# Российские Соединенные Штаты

Семен Григорьевич Займовский

## С. Займовский. Российские Соединенные Штаты


(Федеративная республика)


## I. Желательный строй Государства Российского


Злая язва, точившая и разъедавшая государственное тело России в течение 300 лет, вскрылась наконец. В последние дни февраля 1917 года лопнул гнойник самодержавия; для этого оказалось достаточным небольшого в сущности давления со стороны ничтожной по численности и сильной лишь общественным авторитетом группы из состава уродливой третье-июньской Думы, поддержанной частью войск петроградского гарнизона. И когда главные моменты события прошли, когда формальное отречение было исторгнуто у последыша романовской династии -- изумленным глазам России и всего мира предстало зрелище власти, лишенной всякой опоры в стране. Части войск одни за другими отшатывались от царя, города и крупные селения одни за другими свергали старую власть, и лишь местами наблюдались судорожные попытки ее агентов остановить разбег махового колеса истории. Недавние столпы реакции, защитники старого строя якобы "за совесть", спрятались и молчат--просто потому, что сказать в защиту Романовых по совести нечего. Разоблаченные архивы полиции и охранных отделений с непререкаемой очевидностью показали, что вся "милостию Божиею" власть павшего режима поддерживалась искусною системой колоссального шпионства. Система эта порядком развратила душу мыслящей России, и искоренение ее тлетворных последствий дело не только сегодняшнего, но и довольно многих грядущих дней.

Старого строя более не существует. Дать определение государственному строю текущего момента затрудняются и опытные юристы. Новый строй будет выработан Учредительным Собранием. Но Учредительное Собрание -- это все мы, каждый из нас, ибо все совершеннолетние граждане России будут призваны к выборам в это учреждение. Естественно, что мысль народная уже работает, сознательно или безотчетно, над вопросом: под каким режимом мы будем жить?

Республика или монархия? Единственная влиятельная в России монархическая партия к.-д. (партия нар. свободы) поспешила отказаться от того пункта своей политической программы, где говорится о конституционной монархии. Социалистические партии и раньше стояли за республику. Ни одна организация в России не осмелилась теперь открыто заикнуться о монархии, и со всех концов нашего многомиллионного отечества громко несется один и тот же клич: Республика! Тайные сторонники монархического режима пока безмолвствуют, и в сущности у них имеется только один пример монархического государства, на который в наши дни можно сослаться более или менее твердым голосом: Англия. Англия -- страна широкой политической свободы, ее парламент -- "мать европейских парламентов", и король в ней "царствует, но не управляет". Но если это так--к чему король? Как украшение--он слишком дорогая игрушка. Если же думать, что он может пользоваться некоторой долей политического 'влияния, то существование его уже опасно для прав народа. Опасность не только в том, что он может злоупотребить своею властью или неправильно применить ее--от этого не застрахован пи президент республики ни коллегия, наделенная верховной властью; опасность кроется в наследственности королевской власти и в несменяемости короля. Президенты же республик, как известно, избираются лишь на определённый, притом краткий срок, и это, с одной стороны, даёт народу возможность избрать нолое лицо по истечении полномочий президента, а с другой -- заставляет президента сообразовать свои действия и политику с действительными интересами большинства нации. Далее, власть английского короля вовсе не так уж ничтожна, как принято думать. Принадлежащее ему право пополнять палату Лордов (английский государственный совет) новыми членами дает в его руки средство приостанавливать и во всяком случае сильно тормозить реформы, проводимые палатой общин. Английские монархи вырастают в конституционных правилах и в уважении к закону. Королева Виктория относительно мало вмешивалась в управление страной, король Эдуард был совсем безупречен в этом отношении. Георг V также внимательно прислушивается к "советам" своих министров -- и все же довоенный либеральный кабинет Англии нашел необходимым обезвредить палату лордов поправкой: законопроект, принятый в двух последовательных сессиях нижней палатой, становится законом независимо от желания лордов. Этим поставлена преграда возможному (в теории) через палату лордов вмешательству короля в управление страной и в борьбу партий. Вызвана была эта мера сопротивлением лордов законопроекту об автономии Ирландии -- пресловутому "гомрулю", и король пригрозил им назначить в верхнюю палату столько либералов, сколько нужно было для получения благоприятного гомрулю большинства. Ясно, что будь на месте Георга умный и деятельный интриган, он мог бы долго противиться проведению гомруля, опираясь на свое право создавать новых лордов. Симпатии короля к той или иной политической партии также не остаются совершенно без влияния на ход государственной машины, а если принять во внимание родственные связи монархов между собою, то в области внешней политики, в вопросах войны и мира, т.-е. в жизненно-важных для народа вопросах, король имеет возможность проявить немалую инициативу и влияние. Недаром Вильгельм мечет громы и молнии против покойного английского короля Эдуарда VII, который явно не симпатизировал Германии и сумел подготовить англо-французское и англо-русское сближение и моральную изоляцию Германии в политическом мире. Между тем, как всякому ясно, область внешней политики не менее важна для благоденствия народа и его прав, чем область политики внутренней. Нынешняя война показала, на примере Греции, какую роковую роль для страны могут сыграть династические интересы ее главы, хотя бы и конституционного. Только благодаря глубокому уважению английского народа к своему прошлому и к освященным традицией формам он терпит у себя короля. Когда усилится народный контроль над внешней политикой правительства--а этот вопрос неизбежно встанет на очередь по окончании великой войны, -- республиканские идеи приобретут в Англии много сторонников. Ирландцы уже и теперь требуют для себя не просто автономного, но и республиканского строя.

Пример Англии в России, освободившейся от самодержавного ига, не может соблазнять ни одного искреннего друга свободы. Республика, вне всякого сомнения, объединит на себе подавляющее большинство Учредительного Собрания, и если выборы протекут с действительными гарантиями их правильности, за монархию, скорей всего, не будет подано ни единого голоса.

Не возбуждает также сомнений и демократический характер будущей Российской республики. Принимая во внимание, что крестьяне и рабочие составляют в России подавляющее большинство населения, в грядущем законодательном собрании и правительстве России не могут не торжествовать интересы самых широких народных, т.-е. демократических масс.

Какой общий характер должен носить республиканский строй России? Очевидно, что при решении этого вопроса Учредительное Собрание будет пользоваться опытом уж'е существующих республик и их конституциями. И Франция -- республика, и Швейцария, и Соединенные Штаты Америки, и Канада, и Австралия -- все это республики. В части нашей печати раздавались голоса, что в России лучше всего было бы учредить республику по образцу Французской. Этот образец, с некоторыми оговорками, действительно достоин был бы подражания, если бы Россия по составу своего населения походила на Францию, население которой в общем однородно и говорит на одном языке. Но наше отечество населяют свыше сотни национальностей, обитающих различные области России, говорящих на разных языках, исповедующих разные религии и весьма неодинаковых по степени своего культурного развития. Это обстоятельство представляет огромную важность для решения вопроса о государственном строе России и заслуживает особенного рассмотрения.


## II. Пространство и население России


Территория России перед началом великой европейской войны покрывала свыше 19 миллионов квадратных верст -- точнее, почти ровно 19.155.588 кв. верст. Это пространство почти равняется шестой части всей суши на земном шаре и более чем вдвое превышает территорию всей Европы. Если считать без колоний, которых у России нет, но есть у других великих держав, то Россия по количеству населения занимает первое место в мире. К началу 1914 года население России исчислялось приблизительно в 180 миллионов душ (178.378.800). Из этого числа приходилось: на 51 губернию Европейской России 128,8 милл., на 9 губерний Привислинского края (Царства Польского) 12,2 милл., на Кавказ -- 12,9 миля., на Сибирь -- 10,0 милл., на Среднюю Азию--11,0 милл. и на Финляндию -- 3,2 милл.

