения Г. Думы, выработанного совещанием под председательством А.Г. Булыгина, по опубликовании которого, во избежание критики, министр внутренних дел вошел с представлением в Правительствующий Сенат об отмене ряда постановлений губернских по земским делам присутствий, которыми допускалось земским собраниям и городским думам в силу указа 18 февраля 1904 г., обсуждение в чрезвычайных собраниях без разрешения губернаторов, мероприятий правительства, относящихся до устройства государственного быта.

В июне месяце, вследствие обращения президента Северо-Американских Штатов, Рузвельта, безнадежности выиграть войну и, главным образом, под давлением усиливающегося революционного движения, было решено вступить в переговоры с Японией, для каковой цели, за отказом посла в Париже Нелидова, главноуполномоченным был назначен посол в Риме ст.-секр. Муравьев, а впоследствии, за отказом последнего, председатель комитета министров С.Ю. Витте, который в последних числах июля и отправился в Америку для ведения переговоров о мире. 16 августа был подписан мирный договор с Японией в Портсмуте, который, однако, в смысле успокоения на революционном движении не отразился.

27 августа опубликован указ об автономном управлении университетами и другими высшими учебными заведениями. Вследствие неправильного истолкования указа, двери учебных заведений в университетских городах широко раскрылись перед толпой, и агитаторы, при содействии учащейся молодежи, открыто знакомили низшие классы населения с политическими явлениями, освещая их в духе крайних революционных партий.

Никакие запретительные мероприятия не могли удержать земцев и городских деятелей от критики опубликованного Учреждения о Г. Думе. 12-15 сентября в Москве состоялся последний съезд земских и городских деятелей, разрешенный Правительством по утвержденной последним программе. На съезде после обмена мнений в заседании 12 сентября была принята большинством против 1 голоса следующая резолюция:

"Совещание земских и городских деятелей, полагая, что Государственная Дума, имеющая быть созванной на основании закона 6 августа 1905 г., не явится народным представительством в истинном смысле этого слова, но вместе с тем имея в виду, что выборное собрание, объединяющее значительную часть общественных сил на всем пространстве Империи, может послужить средоточием и точкой опоры для общественного движения, стремящегося к достижению политической свободы и правильного народного представительства, признает желательным, чтобы русские граждане, примкнувшие в политической программе, установленной совещаниями земских деятелей 6-9 ноября 1904 г. и 22-26 апреля 1905 г. и совещанием городских деятелей 15-16 июня 1905 г., вошли в возможно большем числе в Г. Думу и образовали там сплоченную группу, с целью достигнуть через ее посредство гарантий гражданской свободы и равенства, указанных в постановлениях совещания 6-9 ноября 1904 г., и введения народного представительства на началах, установленных совещаниями земских деятелей 6-9 ноября 1904 г. и 22-26 апреля 1905 г. и совещаниями городских деятелей 15-16 июня 1905 г." В заседаниях 13, 14 и 15 сентября обсуждались программы по вопросам: о законодательстве, о децентрализации управления, о правах национальностей, об автономии Царства Польского, аграрная, по рабочему вопросу, экономическая и финансовая. В заключительном заседании был выработан текст обращения к населению от земских и городских деятелей, в котором говорилось: "При всей важности и настоятельности всех задач, съезд убежден, что полного и целесообразного разрешения их, как и удовлетворения других нужд страны, возможно добиться только тогда, когда создастся правильное народное представительство. А для того, чтобы добиться этой цели, нужно, чтобы как можно большее число представителей, посланных в Думу, без различия оттенков во взглядах на все другие вопросы, сошлись и согласились на одинаковом понимании первой и главной задачи - политической реформы Думы и обеспечения основных прав гражданина. Таким образом, не отказываясь от преследования всех тех целей, которые намечены в программных постановлениях съездов, - на предстоящих выборах съезд призывает всех избирателей объединиться около следующей краткой и определенной избирательной программы:

1) обеспечение прав личности, свобода слова и печати, свобода сходок, собраний, союзов;

2) установление выборов на основе всеобщего избирательного права;

3) решающий голос Думы в законодательстве и право действительного контроля над бюджетом и администрацией.