Русская народность, естественно, является в России господствующею или, как любил выражаться старый режим, державною. В процентном отношении к общей массе населения она составляет почти ровно две трети (65,5%). Но необходимо помнить, что русская нация неоднородна. Великорусы, наложившие печать своей культуры на всю Россию, составляют 66% русской народности, т.-е. две трети ее, малороссы (или украинцы) -- 27% и белорусы -- 7%. Насколько это разные, хотя и близко родственные, народы, видно из того, что неграмотный великоросс не поймет чистой, неиспорченной влиянием города речи украинского или белорусского крестьянина. Этому различию в языке соответствует и разница в быте, настроениях, взглядах, во всем так называемом культурном укладе великорусов, украинцев- и белорусов, -- главным образом, разумеется, в крестьянских слоях. Одежда, жилища, обычаи (свадебные, семейные и т. д.) -- все неодинаково. В силу этого не могут быть совершенно тождественными и их интересы при переустройстве России, созданной, как мы знаем, путем завоеваний и поглотившей в себе много народностей.

Свыше 10% населения России составляют тюркотатары, распадающиеся на ряд племен и народностей (татары, башкиры, сарты, якуты, алтайцы, чуваши и др.). Приблизительно половина их населяет Среднюю Азию, а из остальной половины главная масса приходится на Европейскую Россию и Кавказ, и лишь незначительное меньшинство на Сибирь.

Более 6% населения составляют поляки, за которыми свободной Россией признано право на образование совершенно независимого государства. На полную государственную независимость притязают и три миллиона финляндцев, принадлежащие к угро-финской семье народов и населяющие крайний северо-запад России, пограничный с Ботническим заливом и Скандинавским полуостровом. Их близкие родичи (черемисы, мордва, вотяки, зыряне), населяющие пермскую губернию и часть Поволжья, сильно обрусели, но сохранили все черты особой народности.

Далее, в России и Польше живет около 7 миллионов евреев, до 4 миллионов литовцев и свыше полутора миллионов родственных им латышей, населяющих северо-западные губернии, где обитает также свыше миллиона родственных финнам эстов.

Кавказ населяет свыше 40 народностей, общей численностью более 12 миллионов, причем русские составляют не более четверти местного населения, а коренные жители Кавказа армяне (до 2 миллионов), картвельцы (грузины, аджарцы и др., до 2 миллионов) и различные "горские кавказские племена" (также до 2 миллионов) представляют внушительные национальные группы.

Многочисленные сибирские инородцы составляют около пятой части всего населения Сибири (монголы, чукчи, юкагиры, тунгузы и др.). Рассеянные по необъятному пространству азиатского севера, они сохранили свою самостоятельность и особые интересы.

Мы видим, таким образом, что строй французской республики, характеризующийся однообразием законов на всем протяжении Франции, для России не годится. Российская республика должна быть построена так, чтобы многообразные интересы всех ее жителей, определяемые различиями в языке, быте, религии, получили наиболее полное удовлетворение, чтобы державная национальность осуществляла свои государственные права не в ущерб малым, и чтобы пред лицом других держав Россия выступала как единое целое. Только такая Россия будет сильна внутренней мощью и внешним авторитетом.

Как и многие другие государства, Россия образовалась путем завоеваний, т.-е. путем насилия. Присоединяя новые территории и подчиняя своей власти населяющие их народы, русские цари, а затем императоры при посредстве своих продажных и бесчестных агентов-чиновников подстригали все племена и народы России под одну государственную гребенку, не считаясь с их историей, насущными нуждами и национальными стремлениями. Эти грубо попираемые нужды и стремления не могли, однако, заглохнуть, и при первом веянии свободы заявили о себе. В марте, апреле и мае 1917 года состоялись многочисленные и многолюдные съезды представителей населяющих Россию народов, и на них были приняты резолюции, выражающие основные пожелания и требования этих народов.

Нельзя сомневаться, что выборы в Учредительное Собрание будут протекать в общем под теми же лозунгами и требованиями, какие выставлены на этих съездах.

Национальные требования должны лечь в основу будущего государственного строя нашего отечества, иначе в нем не будет внутреннего мира и порядка, а в таком случае оно не будет пользоваться и международным весом и влиянием. Познакомимся же с этими требованиями.


## III. Требования национальных групп


В первой половине апреля состоялся в Киеве обще-украинский съезд и учредительный съезд украинских социалистов-революционеров. На том и другом съезде представители организованной украинской общественности подавляющим большинством голосов высказались за автономию Украйны; автономия эта должна носить национально-территориальный характер; должны быть ограждены национально-культурные права не только малороссов, живущих на украинской территории, но и живущих в не-украинских местностях России.

Украинские социалисты-революционеры высказались за федеративное устройство российской республики и за национально-федеративную автономию Украйны с полным обеспечением прав национального меньшинства. Общеукраинский съезд пояснил, что в тех областях федеративной российской республики, в которых украинский народ составляет меньшинство населения, ему были обеспечены права меньшинства на таких условиях, на каких Украйна обеспечит права меньшинства не-украинцам. Пределы "украинской территории" поняты съездом весьма широко: Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская, Полтавская, Воронежская, Харьковская, Екатеринославская, Херсонская, Таврическая, Черноморская губернии, Донская и Кубанская области. Из числа культурно-национальных прав подчеркнуто было и признано подлежащим немедленному осуществлению право на пользование родным языком в школе: постановлено ввести преподавание на украинском языке в низшей школе -- немедленно, в средней и высшей через год. Автономный статут Украйны, т.-е. органический закон о ее государственном устройстве, должен быть выработан особым выборным комитетом, предложен на утверждение будущему Украинскому конгрессу и санкционирован Учредительным Собранием. Через месяц украинцами уже было выставлено требование немедленного осуществления автономии.

В той же половине апреля состоявшийся в Минске районный литовский съезд высказался о необходимости создать автономную литовскую область, сплоченную с другими нациями России на федеративных началах. Еще раньше, в середине марта, в Петрограде состоялось собрание представителей всех политических партий Литвы, объединившихся в литовский национальный совет. Этот совет, обсудив положение литовцев, признал, что в географическом, культурном и этнографическом отношениях Литва представляет собою единое политическое целое, что все ее народности должны пользоваться равными правами и всем им должно быть гарантировано участие в управлении Литвой. Литва должна выделиться в самостоятельную административную единицу и управляться литовцами. Возбужден также был вопрос о создании литовского войска.

От белорусов временное правительство получило уведомление о необходимости федеративного устройства России, одним из штатов которой явилась бы Белоруссия.

Латыши признали необходимым объединить все латышские территории Прибалтийского края в одну политически-административную единицу "Латвию", которая явится автономной частью российской федеративной республики. Эстонцы заявляют о необходимости создать автономную Эстонию.

Грузины требуют признать национально-территориальную автономию Грузии и независимость грузинской церкви.

Во второй половине апреля состоявшимся в Баку съездом Кавказских мусульман было признано, что' наилучшей формой государственного устройства Россий является -- территориально-федеративная демократическая республика. Московский мусульманский съезд, собравшийся в начале мая, выставил еще требование культурно-национальной автономии мусульманам России для сохранения единства между ними. Практический способ культурного объединения мусульман, не имеющий самобытности каждого из мусульманских народов, был предложен в таком виде: языком преподавания в начальной школе должен быть родной язык учащихся, в высшей школе -- общетюркский язык, а в средней школе обще-тюркский язык должен преподаваться как предмет. Национальная мусульманская школа должна содержаться на средства казны и земства, и мусульмане должны иметь в Учредительном Собрании право пропорционального представительства от округов со смешанным населением. Принятия на счет казны расходов по содержанию национальных школ требуют и евреи.

Не промолчали о своих нуждах и сибирские инородцы. В средине апреля в Иркутске происходил съезд бурят, принявший ряд резолюций. Резолюции эти требуют предоставления бурятам национальной автономии и учреждения бурятского сейма, т.-е. законодательной палаты, с правом окончательного решения вопросов религиозных, земельных, народного здравия и о гражданских правоотношениях.

Среди финляндцев, получивших широкую политическую свободу и полное восстановление своей конституции в первые же дни переворота, уничтожившего царизм, все больше назревает требование полной государственной независимости, отложения от России. За Польшей право на государственную независимость временным правительством признано официально.

Из этого беглого и неполного обзора требований населяющих наше отечество национальностей мы видим, что будущий строй России они представляют себе во всяком случае в таком виде, что он должен охранить за ними значительную долю самостоятельности в некоторых областях жизни, должен обеспечить им их национальную самобытность. За исключением Польши и Финляндии, народы России не желают и не намереваются откалываться от державной русской народности и лишь требуют наиболее справедливой и прочной формы объединения с Россией. Форме этой почти всеми дается название федеративной республики. Будущая демократическая российская республика должна носить характер федеративный.


## IV. Что такое федеративный строй


Федеративный (часто выражаются: федеральный) строй представляет собой такую форму государственного управления, существенным признаком (которой является союз или объединение двух или более общин или государств под главенством центрального правительства. Цель такого объединений -- достижение некоторой общей и постоянной для членов союза (или "федерации") цели (внешней безопасности, хозяйственного благополучия и др.). Наиболее совершенная форма федерации возникает в том случае, когда государства договариваются передоверить или "делегировать" высшему федеральному правительству некоторые права или функции, принадлежащие им, как самостоятельным политическим единицам; федеральное- правительство, с своей стороны, осуществляет эти особые права путем непосредственного воздействия не только на общины или государства, составляющие федерацию, но и на каждого отдельного гражданина. Все права и полномочия, не передоверенные центральной (федеральной) власти, остаются в верховном и полном обладании каждого из объединившихся государств, и, стало быть, для каждого гражданина федерации создается как бы двойное подданство: в отношении своего государства, и в отношении федерального правительства. Он живет под охраною и обязан повиновением двум видам законов: законам своего государства и законам федерального правительства.

Государства могут быть объединены не только на началах, федерации, но и по принципу унии. Таким унитарным государством является, например, Австро-Венгрия, состоящая из двух монархий, Австрии и Венгрии, имеющих общего главу: император австрийский есть в то же время король венгерский. Унитарным государством еще недавно была Швеция- Норвегия. На началах унии соединена с Россией Финляндия, имеющая свою особую конституцию и права; император всероссийский был для Финляндии ее "великим князем", т.-е. монархическим главой.

Разумеется, унитарный строй, часто поддерживающийся ненавистным режимом политического насилия, не может прельстить ни один народ, желающий истинной свободы. Когда отдельные провинции унитарного государства начинают испытывать потребность в самостоятельности и энергично этого требуют, унитарному государству, чтобы не распасться и не обессилеть в политическом отношении, ничего не остается, как преобразоваться в федерацию. Так, Мексика, основанная испанскими колонистами и бывшая под властью испанцев унитарным государством, в 1824 году преобразована в федеративную республику по примеру Соединенных Штатов Северной Америки. Бразилия также из унитарной империи превратилась в федеративную республику.

Федерация представляет собой союзное государство, от которого принято отличать конфедерацию, как союз государств. Такие союзы неоднократно заключались в древности, особенно в Греции (Ахейский союз, Этолийский союз), и в новое время. Греческие конфедерации часто сплачивались в столь тесные союзы, что строй этих последних приближался к федеративному. Сущность конфедерации заключается в том, что входящие в нее государства сохраняют полную политическую самостоятельность, особое законодательство, и войско. Цель конфедерации чаще всего бывает чисто военная, Германский союз, существовавший с 1815 по 1866 год, был конфедерацией. В 1777 году 13 северо-американских колоний образовали конфедерацию, которая в 1783 году превратилась в федерацию. Конфедерации обычно и превращаются в федерации, как показывает пример Соединенных Штатов или Германии, с 1871 года представляющей собой федерацию, правда, далеко не идеального типа.

Швейцарская республика, официально именуемая "конфедерацией", в действительности является чистейшей федерацией.

В современной государственной науке наиболее любопытными образцами федерального строя признаются конституции: Швейцарского союза, Германской империи, Соединенных Штатов, Канады и Австралии. Английский знаток государственного права, маститый профессор оксфордского университета Альберт Дайси, указывая, что германская конституция по обилию в ней самодержавных черт едва ли может служить примером хорошей формы правления, а конституции Швейцарии и Канады построены по образцу Соединенных Штатов, путем сравнения государственного строя Штатов с конституцией Англии произвел блестящий и очень тонкий анализ правовой сущности федерального строя. К ней мы вернемся ниже.

Нынешний президент Соединенных Штатов Вудро Вильсон в своем интересном труде "Государство" указывает на следующие отличительные черты федерации. Во-первых, отказ составляющих ее государств (штатов или кантонов) от права действовать независимо друг от друга в области, затрагивающей их общие интересы, и слияние их в одно государство во всем, что касается этих интересов. Перед лицом иностранных государств эти штаты, провинции или кантоны сливаются в одно национальное целое. Разделяющие их линии не существуют для внешних сношений, сохраняя свою силу только для внутреннего управления страны.

Далее, федеративное государство имеет специальное, федеральное законодательство и суд, в которых находит свое выражение общенациональный авторитет федерации. На эти законы нельзя смотреть как на законы, принятые государствами (штатами и т. д.), составляющими части союза. Они -- выражение воли нового общественного тела, союза в его целом.

Эти признаки создают новое понятие суверенности, державности или верховенства федеративного государства, непохожего на суверенитет унитарной монархии (например, Англии) или унитарной республики (например, Франции). Обязанности и права политической власти в федерации разделены. В некоторых сферах деятельности федеральные власти имеют право составлять законы, образующие верховное законодательство страны; в других областях государства члены федерации действуют с полнотою власти независимых держав. Власть союза абсолютна, так как она составляет вершину государства, но не менее абсолютна в своих ограниченных пределах и власть отдельных государств союза. Армия, флот и финансы, равно как общие начала политических и гражданских прав обычно составляют неотъемлемый предмет законодательства федеральной власти.

Упомянутый выше Дайси считает конституцию Соединенных Штатов самым законченным типом федерального строя, отличительные черты которого выражены в ней в наиболее совершенной форме. Все части государственного устройства великой заатлантической республики определяются принципом разделения ограниченной исполнительной, законодательной и судебной власти между равноправными и независимыми друг от друга учреждениями. Этот принцип Дайси считает самым существенным отличием федеральной формы правления от унитарной, к числу же самых совершенных унитарных конституций он справедливо, относит Англию, в которой верховенство принадлежит парламенту.

Первым условием образования федеративного государства является, как верно замечает Дайси, существование нескольких стран (кантоны, колонии, провинции), "настолько тесно связанных по местности, истории, расе и т. п., чтобы жители их чувствовали себя как бы принадлежащими к одной национальности". Вторым абсолютно необходимым условием является существование "совершенно особенного чувства у жителей местностей, которые предполагается соединить, они должны желать единения, но не единства... Если есть желание полного слияния, оно найдет удовлетворение не в федеральной, но в унитарной конституции. Для образования федерального государства необходимо, чтобы чувства народа находились в том фазисе, когда он по многим причинам желает образовать одну нацию, но вместе с тем желает сохранить индивидуальное существование каждого штата или кантона". Таким образом, цель федеративного строя -- примирить национальное единство и могущество с сохранением "прав штатов", т.-е. прав провинций. Эта цель обычно и находит себе выражение в предисловиях или в начальных статьях конституционных уставов федераций. В предисловии к конституции Соединенных Штатов сказано: "Мы, народ Соединенных Штатов, издаем и утверждаем эту конституцию для Соединенных Штатов Америки с целью образовать более совершенный' союз, утвердить правосудие, обеспечить внутреннее спокойствие и общую безопасность, увеличить всеобщее благосостояние и обеспечить как нам самим, так и нашему потомству благодеяния свободы". Статья X поправок к конституции гласит: "Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией и пользование которыми не запрещено ею штатам, сохраняются за отдельными штатами или народом их". Статья 2 швейцарской федеральной конституции устанавливает, что цель конфедерации -- обеспечить внешнюю независимость Швейцарии, охранять спокойствие и права союзников и улучшать их общее благосостояние. Статья 3 говорит, что кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, и, как таковые, они пользуются всеми правами, не делегированными федеральному правительству.