Только скорейшим осуществлением этих первых насущных задач можно успокоить страну, вывести ее из теперешнего ее тяжелого положения, направить все ее силы к действительному обновлению и широкому развитию нашей жизни, обеспечить правильное и целесообразное удовлетворение нужд и потребностей народа. Мы призываем поэтому всех избирателей, сознающих исключительную важность настоящего положения, соединиться для достижения ближайшей цели, откинув все споры и разногласия по вопросам, решать которые придется только впоследствии".

Следующий съезд земских и городских деятелей был назначен на 12 октября, но он уже являлся не беспартийным, а учредительным собранием конституционно-демократической партии.

В сентябре месяце революционное движение приняло характер открытых восстаний и насилий и в октябре достигло наивысшей своей точки. К этому времени было объявлено на положении усиленной охраны и на военном положении: 11 губерний Европейской России, весь Кавказ, все Царство Польское, Остзейский край, часть Сибири и Туркестанский край, т. е. около трети России. Забастовки, демонстрации и митинги в это время повсеместно следовали не прекращаясь. Вопрос о политической забастовке впервые был поставлен рабочими в Петербурге на митинге 8 октября в Военно-Медицинской Академии и в течение последующих 10 дней железнодорожная стачка охватила всю русскую ж.-д. сеть до 40 000 верст с 750 тыс. служащими и рабочими. 10 октября забастовка приостанавливает трамваи и конки в Москве, Харькове, Ревеле и фабрики и заводы в ряде крупных промышленных центров. 12 октября на многочисленном митинге в с.-петербургском технологическом институте пролетариат присоединяется ко всеобщей политической забастовке и с 12 по 16 октября в Петербурге забастовали все фабрики и заводы, а также городские и общественные учреждения, и город остается без воды, освещения, конок, и пригороды без сообщения. 13-17 октября к забастовке присоединяются служащие контор и банков и казенных учреждений: окружного суда, коммерческого суда, С.-Петербургского округа путей сообщения, государственного банка, государственной сберегательной кассы и др. включительно до артистов балетной труппы.

17 октября последовало опубликование Высочайшего манифеста о даровании прав населению в следующей редакции:

"Смуты и волнения в столицах и во многих местностях Империи Нашей великой и тяжкой скорбью преисполняют сердце Наше. Благо Российского Государя неразрывно с благом народным и печаль народная Его печаль. От волнений, ныне возникших, может явиться глубокое нестроение народное и угроза целости и единству державы Нашей.

Великий обет Царского служения повелевает Нам всеми силами разума и власти Нашей стремиться к скорейшему прекращению столь опасной для Государства смуты. Повелев подлежащим властям принять все меры к устранению прямых проявлений беспорядка, бесчинств и насилий, в охрану людей мирных, стремящихся к спокойному выполнению лежащего на каждом долга, Мы, для успешнейшего выполнения общих преднамеченных Нами к умиротворению государственной жизни мер, признали необходимым объединить деятельность высшего Правительства.

На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли:

1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.

2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и

3. Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей.

Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиной, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с Нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле".

Одновременно был опубликован нижеприведенный всеподданнейший доклад графа Витте:

"Вашему Императорскому Величеству благоугодно было передать мне Высочайшие Вашего Величества Указания относительно направления, по которому должно следовать Правительство в связи с соображениями о современном состоянии России, и приказать соответственно сему представить всеподданнейший доклад.

"Волнение, охватившее разнообразные слои русского общества, не может быть рассматриваемо как следствие частичных несовершенств государственного и социального устроения, или только как результат организованного действия крайних партий. Корни этого волнения, несомненно, лежат глубже. Они - в нарушенном равновесии между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами его жизни. Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы.

"В уровень с одушевляющей благоразумное большинство общества идеей должны быть поставлены и внешние формы русской жизни. Первую задачу Правительства должно составлять стремление к осуществлению теперь же, впредь до законодательной санкции через Государственную Думу основных элементов правового строя: свободы, печати, совести, собраний, союзов и личной неприкосновенности. Укрепление этих важнейших сторон политической жизни общества должно последовать путем нормальной законодательной разработки, наравне с вопросами, касающимися уравнения перед законом всех подданных Вашего Императорского Величества, независимо от вероисповедания и национальности. Само собою разумеется, что предоставление населению прав гражданской свободы должно сопутствоваться законным ограничением ее для твердого ограждения прав третьих лиц, спокойствия и безопасности государства.