Таким образом, в федеральном строе вся совокупность прав нации делится между нацией, с одной стороны, и обособленными штатами (кантонами, провинциями) с другой. Из этого, указывает Дайси, вытекают три главная характерные особенности федерации: верховенство конституции, распределение правительственных прав и обязанностей между урезанными в своей компетенции (в своих ведомствах), но равноправными учреждениями, и право судов действовать в качестве истолкователей конституции, которая является верховным законом страны.

Конституция, разумеется, должна быть "писанной", и при том изложена языком, который не допускал бы никаких сомнений или кривотолков. Возникая путем договора, федеральная конституция должна обладать значительной "неподатливостью", т.-е. право изменять ее должно принадлежать только такой власти, которая стоит выше обыкновенных законодательных учреждений как федеральных, так и провинциальных. Это и понятно. Та основная цель, ради которой учреждается федерация, является для народа столь драгоценным благом, что пересмотр и поправки союзного договора нуждаются в величайшей осторожности и гарантиях, которые и даются сложным приемом изменения конституции. Конституция унитарной республики или монархии легче поддается изменениям, так как право пересмотра ее принадлежит обычно единому для всей страны парламенту.

Начало разделения властей законодательной, исполнительной и судебной проводится в федеральной системе гораздо дальше, чем в унитарной. Так, президент Соединенных Штатов имеет определенные права, которых не могут касаться ни парламент (конгресс), ни судебные учреждения. Конгресс в своей довольно ограниченной сфере не зависит ни от президента, ни от судов. Судьи же стоят на одном уровне с президентом и конгрессом. Их власть установлена конституцией и не может быть ограничена ни президентом, ни парламентом. Их право истолковывать конституцию, т.-е. признавать тот или иной закон, проведенный парламентом, или акт исполнительной власти не конституционным дает гражданину федерации гарантию от злоупотреблений властей или конгресса.

Дайси отмечает, что распределение полномочий между равноправными властями ведет к тому, что ни одна из этих властей не обладает такой силой, какой может пользоваться верховная власть в унитарном государстве. Это несколько ослабляет, по его мнению, федеративное государство на случай возможного столкновения с унитарным. Кроме того, федеративный строй отличается некоторым консерватизмом, особенно в виду "суеверного уважения", питаемого нацией к общим началам, положенным в основу ее государственного устройства. Дайси справедливо указывает, что хотя английская палата лордов существует много столетий, а американский сенат всего сотню лет, легче было бы даже совсем упразднить палату лордов, чем сделать какие бы то ни было изменения в устройстве американского сената. Это свидетельствует о необычайной прочности федеративного строя.

Наконец, федеративный строй, по убеждению Дайси, означает "законность, преобладание судебной власти в конституции, государство духа законности в народе". Так как суд, решения которого не допускают обжалования, определяет границы власти и исполнительной, и законодательной, то он является не только охранителем, но в известные моменты и главой государства. Таково влияние федеративного строя на народ; и обратно, этот строй может процветать только в обществах, проникнутых духом законности и воспитанных в уважении к закону: "Только народ, глубоко уважающий закон, способен считать решение судебного казуса равносильным изданию закона".

Мы считали чрезвычайно важным остановиться подробнее на разборе сущности федерального строя, сделанном глубоко-авторитетным знатоком государственного права. Сопоставление русских условий, более или менее, известных читателю, с тем, что сказано выше, ярко оттеняет размеры стоящей перед новой Россией созидательной задачи и трудность правильного ее разрешения. Оно затрудняется еще и тем, что в России живет много народов, очень далеких друг от друга по языку, религии и культуре, при том не всегда занимающих определенную территорию, а часто разбросанных по разным углам государства. Другими словами, территориальные границы инородческих областей России не всегда совпадают с национальными.

В таком положении находится не одна Россия, а, например, еще и Австрия. Под давлением жизни в Австрии возникла идея особой федерации -- федерации национальностей. Границы между национальностями не только почти нигде не совпадают вполне с границами государств или провинций, но, по мнению некоторых ученых, и вовсе не имеют территориального характера. Возьмем, например, ту же Австрию. В Богемии и Моравии преобладает чешское население, но имеется и солидное немецкое меньшинство. Силезию почти в одинаковом числе населяют поляки и чехи; немцев в ней меньшинство, но довольно значительное. Галицию населяют поляки, русины, немцы и евреи, при чем последние рассеяны по всей Австрии, нигде не составляя значительного процента населения. Даже превращение Австрии в федеративную республику мало помогло бы прекращению разъедающей эту страну национальной вражды, пусть даже при устройстве этой республики вовсе не были бы приняты во внимание исторические границы между коронными австрийскими землями. Создать федерацию из частей с однородным национальным населением нет никакой возможности. И вот в умах австрийских политических деятелей родилась мысль--организовать национальности так, как, например, в Соединенных Штатах организованы церкви, т.-е. религиозные общины. Они объединяют всех людей, принадлежащих к той или другой единоверной национальности, в каких бы местах государства они не обитали; в ведение организованного, таким образом, представительства национальностей (сходного с религиозной "конгрегацией" Америки) следовало бы предоставить вопросы народного образования, языка и культуры, для решений же всех прочих государственных вопросов, -- например, вопросы суда, полиции и т. д. -- соединить их в одну федерацию.

Австрия с ее многоплеменным населением должна быть преобразована в демократическую федерацию национальностей. Это значит, что каждый из населяющих Австрию народов, совершенно независимо от обитаемой им территорий, должен представлять автономную, т.-е. самостоятельную группу, которая по-своему решала бы свои особые национальные задачи и защищала свои национальные интересы. Больше всего это будет касаться языка, школы и других чисто-культурных стремлений народа. Что же касается территориальных делений и драниц, то они должны иметь чисто-административное значение, совершенно не затрагивая национальных отношений. В области пользования языком все народы федерации должны быть равноправны.

Проект был предложен в 1899 году на съезде словинских социал-демократов и вызвал ряд настойчивых возражений даже в среде их единомышленников. Главным образом, казалось невозможным совершенно оторвать власть от территории, лишить центральную власть всякого права вмешиваться в национально-культурные вопросы. Напр., суд в государстве должен быть организован по возможности однообразно и притом центральной властью, связанною с территорией. Вопрос о языке в суде очень важен. Как можно устранить от решения этого вопроса территориальную власть? Так или иначе она должна будет вмешаться в эту область национальной жизни, и вот налицо первое препятствие к практическому осуществлению полной национальной автономии, оторванной от территориального признака. Но самая мысль о федерации национальностей заслуживает чрезвычайного внимания. При таком объединении народов государства, если бы его удалось успешно провести, оно сохранило бы максимум своей политической мощи и внешнего авторитета.

Теперь перейдем к рассмотрению устройства главнейших существующих федераций.


## V. Конституция Соединенных Штатов


Соединенные Штаты Америки (United States of America), как официально именуется эта страна, населены потомками англичан, переселявшихся в Северную Америку с конца XVI века и основавших ряд колоний. Эти колонии управлялись губернаторами, посылавшимися английским правительством, но колонисты сумели настоять на своем праве обсуждать свои дела и ввели во многих колониях представительный строй, чаще всего двухпалатный. Англия с неудовольствием смотрела на хозяйственный и политический рост своих колоний и ее настойчивое вмешательство в таможенные права последних привели к войне между колониями и метрополией. В 1775 г. в Филадельфии собрался съезд 13 объединившихся колоний, постановивший вступить в войну с Англией и отложиться от нее. 4 июля 1776 года им была обнародована "Декларация независимости" -- замечательный документ, многие положения которого легли в основу французской "Декларации прав человека и гражданина". По Версальскому миру 1783 г. Англия признала независимость Соединенных Штатов. В 1787 г. представители всех частей бывшей английской колонии собрались в "конвент" -- Учредительное Собрание--и выработали федеральную конституцию, которая затем была утверждена населением каждого "штата", т.-е. государства, в отдельности. Эта конституция с позднейшими поправками и определяет нынешний государственный строй Соединенных Штатов.

Федерация состоит из 48 штатов, наделенных большой долей самостоятельности. Исполнительною властью штата является выборный губернатор, неподчиненный "федеральному", т.-е. центральному правительству. Законодательные права внутри штата осуществляются его парламентом, состоящим из двух палат и ведающих очень важные вопросы. Штаты имеют и свои особые суды, разбирающие дела по нарушению местных, данного штата, законов. Государственное устройство каждого отдельного штата обеспечивается его особой конституцией. Как мы уже знаем, ведению каждого штата подлежат те права и полномочия, которые им не "делегированы" федерации. Что местные интересы различных штатов могут быть неодинаковы и неоднородны, видно хотя бы из территориального различия между ними. Так, штат Новый Джерси покрывает площадь в 7,500 квадратных английских миль, штат Техас--260,000. Штат Нью-Йорк имеет свыше 9 миллионов населения, штат Айдахо -- 325,000, а Невада -- всего 80,000. Весьма неодинаковы и культурные уровни населения отдельных штатов.

Законодательная власть федерации осуществляется парламентом, который называется конгрессом и состоит из двух палат. Одна называется палатой представителей и выбирается всем мужским населением, достигшим 21 года, избранию подлежат лишь граждане, достигшие 25 лет, пробывшие в подданстве Штатов не менее 7 лет и имеющие оседлость в своем штате; выборы производятся по списку (scrutin de liste по французскому обозначению) и округам. Каждый штат выбирает число представителей, соответствующее его населенности (приблизительно 1 депутат на 210,000 жителей). Теперь в палату депутатов избирается 435 членов, сроком на 2 года.

Другой палатой конгресса является Сенат, в который выбирается два члена от каждого штата на 6-летний срок. Для избрания в сенат американский гражданин должен быть не моложе 30 лет, пробыть в американском подданстве не менее 9 лет и иметь оседлость в том штате, от которого его выбирают. Каждые 2 года состав сената обновляется на одну треть; для избрания новых сенаторов взамен выбывающих между штатами установлена определенная очередь. Сенат является как бы представителем особых, местных интересов штатов, а палата представителей -- общегосударственных и общечеловеческих интересов всех жителей федерации.

Область ведения федерального законодательства очень широка. По конституции конгресс имеет право: устанавливать пошлины, акцизы и налоги, одинаковые для всех штатов. Устраивать государственные займы. Регулировать торговлю с чужими странами и между штатами. Регулировать меры, веса и монетную часть. Учреждать почтовые конторы и сообщения. Издавать законы об авторском и патентном праве. Учреждать суды, как низшие инстанции Верховного федерального Суда. Объявлять войну. Набирать армию и флот и содержать их, равно как установлять правила управления ими. Принимать меры для устройства милиции, при чем, однако, отдельные штаты сохраняют право назначать офицеров своей милиции. Издавать правила приобретения подданства и одинаковые для всех штатов законы о банкротстве. И вообще издавать всякие законы, которые могут оказаться необходимыми и полезными для осуществления перечисленных и всех вообще прав, предоставленных конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо из органов Союзного управления.

По всем этим предметам федеральный парламент имеет право издавать законы, федеральная исполнительная власть имеет право принуждать к исполнению этих законов и вообще действовать для защиты интересов Союза, а федеральные судьи -- постановлять судебные решения. Упомянутое выше право "вообще издавать всякие законы" и т. д. позволяет конгрессу расширять, когда этого требует благо народа, свои слишком категорически перечисленные полномочия и принимать меры или проводить законы, не предусмотренные конституцией. Благодаря этому добавлению президентам удается, например, бороться с могущественными трестами и синдикатами, нефтяными, угольными и т. п. "королями", захватившими в свои руки очень важные производства и диктующими цены всей Америке.

Высшей исполнительной властью федерации является президент Соединенных Штатов. Он выбирается на четыре года, всенародным, но не прямым, а двухстепенным голосованием. Для избрания президента каждый штат избирает такое число особых выборщиков, которые равно совокупному числу его представителей в обеих палатах конгресса. Каждый штат сам за себя определяет, какие лица пользуются правом выбора президента. Обычно президента выбирает тот самый состав лиц, который пользуется правом выбирать представителей в парламент своего штата и в Конгресс.

Президент должен быть не моложе 35 лет, должен быть по рождению американским подданным и иметь оседлость в Соединенных Штатах в продолжении не меньше как 14 лет.

Выбираемый вместе с ним вице-президент в случае смерти президента или отказа его от полномочий делается президентом на весь срок, остающийся до новых выборов.

Президент наделен следующими полномочиями. Он является верховным главнокомандующим армии и флота, равно как и милиции штата, когда она призывается на действительную службу федерального правительства. Ему принадлежит право помилования лиц, законов, кроме федеральных чиновников, осужденных особым порядком за измену или взяточничество. По совещанию с Сенатом и с его согласия президент может заключать договоры с иностранными державами, но эти договоры подлежат утверждению двух третей наличного числа сенаторов, с согласия Сената он назначает послов и консулов Соединенных Штатов, членов Верховного федерального суда и всех других должностных лиц, для назначения которых конституция не установила особых правил. Порядок назначения на второстепенные должности может, впрочем, устанавливаться конгрессом.

Время от времени особыми "посланиями" президент доносит конгрессу о положении дел республики и о проектируемых им важных мерах. В экстренных случаях он может созывать одну или обе палаты Конгресса. Ему принадлежит право производства в чины всех офицеров, находящихся на службе федерального правительства.

Своей должности президент может быть лишен только по суду -- если он осуждён за измену, взяточничество или другое важное преступление особым порядком ("on impeachment").

Министры, составляющие "совет" президента и им назначаемые в отличие от французских или английских, ответственны не перед парламентом, а перед президентом, и притом не сообща, а каждый порознь. Они называются "секретарями": статс-секретарь, исполняющий обязанности министра иностранных дел, секретарь казначейства (финансов), военный, флота, генерал-атторней (министр юстиции), генерал-почтмейстер, секретарь внутренних дел, секретарь земледелия, секретарь торговли и промышленности. Окончательное решение по всем вопросам управления принадлежат президенту.

Члены министерства не участвуют в заседаниях парламента. Не связанное с конгрессом, американское министерство не участвует в подготовке законопроектов, в парламентской борьбе, в обсуждении важных вопросов внешней политики, не является, одним словом правительством, как европейские парламентарные кабинеты. Вся полнота правительственной власти принадлежит президенту, который не царствует, но зато управляет.

Так как министры не участвуют в парламенте, то законодательная работа сосредоточивается в комиссиях, вырабатывающих "билли". Таких комиссий, в составе от 3 до 20 членов, обычно работают десятки. Разработанный билль докладывается палате представителей членом соответственной комиссии. Из огромного числа вносимых законопроектов проходят обыкновенно весьма немногие.