"Следующей задачей Правительства является установление таких учреждений и таких законодательных норм, которые соответствовали бы выяснившейся политической идее большинства русского общества и давали положительную гарантию в неотделимости дарованных благ гражданской свободы. Задача эта сводится к устранению правового порядка. Соответственно целям водворения в государстве спокойствия и безопасности, экономическая политика Правительства должна быть направлена ко благу широких народных масс, разумеется, с ограждением имущественных и гражданских прав, признанных во всех культурных странах.

"Намеченные здесь в нескольких словах основания правительственной деятельности для полного осуществления своего требуют значительной законодательной работы и последовательного административного устроительства. Между выраженным с наибольшей искренностью принципом и осуществлением его в законодательных нормах, а в особенности проведением этих норм в нравы общества и приемы правительственных агентов, не может не пройти некоторое время. Принципы правового порядка воплощаются лишь постольку, поскольку население получает к ним привычку - гражданский навык. Сразу приуготовить страну со 135-миллионным разнородным населением и обширнейшей администрацией, воспитанными на иных началах, к восприятию и усвоению норм правового порядка не по силам никакому правительству. Вот почему далеко не достаточно власти выступить с лозунгом гражданской свободы. Чтобы водворить в стране порядок, нужны труд, неослабевающая твердость и последовательность.

"Для осуществления сего необходимым условием является однородность состава Правительства и единство преследуемой им цели. Но и министерство, составленное по возможности из лиц одинаковых политических убеждений, должно еще приложить все старания, чтобы одушевляющая его работу идея стала идеей всех агентов власти от высших до низших. Заботой Правительства должно быть практическое водворение в жизнь главных стимулов гражданской свободы. Положение дела требует от власти приемов, свидетельствующих об искренности и прямоте ее намерений. С этой целью Правительство должно поставить себе непоколебимым принципам полное невмешательство в выборы в Государственную Думу и, между прочим, искреннее стремление к осуществлению мер, предрешенных Указом 12-го декабря.

"В отношении к будущей Государственной Думе заботой Правительства должно быть поддержание ее престижа, доверие к ее работам и обеспечение подобающего сему учреждению значения. Правительство не должно явиться элементом противодействия решениям Думы, поскольку эти решения не будут, что невероятно, коренным образом расходиться с величием России, достигнутым тысячелетней ее историей. Правительство должно следовать мысли, высказанной Вашим Императорским Величеством в Манифесте об образовании Государственной Думы, что положение о Думе подлежит дальнейшему развитию в зависимости от выяснивших несовершенств и запросов времени. Правительству надлежит выяснить и установить эти запросы, руководствуясь, конечно, господствующей в большинстве общества идеей, а не отголосками, хотя бы и резко выраженных, требований отдельных кружков, удовлетворение которых невозможно уже потому, что они постоянно меняются. Но удовлетворение желаний широких слоев общества путем той или иной формулировки гарантий гражданского правопорядка необходимо.

"Весьма важно сделать реформу Государственного Совета на началах видимого участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной Думой.

"Не перечисляя дальнейших мероприятий, которые должны находиться в зависимости от обстоятельств, я полагаю, что деятельность власти на всех ступенях должна быть охвачена следующими руководящими принципами:

"1. Прямота и искренность в утверждении на всех поприщах даруемых населению благ гражданской свободы и установление гарантий сей свободы.

"2. Стремление к устранению исключительных законоположений.

"3. Согласование действий всех органов Правительства.

"4. Устранение репрессивных мер против действий, явно не угрожающих обществу и государству и

"5. Противодействие действиям, явно угрожающим обществу и государству, опираясь на закон и в духовном единении с благоразумным большинством общества.

"Само собою разумеется, что осуществление поставленных выше задач возможно лишь при широком и деятельном содействии общества при соответствующем спокойствии, которое позволило бы направить силы к плодотворной работе. Следует верить в политический такт русского общества. Не может быть, чтобы русское общество желало аварии, угрожающей, помимо всех ужасов борьбы, расчленением Государства".

На приведенном всеподданнейшем докладе графа Витте Его Императорскому Величеству благоугодно было Собственноручно начертать: "Принять к руководству".


-------------------------------------------------------------------------------------------------


Впервые опубликовано: Витте С.Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. СПб.: Акц. о-во Брокгауз-Ефрон, 1914.

Оригинал здесь: http://dugward.ru/library/vitte/vitte_po_povodu_neprelojnosti_zakonov.html.