Сенат играет отчасти роль европейской верхней палаты, и в законодательном отношении равноправен с палатой представителей, с тем лишь ограничением, что билли о налогах должны возникать в палате представителей. Частые разногласия между палатой и сенатом решаются путем компромисса. Кроме того, сенату принадлежат, как выше указывалось, некоторые исполнительные полномочия (утверждение назначаемых президентом федеральных должностных лиц -- судей, министров и посланников, а также договоров с иностранными державами). Сенат является также верховным, судом для рассмотрения дел о лицах, преданных суду в особом порядке палатой представителей.

Законопроект, возникший в одной палате и принятый ею, препровождается в другую, где попадает на рассмотрение комиссии. Последняя либо принимает билль, либо составляет новый, исправленный. Если каждая из палат конгресса настаивает на своем, назначается согласительная комиссия в равном числе членов от каждой палаты; если соглашение не состоялось, и обе стороны упорствуют, дело может дойти до отсрочки заседаний конгресса. Принятый обеими палатами билль направляется к президенту для подписи и становится, законом, если президент в течение десяти дней не возвратит его. Если президент накладывает на законопроект свое "вето", билль возвращается в ту палату где он возник; принятый здесь двумя третями- голосов, он поступает в другую палату. Если и здесь его одобряют две трети голосов, он становится законом независимо от желания президента.

Как мы видели, законодательная инициатива, т.е. право вносить законопроекты в Соединенных Штатах формально принадлежит лишь парламенту, но фактически президент в своих "посланиях", т. е. обращениях к конгрессу по важным поводам, осуществляет эту инициативу в немалой степени, хотя и косвенным путем создания известного настроения в обществе.

Такова в общих чертах федеральная конституция Соединенных Штатов. Внесение поправок в эту конституцию, как мы уже имели случай указывать в предыдущей главе, представляет дело очень сложное. Предлагать такие поправки может конгресс, если каждая из его палат выскажется за это двумя третями голосов. Инициатива поправок может исходить также от штатов союза; если за необходимость поправок выскажется две трети штатов Союза, то население всех штатов выбирает особый "конвент", который и утверждает или отвергает предложенные поправки. Поправки могут быть утверждаемы и обыкновенными законодательными собраниями не менее как трех четвертей штатов Союза. Те поправки, которые были проведены до сих пор, обычно возникали по инициативе конгресса. За первое столетие существования Соединенных Штатов отдельными членами конгресса было предложено около двух тысяч поправок к федеральной конституции. Из них только за 19 высказались две трети состава палат конгресса, и только 15 поправок вышли в конституцию. За это время во Франции сменилось больше десятка разных конституций. Едва ли нужны более красноречивые свидетельства прочности федеральных конституций!

Выше мы перечислили основные права, предоставленные в общенациональных интересах конгрессу; все остальные права, не отнятые у отдельных штатов федеральной конституцией или ее поправками, принадлежат штатам. Среди них есть весьма существенные с государственной точки зрения привилегии. Так, штатам не запрещено вводить или поощрять ту или иную религию, или образовательные, либо благотворительные учреждения, связанные с религией. Штат может упразднить у себя суд присяжных, ограничить свободу слова или публичных собраний; ограничить избирательное право, или же распространить его на женщин, несовершеннолетних или иностранцев. Условия получения избирательного права и фактически неодинаковы в разных штатах. Словом, штаты, соединяясь в Союз, сохранили черты несомненных "государств", и не утратили известных черт самобытности, не всегда приятных и полезных с европейской точки зрения. Так, в некоторых штатах сохранились пережитки былого бесправия негров, постепенно упраздняемые местным законодательством.

В предыдущей главе мы привели сделанную проф. Дайси оценку юридической стороны государственного строя Соединенных Штатов. Мы закончим эту главу словами лучшего знатока американской республики знаменитого Джемса Брайса:

"Можно ли удивляться тому, что американцы гордятся политическим строем, при котором были достигнуты поразительные результаты, который оказался незыблемым, пройдя чрез горнило междоусобной борьбы, который оказался пригодным для федерации и тогда, когда число вошедших в ее состав штатов увеличилось втрое, а численность населения возросла в двадцать раз; который поднял политическое развитие народных масс до уровня, какого они не достигли ни в одной стране, который, наконец, содействовал развитию более широкого местного самоуправления, чем где бы то ни было и когда бы то ни было на земном шаре, и притом оказался вполне совместимым с этим самоуправлением!"


## VI. Конституция швейцарского Союза


Швейцарская Конфедерация состоит из 22 "кантонов" или "государств", являющихся суверенными республиками во всех тех правах и полномочиях, которые ими не делегированы федеральному правительству. Эти кантоны составлены из многочисленных политических общин или гражданских приходов, которые являются не просто местными подразделениями, а настоящими политическими единицами страны. Иностранец, желающий натурализоваться в Швейцарии, т. е. сделаться швейцарским подданным, должен сперва сделаться, с соблюдением известных условий, членом одной из швейцарских "коммун", т. е. общин; если его права гражданства в коммуне будут утверждены кантональными властями, он этим самым получит и кантональное, и федеральное подданство.

Швейцария складывается в настоящее время из 3,000 слишком политических общин ("муниципалитетов"), членами которых состоят все совершеннолетние швейцарцы мужского пола, прожившие в своей общине не менее трех месяцев. Они сходятся на так называемые "общинные собрания", избирающие исполнительную власть -- "муниципальный" или "общинный совет", во главе которого стоит выборный "синдик" или "мэр". Такая община управляет всеми местными делами, включая и исполнение на местах кантональных и федеральных законов или указов, но исключая дела об общих пастбищах и лесах. Эта политическая единица существует с начала XIX века (со времени основанной революционной Францией Гельветической республики, 1798-- 1802 гг.). После революции 1830 г. полномочия коммун непрерывно расширялись в область их ведения постепенно перешли дороги, полиция, школы, призрение бедных.

По конституции 1848 года швейцарские кантоны, распадавшиеся раньше на католическую и протестантскую группы, образовали федерацию, строй которой окончательно установлен с пересмотром этой конституции в 1874 году. Эти 22 кантона с 3 "полукантонами" и составляют местные подразделения страны, разбитой на 187 "административных округов", управляемых, по французскому образцу, префектами. Префекты назначаются властями кантона.

Каждый кантон имеет свое особенное законодательство, особую исполнительную и судебную власть. Некоторые из старейших кантонов сохранили свои старинные народные собрания -- прямые народоправства, в которых граждане принимают самоличное участие, собираясь под открытом небом раз в год (в последнее апрельское или первое майское воскресенье). На этом собрании выбирается особый комитет и глава исполнительной власти, а также судебные власти. В других кантонах законодательство осуществляется выборными "большими советами". Выборными являются также исполнительные коллегии -- "советы кантонов".

Более половины коренного населения Швейцарии (60%) протестанты, остальные--католики. Есть кантоны почти сплошь католические и почти сплошь протестантские; в половине кантонов население по религиозному составу смешано.

В двух третях кантонов преобладающая часть населения говорит по-немецки, в пяти кантонах господствует французский язык, в одной -- итальянский. Из всего населения Швейцарии около трех миллионов человек считают своим родным языком немецкий, около миллиона французский, и свыше 300,000 человек -- итальянский. Наконец 50,000 швейцарцев говорит на родственном испанскому языку рето-романском наречии.

По своему пространству Швейцария едва равняется нашей Полтавской губернии. На этом пространстве уместилось 22 государства, настолько неодинаковые по размерам, что два из них (Берн и Граубюнден) покрывают более трети общей поверхности страны, а иные (Цуг) занимают лишь двухсотую часть ее территории. Есть кантоны, имеющие свыше полумиллиона жителей, население же иных не достигает и полусотни тысяч. Если принять во внимание различия в языке, религии, культурных навыках и т. д., то поистине изумительным представится государственный строй, сумевший примирить столь разнообразные интересы, обеспечить политическим единицам их исконную самостоятельность и всем гражданам союза -- широкую политическую свободу и права. Это в значительной степени объясняется тем, что составители швейцарских конституций 1848 и 1874 использовали опыт Соединенных Штатов.

По примеру американцев, и швейцарцы отвели своему федеральному правительству власть только в строго-определенных областях; в остальном швейцарские кантоны также самостоятельны как американские штаты. Подобно штатам, кантоны совершенно равноправны между собою при всех своих различиях в населенности территориальном протяжении и т. п. Но в общем в Швейцарии власть федерального правительства стоит несколько выше, чем в Америке. Так, в Америке федеральное правительство не имеет права принуждать власти штатов к исполнению их долга военною силой, швейцарское же федеральное правительство наделено в некоторых случаях правом производить "военные экзекуции" против кантона, упорно не повинующегося своему государственному долгу. Это важное право федерации умеряется тем, что она не содержит постоянной армии и должна в экстренных случаях обращаться за помощью к другим кантонам. Только кантоны могут содержать постоянные войска, и в этом лежит гарантия от возможных злоупотреблений федеральной власти. Принадлежащее федеральному правительству право распоряжения всеми войсками также обставлено очень важными оговорками, гарантирующими самостоятельность кантонов.

В отличие от Америки, федеральные распоряжения и законы приводятся в исполнение кантональными властями, а не федеральными чиновниками.

Право объявления войны и заключения мира, а также союзов и договоров с иностранными государствами, особенно таможенных и торговых, принадлежит федерации. Но кантоны, не в ущерб правам федерации или других кантонов, могут договариваться с иностранными государствами, по вопросам "народного хозяйства, соседских сношений и полицейским".

Законы об устройстве армии исходят от федерации. На ней же лежит военное обучение и вооружение, но обмундировка и экипировка войск составляет долг кантона.

Федерация ведает общественные работы, имеет верховный надзор за полицией, охраняющей плотины л леса в горных местностях, регулирует рыбную ловлю и охоту, издает законы о постройке и эксплуатации железных дорог.

Федерация печется о высшем образовании, кантоны же обязаны заботиться о начальном образовании -- бесплатном и внеисповедном.

Право установления пошлин принадлежит федерации. Ей же принадлежит право фабричного законодательства. Почта и телеграф, монетная регалия, регулирование законодательства о банковых и кредитных билетах, система мер и весов -- все это составляет предмет ведомства федерации. Права человека и гражданина (свобода личности, совести слова) гарантируются федерацией. Подробности осуществления этих прав, вырабатывается кантональным законодательством, но утверждаются федеральной властью. Федерация же издает законы по гражданскому и торговому праву и об авторском праве.

Устройство верховной власти в Швейцарии представляется весьма замечательным; главой, государства там является не одно лицо, а коллегия из нескольких лиц. Законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию, состоящему из двух "секций" или палат: Национального Совета и Совета Кантонов. Первый избирается на три года, и раньше этого срока не может быть распущен. В выборах имеют право участвовать все швейцарские граждане старше 20 лет. В депутаты, по 1 на каждые 20.000 душ населения, не может быть избрано духовное лицо.

Совет кантонов, играющий роль американского Сената, состоит из 44 выборных членов, по 2 от каждого кантона. Способ их избрания устанавливается кантонами. Обе палаты швейцарского парламента совершенно равноправны между собой. Они совещаются по предметам ведомства федерации, назначают на федеральные должности, избирают Союзный Совет (верховную исполнительную власть) и главнокомандующего федеральной армией. Обе палаты созываются раз в год на обыкновенные сессии. Экстренные сессии созываются либо правительством, либо по требованию четверти общего числа членов парламента, либо по желанию пяти кантонов.

Законы и указы могут быть издаваемы только с одобрения обеих палат парламента. Инициатива, т. е. право внесения законопроектов, принадлежит, каждой из палат и каждому из членов парламента, а также кантонам, которые могут присылать письменные заявления. Мало того, законодательная инициатива в весьма замечательной степени принадлежит и народу вообще: если 30.000 правоспособных граждан, или 8 кантонов потребуют издания нового федерального закона, или пересмотра либо отмены существующего, то это требование ставится на референдум -- всенародное голосование, устраиваемое по особым правилам. Для изменений в конституции референдум обязателен. Являющийся отголоском прямого народоправства швейцарских кантонов, существовавшего с древнейших времен, референдум играет видную роль и в федеральном, и в кантональном законодательстве. Благодаря народной инициативе и референдуму швейцарцы принимают в управлении своей страною более непосредственное участие, чем какой бы то ни было народ в мире.

Верховная исполнительная власть принадлежит в Швейцарии, как мы уже упоминали, не одному лицу, а Союзному Совету из семи членов. Они выбираются на три года в соединенном заседании обеих палат парламента. Председательство принадлежит президенту Союза, который, как и вице-председатель, выбирается соединенным собранием палат на год. Два года подряд одному и тому же лицу этих должностей занимать нельзя. Дела рассматриваются членами Союз-наго Совета по отделам, но решения считаются исходящими от всего Совета, как единой власти. Совету принадлежат все те права и обязанности (совещательное участие в парламенте, законодательная инициатива и верховное управление страною), которые в других парламентарных государствах поделены между главою государства и министерством. Таким образом Союзный Совет играет роль правящего кабинета министров, не могущего быть смененным до истечения срока полномочий парламента, но ответственного перед этим парламентом. Президент же Союзного Совета вовсе не есть президент республики, а просто избранное для председательствования в правящей коллегии лицо.

Благодаря этой оригинальной, но тесной связи между исполнительной и законодательной властью федерации государственный строй и определяемое им течение политической жизни Швейцарского Союза отличается большой устойчивостью и спокойствием.

Верховный Федеральный Суд создан ситуацией 1874 г. Члены его выбираются обеими палатами парламента на шесть лет. Каждые два года парламент выбирает президента и вице-президента Федерального суда, который ведает споры между федерацией, кантонами и частными лицами по предметам федерального ведомства. На некоторые решения можно жаловаться соединенному заседанию обеих палат парламента.

Разбирая особенности швейцарского государственного строя, проф. Дайри отмечает идеи, лежащие в его основе. Первая -- бесспорное непосредственное верховенство народа. Вторая, что политика -- есть ведение хозяйства народа. Система управления -- чисто деловая; оно поручается способным людям, творящим волю нации. И наконец, существование политических партий не ведет непременно к установлению партийного правительства. В этом огромное отличие Швейцарии от других парламентарных стран, которые управляются партиями, победившими на выборах.


## VII. Конституция германской империи.


До сих пор мы рассматривали федеративные республики. Но народы могут объединяться и под властью монарха. Германская империя есть именно монархическая федерация, т.-е. союзное государство, монархи которого часть своих верховных прав передоверили имперской власти, а 'остальные сохранили за собою.

По конституции-1871 г. в Германскую империю входят 4 королевства, 3 вольных города и около 20 герцогств и княжеств. Она возникла после франко-прусской войны, окончательно упрочившей за королевством Пруссией главенство среди германских земель. Прусский король является наследственным императором Германии. Ведению империи подлежат: свобода передвижения (паспорта), вопросы натурализации и гражданства; таможенное и торговое законодательство; монетное дело, меры и веса; общее законодательство о банках. Авторские права и привилегии на изобретения, пути сообщения; почта и телеграф. Армия и флот. Врачебная и ветеринарная полиция. Постановления о печати и союзах, об уголовном и гражданском праве и судах. Члены же германского союза сохранили за собой законодательство по народному просвещению, по церковным делам, тюремное дело и исполнение имперских законов, помимо многих менее важных вопросов. Иностранная политика, вопросы войны и мира и торговые договоры -- дело империи; только по некоторым вопросам отдельные (далеко не все) германские государства могут иметь своих представителей заграницей.

В организации имперского законодательства отчетливо сказывается все огромное неравенство Отдельных частей германской империи и их подчиненность Пруссии. Имперское законодательство осуществляется, во-первых, рейхстагом (имперский парламент), который избирается всем мужским населением империи, достигшим 25 лет, посредством прямого, равного и тайного голосования, сроком на 5 лет. Император созывает рейхстаг и может его распустить, когда ему вздумается, назначив новые выборы.

Деятельность рейхстага, по мысли вполне демократического учреждения, фактически может быть сведена к нулю существованием второй имперской палаты, Союзного Совета, обычно не дающего хода либеральным законопроектам рейхстага. Это учреждение, которому нет подобного в мире, совместило в себе черты и верхней палаты парламента, и кабинета министров, и судебной инстанции, и совещания дипломатов немецких стран.

Через Союзный Совет отдельные германские государства оказывают свое влияние на общеимперские дела. Члены его не избираются населением, а назначаются правительствами этих государств. Обычно это бывают высшие чиновники, заменяющие министров, а в важных случаях -- министры. И все такие делегаты от государства сообща, и любой из них в отдельности подают свое мнение за все голоса, представляющие государство в Союзном Совете. Всех голосов в Союзном Совете 61. Заседания его закрыты, протоколы не публикуются. Возникшие по инициативе Совета или отдельных правительств законопроекты посылаются для обсуждения в рейхстаг. В рейхстаге все члены Союзного Совета могут присутствовать с правом совещательного голоса. Из рейхстага законопроект опять возвращается в Совет, куда поступают и законопроекты, возникшие первоначально в рейхстаге. Совет вправе похоронить законопроект или направить его к императору для подписи и опубликования.

В Союзном Совете Пруссии, самому крупному и могущественному из германских государств, принадлежит 17 голосов, Баварии -- 6, Саксонии и Вюртембергу по 4, Бадену и Гессену по 3, Мекленбургу и Шверину по 2, остальным по 1. Хотя в Союзе имеются 3 республики ("вольные города" Любек, Бремен и Гамбург), но в крупных королевствах, особенно в Пруссии, сохранился полусамодержавный строй. И так как по имперской конституции пересмотр ее может быть остановлен 14 голосами, то одна Пруссия в состоянии затормозить всякую попытку изменить существующий строй в более либеральном духе. В Пруссии до сих пор нет всеобщего избирательного права в ее местный парламент ("Ландтаг"), и ее король, как германский император, фактически распоряжается всей Германией.

Председателем Союзного Совета является первый министр империи -- имперский канцлер, вместе являющийся и первым делегатом прусского правительства. Располагая почти третью голосов Союзного Совета и имея за собою военную мощь Пруссии, он оказывает огромное влияние на имперское законодательство. По конституции имперские законы стоят выше местных, и фактически деятельность Союзного Совета сводится к поддержанию монархического строя в Германии. Ни канцлер, ни назначаемые по его совету имперские "статс-секретари" (министры) не ответственны перед рейхстагом, который к тому же может быть распушен императором по желанию Союзного Совета. И если инициатива роспуска исходит от императора, он должен сперва добиться постановления Союзного Совета о роспуске парламента. Союзному Совету принадлежат также важные права по замещению различных должностей, по спорам между союзными государствами и между монархами и их местными парламентами (ландтагами), если к суду Совета обратится одна из заинтересованных сторон.

Мы видим, таким образом, что если рейхстаг является представителем общегосударственных интересов германского народа, то Союзный Совет объединяет интересы монархов отдельных государств. Германией правит не свободный народ, а кучка монархов. Германская империя есть в сущности федерация правительств. Иначе это и не могло быть, так как Германская Империя возникла не от объединения свободных народов, а от договора монархов, которые постарались обеспечить за собой в союзной конституции возможно большую сумму прав и власти.


## VIII. Российские Соединенные Штаты


Мы надеемся, что из предыдущего читатель достаточно выяснил себе, что такое федеративный строй. Существуют ли в России условия для преобразования бывшей российской империи в федеративную республику, как того требуют народы России?

Если мы обратимся к истории, то увидим, что федерации Америки и Швейцарии возникли путем добровольного слияния самостоятельных политических единиц в одно государственное целое, путем их отказа от некоторых верховных прав. Общегосударственная власть была создана вновь, как нечто ранее не существовавшее. России придется пережить прямо противоположный процесс: существующая, хотя бы и временная, но держащая в своих руках весь государственный аппарат власть должна будет выделить ряд прав и. полномочий и делегировать их вновь образуемым политическим телам. И если сравнительно нетрудно определить тот общий максимум верховных прав, от которого нашли возможным отказаться свободные народы, то неизмеримо труднее найти минимум прав, могущий удовлетворить разнообразные народы России, еще вчера стонавшие под игом деспотизма. Что национальные различия не могут препятствовать крепкому сплочению в одно государство -- живой пример Швейцария. Но нельзя сомневаться и в том, что народы, насчитывающие миллионы и десятки миллионов человек, не могут удовлетвориться только предоставлением им широкого областного самоуправления и законодательства в области национальной культуры.

На некоторых партийных съездах и затем в ежедневной печати высказывалось мнение, что Россия нужна не федерация ее народов, а децентрализация законодательства; что некоторым областям еще может быть дана территориальная автономия в виду особых краевых условий, но автономия национальностей и федеративное объединение их в России неосуществимо. В российскую федерацию вошли бы, например, Великороссия с 80 миллионами населения, Украйна с 30 миллионами, и ряд средних и мелких национальностей. Как построить федерацию из столь неодинаковых по удельному весу частей?

Указывают, что федерация предполагает если не полное равенство составных частей, то во всяком случае приблизительно одинаковый удельный вес их. Но это неверно. В Северной Америке царит федеративный строй при самом широком неравенстве частей государства: может ли быть хоть приблизительно одинаковым удельный вес таких штатов, как, напр., Нью-Йорк с его 9 миллионами населения на 47.000 квадратных миль, и Невада с 80.000 жителей, рассеянных по вдвое большему пространству?

Федерация, как правовая форма, есть наилучший способ примирения интересов местных с интересами общегосударственными. Самая широкая децентрализация при сохранении унитарного строя не может гарантировать от того, что державная народность всегда и неизменно будет стоять на страже интересов своих меньших братьев. Как построить русскую федерацию -- это другой и, без сомнения, очень, сложный вопрос. Если есть в России нации, приблизительно вмещающиеся в определенные территориальные границы, то есть и другие, которые рассеяны по разным концам нашего отечества. Жизнь и политическая мысль подскажут в отдельных случаях приемлемый выход. Ясно только, что наибольшая скрепа между народами одного государства возможна лишь при условии свободного договора, союза между ними.

Латинское слово "foedus", от которого произведена "федерация", и означает "союз".

Если мы вспомним об одном условии, которое цитированный нами Дайси считает очень важным устоем федерального строя -- "преобладание в народе духа законности", то задача устроения России на федеративных началах должна показаться особо затруднительной. Может быть, в данный момент, когда Россия представляет собой взбаламученное море политических страстей, она и не осуществима. Но нужно надеяться, что обстановка переменится, когда Учредительное Собрание от всей земли русской будет созвано и начнет свою работу.

Преждевременно было бы загадывать, в какую именно форму отольется будущая российская федеративная республика. Многие готовы взять за образец Швейцарию. Хотя в России и существовало прямое народоправство -- вече, но при нынешнем пространстве и населении России швейцарская система у нас неприменима. Зато Россия в очень многих отношениях приближается к Северной Америке. Если у нас водворится федеративный строй, то что скорей всего будут Российские Соединенные Штаты.


-----------------------------------------------------------------------


Источник текста: Российские соединенные штаты (Федер. респ.) / С. Займовский. -- Москва: Набат, 1917. -- 47 с.; 18 см. -- (Библиотека "К вопросу дня"; No 14-15).